N° 581
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 mai 2016 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l' état d' urgence (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE),
Par M. Michel MERCIER,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas , président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, François Pillet, Alain Richard, François-Noël Buffet, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa , vice-présidents ; MM. André Reichardt, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi , secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine Di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, M. François Grosdidier, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Patrick Masclet, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Michel Mercier, Jacques Mézard, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mmes Catherine Tasca, Lana Tetuanui, MM. René Vandierendonck, Alain Vasselle, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto . |
Voir les numéros :
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Sénat : |
574 et 582 (2015-2016) |
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
Réunie le mercredi 4 mai 2016 sous la présidence de
M. Philippe Bas , président, la commission des lois, après avoir entendu la veille M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur, a examiné le rapport de
M. Michel Mercier et établi son texte sur le projet de loi n° 574 (2015-2016),
déposé au Sénat le 4 mai 2016 et pour lequel le Gouvernement a engagé la procédure accélérée, prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence .
À la lumière de l'exposé par le rapporteur du bilan d'application des mesures de police prises par le pouvoir exécutif au titre de l'état d'urgence depuis le 26 février dernier, la commission a considéré que le maintien d 'une menace terroriste à un niveau élevé, ainsi que l'ont démontré les attentats de Bruxelles du 22 mars dernier, conjugué à la tenue du championnat européen de football du 10 juin au 10 juillet prochain puis du tour de France du 2 au 24 juillet, justifiait cette prorogation en raison des contraintes cumulées qui s'exercent actuellement sur l'organisation de la sécurité publique.
Elle a, en conséquence, approuvé la prorogation de l'état d'urgence pour une durée réduite à deux mois à compter du 26 mai 2016, sans possibilité pour les autorités de police d'ordonner des perquisitions administratives au cours de cette nouvelle période d'application de l'état d'urgence.
La commission a enfin estimé que la poursuite de l'état d'urgence, même allégé du fait de l'impossibilité de recourir aux perquisitions administratives, justifiait le maintien du plus haut niveau de vigilance de la part des Français face au risque terroriste, et que cette vigilance devrait se maintenir même après le 26 juillet prochain, de même que devra être maintenue la mobilisation de l'ensemble des forces de sécurité. L'entrée en vigueur prochaine du projet de loi, en cours de discussion, renforçant la lutte contre la criminalité organisée et le terrorisme et de la proposition de loi renforçant la lutte contre le hooliganisme, permettra de renforcer les moyens de la police et de la justice au moment de la levée de l'état d'urgence, qui pourra d'ailleurs être rétabli immédiatement par décret en conseil des ministres en cas de nécessité.
La commission des lois a adopté le projet de loi sans modification.
Mesdames, Messieurs,
À la suite des attentats commis à Paris et à Saint-Denis dans la soirée du 13 novembre 2015, le Président de la République a décidé de déclarer l'état d'urgence et de rétablir les contrôles aux frontières intérieures. La mise en oeuvre du régime juridique de l'état d'urgence a, conformément aux termes de la loi du 3 avril 1955 1 , été effectuée par deux décrets 2 pris lors d'un conseil des ministres qui s'est réuni dans la nuit du 13 au 14 novembre.
L'état d'urgence ne pouvant, en vertu de l'article 2 de la loi de 1955, être appliqué par décret que pendant douze jours, le Parlement a été saisi d'un projet de loi de prorogation et de modernisation des dispositions de cette loi, adopté à une très large majorité tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat au cours de la semaine ayant suivi les attentats. L'état d'urgence a ainsi d'abord été prolongé pour une durée de trois mois du 26 novembre 2015 au 26 février 2016 par la loi du 20 novembre 2015 3 .
Afin d'en assurer le contrôle, votre commission a constitué un comité de suivi de l'état d'urgence au sein duquel chacun des groupes politiques du Sénat est représenté 4 . Elle s'est également vu reconnaître, aux mêmes fins, les prérogatives d'une commission d'enquête par une décision du Sénat du 10 décembre 2015.
Puis, au début du mois de février, jugeant que la menace terroriste à laquelle était exposé notre pays était toujours caractéristique d'une situation de « péril imminent », le Gouvernement a soumis au Parlement une nouvelle demande de prorogation de l'état d'urgence pour une durée de trois mois.
