EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI
Article 1er AA (nouveau) (art. L. 52-2 du code électoral) - Clarification de l'interdiction de divulguer des résultats de l'élection avant son terme
Introduit par votre commission, suivant l'avis favorable de son rapporteur, l'article 1 er AA résulte de l'adoption de deux amendements identiques COM-5 et COM-11 , présentés respectivement par nos collègues Hugues Portelli et Jean-Pierre Sueur. Il reprend une disposition figurant à l'article 18 de la proposition adoptée par le Sénat le 14 février 2011 18 ( * ) .
Actuellement, l'article L. 52-2 interdit la communication au public de tout résultat d'élection, partiel ou définitif, « par la voie de la presse ou par tout moyen de communication au public par voie électronique ». Pour lever toute ambiguïté sur la prise en compte de nouveaux moyens de diffusion, l'interdiction s'appliquerait à tout moyen quel qu'il soit.
Votre commission a adopté l'article 1 er AA ainsi rédigé .
Article 1er A (supprimé) (art. L. 52-4 du code électoral) - Réduction à six mois de la période couverte par les comptes de campagne à l'ensemble des élections
Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur proposition de Mme Marie-Jo Zimmermann, de M. Guy Geoffroy et de M. Jean-Christophe Lagarde, l'article réduit d'un an à six mois la période durant laquelle sont comptabilisées les recettes et les dépenses électorales ayant vocation à figurer dans les comptes de campagne des candidats à une élection. Figurant à l'article L. 52-4 du code électoral, ce délai s'appliquerait à l'ensemble des élections. Lors de l'établissement du texte par la commission des lois de l'Assemblée nationale, ce délai avait vocation à s'appliquer à l'élection du Président de la République en raison du renvoi opéré par le II de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962.
En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté le présent article après avoir modifié l'article 6 de la proposition de loi organique en rétablissant, pour la seule élection du Président de la République, le délai d'un an. Ainsi, le présent article ne présente plus aucun lien avec le texte en discussion car, contrairement aux autres dispositions de la proposition de loi et ce que suggèrerait l'intitulé même du texte, il ne s'appliquerait aucunement à l'élection présidentielle.
Pour cette raison, votre commission a adopté un amendement COM-7 de son rapporteur pour supprimer cette disposition. Si l'intérêt de cette mesure est attesté par le dépôt de plusieurs propositions de loi au sein des deux assemblées parlementaires, votre rapporteur estime plus cohérent de l'examiner dans le cadre de ces initiatives parlementaires.
Votre commission a supprimé l'article 1 er A.
Article 1er (art. L. 52-14 du code électoral) - Possibilité pour la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques de recourir à des experts
L'article 1 er permet à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) de recruter des experts pour l'accomplissement de ces missions.
Cette faculté était initialement prévue à l'article L. 52-14 du code électoral, créé par la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques, mais a été supprimée par l'ordonnance n° 2003-1165 du 8 décembre 2003 portant simplifications administratives en matière électorale.
En séance publique, suivant l'avis favorable de la commission des lois et du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision de M. René Dosière afin de spécifier que ces experts seraient chargés « d'évaluer les coûts des services et des prestations retracés dans les comptes de campagne et de l'assister dans l'exercice de sa mission de contrôle » des comptes des partis politiques.
Lors de son audition, M. François Logerot, président de la CNCCFP, a indiqué à votre rapporteur que cette disposition consacrait une possibilité qui serait ouverte sans texte à la CNCCFP. Il a néanmoins souligné l'intérêt pour la CNCCFP de disposer d'une expertise, particulièrement pour faire évaluer par des professionnels le coût réel de prestations facturés par des entreprises voire des partis politiques aux candidats ainsi que la répartition du coût de ces prestations entre plusieurs candidats en cas de prestations fournies en série.
Votre commission a adopté l'article 1 er sans modification .
Article 2 (art. L. 89 et L. 90-1 du code électoral) - Harmonisation des sanctions pénales en cas de divulgation prématurée de résultats électoraux ou de sondages
L'article 12 propose d'harmoniser les sanctions pénales en cas de divulgation prématurée de résultats électoraux ou d'estimations par sondage.
Actuellement, il est interdit de, avant la fermeture du dernier bureau de vote, soit en pratique 20 heures lors de l'élection du Président de la République :
- divulguer des résultats, partiels ou définitifs, de l'élection ;
- de publier, diffuser ou commenter un sondage d'opinion ayant un rapport direct ou indirect avec l'élection.
Or, si le premier manquement est puni d'une amende de 3 750 euros, le second l'est d'une amende de 75 000 euros.
Dans les deux cas, lorsque les faits sont commis par une personne morale, l'amende est multipliée par cinq, selon le principe fixé à l'article 131-38 du code pénal.
