QUATRIÈME PARTIE - DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES POUR L'EXERCICE 2016
TITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES À LA BRANCHE FAMILLE
Article 31 (art. L. 523-1 et L. 581-2 du code de la sécurité sociale, art. L. 213-4 du code des procédures civiles d'exécution et art. L. 3252-5 du code du travail) - Généralisation du dispositif de garantie contre les impayés des pensions alimentaires
Objet : Cet article tend à généraliser le dispositif de garantie des impayés de pensions alimentaires.
I - Le dispositif proposé
L'article 27 de la loi n° 2014-873 du 4 août 2014 pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes, dont l'examen avait été délégué au fond à votre commission, a prévu l'expérimentation d'un mécanisme de garantie contre les impayés de pensions alimentaires (Gipa). Cette expérimentation a été mise en oeuvre dans vingt départements 27 ( * ) par deux décrets et un arrêté du 21 octobre 2014 28 ( * ) .
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Conditions de versement de l'allocation
de soutien familial
a) Le droit actuel
L'article L. 523-1 du code de la sécurité sociale définit les situations ouvrant droit à l'allocation de soutien familial (ASF).
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Article L. 523-1 du code de la sécurité sociale « Ouvrent droit à l'allocation de soutien familial : 1°) tout enfant orphelin de père ou de mère, ou de père et de mère ; 2°) tout enfant dont la filiation n'est pas légalement établie à l'égard de l'un ou l'autre de ses parents ou à l'égard de l'un et de l'autre ; 3°) tout enfant dont le père ou la mère, ou les père et mère, se soustraient ou se trouvent hors d'état de faire face à leurs obligations d'entretien ou au versement d'une pension alimentaire mise à leur charge par décision de justice. » L'allocation de soutien familial est ouverte de plein droit aux bénéficiaires du revenu de solidarité active visés à l'article L. 262-9 du code de l'action sociale et des familles, dont les ressources n'excèdent pas le montant forfaitaire majoré mentionné au même article, qui assument la charge effective et permanente d'un ou plusieurs enfants remplissant l'une des conditions précédemment mentionnées. |
Il est ainsi prévu que cette allocation est versée à tout enfant orphelin de l'un de ses parents ou des deux ou dont la filiation légale à l'égard de l'un de ses parents ou des deux n'est pas établie. Cette allocation peut également être versée lorsque le ou les parents se soustraient totalement ou partiellement, ou sont hors d'état de faire face à leur obligation d'entretien ou au versement d'une pension alimentaire mise à leur charge par une décision de justice ou sont dans l'impossibilité de la verser.
Dans ce dernier cas, l'ASF est versée à titre d'avance sur créance alimentaire, dans les conditions fixées par l'article L. 581-2 du même code. Lorsque le parent ne verse qu'une partie de la somme due, une allocation différentielle est versée afin de compléter le montant reçu jusqu'au montant de l'ASF, qui s'élève à 100,09 euros par mois pour un enfant privé de l'aide de l'un de ses parents 29 ( * ) . L'organisme débiteur de l'ASF est alors subrogé dans les droits du créancier et peut récupérer auprès du débiteur les sommes dues, dans la limite du montant de l'ASF.
b) Les modifications apportées par le présent article
Le présent article complète l'article L. 523-1 afin de prévoir un décret devant définir les conditions selon lesquelles le ou les parents doivent être regardés comme hors d'état de faire face à leur obligation.
Un 4° est ajouté au même article du code de la sécurité sociale, afin d'étendre le versement d'une ASF différentielle lorsque l'obligation de versement d'une pension alimentaire ou d'entretien est satisfaite mais que le montant correspondant est inférieur au montant de l'ASF. Les modalités d'application de ces dispositions doivent être précisées par décret en Conseil d'Etat.
Enfin, l'article L. 581-2 est complété afin de préciser que cette allocation différentielle versée lorsque le parent s'acquitte totalement de son obligation n'est pas recouvrable par la caisse de sécurité sociale.
