Projet de loi de finances pour 2016 : Action extérieure de l'État

II. LE PROGRAMME 185 « DIPLOMATIE CULTURELLE ET D'INFLUENCE »

Ce programme, placé sous la responsabilité de la directrice générale de la mondialisation, du développement et des partenariats, regroupe « l'ensemble des moyens du MAEDI destinés aux politiques culturelle, linguistique, universitaire, scientifique et relative aux échanges sur les enjeux globaux ».

1. Le programme en quelques chiffres

Les crédits demandés sur le programme « Diplomatie culturelle et d'influence » dans le cadre du présent projet de loi de finances s'élèvent à 718,9 millions d'euros en AE et en CP . Ces crédits se répartissent de la façon suivante.

Répartition par action des crédits demandés
(autorisations d'engagement = crédits de paiement)

Action	Exécution 2014 (CP)	LFI 2015	PLF 2016	Évolution 2015/2016
Animation du Réseau	45,6	44,1	42,8	-2,9 %
Coopération culturelle et promotion du Français	73,5	68,8	65,9	-4,2 %
Enjeux globaux	6,8	8,8	8,1	-8,0 %
Attractivité et recherche	78,3	106,2	100,4	-5,5 %
Agence pour l'enseignement français à l'étranger	410,2	409,0	394,4	-3,6 %
Dépenses de personnel	77,4	80,6	74,0	-8,2 %
Développement international - Tourisme	-	30,4	33,3	+9,5 %
Total	725,5	747,9	718,9	-3,9 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016

Les crédits demandés sont en diminution de près de 4 % par rapport à la loi de finances pour 2015 . Cette baisse est principalement portée par deux actions :

- l'attractivité et la recherche , en ce qui concerne les bourses étudiantes (- 3 millions d'euros) et les échanges d'expertises (- 1 million d'euros) ;

- l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) (- 14,6 millions d'euros).

2. Des subventions aux opérateurs en baisse

Le programme 185 est, au sein de la présente mission, celui qui finance les principaux opérateurs du MAEDI :

- l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) , établissement public à caractère administratif (EPA), qui gère, passe des conventions ou homologue les établissements d'enseignement français à l'étranger. À elle seule, l'AEFE représente plus de la moitié (54,9 %) des crédits du programme ;

- l'Institut français , établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), créé par la loi du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État, chargé de la promotion de la culture française hors de nos frontières, et qui s'appuie sur le réseau des 94 instituts français à l'étranger, établissements à autonomie financière ;

- Campus France , EPIC également issu de la loi du 27 juillet 2010, chargé d'assurer la promotion des formations supérieures françaises à l'étranger et de fournir des prestations aux bénéficiaires de programmes de mobilité internationale développés par la France ;

- et, depuis la loi de finances pour 2015, Atout France , GIE en charge du développement touristique de la France, créé par la loi du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques.

Le tableau suivant récapitule, pour chacun de ces opérateurs, son budget 2015, la subvention pour charges de service public (SCSP) demandée pour 2016 et les plafonds d'emplois 2015 et demandé pour 2016.

Les principaux chiffres relatifs aux opérateurs
du programme « Diplomatie culturelle et d'influence »

Opérateur	Budget total 2015 (en millions d'euros)	SCSP 2016 (en millions d'euros)	Plafond d'emplois 2015 (en ETPT)	Plafond d'emplois 2016 (en ETPT)
AEFE	1 209,5	394,4*	6 253	6 253
Atout France	66,3	33,3	314	312
Campus France	25,5	3,8	233	231
Institut français	36,3	30,9**	141	143

* À cette subvention s'ajoutent 159 millions d'euros de transferts de l'État, dont 155,5 millions d'euros de bourses à des élèves français scolarisés à l'étranger (voir programme 151 ci-après).

** Dont 1,4 million d'euros en provenance du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » de la mission « Culture ».