1 Loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence.
2 Décret n° 2015-1475 du 14 novembre 2015 portant application de la loi n° 55 -385 du 3 avril 1955
et décret n° 2015-1476 du 14 novembre 2015 portant application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955.
3 Loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du
3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et renforçant l'efficacité de ses dispositions.
4 Outre votre rapporteur, sont membres du comité de suivi nos collègues Éliane Assassi,
Esther Benbassa, Jacques Mézard, Alain Richard et Catherine Troendlé.
Votre commission avait approuvé le principe de cette prorogation au regard des éléments d'information sur l'état de la menace qui lui avaient été fournis par le Gouvernement, tout en souhaitant préparer la sortie de ce régime exceptionnel, en particulier au regard de l'avancée des travaux parlementaires sur le projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale, examiné par le Sénat au cours du mois de mars dernier.
Le Sénat et l'Assemblée nationale avaient ainsi adopté cette nouvelle loi prorogeant l'état d'urgence jusqu'au 26 mai 2016 1 , considérant, à l'instar du Premier ministre 2 , que l'entrée en vigueur des dispositions du projet de loi relatif à la lutte contre le crime organisé et le terrorisme avant cette échéance serait alors de nature à permettre une sortie de l'état d'urgence.
À l'occasion de la réunion du conseil des ministres du 20 avril dernier, le ministre de l'intérieur, présentant une communication sur l'application de l'état d'urgence, a dressé le bilan des mesures de police administrative prises en application de la loi du 3 avril 1955. Après avoir souligné que le nombre de mesures prises par l'autorité administrative depuis le 26 février était sensiblement inférieur à celui constaté au cours de la première période d'application de l'état d'urgence, le ministre a cependant estimé qu'une nouvelle prorogation de l'état d'urgence était nécessaire en particulier pour assurer la sécurité du championnat d'Europe de football qui se tiendra du 10 juin au 10 juillet prochain.
Dans le prolongement de cette communication, le conseil des ministres réuni le 4 mai a approuvé un projet de loi de prorogation de l'état d'urgence pour une durée supplémentaire de deux mois, dont votre commission a été saisie en urgence, afin que celui-ci puisse être adopté, le cas échéant, avant la date butoir du 26 mai 2016.
1 Loi n° 2016-162 du 19 février 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence.
2 Déclaration du Premier ministre à l'issue de la réunion bimensuelle du Gouvernement du
18 février 2016.
I. UN RÉGIME EXCEPTIONNEL DE POLICE ADMINISTRATIF
A. UNE MOBILISATION INTENSIVE DES OUTILS DE L'ÉTAT D'URGENCE AU COURS DE LA PREMIÈRE PÉRIODE
La mise en oeuvre de la loi du 3 avril 1955 donne à l'autorité administrative des capacités d'action supplémentaires dont elle ne dispose pas en temps ordinaire 1 .
À cet égard, deux catégories de mesures ont plus particulièrement été mobilisées par l'exécutif depuis le 14 novembre 2015 :
- la réalisation de perquisitions administratives, décidées par l'autorité préfectorale, permettant des investigations dans tout lieu s'il existe des raisons sérieuses de croire que celui-ci « est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics » 2 ;
- l'assignation à résidence, décidée par le ministre de l'intérieur, de personnes à l'égard desquelles il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement « constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics » 3 .
1. Les perquisitions administratives
Entre le 14 novembre 2015 et le 25 février 2016, ce sont 3 427 perquisitions administratives qui ont été conduites ayant permis la découverte de 588 armes, la constatation de 528 infractions, la réalisation de 402 interpellations ayant conduit à 351 gardes à vue.
D'après les statistiques fournies par le ministère de la justice, portant sur un total de 3 023 perquisitions seulement 4 , 593 perquisitions avaient donné lieu à une suite judiciaire, dont 222 pour infraction à la législation sur les armes, 206 à la législation sur les stupéfiants et 165 pour d'autres infractions.