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Procédure de paiement
direct
L'article L. 213-4 du code des procédures civiles d'exécution est relatif à la procédure de paiement direct dans le cas du règlement d'une pension alimentaire, c'est-à-dire notamment à la retenue sur salaire. Il précise que cette procédure permet de recouvrir les sommes dues au titre des six derniers mois. Le présent article complète ces dispositions afin de prévoir que lorsqu'un organisme débiteur de prestations familiales agit pour le compte de la personne à laquelle est due une pension alimentaire, la procédure de paiement direct est applicable pour récupérer les sommes dues au titre des vingt-quatre derniers mois. Dans ce cas, le paiement s'étale sur une période de vingt-quatre mois, contre douze actuellement.
L'article L. 3252-5 du code du travail encadre le prélèvement sur salaire des impayés de pension alimentaire. Le présent article complète ces dispositions, en cohérence avec les dispositions ajoutées au code des procédures civiles d'exécution. Il est ainsi précisé que ce prélèvement peut permettre de recouvrir les sommes dues au titre des vingt-quatre derniers mois lorsque l'organisme débiteur des prestations familiales agit pour le compte du créancier.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté trois amendements rédactionnels de la rapporteure.
III - La position de la commission
Le mécanisme Gipa se compose de plusieurs volets. D'une part, il ouvre le droit à une allocation différentielle lorsque la pension est intégralement versée mais que son montant est inférieur au montant de l'ASF. La situation actuelle n'est en effet pas satisfaisante dans la mesure où un créancier dont la pension n'est pas intégralement versée pourra bénéficier d'un complément à hauteur de l'ASF, alors qu'un créancier dont la pension est versée, mais inférieure à ce montant, n'y aura pas droit. En outre, cet état du droit dissuade pour cette raison les juges de fixer des « petites » pensions alimentaires.
Par ailleurs, l'allongement du délai pendant lequel les caisses, subrogées dans les droits du créancier, pourront recouvrer les sommes en question auprès du débiteur apparaît pertinent.
Ce dispositif vise à répondre à des difficultés auxquelles font face les parents isolés qui sont dans la plupart des cas des mères. Un rapport d'étape sur sa mise en oeuvre a été publié par le ministère des affaires sociales en octobre 2015. S'il est encore trop tôt pour dresser un bilan complet de ses effets, il apparaît que la mise en oeuvre de ce dispositif dans les vingt départements expérimentateurs est globalement satisfaisante et votre rapporteur est favorable à sa généralisation.
On note que le maintien de l'ASF pendant une durée de six mois en cas de remise en couple, qui était prévu à titre expérimental, n'est pas repris dans le présent article.
Enfin, il a été indiqué à votre rapporteur que les décrets qui seront pris pour l'application du présent article reprendront les dispositions des décrets du 21 octobre 2014 pris dans le cadre de l'expérimentation.
La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 32 (art. L. 212-1, L. 755-10 et L. 755-10-1 du code de la sécurité sociale et art. 7 de l'ordonnance n° 96-51 du 24 janvier 1996 relative aux mesures urgentes prises pour le rétablissement de l'équilibre financier de la sécurité sociale) - Transfert de la gestion des prestations familiales dues aux fonctionnaires en poste dans les départements d'outre-mer vers les caisses d'allocation familiales
Objet : Cet article transfère aux caisses d'allocations familiales la gestion des prestations familiales dues aux fonctionnaires en poste en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique et à La Réunion.
I - Le dispositif proposé
Le présent article modifie le code de la sécurité sociale afin de transférer la gestion des prestations familiales dues aux fonctionnaires en poste dans les départements d'outre-mer (Dom), qui revient actuellement à leur employeur, vers les caisses d'allocations familiales (Caf).
L'article L. 212-1 du code de la sécurité sociale dispose que les Caf sont chargées du service des prestations familiales dues aux salariés, aux employeurs, aux travailleurs indépendants des professions non-agricoles ainsi qu'aux personnes non-actives. Sont également explicitement visés les ressortissants de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNARCL) et du Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat.
