EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. LE LONG CHEMIN VERS UNE COOPÉRATION FISCALE EFFECTIVE ENTRE LA FRANCE ET LA SUISSE
1. Un dispositif d'échange de renseignements insuffisant, en dépit d'améliorations progressives
Le présent accord entre le Gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse modifiant le protocole additionnel à la convention entre la France et la Suisse du 9 septembre 1966 modifiée, en vue d'éliminer les doubles impositions en matière d'impôts sur le revenu et la fortune et de prévenir la fraude et l'évasion fiscales a été signé à Berne le 25 juin 2014.
Cet accord vise à mettre en conformité avec le modèle de l'OCDE 1 ( * ) le dispositif d'échange de renseignements fiscaux entre la France et la Suisse , aujourd'hui prévu par l'article 28 de la convention et par le point XI de son protocole additionnel, dans leur rédaction issue de l'avenant du 27 août 2009, entré en vigueur le 4 novembre 2010 (cf. encadré ci-après).
Avant 2009, le cadre juridique de l'échange de renseignements fiscaux entre les deux pays était très restrictif. La Suisse considérait ainsi que les demandes devaient être limitées aux seuls renseignements nécessaires à l'application de la convention de 1966 d'élimination des doubles impositions, qui ne visait pas alors la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales. L'avenant du 27 août 2009, conforme au modèle de l'OCDE 2 ( * ) , a donc constitué un progrès important.
Celui-ci prévoit un mécanisme d'échange d'informations « à la demande » , c'est-à-dire par lequel les renseignements sont recherchés et communiqués au cas par cas par l'État requis, à la demande de l'État requérant. L'échange à la demande, qui est aujourd'hui le droit commun de la coopération fiscale internationale, doit être distingué de l'échange « spontané », c'est-à-dire à l'initiative de l'État qui détient les informations, et de l'échange « automatique » (cf. infra ).
Les renseignements obtenus visent à détecter les bases fiscales illégalement soustraites à l'impôt . Il s'agit principalement de données bancaires, d'informations sur la propriété des biens mobiliers et immobiliers, ou encore d'éléments comptables.
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Convention fiscale du 9 septembre 1966 entre la France
et la Suisse,
Article 28 1. Les autorités compétentes des États contractants échangent les renseignements vraisemblablement pertinents pour appliquer les dispositions de la présente Convention ou pour l'administration ou l'application de la législation interne relative aux impôts de toute nature ou dénomination perçus pour le compte des États contractants, de leurs subdivisions politiques ou de leurs collectivités locales dans la mesure où l'imposition qu'elle prévoit n'est pas contraire à la Convention. L'échange de renseignements n'est pas restreint par les articles 1 et 2. 2. Les renseignements reçus en vertu du paragraphe 1 par un État contractant sont tenus secrets de la même manière que les renseignements obtenus en application de la législation interne de cet État et ne sont communiqués qu'aux personnes ou autorités (y compris les tribunaux et organes administratifs) concernées par l'établissement ou le recouvrement des impôts mentionnés au paragraphe 1, par les procédures ou poursuites concernant ces impôts, par les décisions sur les recours relatifs à ces impôts, ou par le contrôle de ce qui précède. Ces personnes ou autorités n'utilisent ces renseignements qu'à ces fins. Elles peuvent révéler ces renseignements au cours d'audiences publiques de tribunaux ou dans des jugements. Nonobstant ce qui précède, les renseignements reçus par un État contractant peuvent être utilisés à d'autres fins lorsque cette possibilité résulte des lois des deux États et lorsque l'autorité compétente de l'État qui fournit les renseignements autorise cette utilisation. 3. Les dispositions des paragraphes 1 et 2 ne peuvent en aucun cas être interprétées comme imposant à un État contractant l'obligation : a) de prendre des mesures administratives dérogeant à sa législation et à sa pratique administrative ou à celles de l'autre État contractant ; b) de fournir des renseignements qui ne pourraient être obtenus sur la base de sa législation ou dans le cadre de sa pratique administrative normale ou de celles de l'autre État contractant ; c) de fournir des renseignements qui révéleraient un secret commercial, industriel, professionnel ou un procédé commercial ou des renseignements dont la communication serait contraire à l'ordre public. 4. Si des renseignements sont demandés par un État contractant conformément à cet article, l'autre État contractant utilise les pouvoirs dont il dispose pour obtenir les renseignements demandés, même s'il n'en a pas besoin à ses propres fins fiscales . L'obligation qui figure dans la phrase précédente est soumise aux limitations prévues au paragraphe 3 sauf si ces limitations sont susceptibles d'empêcher un État contractant de communiquer des renseignements uniquement parce que ceux-ci ne présentent pas d'intérêt pour lui dans le cadre national. |