A l'occasion de l'examen du projet de loi de prorogation présenté en février dernier, votre rapporteur indiquait que ces perquisitions administratives avaient conduit à un nombre limité de procédures judiciaires
1 Pour une présentation exhaustive du régime juridique de l'état d'urgence et de l'ensemble des prérogatives que son application confère aux autorités administratives, votre rapporteur renvoie à la lecture du rapport n° 177 (2015-2016) sur le projet de loi prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et renforçant l'efficacité de ses dispositions et du rapport n° 447 (2015-2016) sur le projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation, tous deux faits par le président Philippe Bas.
2 Article 11 de la loi du 3 avril 1955.
3 Article 6 de la loi du 3 avril 1955.
4 Il existe un décalage entre les statistiques des perquisitions administratives et les remon tées
d'informations provenant des juridictions.
pour terrorisme puisque, selon les données fournies par le pro cureur de la République de Paris, seules cinq enquêtes préliminaires avaient été ouvertes par la section antiterroriste du parquet de Paris, dont une seule s 'était traduite par l'ouverture d'une information judiciaire avec mise en examen. Depuis lors, les perquisitions administratives ont conduit à l'ouverture de quatre enquêtes antiterroristes supplémentaires, dont trois ont débouché sur une information judiciaire avec mise en examen. Au total, ce sont donc neuf procédures judiciaires antiterroristes qui ont été ouvertes à la suite des perquisitions administratives .
2. Les assignations à résidence
Entre le 14 novembre 2015 et le 25 février 2016, 401 personnes ont été assignées à résidence par le ministre de l'intérieur. 27 d'entre elles l'ont été dans le cadre des mesures prises par le Gouvernement pour assurer la sécurité de la réunion internationale de la COP 21 s'étant tenue du 30 novembre au 12 décembre 2015. Par conséquent, ces assignations ont été levées dès la fin de ce sommet international. S'agissant des 374 personnes assignées à résidence pour leur implication dans la mouvance islamiste radicale, seules 268 décisions d'assignation étaient encore en vigueur à la fin de la première période de prorogation de l'état d'urgence. Dans leur communication sur le bilan de l'état d'urgence présentée à la commission des lois de l'Assemblée nationale le 30 mars dernier 1 , nos collègues députés Dominique Raimbourg et Jean-Frédéric Poisson précisent que cet écart s'explique par les raisons suivantes :
- treize assignations ont été suspendues à la suite d'un recours en référé devant les juridictions administratives et deux assignations ont été annulées après un recours pour excès de pouvoir ;
- soixante-et-une assignations ont été abrogées par le ministère de l'intérieur au cours de la période après réexamen du dossier, souvent à la faveur d'une procédure contentieuse devant les juridictions administratives ;
- vingt-cinq assignations décidées par le ministre ont en définitive été bloquées avant leur notification aux intéressés afin de ne pas attirer leur attention, compte tenu des perspectives de judiciarisation de leur situation ;
- cinq assignations n'ont pu être notifiées aux intéressés (deux personnes résidant à l'étranger, deux personnes n'ayant pu être localisées et une personne étant en fait incarcérée).
1 Voir le document de synthèse des rapporteurs à cette adresse :
http://www2.assemblee-nationale.fr/static/14/lois/communication_2016_03_30.pdf
3. Les autres mesures de police administrative
Au-delà des assignations à résidence et des perquisitions administratives, la mise en oeuvre de l'état d'urgence donne à l'autorité administrative d'autres prérogatives parmi lesquelles la possibilité de prendre des mesures restrictives de la liberté d'aller et venir ou celle de requérir des personnes ou des biens.
À ce titre, entre le 14 novembre 2015 et le 25 février 2016, les décisions suivantes 1 ont été prises :
- une trentaine de décisions de remises d'armes prises par les préfets (article 9 de la loi du 3 avril 1955) ;
- une quarantaine d'interdiction de manifester sur la voie publique (article 8 de la loi du 3 avril 1955) ;
- une dizaine d'interdictions de circulation autour de « sites sensibles » (article 5 de la loi du 3 avril 1955) ;
- cinq mesures tendant à créer un périmètre de protection autour d'un site sensible (article 5 de la loi du 3 avril 1955) ;
- une dizaine de fermetures de lieux de réunion (article 8 de la loi du 3 avril 1955), en particulier de lieux de culte ;
- une centaine de réquisitions de personnes, pour l'essentiel des interprètes et des serruriers pour assistance à perquisition, par les préfets (article 10 de la loi du 3 avril 1955).
