Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 : Examen des articles

N° 134

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 novembre 2015

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, de financement de la sécurité sociale pour 2016 ,

Par M. Jean-Marie VANLERENBERGHE, Mmes Colette GIUDICELLI, Caroline CAYEUX, MM. Gérard ROCHE et Gérard DÉRIOT

Sénateurs,

Rapporteurs.

Tome VII :

Examen des articles

(1) Cette commission est composée de : M. Alain Milon , président ; M. Jean-Marie Vanlerenberghe , rapporteur général ; M. Gérard Dériot, Mmes Colette Giudicelli, Caroline Cayeux, M. Yves Daudigny, Mme Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Godefroy, Gérard Roche, Mme Laurence Cohen, M. Gilbert Barbier, Mme Aline Archimbaud , vice-présidents ; Mme Agnès Canayer, M. René-Paul Savary, Mme Michelle Meunier, M. Jean-Louis Tourenne, Mme Élisabeth Doineau , secrétaires ; M. Michel Amiel, Mme Nicole Bricq, MM. Olivier Cadic, Jean-Pierre Caffet, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Noël Cardoux, Daniel Chasseing, Olivier Cigolotti, Mmes Karine Claireaux, Annie David, Isabelle Debré, Catherine Deroche, M. Jean Desessard, Mme Chantal Deseyne, M. Jérôme Durain, Mmes Anne Emery-Dumas, Corinne Féret, MM. Michel Forissier, François Fortassin, Jean-Marc Gabouty, Mme Françoise Gatel, M. Bruno Gilles, Mmes Pascale Gruny, Corinne Imbert, MM. Éric Jeansannetas, Georges Labazée, Jean-Baptiste Lemoyne, Mmes Hermeline Malherbe, Brigitte Micouleau, Patricia Morhet-Richaud, MM. Jean-Marie Morisset, Philippe Mouiller, Louis Pinton, Mmes Catherine Procaccia, Stéphanie Riocreux, M. Didier Robert, Mme Patricia Schillinger, MM. Michel Vergoz, Dominique Watrin, Mme Evelyne Yonnet .

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) :		3106 , 3127 , 3129 et T.A. 600
Sénat :	128 , 134 tomes I à VIII et 139 (2015-2016)

Répartition de l'examen des articles entre les rapporteurs du PLFSS

1 ^re , 2 ^e et 3 ^e parties :

Equilibres financiers généraux

- articles 1 à 30 M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général

4 ^e partie :

Famille

- articles 31 à 34 Mme Caroline Cayeux

Assurance vieillesse

- articles 35 à 36 septies M. Gérard Roche

Accidents du travail et maladies professionnelles

- articles 37 et 38 M. Gérard Dériot

Assurance maladie

- articles 39 à 55 M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général

Médico-social

- articles 46 à 47 bis Mme Colette Giudicelli

Gestion des régimes obligatoires de base

- articles 56 à 62 M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général

EXAMEN DES ARTICLES
PREMIÈRE PARTIE - DISPOSITIONS RELATIVES À L'EXERCICE 2014

Article 1er - Approbation des tableaux d'équilibre relatifs à l'exercice 2014

Objet : Cet article a pour objet d'approuver les données définitives de 2014, dernier exercice clos.

I - Le dispositif proposé

Conformément aux dispositions de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, cet article comporte des dispositions figurant obligatoirement dans les lois de financement de la sécurité sociale.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale (extrait du A du I)

« A - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos, la loi de financement de la sécurité sociale :

1° Approuve les tableaux d'équilibre par branche du dernier exercice clos des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes, ainsi que les dépenses relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie constatées lors de cet exercice ;

2° Approuve, pour ce même exercice, les montants correspondant aux recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et ceux correspondant à l'amortissement de leur dette ; [...] »

En application de ces dispositions, le présent article prévoit l'approbation des trois tableaux d'équilibre distincts relatifs au dernier exercice clos.

Cet article établit également les dépenses constatées relevant du champ de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam), les recettes affectées au fonds de réserve pour les retraites (FRR), celles mises en réserve par le fonds de solidarité vieillesse (FSV) et le montant de la dette amortie par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades).

Sont soumis à l'approbation du Parlement :

- le tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base ;

- le tableau d'équilibre, par branche, du régime général ;

- le tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes de sécurité sociale, cette catégorie ne comportant que le fonds de solidarité vieillesse (FSV).

Ces tableaux comportent le résultat, le montant total des produits et le montant total des charges en droits constatés. Dans les montants qui y figurent, les opérations réciproques entre les différentes entités ont été éliminées, à l'exception notable des opérations entre le Fonds de solidarité vieillesse et les régimes de retraite, le FSV faisant l'objet d'un tableau isolé. Sont ainsi neutralisés les transferts internes aux branches (17,5 milliards d'euros), les transferts entre branches (13,1 milliards d'euros) et les transferts entre les branches et la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (18,4 milliards d'euros).