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Protocole additionnel à la convention fiscale
franco-suisse
Point XI Dans les cas d'échanges de renseignements effectués sur le fondement de l'article 28 de la Convention, l'autorité compétente de l'État requérant formule ses demandes de renseignements après avoir utilisé les sources habituelles de renseignements prévues par sa procédure fiscale interne . La référence aux renseignements « vraisemblablement pertinents » a pour but d'assurer un échange de renseignements en matière fiscale qui soit le plus large possible, sans qu'il soit pour autant loisible aux États contractants « d'aller à la pêche aux renseignements » ou de demander des renseignements dont il est peu probable qu'ils soient pertinents pour élucider les affaires fiscales d'un contribuable déterminé. L'autorité compétente requérante fournit les informations suivantes à l'autorité compétente de l'État requis : a) le nom et une adresse de la personne faisant l'objet d'un contrôle ou d'une enquête et, si disponible, tout autre élément de nature à faciliter l'identification de la personne (date de naissance, état-civil...) ; b) la période visée par la demande ; c) une description des renseignements recherchés, notamment leur nature et la forme sous laquelle l'État requérant souhaite recevoir les renseignements de l'État requis ; d) le but fiscal dans lequel les renseignements sont demandés ; e) dans la mesure où ils sont connus, les nom et adresse de toute personne dont il y a lieu de penser qu'elle est en possession des renseignements demandés . Les règles de procédure administrative relatives aux droits du contribuable s'appliquent dans l'État requis, sans pour autant que leur application puisse entraver ou retarder indûment les échanges effectifs de renseignements. Il est entendu que les États contractants ne sont pas tenus, sur la base de l'article 28 de la Convention, de procéder à un échange de renseignements spontané ou automatique . |
Toutefois, la portée de ces dispositions s'est trouvée restreinte par l'échange de lettres du 11 février 2010 entre les administrations fiscales française et suisse (cf. annexe), demandé par la partie suisse afin de permettre la ratification de l'avenant du 27 août 2009 par son parlement, lequel est très attaché à la protection du secret bancaire.
Cet échange de lettres, qui formellement ne fait que répéter le contenu du protocole en employant des expressions plus ambiguës, est interprété par la partie suisse comme restreignant les échanges de deux manières :
- d'une part, il rend impossible les demandes non nominatives et les « demandes groupées » . Fort de l'interdiction de la « pêche aux renseignements » rappelée par le protocole, le paragraphe 4 de l'échange de lettres prévoit que sont notamment interdites « les demandes afférentes à des catégories de contribuables non identifiés ». En conséquence, « chaque demande devra concerner un contribuable déterminé , conformément au point XI nouveau du protocole », lequel fait en effet explicitement référence au nom et à l'adresse de la personne. Cette obligation de fournir le nom et l'adresse du contribuable est invoquée par la Suisse pour refuser à la France d'effectuer des « demandes groupées » , c'est-à-dire portant sur plusieurs contribuables à la fois (personnes physiques mais aussi entreprises liées), sans qu'il soit nécessaire ou possible de les identifier individuellement ;
- d'autre part, il impose d'identifier au préalable la banque du contribuable . Dans son paragraphe 6, apparemment redondant avec le texte du protocole, l'échange de lettre précise que « dans le cas exceptionnel où l'autorité requérante présumerait qu'un contribuable détient un compte bancaire dans l'État requis sans pour autant disposer d'informations lui ayant permis d'identifier avec certitude la banque concernée, elle fournira tout élément en sa possession (...). L'État requis donnera suite à une telle demande à la condition que celle-ci soit conforme (...) notamment au principe de proportionnalité ». Toute l'ambiguïté réside dans l'insertion des expressions « cas exceptionnel » et « principe de proportionnalité », qui ne figurent pas dans le protocole : en pratique, cela permet à l'administration fiscale suisse de ne pas s'estimer liée par une demande si l'établissement bancaire n'est pas identifié par la France , bien que ceci soit en contradiction avec la lettre du protocole.
On comprend aisément la difficulté que pose cette interprétation : par définition, l'administration fiscale requérante ignore souvent le nom de la banque étrangère où les avoirs d'un contribuable indélicat sont dissimulés, même si elle peut avoir de fortes présomptions quant au pays choisi par ce dernier - par exemple un pays voisin très protecteur du secret bancaire. L'obligation de désigner nommément l'établissement bancaire constitue dès lors un frein à une coopération fiscale efficace.