En outre, la loi du 20 novembre 2015 a inséré une possibilité 2 , complémentaire à la procédure de droit commun prévue à l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure, de dissoudre par décret en conseil des ministres « les associations ou groupements de fait qui participent à la commission d'actes portant une atteinte grave à l'ordre public ou dont les activités facilitent cette commission ou y incitent ». Par dérogation avec le cadre juridique général de l'état d'urgence en vertu duquel les mesures de police administrative cessent de produire leurs effets une fois l'état d'urgence levé, cette dissolution présente un caractère pérenne.
Cette faculté n'a cependant pas été utilisée par l'autorité administrative puisque le Gouvernement a utilisé la procédure de droit commun lors du conseil des ministres du 13 janvier 2016 pour dissoudre trois associations cultuelles 3 . Le juge des référés du Conseil d'État a cependant suspendu, pour des raisons de procédure, l'application de ce
1 Les statistiques fournies pour ces mesures sont moins précises que celles présentées pour les assignations à résidence et les perquisitions car elles font l 'objet d'un suivi incomplet de la part du ministère de l'intérieur.
2 À l'article 6-1 de la loi du 3 avril 1955.
3 Décret du 14 janvier 2016 portant dissolution de trois associations (Journal officiel n° 0012 du
15 janvier 2016 - texte n° 26).
décret par une décision en date du 30 mars 2016 1 , pour l'une des trois associations dissoutes qui continue donc d'avoir une existence légale jusqu'à l'examen du recours au fond.
De même, à la suite de l'entrée en vigueur de la loi du 20 novembre 2015, le ministre de l'intérieur a désormais la possibilité de prendre toute mesure pour assurer l'interruption de tout service de communication au public en ligne provoquant à la commission d'actes de terrorisme ou en faisant l'apologie (II de l'article 11 de la loi du 3 avril 1955).
Là encore, il apparaît que cette faculté n'a pas été utilisée par le pouvoir exécutif alors que, dans le même temps, il a été fait usage à plusieurs reprises des dispositions de droit commun 2 de l'article 6-1 de la loi du 21 juin 2004 3 permettant à l'autorité administrative de demander le retrait de contenus ou de procéder à des blocages de sites Internet provoquant à des actes terroristes ou faisant l'apologie de tels actes.
B. UNE UTILISATION PLUS MODÉRÉE DES MESURES DE POLICE ADMINISTRATIVE DEPUIS LE 26 FÉVRIER 2016
Depuis le début de la deuxième période de prorogation de l'état d'urgence le 26 février dernier avec la loi du 19 février 2016 4 , les outils de la loi du 3 avril 1955 ont été moins intensément utilisés par l'autorité administrative.
En premier lieu, un nombre sensiblement inférieur de perquisitions administratives a été ordonné par les préfets. Ainsi, depuis le 26 février, seules 140 perquisitions administratives ont été conduites par les services de police et de gendarmerie. D'après les éléments d'information fournis par le ministre de l'intérieur lors de sa communication en conseil des ministres le 20 avril, les perquisitions conduites depuis cette date auraient cependant été plus ciblées, sur les individus les plus dangereux d'après les précisions fournies dans l'exposé des motifs du présent projet de loi, puisqu'elles auraient permis de saisir 155 armes supplémentaires, contre 588 saisies d'armes tout au long de la première période d'application de l'état d'urgence.
1 Juge des référés du Conseil d'État, ordonnance n° 397890 du 30 mars 2016, association des musulmans de Lagny-sur-Marne.
2 La création de cette procédure résulte de la loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les
dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme.
3 Loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique.
4 Loi n° 2016-162 du 19 février 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955
relative à l'état d'urgence.
En deuxième lieu, les assignations à résidence ont été elles aussi moins intensément utilisées. Conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel 1 , les mesures d'assignations à résidence prises en application d'une loi de prorogation cessent au plus tard en même temps que prend fin l'état d'urgence. En conséquence, si le Parlement décide de proroger l'état d'urgence par une nouvelle loi, les mesures d'assignation à résidence prises antérieurement ne peuvent être prolongées sans être renouvelées.