L'avis de la Cour des comptes sur la cohérence des tableaux d'équilibre pour 2014

Dans le cadre de la mission d'assistance du Parlement et du Gouvernement définie à l'article 47-1 de la Constitution, en application du 2° du VIII de l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, la Cour des comptes produit un avis sur la cohérence des tableaux d'équilibre relatifs au dernier exercice clos.

Sur la base des vérifications effectuées et au regard des éléments d'information qui lui ont été communiqués, la Cour, dans son rapport annuel sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, « estime que les tableaux d'équilibre qui seront soumis à l'approbation du Parlement à l'article 1 ^er du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 fournissent une représentation cohérente des produits (recettes), des charges (dépenses) et du résultat (solde) qui en découle, en exprimant cependant les quatre observations suivantes :

« 1. Comme les exercices précédents, la présentation distincte du solde du fonds de solidarité vieillesse de ceux des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et, en leur sein, de celui du régime général, procure une information partielle sur le déficit des régimes de sécurité sociale pour 2014 ;

« 2. Le Parlement ne dispose toujours pas, dans le cadre des annexes au projet de loi de financement de la sécurité sociale, d'un éclairage suffisant sur la nature et l'évolution des recettes et des dépenses à l'origine de la formation des soldes mentionnés dans les tableaux d'équilibre soumis à son approbation ;

« 3. Le manque de sécurité et de traçabilité dans l'élaboration matérielle des tableaux d'équilibre ne permet pas de réduire à un niveau significatif le risque d' anomalies qui affecteraient les montants de recettes et de dépenses qui y sont indiqués. Les tableaux d'équilibre sont de plus établis en procédant à des contractions de produits et de charges contraires au cadre normatif fixé par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale pour l'établissement des comptes sociaux (principe général de non-compensation) ;

« 4. Si les états financiers de la totalité des régimes financiers des régimes de sécurité sociale sont désormais certifiés, avec ou sans réserve(s), les opinions exprimées par la Cour et par les commissaires aux comptes continuent à souligner leur qualité perfectible, en raison notamment de la persistance d'insuffisances des dispositifs de contrôle interne et de difficultés comptables . »

Ces observations de la Cour se sont désormais récurrentes depuis plusieurs années, la certification de l'ensemble des régimes, y compris le régime social des Indépendants permet d'améliorer progressivement la qualité des comptes soumis à l'examen de la Cour et à l'approbation du Parlement.

Soldes 2014 de l'ensemble des régimes obligatoires
de base et du fonds de solidarité vieillesse

(en milliards d'euros)	Solde
Maladie	- 6,5
Vieillesse	- 0,8
Famille	- 2,7
AT-MP	0,7
Total	-9,3
FSV	- 3,5
Total avec FSV	-12,8

Source : PLFSS 2016

Le déficit global s'est réduit de 3,2 milliards d'euros entre 2013 et 2014, passant de 16 milliards d'euros à 12,8 milliards d'euros, soit une réduction identique à celle observée entre 2012 et 2013 et l'équivalent de 0,6 % du PIB.

• L'approbation du tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

Ce tableau fait apparaître un déficit global de 9,3 milliards d'euros pour l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ^{1 ( * )} en 2014, contre 13,1 milliards d'euros en 2013, soit une amélioration du solde de 3,8 milliards d'euros d'une année sur l'autre. L'amélioration du solde, pratiquement le double de celle constatée l'année précédente, est principalement imputable aux branches vieillesse et famille.

Trois des quatre branches sont déficitaires :

- la branche maladie enregistre un solde négatif de 6,9 milliards d'euros en 2014 contre 6,5 milliards d'euros en 2013 et 5,9 milliards d'euros en 2012 ;

- le déficit de la branche vieillesse est de 0,8 milliards d'euros en 2014, contre 3,1 milliards d'euros en 2013 et 6,1 milliards d'euros en 2012.

- le solde négatif de la branche famille s'est établi à 2,7 milliards d'euros en 2014 contre 3,3 milliards d'euros en 2013 et 2,5 milliards d'euros en 2012 ;

- la branche accidents du travail-maladies professionnelles enregistre en revanche, pour la deuxième année consécutive, un solde positif de 700 millions d'euros alors qu'elle était en déficit de 600 millions d'euros en 2012.

Soldes de l'ensemble des régimes obligatoires de base
pour les années 2012 à 2014

(en milliards d'euros)	Résultats 2012	Résultats 2013	Résultats 2014
Maladie	- 5,9	- 6,9	-6,5
Vieillesse	- 6,1	- 3,6	- 0,7
Famille	- 2,5	- 3,3	- 2,7
AT-MP	- 0,6	0,7	0,7
Total	- 15,1	- 13,1	- 9,3

Source : LFSS 2015 et 2016

Si le solde effectif pour 2014 est relativement proche du solde prévisionnel de la loi de financement pour 2014, avec une amélioration de 500 millions d'euros, il recouvre des évolutions contrastées.