L'article L. 212-1 précise par ailleurs que le service de ces prestations aux personnels de l'Etat peut être transféré par décret à certains organismes. C'est ainsi que le versement des prestations dues aux fonctionnaires en poste en métropole est assuré par les Caf depuis le 1 er janvier 2005.
En revanche, il ressort des dispositions combinées du premier alinéa de l'article L. 755-10 et de l'article L. 755-10-1 que les prestations familiales dues aux fonctionnaires de l'Etat, des collectivités territoriales et de la fonction publique hospitalière en poste dans les Dom sont versées dans les conditions en vigueur à la date du 22 août 1967, c'est-à-dire par l'employeur, à l'exception de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje) et de l'allocation de logement familiale (ALF).
Le 1° du présent article supprime, à l'article L. 212-1, la mention des fonctionnaires retraités domiciliés dans les DOM et la possibilité de confier à un organisme la gestion des prestations familiales dues aux fonctionnaires de l'Etat. Parallèlement, le premier alinéa de l'article L. 755-10 est abrogé.
Il faut alors lire la rédaction de l'article L. 212-1 comme visant les fonctionnaires par assimilation aux salariés et les retraités de la fonction publique par assimilation aux personnes inactives. Les Caf sont donc compétentes pour la gestion des allocations familiales sur l'ensemble du territoire, aucune disposition spécifique aux Dom n'étant plus prévue.
Les dispositions de l'article L. 755-10-1, qui deviennent surabondantes, sont également abrogées.
Par ailleurs, une modification de précision est apportée à l'article L. 755-10 afin de mentionner explicitement les trois fonctions publiques.
Il est précisé que les dispositions du présent article sont applicables à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin et qu'elles entrent en vigueur à une date fixée par décret qui ne peut être postérieure au 1 er janvier 2017.
Enfin, le présent article abroge l'article 7 de l'ordonnance n° 96-51 du 24 janvier 1996 relative aux mesures urgentes prises pour le rétablissement de l'équilibre financier de la sécurité sociale, dont les dispositions sont devenues obsolètes.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III - La position de la commission
La gestion des prestations familiales dues aux fonctionnaires en poste en métropole a été transférée aux Caf depuis le 1 er janvier 2005. Progressivement, ce transfert a également été décidé pour les régimes spéciaux de La Poste (1 er janvier 2004), de France Télécom (1 er janvier 2005), des industries électriques et gazières (1 er janvier 2013), et de la RATP et de la SNCF (1 er janvier 2015).
Le versement par l'employeur des prestations familiales dues aux fonctionnaires en poste outre-mer fait donc exception. Par ailleurs, dans la mesure où certaines prestations familiales sont déjà versées par les Caf (ALF et Paje), cette situation est source de complexité pour les allocataires qui doivent s'adresser à des interlocuteurs différents.
Le transfert de gestion opéré par le présent article apparaît donc comme une mesure de simplification à laquelle votre rapporteur ne peut qu'être favorable. L'alignement du droit applicable dans les Dom concernés sur le droit en vigueur en métropole, qui résulte de l'abrogation du premier alinéa de l'article L. 755-10 du code de la sécurité sociale, entraînera le versement, par les employeurs publics concernés, d'une cotisation familiale au taux de droit commun.
Le Gouvernement a par ailleurs annoncé un alignement du montant des allocations familiales et de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé versés aux fonctionnaires en poste dans les Dom sur celui versé aux autres allocataires. Cet alignement, qui devra être opéré par voir règlementaire, nécessite une modification du décret n° 55-389 du 6 avril 1955. En revanche, les fonctionnaires en poste dans les Dom continueront à percevoir les allocations familiales à partir du deuxième enfant, comme c'est le cas pour l'ensemble des allocataires en métropole, et non dès le premier enfant, comme c'est le cas pour les autres allocataires des Dom.
La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 33 (art. 11 de l'ordonnance n° 77-1102 du 26 septembre 1977 portant extension et adaptation au département de Saint-Pierre-et-Miquelon de diverses dispositions relatives aux affaires sociales) - Extension de l'allocation de soutien familial et du complément de libre choix du mode de garde à Saint-Pierre-et-Miquelon
Objet : Cet article étend à la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon l'allocation de soutien familial et le complément de libre choix du mode de garde.