Selon les informations fournies à votre rapporteur par le ministère de l'intérieur, sur les 268 assignations à résidence en vigueur au 25 février dernier, l'Unité de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT) préconisait le renouvellement de 103 mesures et l'assignation à résidence de deux personnes supplémentaire. 33 de ces propositions ayant été rejetés par les services du ministère de l'intérieur pour des raisons liées à leur insuffisante motivation, ce sont ainsi 72 assignations à résidence qui ont été prises par le ministre de l'intérieur depuis le 26 février 2016. Deux de ces décisions ayant fait l'objet d'une suspension par le juge des référés 2 et l'une d'entre elle ayant été abrogée 3 , 69 assignations à résidence sont ainsi actuellement en vigueur .
La plupart de ces 69 personnes assignées à résidence le sont à leur domicile. Pour les trois quarts des personnes concernées, l'assignation est assortie de l'obligation de se présenter trois fois par jour au commissariat ou à l'unité de gendarmerie territorialement compétente, cette obligation étant fixée à une ou deux fois par jour pour le quart restant. Seules deux personnes se sont vues assujettir à l'obligation complémentaire remise de leurs documents d'identité. Aucune de ces assignations n'a été assortie de l'interdiction d'entrer en contact avec une ou des personnes nommément désignées. Dans l'exposé des motifs du présent projet de loi de prorogation, il est indiqué que les personnes qui demeurent assignées à résidence
« comptent parmi les plus dangereuses, certaines ayant des liens avec l'organisation terroriste Daech ». Il a par ailleurs été indiqué à votre rapporteur que 27 de ces personnes assignées à résidence ont également fait l'objet d'une mesure d'interdiction de sortie du territoire (IST) et que la prise d'une telle mesure est actuellement étudiée pour six d'entre elles. En outre, deux personnes font actuellement l'objet d'une mesure de gel d'avoirs et l'expulsion du territoire français de cinq de ces personnes est en cours d'étude.
1 Décision n° 2015-527 QPC du 22 décembre 2015, M. Cédric D.
2 Juge des référés du tribunal administratif de Paris, ordonnance n° 1604880 du 6 avril 2016, et juge des référés du Conseil d'État, ordonnance n° 398377 du 15 avril 2016.
3 La personne a fait l'objet d'une procédure d'expulsion du territoire français.
1 Il apparaît donc en revanche que 198 personnes assignées à résidence au cours de la première période d'application de l'état d'urgence n'ont pas vu cette décision renouvelée depuis le 26 février . Dans leur bilan d'étape 1 , MM. Raimbourg et Poisson indiquent avoir interrogé le ministère de l'intérieur sur ce point, lequel a apporté les éléments d'information suivants, pour lesquels votre rapporteur a demandé une mise à jour à la date du 3 mai :
- quarante-et-un individus de nationalité française sont sous le coup d'une interdiction de sortie du territoire (IST) à la suite de l'expiration de leur assignation, tandis que 14 dossiers sont en cours d'instruction ;
- trois individus de nationalité étrangère ont fait l'objet d'une mesure d'expulsion du territoire français exécutée et 21 dossiers sont en cours d'instruction.
Par conséquent, il ressort de ces statistiques le fait qu'à la date du 3 mai 2016, 154 personnes n'avaient pas encore fait l'objet d'une mesure administrative alternative à l'issue de leur assignation.
Enfin, d'après les éléments d'information qui ont été fournis par le ministère de l'intérieur, une quarantaine de mesures administratives prises en application de la loi du 3 avril 1955 (créations de zones de protection, fermetures de lieux de réunion, interdiction de fréquenter certains lieux, remises d'armes) avant le 26 février 2016 ont été renouvelées pour la deuxième période de prorogation.
II. LA NOUVELLE PROROGATION DE L'ÉTAT D'URGENCE PROPOSÉE PAR LE GOUVERNEMENT
A. LE TEXTE DU PROJET DE LOI
Délibéré lors de la réunion du conseil des ministres du 4 mai 2016, le projet de loi prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence a été déposé sur le bureau de votre Haute assemblée le même jour, le Gouvernement ayant engagé la procédure accélérée. Compte tenu de l'inscription de ce texte à l'ordre du jour du Sénat du mardi 10 mai, votre commission a procédé à son examen et à l'établissement de son texte dans le prolongement de son dépôt au Sénat lors d'une réunion tenue en fin de matinée le 4 mai après avoir entendu, la veille,
M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur.