On peut toutefois regretter que la France n'ait pas fait usage de ce même paragraphe 6 de l'échange de lettres pour appuyer ses demandes : après tout, celui-ci prévoit de la manière la plus explicite qui soit qu'une demande effectuée sans que la France connaisse le nom de la banque n'est pas pour autant irrecevable. Dans son rapport sur l'avenant du 27 août 2009 3 ( * ) , notre ancien collègue Adrien Gouteyron remarquait lui aussi que « sur la forme de la demande, ces lettres ouvrent la possibilité de communications d'informations relatives à un contribuable dont le fisc français n'aurait pas déterminé la banque », et estimait que cela aurait pu consister une « réelle avancée » dans la coopération fiscale. Dans sa communication du 26 juin 2013 4 ( * ) , notre ancien collègue Philippe Marini, président de la commission des finances, regrettait de même que « la France [n'ait] jamais essayé d'utiliser l'échange de lettres, pourtant considéré comme une avancée par la partie française négociatrice de l'époque ». Ce n'est donc pas tant l'échange de lettres lui-même que son interprétation restrictive a posteriori par la Suisse, et peut-être le manque de persévérance de l'administration fiscale française, qui sont à l'origine des difficultés rencontrées aujourd'hui .
Reste qu'en l'état actuel des choses, les autorités suisses se fondent sur ce texte pour écarter certaines demandes françaises de renseignements , jugés « non vraisemblablement pertinents ».
Or, le 17 juillet 2012, la modification des commentaires de l'OCDE sur l'article relatif à l'échange d'informations a invalidé l'interprétation restrictive résultant de l'échange de lettres du 11 février 2010 et de la pratique de l'administration fiscale suisse. Il ressort des commentaires du modèle de l'OCDE que le fait qu'une demande ne comporte ni le nom, ni l'adresse du contribuable, ou qu'elle soit faite sous la forme de « demande groupée » (à condition toutefois qu'elle ne tombe pas dans la « pêche aux renseignements »), ne suffit pas à rendre celle-ci irrecevable.
2. Une coopération fiscale marquée par des dysfonctionnements
L'avenant du 27 août 2009, signé au lendemain de la crise financière mondiale et dans un contexte de mobilisation internationale contre le secret bancaire, a permis une amélioration de la coopération fiscale entre la France et la Suisse. Toutefois, compte tenu des insuffisances du dispositif mentionnées ci-dessus, les résultats de la coopération fiscale entre les deux pays demeurent insuffisants.
Chaque année, un rapport annuel du Gouvernement portant sur le réseau conventionnel de la France en matière d'échange de renseignements est annexé au projet de loi de finances. En 2011 et 2012, dernières années pour lesquelles les informations sont disponibles, la France a adressé à ses partenaires 1 051 demandes, et reçu 1 283 réponses. Avec 605 demandes sur les années 2011 et 2012, la Suisse est sans surprise le premier destinataire des demandes de la France .
En nombre comme en qualité, les réponses sont toutefois loin d'être satisfaisantes. Ces dysfonctionnements sont notamment apparus au moment de la demande effectuée par la DGFiP le 24 janvier 2013, au sujet d'un éventuel compte en Suisse du ministre chargé du budget de l'époque , qui sont analysés en détail dans le rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale 5 ( * ) . La réponse de l'administration fédérale des contributions (AFC), transmise en seulement sept jours, informe la DGFiP que Jérôme Cahuzac « n'a pas disposé d'avoirs auprès [de la banque UBS], que ce soit à titre de titulaire ou d'ayant droit économique, pour les années 2010 à 2012 . Sur la période 2006-2009, après avoir souligné que sa réponse s'inscrivait dans une démarche de bons offices et qu'elle avait recueilli le consentement des avocats de l'intéressé, elle précise que l'UBS ne détenait pas non plus d'avoirs dont Jérôme Cahuzac était titulaire ou ayant droit économique ». Cette réponse se fonde en fait sur une interprétation restrictive des conditions de la coopération fiscale entre la France et la Suisse . Un montage légèrement plus complexe, en l'occurrence un « compte maître » (compte clientèle collectif) ouvert auprès de la banque UBS mais géré par la banque Reyl & Cie, pouvait ne pas entrer dans le champ de la demande française, qui ne visait qu'une seule banque, avait recours à la notion de titulaire ou d'ayant droit économique, et était juridiquement limitée à l'année 2010, date de l'entrée en vigueur de l'avenant de 2009 évoqué plus haut.