I - Le dispositif proposé
La collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon (6 300 habitants) est une collectivité d'outre-mer dont le statut est régi par l'article 74 de la Constitution et par la loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer. Les prestations de sécurité sociale y sont gérées par la Caisse de prévoyance sociale de Saint-Pierre-et-Miquelon (CPS), conformément aux dispositions de l'ordonnance n° 77-1102 du 26 septembre 1977 portant extension et adaptation au département de Saint-Pierre-et-Miquelon de diverses dispositions relatives aux affaires sociales.
En ce qui concerne les prestations familiales, l'article 11 de l'ordonnance du 26 septembre 1977 prévoit que les dispositions du code de la sécurité sociale sont applicables, sous réserve d'un certain nombre d'adaptations. Notamment, alors que la plupart des prestations familiales prévues en métropoles sont servies par la CPS, il n'en va pas de même pour l'allocation de soutien familial (ASF), versée notamment aux familles monoparentales, et pour le complément de libre choix du mode de garde (CMG), versée sous condition de ressources aux familles ayant recours à un assistant maternel agréé ou à une structure habilitée.
Le présent article vise à rendre applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon l'ASF et le CMG.
1. Extension de l'allocation de soutien familial
L'article L. 511-1 du code de la sécurité sociale dresse la liste des prestations familiales. L'article 11 de l'ordonnance du 26 septembre 1977 précise à son 1° que ses dispositions sont applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon à l'exception de son 4° (allocation de logement), de son 6° (ASF), de son 8° et de son 9° (allocation de présence parentale). En supprimant la référence au 6° de l'article L. 511 du code de la sécurité sociale, le présent article permet l'extension de l'ASF dans la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon.
Par ailleurs, le présent article crée un 5° bis à l'article 11 de l'ordonnance du 26 septembre 1977 afin d'ajouter les dispositions des articles L. 523-1 à L. 523-3 du code de la sécurité sociale relatifs à l'ASF à la liste des dispositions du code de la sécurité sociale qui sont applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon.
Par coordination, le dernier alinéa de l'article L. 555-3, qui exclut que les majorations d'allocations pour enfant soient servies en déduction de l'ASF, est rendu applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon (6°).
2. Extension du complément de libre choix du mode de garde
Le CMG fait partie de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje), conformément au 4° de l'article L. 531-1 du code de la sécurité sociale. Il est régi par les articles L. 531-5 à L. 531-9 du même code. L'article 11 de l'ordonnance du 26 septembre 1977 rend applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon les dispositions du code de la sécurité sociale relatives à la Paje, à l'exception de celles relatives au CMG. Le 3° du présent article lève cette restriction et rend ainsi le CMG applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon.
Par ailleurs, le présent article supprime, par cohérence, le deuxième alinéa de cet article 11 ainsi que le quatrième alinéa, devenu sans objet. Enfin, il est précisé que, pour l'application de l'article L. 531-8 du code de la sécurité sociale, les mots « les caisses » sont remplacés par les mots « la caisse de prévoyance sociale ».
3. Mesures de toilettage juridique
Par ailleurs, le présent article supprime, à l'article 11 de l'ordonnance du 26 septembre 1977, des références ou des mentions devenues sans objet :
- au 9°, suppression d'une référence au dernier alinéa de l'article L. 541-4 du code de la sécurité sociale, qui a été supprimé par la loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 (4°) ;
- au 11°, suppression du renvoi à des dispositions de l'article L. 551-1 du code de la sécurité sociale qui ont été supprimées par la loi n° 2008-1249 du 1 er décembre 2008 (5°).