1 Voir le document de synthèse des rapporteurs à cette adresse :
http://www2.assemblee-nationale.fr/static/14/lois/communication_2016_03_30.pdf
Votre rapporteur rappelle qu'en application de l'article 11 de la loi organique du 15 avril 2009 1 , ce projet de loi est dispensé de l'obligation d'être accompagné d'une étude d'impact.
L'objet exclusif de ce texte est de proroger l'état d'urgence qui, en vertu de la loi du 19 février 2016 précitée, est applicable jusqu'au 26 mai 2016.
Le I de l' article unique du projet de loi soumis à l'approbation de votre commission prévoit que l'état d'urgence, déclaré par les décrets du 14 novembre et du 18 novembre 2015 et prorogé pour trois mois par la loi du 20 novembre 2015 puis à nouveau prorogé pour trois mois par la loi du 19 février 2016, est prorogé pour deux mois à compter du 26 mai 2016 sur le territoire métropolitain et sur le territoire des collectivités ultramarines mentionnées par le décret du 18 novembre 2015 2 . L'état d'urgence serait donc applicable sur ce périmètre géographique jusqu'au 26 juillet 2016 .
Contrairement au choix effectué par l'exécutif et par le législateur en novembre 2015 et en février 2016, le projet de loi de prorogation ne mentionnerait pas la possibilité pour l'autorité administrative de décider des perquisitions administratives, faculté qui nécessite une mention expresse dans le texte de prorogation .
En revanche, en vertu du II de l'article unique, le pouvoir exécutif conserverait la possibilité de mettre fin à l'état d'urgence de manière anticipée. En ce cas, le Gouvernement serait tenu d'en rendre compte au Parlement.
B. LE PÉRIL EST-IL TOUJOURS IMMINENT ?
Comme en février dernier, l'examen de ce texte législatif conduit votre commission à s'interroger sur la persistance d'un « péril imminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public » de nature à justifier une nouvelle prorogation pour deux mois de l'état d'urgence.
À cet effet, votre commission a pris bonne note des éléments d'information qui ont été portés à sa connaissance dans l'exposé des motifs du projet de loi et lors de l'audition du ministre de l'intérieur à l'occasion de sa réunion du 3 mai 3 .
Le Gouvernement fait tout d'abord valoir que même si l'usage des prérogatives de l'état d'urgence a été moins intense depuis le 26 février, un tel recours a néanmoins été nécessaire. Au-delà des saisies d'armes et des suites judiciaires réservées aux perquisitions administratives ou de la
« neutralisation » temporaire des personnes faisant l'objet d'une assignation
1 Loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
2 Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion, Mayotte, Saint -Barthélemy et Saint-Martin.
3 Voir compte rendu de la réunion en annexe du présent rapport.
1 à résidence, il souligne également que la prorogation de l'état d'urgence « a permis de déployer une stratégie accélérée de détection et de déstabilisation des filières jihadistes qui opèrent dans notre pays ou qui acheminent des combatt ants vers les zones de conflit ».
Puis, l'exécutif relève que le niveau de la menace terroriste dans notre pays demeure élevé et que cette menace terroriste « caractérisant le péril imminent qui a justifié la déclaration initiale et les prorogations de l'état d'urgence demeure à un niveau très alarmant ainsi que le démontre l'actualité nationale et internationale ».
Outre le nombre important d'individus français ou résidents français impliqués dans les filières terroristes syro-irakiennes et de procédures judiciaires ouvertes devant le parquet national antiterroriste pour association de malfaiteurs, le Gouvernement met en avant la succession d'attaques ayant frappé « des métropoles d'Afrique de l'Ouest, d'Europe et du Proche et Moyen-Orient, notamment en dernier lieu en Côte d'Ivoire, sur la plage du Grand Bassam, le 13 mars dernier », les attentats de Bruxelles survenus le 22 mars 2016, ainsi que les projets d'attentats déjoués, de nature à « confirmer les capacités opérationnelles d'organisations terroristes ». Lors de son audition, le ministre a également rappelé que, depuis le début de l'année 2016, les services de police spécialisés avaient procédé à « 101 interpellations en lien direct avec le terrorisme djihadiste, donnant lieu à 45 mises en examen et 33 écrous ».