Dans un souci d'harmonisation et par la voie d'un amendement, ces deux manquements seraient désormais réprimés par une amende identique de 75 000 euros. Serait ainsi satisfaite une préconisation de la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale en vue de l'élection présidentielle, qui considérait en 2012 : « si le principe de l'interdiction de diffuser des résultats partiels de l'élection présidentielle avant la fermeture des derniers bureaux de vote en métropole était maintenu, il importerait de rendre les sanctions pénales plus dissuasives, la violation de l'article L. 52-2 du code électoral n'étant, en l'état, que punie d'une amende d'un montant limité à 3 750 euros ». S'il a approuvé ce renforcement des sanctions pénales, M. Matthias Guyomar, secrétaire général de la Commission des sondages, a indiqué qu'elle ne permettrait pas de faire l'économie de mesures préventives, à l'instar de la réduction de l'amplitude horaire pour la fermeture des différents bureaux de vote prévue à l'article 7 de la proposition de loi organique.
En conséquence, la divulgation prématurée de résultats, prohibée par l'article L. 52-2 du code électoral, serait désormais punie des peines prévues à l'article L. 90-1 du même code. Ce nouveau montant de l'amendement s'appliquerait à l'ensemble des élections, y compris à l'élection du Président de la République.
Votre commission a adopté l'article 2 sans modification .
Article 2 bis (art. L. 117-2 [nouveau] du code électoral) - Applicabilité au vote électronique des sanctions pénales en matière électorale
Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur proposition de notre collègue député Sergio Coronado, suivant l'avis favorable de son rapporteur, l'article 2 bis permet la pleine application des sanctions pénales prévues par le chapitre VII du titre I er du livre I er du code électoral lorsque le vote a lieu par voie électronique
Cette disposition est directement inspirée du rapport d'information de nos collègues Alain Anziani et Antoine Lefèvre présenté devant votre commission le 9 avril 2014. Nos collègues indiquaient que « certaines formulations, aujourd'hui datées, de ces infractions pénales pourraient rendre délicate leur transposition au "vote par internet". Par exemple, l'article L. 103 du code électoral évoque "l'urne" sans qu'il soit certain, en raison du principe d'interprétation stricte de la loi pénale, que cette dénomination soit parfaitement transposable à "l'urne électronique" ». Afin de lever toute ambiguïté, il était proposé « d'introduire une disposition générale précisant que ces dispositions pénales sont également applicables lorsque le vote a lieu par voie électronique ».
Si le vote par correspondance électronique, pratiqué pour les électeurs résidant à l'étranger, n'est pas ouvert pour le scrutin présidentiel, une soixantaine de bureaux de vote pourrait, en revanche, être concerné par le « vote électronique » lors du scrutin de 2017. Se félicitant de la reprise de cette proposition, votre commission a donc adopté un amendement de précision COM-8 de son rapporteur afin de substituer à l'expression de « vote électronique », inconnue du code électoral, celle de « vote par machine à voter » qui constitue la terminologie exacte empruntée au droit en vigueur.
Votre commission a adopté l'article 2 bis ainsi modifié .
Article 2 ter (art. 11 de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion) - Diffusion des mises au point de la Commission des sondages en période électorale
Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur proposition de la commission des affaires culturelles, suivant l'avis favorable de son rapporteur, l'article 2 ter impose la diffusion, sans délai, par les médias audiovisuels publics des mises au point de la Commission des sondages relatives à un sondage publié la semaine précédant un vote.
La loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion encadre l'élaboration et la diffusion des sondages électoraux.
En cas de méconnaissances des règles prévues par cette loi, son article 9 prévoit que les organes d'information, ayant publié ou diffusé un sondage dans des conditions irrégulières (non-respect des règles méthodologiques, déformations affectant la présentation du sondage, etc.) ou altérant la portée des résultats obtenus, sont tenus de publier sans délai les mises au point demandées par la Commission des sondages. En outre, celle-ci « peut, à tout moment, faire programmer et diffuser ces mises au point par les sociétés nationales de radiodiffusion et de télévision », c'est-à-dire par les chaînes publiques de radio et de télévision.
L'article 11, applicable en période électorale, prévoit, en outre, que pendant les deux mois précédant un tour de scrutin, la mise au point de la Commission des sondages doit être diffusée « sans délai et de manière que lui soit assurée une audience équivalente » à celle du sondage concerné par l'irrégularité.
Comme l'indiquait M. Matthias Guyomar, secrétaire général de la Commission des sondages, à votre rapporteur, les chaînes publiques de radio et de télévision opposent fréquemment un refus aux demandes de la commission. Or, notre collègue député Patrick Bloche, rapporteur pour avis, mettait en avant que « plus la publication d'un sondage est proche du scrutin, plus les corrections apportées par la Commission des sondages doivent être médiatisées afin d'informer les électeurs des erreurs ou fausses informations qu'il comporte ».