4. Mesures de coordination juridique relatives au recouvrement des créances
Les articles L. 581-1 à L. 581-10 du code de la sécurité sociale sont relatifs au recouvrement des créances alimentaires par les caisses de sécurité sociale. Le présent article (7°) rend applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon les dispositions de ces articles, sous réserve de plusieurs adaptations sémantiques. Ainsi, les mentions des organismes et services débiteurs de prestations familiales, ainsi que les variantes de cette mention, sont remplacées par la mention de la caisse de prévoyance sociale de Saint-Pierre-et-Miquelon, et les mentions du représentant de l'Etat dans le département sont remplacées par la mention du représentant de l'Etat dans la collectivité.
5. Entrée en vigueur
Le II du présent article prévoit que ses dispositions entreront en vigueur le 1 er janvier 2016.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté trois amendements de la rapporteure visant à compléter les mesures d'adaptation sémantique prévues par le 7° du présent article.
III - La position de la commission
L'extension à Saint-Pierre-et-Miquelon de l'ASF et du CMG, qui avait été annoncée par le Président de la République lors de sa visite dans l'archipel en décembre 2014, est une bonne chose.
Concernant l'ASF, l'étude d'impact jointe au projet de loi estime à 124 le nombre de foyers monoparentaux avec un ou plusieurs enfants à charge dans la collectivité.
L'extension du CMG devrait permettre de soutenir financièrement les parents ayant recours à une assistante maternelle pour faire garder leur enfant, les 35 places de la crèche de Saint-Pierre ne permettant pas de faire face à l'ensemble des besoins de la population. Cette mesure pourrait également permettre une réduction du travail dissimulé en incitant les salariés concernés à obtenir l'agrément d'assistant maternel.
Les masses financières en jeu ne sont guère importantes à l'échelle des prestations servies par la branche famille, puisqu'elles devraient représenter une dépense comprise entre 446 000 et 745 000 euros par an pour la Caisse de prévoyance et de solidarité de Saint-Pierre-et-Miquelon.
Si l'entrée en vigueur du présent article est prévue au 1 er janvier 2016, des mesures réglementaires conditionneront son application. Il sera en effet nécessaire de modifier le décret en Conseil d'Etat n° 2008-1024 et le décret simple n° 2008-125 du 7 octobre 2008 étendant et adaptant à Saint-Pierre-et-Miquelon le régime des prestations familiales. L'évaluation préalable jointe au projet de loi précise que ces mesures seront prises au premier trimestre 2016.
La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article additionnel après l'article 33 (art. L. 531-2 du code de la sécurité sociale) - Versement de la prime à la naissance
Objet : Cet article vise à préciser l'intention du législateur afin que la prime à la naissance soit versée avant la naissance de l'enfant.
Sur proposition de votre rapporteur, la commission des affaires sociales a adopté un article additionnel visant à préciser les dispositions de l'article L. 531-2 du code de la sécurité sociale relatif à la prime à la naissance et à l'adoption.
Cet article dispose en effet que cette prime, d'un montant de 923,08 euros est attribuée avant la naissance de l'enfant, sous condition de ressources. Si la date de versement de cette prime doit être précisée par décret, il ne fait pas de doute que la volonté du législateur a été que cette date soit antérieure à la naissance de l'enfant. Ainsi, l'article D. 531-2 du code de la sécurité sociale, dans sa version en vigueur jusqu'au 1 er janvier 2015, prévoyait que la prime à la naissance était versée avant la fin du septième mois de grossesse.
Or, le décret n° 2014-1714 du 30 décembre 2014 a modifié l'article D. 531-2 afin de préciser que la prime à la naissance est versée avant la fin du deuxième mois suivant la naissance.
Ce décalage pourrait sembler neutre pour les familles concernées. Toutefois, une grande partie des dépenses liées à l'accueil d'un enfant sont réalisées avant la naissance et ne peuvent être différées jusqu'à la fin du deuxième mois de l'enfant.
Outre qu'il est manifestement incompatible avec la lettre de la loi, qui prévoit que la prime est attribuée avant la naissance de l'enfant, ce décalage pénalise donc les familles bénéficiaires qui sont au demeurant des familles modestes.