À cet égard, comme le relève l'exposé des motifs, la France continue à constituer « une cible prioritaire parmi les pays européens » et « le parquet fédéral belge a confirmé que les attentats survenus à Bruxelles le 22 mars 2016 avaient initialement été envisagés et programmés en France, les terroristes , pris de cours en raison des investigations judiciaires menées en Belgique, ayan t finalement décidé de précipiter leur action en Belgique ».
Dans ce contexte, constitutif d'une situation de péril imminent au sens de l'article 1 er de la loi du 3 avril 1955, le Gouvernement estime avoir besoin des prérogatives de l'état d'urgence au-delà du 26 mai prochain afin d'assurer pleinement la sécurité du championnat d'Europe de football, qui se tiendra du 10 juin au 10 juillet, mais également du tour de France du 2 au 24 juillet.
Ces événements constitueront autant d'occasions de rassemblements de foules, qu'il s'agisse des spectateurs des matchs dans les stades, dans les
« fans zones » ou de manière spontanée.
Au-delà des renforts massifs dégagés en complément des policiers, gendarmes et sapeurs-pompiers habituellement déployés, le Gouvernement juge nécessaire de continuer à pouvoir mettre en oeuvre les mesures offertes par le régime de l'état d'urgence.
Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État relève pour sa part que « la conjonction d'une menace terroriste persistante d'intensité élevée et de ces deux très grands événements sportifs caractérise un "péril imminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public" au sens de l'article 1 er de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence, compte tenu des risques spécifiques dont ces manifestations sportives sont porteuses » et que ces deux manifestations
« appellent des mesures de précaution renforcées ». Par conséquent, il considère que l'application des mesures propres à l'état d'urgence est « dans son principe nécessaire, adaptée et proportionnée ».
C. L'ABSENCE DE PROROGATION DES PERQUISITIONS ADMINISTRATIVES
Dès la mise en oeuvre de l'état d'urgence le 14 novembre dernier, le Gouvernement a fait le choix de permettre aux autorités administratives compétentes de décider des perquisitions administratives, prévues à l'article 11 de la loi du 3 avril 1955. Conformément à ces dispositions, cette faculté doit être expressément prévue par le décret de déclaration de l'état d'urgence ou par la loi le prorogeant. Ainsi, l'article 2 du décret du 14 novembre 2015, l'article 2 de la loi du 20 novembre 2015 et le II de l'article unique de la loi du 19 février 2016 contenaient-ils cette mention expresse.
Tel n'est en revanche pas le cas dans le présent projet de loi de prorogation. Il apparaît que le Gouvernement s'est interrogé sur la présence de cette disposition puisque le premier texte soumis pour avis au Conseil d'État contenait cette mention expresse et que le Conseil a ensuite été saisi d'une version rectifiée du texte ne la contenant plus.
Dans l'exposé des motifs, le Gouvernement indique que « cette mesure, qui a été très utile après les attentats du 13 novembre 2015, afin de corroborer ou lever des doutes sur des individus suivis par les services de renseignement, ne présente plus le même intérêt aujourd'hui, la plupart des lieux identifiés ayant déjà fait l'objet des investigations nécessaires ».
D. LES PERSPECTIVES D'ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA NOUVELLE LOI PÉNALE
Lors du débat tenu en février dernier, il avait été fait valoir que le régime juridique de l'état d'urgence constituait un régime exceptionnel n'ayant pas vocation à se prolonger indéfiniment. Dès lors que la menace ayant justifié sa mise en oeuvre présente un caractère durable, il convient de recourir à des outils permanents et non dérogatoires du droit commun pour y répondre.
Dans ce cadre, il avait été souligné que l'examen et, le cas échéant, l'entrée en vigueur avant le 26 mai en cas d'accord entre les deux assemblées, du projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale, seraient de nature à faciliter la sortie de l'état d'urgence à l'issue de la deuxième prorogation.