Source : projet annuel de performances

De façon générale, les opérateurs du programme 185 participent à l'effort budgétaire , avec une baisse de leurs dotations de 1,3 % pour l'Institut Français, de 3,4 % pour l'AEFE et de 4 % pour Campus France. L'augmentation de la subvention d'Atout France, qui passe de 30,4 millions d'euros à 33,3 millions d'euros, s'explique par une mesure de transfert. Cette mesure de transfert mise à part, la subvention d'Atout France baisse de 2,3 % en 2016 par rapport à 2015 .

3. L'Agence pour l'enseignement français à l'étranger : une attractivité qui ne se dément pas, un financement de plus en plus contraint.

L'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) est l'opérateur pivot du dispositif d'enseignement des programmes français à l'étranger . Pour cela, elle s'appuie sur 74 établissements en gestion directe (EGD), dont elle assure la gestion « en régie », et sur 156 établissements conventionnés. À cela s'ajoutent des établissements partenaires autofinancés, au nombre de 264.

En 2015, l'Agence présente un budget total (hors bourses scolaires) de 1 209,5 millions d'euros . Ce budget est financé à 46 % par l'État et à 54 % par les ressources propres , qui sont constituées à la fois des recettes des EGD et de la participation des parents d'élèves à la rémunération des résidents et la contribution de 6 % sur les frais de scolarité).

La subvention de l'État à l'AEFE s'établit en 2016 à 394,4 millions d'euros, en baisse de 16 millions d'euros par rapport à 2015 . Dans le même temps, les effectifs d'élèves ont continué de progresser de 2 % dans l'ensemble du réseau à la rentrée 2015, en particulier des élèves non français, ce qui témoigne du maintien d'une forte attractivité pour l'enseignement français.

Afin de compenser la réduction de la subvention de l'État, l'AEFE, dont vos rapporteurs spéciaux ont entendu la directrice Hélène Farnaud-Defromont, envisage en particulier de procéder à un prélèvement de l'ordre de 21 millions d'euros sur le fonds de roulement de 20 des 74 EGD , opéré via une hausse du taux de participation à la rémunération des résidents qui leur est applicable. Vos rapporteurs spéciaux appuient cette démarche, qui permet d'éviter deux écueils : un prélèvement forfaitaire qui ne tiendrait pas compte des différences objectives de situation financière des établissements, et un prélèvement sur le fonds de roulement des EGD directement par le budget général, qui aurait un effet très négatif sur la perception du réseau et de l'identité de chaque établissement par les familles.

En tout état de cause, ce prélèvement constitue un financement ponctuel qui, étant nécessairement amené à s'épuiser en quelques années, ne saurait constituer un substitut pérenne à la diminution de la subvention de l'État.

L'enseignement français à l'étranger pâtit, en outre, d'un manque d'effectif enseignant disponible . Soumis aux choix du recteur qui accepte les détachements de professeurs titulaires à l'étranger, les établissements français, sur le terrain, manquent souvent d'enseignants, du fait de refus de détachement . L'augmentation des postes dans l'éducation nationale ne se traduit donc pas par une augmentation du nombre d'enseignants dans les lycées français à l'étranger, qui ne sont pas prioritaires, dans les académies, pour l'affectation des enseignants.

À cet égard, vos rapporteurs spéciaux regrettent, une nouvelle fois, que la priorité donnée, à juste titre, à l'éducation nationale par le Président de la République et le Gouvernement ne s'applique pas à l'enseignement français à l'étranger . À terme, c'est l'avenir et la croissance de l'enseignement français à l'étranger qui pourrait être remis en cause.

4. Atout France : un opérateur central, dont le financement dépendra de l'évolution des recettes de visas

Vos rapporteurs spéciaux ont mené, en 2015, une mission de contrôle budgétaire sur la délivrance des visas dans les postes consulaires . Cette politique est étroitement liée à celle de l'attractivité et de la promotion du tourisme en France, dont Atout France est l'acteur majeur.