Dans sa communication du 26 juin 2013 6 ( * ) , notre ancien collègue Philippe Marini, président de la commission des finances, va dans le même sens : par contraste avec Singapour, « la Suisse répond peu, tard et mal. On peut se demander si une seule réponse de la Confédération a permis à un quelconque contrôle d'avancer. Face à cela, la réaction française semble être restée à un niveau administratif et non politique ».
D'une manière plus générale, les réponses de la Suisse sont souvent très insuffisantes . En se fondant sur les chiffres communiqués lors de son audition par le directeur de cabinet du ministre de l'économie, Rémy Rioux, le rapport de la commission d'enquête relève que « les autorités françaises ont formulé, entre le 1 er janvier 2011 et le 15 avril 2013, 426 demandes de renseignements portant sur des banques suisses. Elles n'ont reçu que 29 réponses, soit 6,5 % du total - les autres demandes étant jugées « non pertinentes » par les autorités suisses -. Sur ces 29 réponses l'administration fiscale française a estimé que seulement 6 étaient satisfaisantes . En outre, celles-ci ont été produites à l'issue de délais très longs. Le Rapporteur a lui-même pris connaissance de l'ensemble des réponses des autorités suisses depuis l'entrée en vigueur de l'avenant de 2009 et il témoigne du traitement vétilleux apporté par celles-ci aux demandes d'assistance administrative françaises ».
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Étapes du traitement des demandes
françaises
1 ère étape : l'Administration fédérale des contributions (AFC) examine les demandes reçues et rejette celles ne répondant pas aux critères de recevabilité, en particulier celles jugées « non vraisemblablement pertinentes ». 2 ème étape : si la demande est jugée recevable, elle est transmise à la personne susceptible de détenir les renseignements sollicités (banque, société, service local des impôts...) 3 ème étape : l'AFC contacte le contribuable français - ou son représentant légal en Suisse, notamment son avocat - et l'informe de la nature et de l'étendue des renseignements collectés. Cette information offre au contribuable la possibilité d'engager des recours devant les juridictions helvétiques pour s'opposer à la transmission des informations. 4 ème étape : si le contribuable concerné donne son accord, ou ne répond pas dans le délai de trente jours, la réponse est transmise à l'administration fiscale française. Source : rapport précité n° 1408 du 8 octobre 2013, fait par Alain Claeys, député. |
On peut également se reporter à « l'examen par les pairs » mené par le Forum mondial de l'OCDE 7 ( * ) : maintenue en « phase 1 » depuis 2011, notamment en raison de l'accès insuffisant aux informations bancaires et à la notification préalable systématique des contribuables visés par une demande, la Suisse est enfin passée à l'examen de « phase 2 » le 16 mars 2015.
La coopération fiscale avec la Suisse se serait améliorée dans la période récente , notamment dans la perspective du passage à l'échange automatique d'informations (cf. infra ). Il est toutefois impossible de juger précisément de cette amélioration, dans la mesure où les annexes sur le réseau conventionnel au titre des exercices 2015 et 2016 n'ont jamais été publiées , ce que votre rapporteur estime très problématique compte tenu de la priorité politique accordée au sujet de la coopération fiscale. Par ailleurs, il est regrettable que cette annexe annuelle mentionne le nombre de demandes, mais pas le nombre de réponses ni leur qualité .
La découverte récente de 38 000 comptes non déclarés ouverts auprès de la banque UBS par des citoyens français 8 ( * ) , qui représenterait près de 12 milliards d'euros, rappelle les enjeux financiers considérables qui s'attachent à une bonne coopération fiscale avec la Suisse . Ce fichier, qui aurait été transmis à la direction nationale des enquêtes fiscales (DNEF) par des enquêteurs allemands, porte sur l'année 2008. Pour mémoire, la banque UBS a été mise en examen en 2013 pour démarchage illicite sur le territoire français, et sa filiale française pour blanchiment de démarchage illicite et blanchiment de fraude fiscale. Cette charge a également retenue contre la filiale suisse de la banque HSBC, dans l'affaire « Swiss Leaks ».
D'après l'étude d'impact du présent projet de loi d'approbation, il n'est pour autant « pas possible d'estimer, même en termes d'ordre de grandeur, les montants de la fraude et de l'évasion fiscales, par définition inconnus, qui impliqueraient des opérateurs profitant des lacunes actuelles de l'échange de renseignements avec la Suisse ».