Par ailleurs, l'économie pour la branche famille résultant en 2015 de cette mesure est tout à fait artificielle puisqu'il constitue un simple report de dépenses sur l'année suivante.
C'est pourquoi il est apparu nécessaire à votre commission de préciser la volonté du législateur, dans l'intérêt des familles concernées. Le Gouvernement devra donc, à peine d'y être contraint par le juge, revenir sur le décalage opéré par le décret du 30 décembre 2014.
L' amendement n° 54 adopté par votre commission précise que la date de versement de la prime, fixée par décret, ne peut être postérieure à la naissance de l'enfant.
La commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.
Article 34 - Objectif de dépenses de la branche famille
Objet : Cet article fixe l'objectif de dépenses de la branche famille.
I - Le dispositif proposé
Cet article fixe l'objectif de dépenses de la branche famille pour l'année 2016 à 49,6 milliards d'euros. Cet objectif de dépenses doit permettre de réduire le déficit de la branche de moitié par rapport à 2015, soit 0,8 milliard d'euros contre 1,6 milliard en 2015.
II - La position de la commission
L'objectif proposé correspond à une réduction des dépenses de la branche de 5 milliards d'euros par rapport aux prévisions pour 2016 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015, et de 4,7 milliards par rapport aux prévisions formulées par la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2015.
Les mesures prévues en 2016 ayant un impact budgétaire non significatif en 2016, cette moindre dépense s'explique essentiellement par le transfert vers le budget de l'Etat de l'allocation de logement familiale (ALF), jusqu'à présent prise en charge par la branche famille. Ce transfert correspond à la compensation des pertes de recettes occasionnées pour la branche par l'extension des allègements de cotisations familiales patronales décidés dans le cadre du pacte de compétitivité et de solidarité.
En dehors de cette mesure de périmètre, les dépenses de la branche baissent sous l'effet de la montée en charge des mesures décidées dans le cadre de la modulation des allocations familiales, entrée en vigueur au 1 er avril 2015, qui entraînerait une moindre dépense de plus de 880 millions d'euros en 2016, après 400 millions d'euros en 2015
Cette mesure remet en question l'universalité des allocations familiales, qui est un des principes fondamentaux de notre politique sociale. En effet, la politique familiale s'est construite sur le principe de la solidarité horizontale, des célibataires et des couples sans enfant vers les familles. Si un certain nombre de prestations sous conditions de ressources ont, par la suite, été créées en faveur des familles les plus modestes, les allocations familiales, socle de la politique familiale française, restaient universelles.
En outre, cette mesure s'ajoute à une série de mesures sociales et fiscales qui, depuis 2012, ont pesé sur le revenu des familles. Or, si les familles les plus modestes ont bénéficié d'un certain nombre de mesures, les familles des classes moyennes ont été mises à contribution, sans qu'il ne soit demandé aux célibataires et aux couples sans enfant de participer à l'effort de réduction du déficit de la branche.
Si votre rapporteur partage l'objectif affiché par le Gouvernement de parvenir à un équilibre des comptes de la branche, condition nécessaire de la pérennité de notre politique familiale, cela ne peut se faire aux dépens des familles.
La commission vous demande de rejeter cet article.
* 27 Les départements concernés sont l'Ain, l'Aube, la Charente, la Corrèze, les Côtes-d'Armor, le Finistère, la Haute-Garonne, l'Hérault, l'Indre-et-Loire, la Loire-Atlantique, la Haute-Marne, la Meurthe-et-Moselle, le Morbihan, le Nord, le Rhône, la Saône et Loire, Paris, la Seine-et-Marne, le Territoire de Belfort et la Réunion.
* 28 Décrets n° 2014-1226 et n° 2014-1227 relatifs à l'expérimentation du renforcement des garanties contre les pensions alimentaires impayées et arrêté du 21 octobre 2014 fixant la liste des départements dans lesquels est expérimenté le renforcement des garanties contre les pensions alimentaires impayées.
* 29 Lorsque l'enfant est privé de l'aide de ses deux parents, l'ASF s'élève à 133,39 euros.