Dans l'exposé des motifs du présent projet de loi, le Gouvernement estime désormais que « si les mesures prévues par ce projet de loi sont de nature à renforcer significativement les moyens de lutte contre le terrorisme, ils ne pourront pas produire immédiatement tous les effets qui en sont attendus et ne priveront pas d'utilité les mesures autorisées par la législation sur l'état d'urgence pour faire face à un péril imminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public ».
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre rapporteur prend acte des éléments d'information fournis par le Gouvernement et ne peut que constater que l'état de la menace terroriste dans notre pays, conjuguée à la tenue de l'Euro 2016 puis du tour de France, est de nature à justifier un maintien de l'état d'urgence pendant une période supplémentaire de deux mois.
Il considère opportun le choix effectué par le Gouvernement de ne pas reconduire la possibilité d'ordonner des perquisitions administratives dès lors que leur intérêt en termes de constatations possibles d 'infractions pénales et de déstabilisation des filières terroristes s'est estompé et qu'elles ne peuvent plus, en l'état actuel de la rédaction de la loi du 3 avril 1955, être utilisées pour collecter des renseignements à la suite de la décision rendue par le Conseil constitutionnel le 19 février 2016 1 .
1 Décision n° 2016-536 QPC du 19 février 2016, Ligue des droits de l'homme.
L'économie générale de la décision n° 2016-536 QPC du 19 février 2016
Dans cette décision, le Conseil constitutionnel a estimé que les perquisitions administratives prévues par l'article 11 de la loi du 3 avril 1955, au motif qu'elles relèvent de la seule police administrative et n'affectent pas la liberté individuelle au sens de l'article 66 de la Constitution, n'ont pas à être placées sous la direction et le contrôle de l'autorité judiciaire et qu'elles ne méconnaissent en conséquence pas les dispositions de l'article 66. Le Conseil a également jugé que ces dispositions opèrent une conciliation qui n'est pas manifestement déséquilibrée entre les exigences de l'article 2 de la Déclaration de 1789 et l'objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public. Il a en outre souligné que ces dispositions ne méconnaissent pas les exigences de l'article 16 de la Déclaration de 1789 dans la mesure où, même si les voies de recours à l'encontre d'une décision ordonnant une perquisition ne peuvent être mises en oeuvre que postérieurement à l'intervention de la mesure, elles permettent à l'intéressé d'engager la responsabilité de l'État et qu'ainsi les personnes intéressées ne sont pas privées de voies de recours.
En revanche, le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution les dispositions de l'article 11 qui donnaient à l'autorité administrative la faculté de copier les données informatiques présentes sur les supports dans les lieux perquisitionnés 1 au motif que le législateur n'avait pas prévu de « garanties légales propres à assurer une conciliation équilibrée entre l'objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public et le droit au respect de la vie privée ». Cette déclaration d'inconstitutionnalité a pris effet immédiatement en vertu de la décision du Conseil.
Dans leur communication du 30 mars, MM. Raimbourg et Poisson précisent avoir interrogé le ministère de l'intérieur sur les modalités concrètes d'application de cette décision qui prohibe les copies de données informatiques.
Ils indiquent ainsi que le directeur général de la police nationale et le directeur général de la gendarmerie nationale « ont immédiatement ordonné qu'il ne soit plus procédé à ces copies informatiques dans le cadre de nouvelles perquisitions administratives et qu'il soit mis fin à l'exploitation des données déjà copiées. Ces instructions rappellent toutefois la possibilité pour les unités, de procéder soit à une consultation et à une transcription manuelle au cours de la perquisition, soit à une saisie judiciaire en cas de découverte d'infractions ».
S'agissant des données copiées à l'occasion des perquisitions administratives conduites avant la décision du Conseil constitutionnel du 19 février, nos collègues députés soulignent qu'après l'envoi d'une note du directeur de cabinet du ministre de l'intérieur en date du 11 mars 2016,
« deux nouvelles instructions ont également imposé la destruction des données collectées au cours de perquisitions administratives antérieures à la décision ».
1 Copie que le Conseil a assimilée à une saisie.
A la lumière des arguments avancés par le Gouvernement, votre commission a accepté cette nouvelle prorogation de l'état d'urgence, au regard, en particulier, de sa durée plus limitée que les précédentes et de la restriction de son champ d'application.
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