CONCLUSION
L'accord modernise le cadre de gestion de l'OPANO en alignant la convention sur les instruments juridiques adoptés depuis les années 1970 et en améliorant son mode de fonctionnement. Il contient essentiellement des dispositions techniques, qui seront sans incidence sur les activités de pêche de l'archipel de Saint-Pierre-Miquelon, au titre duquel la France est membre de l'OPANO.
L'amendement à la convention entrera en vigueur s'il est approuvé par 9 des 12 Etats membres de l'OPANO. Sept parties l'ayant déjà approuvé, l'approbation de la France contribuerait utilement à son entrée en vigueur.
Votre commission a approuvé ce projet de loi.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 9 mars 2016, sous la présidence de M. Jean-Pierre Raffarin, président, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé à l'examen du rapport de Mme Gisèle Jourda et du texte proposé par la commission sur le projet de loi n° 212 (2014-2015) autorisant l'approbation de l'amendement à la convention sur la future coopération multilatérale dans les pêches de l'Atlantique du Nord-Ouest du 24 octobre 1978.
Mme Gisèle Jourda, rapporteure. - Monsieur le Président, mes chers collègues, nous examinons aujourd'hui le projet de loi autorisant l'approbation de l'amendement à la convention sur la future coopération multilatérale dans les pêches de l'Atlantique du Nord-Ouest.
Cette convention a été signée le 24 octobre 1978 à Ottawa. Elle a créé l'OPANO, l'organisation des pêches de l'Atlantique du Nord-Ouest, dont le siège est à Dartmouth, au Canada. L'OPANO compte douze parties contractantes : quatre Etats côtiers - le Canada, les Etats-Unis, le Danemark (pour le Groenland et les îles Féroé) et la France (pour l'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon) et huit autres parties dont le Japon, la Russie et l'Union européenne.
En tant qu'organisation régionale de gestion des pêches, l'OPANO a pour objectif de contribuer à la gestion durable des ressources halieutiques dans la zone de sa compétence, qui recouvre une grande partie de l'Atlantique du Nord-Ouest. Les réglementations que l'organisation adopte ne s'appliquent que dans les eaux internationales. Elles ne sont pas applicables dans les zones économiques exclusives des Etats côtiers.
La réglementation de l'OPANO couvre la plupart des espèces présentes dans la zone de la convention, à l'exception du saumon, des thonidés, des baleines et des espèces sédentaires, qui relèvent d'autres instruments juridiques. Pour chacune de ces espèces, l'OPANO alloue chaque année des quotas aux membres de l'organisation et adopte des mesures pour contrôler leur respect. Elle prend également des dispositions contre les navires qui pratiquent la pêche illicite. Enfin, l'organisation met en oeuvre des mesures de protection des écosystèmes marins, en interdisant par exemple certaines zones à la pêche profonde.
En 2005, les Etats ont décidé d'engager un processus de réforme de l'organisation en soumettant la convention de 1978 à une révision complète. Le processus de réforme, conduit sous la présidence de l'Union européenne avec une vice-présidence assurée par le Canada, s'est conclu par une réunion spéciale des parties au printemps 2007, qui a abouti à l'adoption d'un amendement à la convention de 1978. C'est cet accord que nous examinons aujourd'hui.
La France doit approuver cet accord en tant que membre de l'OPANO au titre de Saint-Pierre-et-Miquelon. En effet, Saint-Pierre-et-Miquelon fait partie des « pays et territoires d'outre-mer », ou PTOM, au sens du droit de l'Union européenne. Pour ces territoires, la compétence de l'Union en matière de pêche ne s'applique pas. Les Etats membres de l'Union peuvent ainsi adhérer à des organisations régionales de pêche au titre de leur PTOM.
L'accord qui nous est soumis contient essentiellement des dispositions techniques. Il poursuit principalement deux objectifs : moderniser la convention en intégrant les nouveaux principes de gestion des ressources halieutiques et améliorer le fonctionnement de l'OPANO en réformant sa gouvernance.
Concernant le premier objectif, l'accord modernise la convention en l'alignant sur les instruments juridiques signés depuis les années 1970, qui font référence aux principes dits « modernes » de gestion des pêches. Il s'agit en particulier de « l'approche écosystémique » et du principe de précaution. L'intégration de ces principes à la convention ne constitue pas à proprement parler une innovation, dans la mesure où l'OPANO appliquait déjà ces approches, mais elles sont ainsi consacrées explicitement. Par ailleurs, l'amendement renforce le rôle du conseil scientifique de l'organisation en posant l'exigence « d'adopter des mesures fondées sur les avis scientifiques les plus fiables ».
Concernant le second objectif, l'accord introduit plusieurs changements destinés à faciliter la prise de décision au sein de l'OPANO. Je les présenterai brièvement.
Premièrement, l'accord réforme la procédure d'objection, qui permettait aux parties contractantes de se soustraire à une mesure de gestion décidée par l'OPANO sans besoin de justifier leur décision ni de proposer une solution de remplacement à la mesure contestée. Désormais, toute partie qui présente une objection devra présenter des explications pouvant au besoin être soumises à l'examen d'un groupe d'experts indépendants.
Deuxièmement, l'accord introduit un mécanisme de règlement des différends qui faisait défaut dans la convention de 1978.
Troisièmement, l'accord modifie les règles de prise de décision au sein de l'organisation. Alors que la convention de 1978 prévoyait que les décisions étaient prises à la majorité simple, l'accord prévoit qu'elles seront désormais prises à l'unanimité, dans le but de favoriser la recherche du consensus entre les parties.
Quatrièmement, la convention simplifie la structure de gouvernance de l'organisation. Aux termes de la convention de 1978, l'OPANO était constituée, à côté de son secrétariat, de trois organes : le Conseil général, la Commission des pêches et le Conseil scientifique. Cette structure de gouvernance était critiquée parce qu'inutilement lourde. Par souci de simplification, l'amendement fusionne le Conseil général et la Commission des pêches en une seule « commission ».
En résumé, l'accord porte essentiellement sur des aspects institutionnels et sur le fonctionnement de l'organisation. Les auditions que j'ai réalisées ont confirmé qu'il n'aurait pas de conséquence économique et sociale sur la filière pêche à Saint-Pierre-et-Miquelon. Les difficultés de cette filière, décrites dans le dernier rapport annuel de la Cour des comptes, sont hélas bien réelles mais ne sont pas liées à la réglementation de l'OPANO.
L'amendement à la convention entrera en vigueur s'il est approuvé par 9 des 12 Etats membres de l'OPANO. Sept parties l'ayant déjà approuvé, l'approbation de la France contribuerait utilement à son entrée en vigueur. C'est pourquoi après un examen attentif, je recommande l'adoption de ce projet de loi. Il sera examiné en séance publique, en procédure simplifiée, le 15 mars prochain.
M. Joël Guerriau. - Quelles sont les obligations que se fixe l'OPANO pour contrôler l'exécution des mesures qu'elle décide de mettre en oeuvre ?
Mme Gisèle Jourda, rapporteure - Les contrôles sont une préoccupation de l'organisation, dont la convention vise à améliorer le fonctionnement. Sept navires ont été appréhendés pour pêche illégale dans la zone de la convention. Leurs pavillons actuels sont pour la plupart inconnus, mais leurs précédents pavillons ont pu être identifiés.
Suivant l'avis de la rapporteure, la commission adopte le rapport ainsi que le projet de loi précité. Il sera examiné par le Sénat en séance publique le 15 mars, selon la procédure simplifiée.