À cet égard, vos rapporteurs spéciaux préconisent qu'une partie de l'augmentation des recettes de visas d'une année sur l'autre soit affectée, sous la forme d'une attribution de produits , au programme 151 et à Atout France. D'après les informations transmises par le MAEDI, ce système sera mis en place dès cette année 2015. En 2016, il permettra de compléter le financement d'Atout France dont la subvention prise en charge par le présent programme, soit 33,3 millions d'euros, est en baisse, à périmètre constant. Vos rapporteurs spéciaux regrettent que le projet annuel de performances et, en particulier, le tableau de financement d'Atout France, ne prennent pas en compte cette recette nouvelle , qui peut être estimée aux alentours de 5 millions d'euros, d'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux.

En tout état de cause, l'augmentation des moyens destinés à Atout France, permettant de mettre en oeuvre la priorité de la promotion touristique affichée par le Gouvernement, doit être accompagnée d'une réflexion - actuellement en cours dans le cadre d'un rapport de l'inspection générale des finances - sur les missions, voire le statut de cet opérateur . En effet, ce dernier continue d'assurer des missions, comme le classement des hébergements touristiques (les « étoiles »), qui pourraient être réalisées par des partenaires purement privés sous agrément. En outre, Atout France ne peut pas, aujourd'hui, assurer la distribution de produits touristiques dans les centres externalisés de demandes de visas, en dépit de l'intérêt qu'une telle vente présenterait afin de « capter » les demandeurs vers la destination France.

Afin de tenir compte de l'abondement de 5 millions d'euros non inscrit dans le bleu budgétaire, vos rapporteurs spéciaux proposent un amendement de crédits qui réduit d'un montant équivalent la subvention à Atout France . Sur la forme, cela permet de rétablir la sincérité de la présentation du budget prévisionnel de l'opérateur dans le bleu budgétaire. Sur le fond, dans le contexte de réduction des dépenses des opérateurs, il ne nous semble pas justifié d'augmenter de près de 10 % le budget d'un opérateur avant même d'avoir posé les bases de la redéfinition de ses missions. Cet amendement permet, en outre, de financer une hausse du niveau des aides à la scolarité au sein du programme 151 (cf. infra ).

5. Des bourses aux étudiants étrangers en baisse sensible

La plupart des actions du présent programme portent des enveloppes de bourses étudiantes ou de recherche , qui s'établissent, au total, à 67,6 millions d'euros en 2016, contre 71,6 millions d'euros en 2015 (- 4 millions d'euros).

L'essentiel de ces crédits sont rassemblés au sein de l'action 4 « Attractivité et recherche », qui comprend une dotation de 54,3 millions d'euros de bourses à destination des étudiants des pays émergents ou de pays politiquement sensibles, ainsi que des étudiants distingués dans le cadre de bourses d'excellence (programmes Eiffel et Major notamment). Ce montant s'inscrit en baisse sensible par rapport à la loi de finances pour 2015, où il s'était établi à 57,6 millions d'euros (- 5,7 %).

De façon générale, d'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, la baisse des dotations se traduira à la fois par une concentration des bourses sur les pays dont les autorités locales co-financent les programmes et par une réduction du montant moyen de bourse , dès lors que les bourses du Gouvernement français sont souvent moins recherchés pour le financement qu'elles apportent au parcours de l'étudiant que pour le label d'excellence qu'elles y apposent.

Vos rapporteurs spéciaux regrettent cette évolution s'agissant d'un poste de dépenses essentiel pour l'attractivité de notre enseignement supérieur .

6. Les autres crédits d'influence maintenus

Si les bourses étudiantes affichent une baisse sensible, le montant des autres dépenses « d'influence » est globalement maintenu , en particulier :

- la subvention aux alliances françaises à l'étranger et à Paris , pour un montant de 5,7 et 1,4 million d'euros respectivement ;

- les dotations aux établissements à autonomie financière (Instituts français et centres de recherche) placés auprès des ambassades , qui sont stables à 44,6 millions d'euros (dont une dotation de fonctionnement de 36,9 millions d'euros), contre 42 millions d'euros (dont une dotation de fonctionnement de 37,6 millions d'euros).