En conséquence, le présent article, par un ajout à l'article 11 de la loi du 19 juillet 1977, prévoit que, lorsque la publication, la diffusion ou le commentaire du sondage irrégulier intervient pendant la semaine précédant un tour de scrutin, les chaînes publiques de radio et de télévision (Radio France, France Télévisions, France 24) seraient tenues de programmer et de diffuser sans délai la mise au point de la Commission des sondages, sur demande écrite de cette dernière. Cette règle constituerait alors une obligation encore renforcée en matière électorale : comme la précédente obligation en période électorale, elle s'imposerait, non à l'organe de diffusion du sondage, mais aux chaînes publiques dans une optique d'information de l'électeur. Toutefois, la diffusion de la mise au point ne serait plus liée à la condition d'« audience équivalence » à celle du sondage.
Tout en approuvant cette modification, votre commission a souhaité compléter le texte en matière de règles encadrant la publication et la diffusion de sondages électoraux. Elle a ainsi, suivant l'avis favorable de son rapporteur, adopté les amendements identiques COM-6 et COM-12 de nos collègues Hugues Portelli et Jean-Pierre Sueur, après avoir adopté le sous-amendement COM-13 présenté par son rapporteur pour assurer l'harmonisation rédactionnelle 19 ( * ) et l'application outre-mer de ces amendements.
Nos collègues avaient présenté en octobre 2010 devant votre commission un rapport d'information consacrés aux sondages 20 ( * ) et qui avait abouti à une traduction législative par le dépôt d'une proposition de loi. Ces amendements reprennent cette proposition de loi tel qu'adoptée par la commission des lois de l'Assemblée nationale le 1er juin 2011, très proche du texte adopté à l'unanimité du Sénat le 14 février 2011, en se limitant néanmoins aux dispositions ayant un lien avec le texte, c'est-à-dire la définition du champ d'application de la loi du 19 juillet 1977, les informations rendues publiques avec le sondage ainsi que les pouvoirs de contrôle de la Commission des sondages pour s'assurer de la conformité des sondages déposés auprès d'elle avec la législation et la règlementation en vigueur. De même, il consolide et ordonne des dispositions applicables aux restrictions à la diffusion des sondages électoraux pendant la campagne électorale et le jour du vote, sans en modifier l'esprit. Les dispositions pénales applicables en cas de méconnaissance des règles prévues par la loi du 19 juillet 1977 seraient également clarifiées, tout en maintenant le montant de l'amende à 75 000 euros.
Les modifications relatives à la composition et au fonctionnement de la commission des sondages, adoptés en février 2011 par le Sénat, ne sont donc pas intégrées au présent article.
Dans un souci de compromis, la version retenue par votre commission reprend celle qui avait obtenu l'accord de nos collègues députés. Ainsi, s'agissant du champ d'application de la loi du 19 juillet 1977, sont seuls visés les sondages électoraux, comme les députés le souhaitaient en 2011, quelle qu'en soit la dénomination et dès lors qu'ils sont diffusés en France, même depuis l'étranger.
La diffusion ou la publication du sondage électoral devrait s'accompagner d'indications sur le nom de l'organisme ayant réalisé le sondage, le nom et la qualité du commanditaire du sondage ainsi que l'éventuel acheteur, le nombre de personnes interrogées, les questions posées, la date du sondage ainsi que l'existence et la portée des marges d'erreur.
La publication du sondage devrait s'accompagner d'indications sur la méthode retenue, qui figureraient au sein d'une notice déposée auprès de la commission des sondages. Cette notice comprendrait l'objet du sondage, la méthode employée, les conditions d'interrogation des personnes, la proportion de personnes n'ayant pas répondu par question et à l'ensemble des questions, la nature et la valeur de l'éventuelle gratification accordée aux personnes interrogées ainsi que les critères de redressement des résultats bruts du sondage.
La Commission des sondages pourrait ainsi contrôler la conformité du sondage à la loi et aux règlements. Cette notice serait consultable par toute personne et rendue publique par la Commission des sondages.
En cas de violation de la loi ou des règlements ou d'altération de la portée des résultats obtenus, le pouvoir de mise au point de la commission serait conforté. Une mise au point pourrait ainsi être adressée à « toute personne qui publie ou diffuse [ou a] commandé, réalisé, publié ou diffusé » un sondage électoral.
Les sondages électoraux ont pris une dimension incontournable lors du scrutin présidentiel. La question d'un meilleur encadrement de ces sondages se pose d'autant plus qu'ils entrent en ligne de compte pour le calcul du temps de parole des candidats lorsque s'applique le principe d'équité, conformément au II bis de l'article de la loi du 6 novembre 1962 dans sa rédaction résultant de l'article 4 de la proposition de loi organique.