3. Un accord retardé par la question de la fiscalité des successions
La publication des nouveaux commentaires de l'OCDE, invalidant l'interprétation du dispositif franco-suisse existant, et plus généralement les avancées internationales en matière de lutte contre le secret bancaire, ont rendu inévitable une renégociation des règles de la convention .
Dans un premier temps, les nouvelles règles en matière d'échange de renseignements avaient été incluses dans la nouvelle convention franco-suisse en matière de droits de succession, signée le 11 juillet 2013 , destinée à remplacer la convention du 31 décembre 1953 en vue d'éviter les doubles impositions en matière d'impôts sur les successions, devenue obsolète 9 ( * ) . Toutefois, en 2014, le Parlement suisse a rejeté cette nouvelle convention , conduisant la France à dénoncer celle de 1953 - un événement inédit depuis la fin du 19 ème siècle dans la pratique conventionnelle de la France. Si l'échec de ces négociations est sans conséquences pour l'imposition des successions en France 10 ( * ) , il a par contre rendu impossible la mise en conformité de notre dispositif d'échanges d'informations .
Les administrations des deux États ont donc travaillé à l'élaboration d'un véhicule spécifique, c'est-à-dire le présent accord du 25 juin 2014 . Toutefois, les négociations bilatérales ont encore été ralenties au niveau politique par d'autres dossiers sans rapport direct : le statut fiscal de l'aéroport de Bâle-Mulhouse, la question des quotas de travailleurs transfrontaliers suite à la « votation » du 9 février 2014, l'accès au marché intérieur de l'Union européenne en matière financière dans le cadre de la révision de la directive sur les marchés financiers (MIiFID 2), ou encore l'harmonisation de l'assiette de l'impôt sur les sociétés, dans le cadre des avancées conjointes de l'Union européenne et de l'OCDE (avec son projet « BEPS » - Base erosion and profit shifting ).
* 1 Organisation de coopération et de développement économiques.
* 2 À l'exception du paragraphe 5 qui contient une clause de portée générale, absent de l'avenant, mais rétabli par le présent accord (cf. infra ).
* 3 Rapport n° 724 (2009-2010) fait par Adrien Gouteyron au nom de la commission des finances sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre la France et la Suisse en vue d'éviter les doubles impositions en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune, déposé le 28 septembre 2010.
* 4 Communication de Philippe Marini, président de la commission des finances, sur la gestion par les services de l'Etat d'informations relatives à la détention d'un compte à l'étranger par un ministre, 26 juin 2013.
* 5 Rapport n° 1408 du 8 octobre 2013 fait par Alain Claeys, député, au nom de la commission d'enquête relative aux éventuels dysfonctionnements dans l'action du Gouvernement et des services de l'État, notamment ceux des ministères de l'économie et des finances, de l'intérieur et de la justice, entre le 4 décembre 2012 et le 2 avril 2013, dans la gestion d'une affaire qui a conduit à la démission d'un membre du Gouvernement.
* 6 Communication de Philippe Marini, président de la commission des finances, sur la gestion par les services de l'Etat d'informations relatives à la détention d'un compte à l'étranger par un ministre, 26 juin 2013.
* 7 Cette instance, renforcée en septembre 2009, est chargée d'évaluer la réalité des engagements pris en matière de transparence par ses 125 pays membres ainsi que pour les pays dont l'examen a été jugé pertinent, par un processus d'examen par les pairs. Celui-ci porte d'une part sur l'existence de mesures législatives et réglementaires internes (phase 1), et d'autre part sur leur application effective (phase 2).
* 8 Source : Le Point , 21 janvier 2016.
* 9 L'objet de l'accord du 11 juillet 2013 était de passer à une imposition sur la base du domicile de l'héritier et non plus du défunt, afin d'éviter que des citoyens français âgés et aisés ne déménagent en Suisse, permettant ainsi à leurs enfants d'échapper aux droits de succession. Ceux-ci peuvent atteindre 45 % en France, contre 7 % en Suisse. Aux termes de la convention de 1953, les biens immobiliers étaient toutefois imposés dans le pays où ils sont situés, mais cette clause est facile à contourner par l'interposition de sociétés civiles immobilières (SCI).
* 10 En l'absence de convention fiscale avec un autre État, c'est le droit commun français en matière de successions qui s'applique. Du point de vue de la France, le sujet des successions est donc clos.