Ces dispositions s'appliqueraient à l'ensemble des élections, à commencer par celle du Président de la République, dès 2017.
Votre commission a adopté l'article 2 ter ainsi modifié .
Article 2 quater (nouveau) (art.
13 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986
relative à la
liberté de communication) - Publication d'un relevé des temps de
parole et d'antenne des candidats à l'élection
présidentielle
Introduit par votre commission, l'article 2 quater résulte de l'adoption d'un amendement COM-10 présenté par son rapporteur.
Le présent article reprend la disposition du dernier alinéa de l'article 4 de la proposition de loi organique supprimée par votre commission dès lors qu'elle ne relève pas du domaine de la loi organique. Approuvant sur le fond cette disposition, elle l'a introduit à l'article 13 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, en précisant que le Conseil supérieur de l'audiovisuel décide de la périodicité de la publication en open data du relevé des temps de parole et d'antenne des candidats à l'élection du Président de la République.
Votre commission a adopté l'article 2 quater ainsi rédigé .
Article 2 quinquies (nouveau) (art. 16 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication) - Audition publique du président du Conseil supérieur de l'audiovisuel sur la recommandation relative aux conditions de programmation comparables des candidats
Introduit par votre commission, suivant l'avis favorable de son rapporteur, l'article 1 er AA résulte de l'adoption d'un amendement COM-4 présenté par la commission de la culture, de l'éducation et de la communication.
Précisant les prérogatives dont dispose toute commission permanente pour mener les auditions qu'elle juge utile, le présent article prévoit l'audition devant la commission chargée des affaires culturelles de chaque assemblée parlementaire et sur demande de celle-ci, du président du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) pour présenter la recommandation que la CSA est chargée de publier, en application du II bis de la loi du 6 novembre 1962 dans sa rédaction résultant de l'article 4 de la proposition de loi organique, afin de préciser les « conditions de programmation comparables » dont bénéficient les candidats lors de la « période intermédiaire » et de la « campagne officielle ». Cette disposition assure ainsi la publicité de cette audition.
Votre commission a adopté l'article 2 quinquies ainsi rédigé .
Article 3 (suppression maintenue) (art. L. 330-3 du code électoral et art. 23 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen) - Conséquences de la suppression de la double inscription des Français de l'étranger sur les listes électorales
L'article 3 prévoyait des mesures de conséquence, pour l'élection des députés par les Français établis hors de France et pour les élections des représentants au Parlement européen, de la suppression de la possibilité de double inscription sur une liste électorale consulaire et sur une liste électorale en France , prévue initialement à l'article 8 de la proposition de loi organique.
La commission des lois de l'Assemblée nationale ayant écarté, sur proposition de notre collègue député Élisabeth Pochon, la suppression de cette possibilité ouverte aux électeurs français résidant à l'étranger, elle a, par cohérence, adopté un amendement de suppression du présent article, proposé par Mme Pochon.
Par cohérence avec sa position sur l'article 8 de la proposition de loi organique, votre commission a confirmé la suppression du présent article.
Votre commission a maintenu la suppression de l'article 3.
Article 4 (suppression maintenue) - Gage financier
L'article 4 prévoyait un gage au motif d'assurer la recevabilité financière de la proposition de loi organique au regard de l'article 40 de la Constitution.
La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de suppression de cet article présenté par le Gouvernement.
Votre commission a maintenu la suppression de l'article 4.
Article 5 (nouveau) (art. L. 388, L. 428 et L. 438 du code
électoral)
Application outre-mer
Introduit par votre commission, l'article 5 résulte de l'adoption d'un amendement COM-14 présenté par son rapporteur.
Le présent article assure l'application des dispositions électorales, y compris applicables à plusieurs élections, dans les collectivités régies par le principe de spécialité législative et sur le territoire desquelles se déroulent des élections (Wallis-et-Futuna, Polynésie française et Nouvelle-Calédonie). En effet, ce principe de spécialité législative impose une mention expresse de la loi pour assurer l'application de ces dispositions sur le territoire des collectivités concernées.
Votre commission a adopté l'article 5 ainsi rédigé .
* 18 Proposition de loi n° 63 (2010-2011) sur les sondages visant à mieux garantir la sincérité du débat politique et électoral, adopté par le Sénat le 14 février 2011.
* 19 Au sein de la loi du 19 juillet 1977, la référence aux chaînes publiques de radio et de télévision s'effectuerait par l'expression de « sociétés nationales de programme », comme celle figurant à l'article 44 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.
* 20 Rapport d'information n° 54 (2010-2011) de MM. Hugues Portelli et Jean-Pierre Sueur, Sondages et démocratie : pour une législation plus respectueuse de la sincérité du débat politique, 20 octobre 2010 .