Comparaison du solde effectif 2014 avec le solde prévisionnel
de l'ensemble des régimes obligatoires de base pour 2014

(en milliards d'euros)	LFSS 2014 Solde prévisionnel 2014	LFRSS 2014 Solde prévisionnel 2014	LFSS 2015 Solde prévisionnel 2014	PLFSS 2016 Solde effectif 2014	Ecart LFSS/solde effectif
Maladie	- 6	-6,1	-7,4	-6,5	-0,5
Vieillesse	- 1,7	-1,7	-1,7	-0,8	0,9
Famille	-2,3	-2,8	-2,9	-2,7	-0,4
AT-MP	0,2	0,4	0,3	0,7	0,5
Total	-9,8	-10,1	-11,7	-9,3	0,5

Source : LFSS 2014 et PLFSS 2016

Le solde négatif de la branche maladie est plus dégradé que prévu avec 0,5 milliard d'euros de plus tandis que le solde de la branche vieillesse apporte une contribution moindre au déficit de 0,9 milliard d'euros par rapport au solde prévisionnel.

L'année 2014 est encore marquée par une forte progression des recettes, qui augmentent de 4,5 milliards d'euros pour la maladie et de 6,9 milliards d'euros pour la vieillesse.

Evolution de l'ensemble des recettes
de l'ensemble des régimes obligatoires de base entre 2011 et 2014

(en milliards d'euros)	2011	2012	2013	2014	Evolution 2011-2014
Maladie	171,8	178,9	182,2	186,7	+14,9
Vieillesse	194,6	203,4	212,2	219,1	+24,5
Famille	52,3	54,1	54,9	56,3	+4
AT-MP	12,8	13,1	13,5	13,8	+1
Total	419,6	436,5	449,8	462,8	+43,2

Source : PLFSS 2016

Comparaison des recettes effectives avec les prévisions pour 2014
pour l'ensemble des régimes de base

(en milliards d'euros)	LFSS 2014	LFRSS 2014	LFSS 2015	PLFSS 2016	Ecart LFSS/solde effectif
Maladie	188	186,9	186,4	186,7	-1,3
Vieillesse	219,4	219	218,1	219,1	-0,3
Famille	56,9	56,5	56,2	56,3	-0,6
AT-MP	13,5	13,6	13,5	13,8	0,3
Total	464,6	462,9	461,2	462,8	-1,8

Source : PLFSS 2016

Un écart en recettes de 1,8 milliard d'euros a été constaté en exécution, dont la loi de financement rectificative pour 2014 avait tenu compte en rectifiant les prévisions de recettes.

Les recettes ont en revanche été meilleures qu'anticipé par la loi de financement pour 2015.

Les dépenses ont progressé de 12,2 milliards d'euros par rapport à l'année 2013. L'augmentation est de 4,1 milliards d'euros pour la maladie et la vieillesse.

Evolution de l'ensemble des dépenses de l'ensemble
des régimes obligatoires de base entre 2011 et 2014

(en milliards d'euros)	2011	2012	2013	2014	Evolution 2011-2014
Maladie	180,3	184,7	189,1	193,2	12,9
Vieillesse	202,4	209,5	215,8	219,9	17,5
Famille	55,3	56,6	58,2	59	3,7
AT-MP	13	13,7	12,8	13,1	0,1
Total	440,8	451,4	462,9	475,1	34,3

Source : LFSS et PLFSS 2016

Les dépenses sont inférieures de 2,4 milliards d'euros à l'objectif défini en loi de financement initiale mais globalement conformes à la rectification opérée par la LFRSS 2014 qui opérait, notamment, un rebasage de l'Ondam pour tenir compte des dépenses constatées en 2013.

Comparaison des dépenses effectives avec les prévisions pour 2014
pour l'ensemble des régimes de base

(en milliards d'euros)	LFSS 2014	LFRSS 2014	LFSS 2015	PLFSS 2016	Ecart LFSS /solde effectif
Maladie	194	193	193,8	193,2	-0,8
Vieillesse	221	220,7	219,9	219,9	-1,1
Famille	59,2	59,2	59,1	59	-0,2
AT-MP	13,3	13,2	13,2	13,1	-0,2
Total	474,5	473	472,9	472,1	-2,4

Source : LFSS et PLFSS 2016

• L'approbation du tableau d'équilibre pour 2014, par branche, du régime général de sécurité sociale

Le régime général de sécurité sociale présente un déficit global de 9,7 milliards d'euros pour 2014, en diminution de 2,8 milliards par rapport à l'exercice précédent.

Soldes des différentes branches du régime général
pour les années 2011 à 2014

(en milliards d'euros)	Résultats 2011	Résultats 2012	Résultats 2013	Résultats 2014
Maladie	- 8,6	- 5,9	- 6,8	-6,5
Vieillesse	- 6,0	- 4,8	- 3,1	-1,2
Famille	- 2,6	- 2,5	- 3,2	-2,7
AT-MP	- 0,2	- 0,2	0,6	0,7
Total	- 17,4	- 13,3	- 12,5	-9,7

Source : LFSS et PLFSS 2016

Le solde global est proche de la prévision de la loi de financement initiale et même conforme pour ce qui concerne la vieillesse. En revanche, les branches maladie et famille présentent un solde plus dégradé que prévu tandis que la branche AT-MP présente un excédent supérieur de 500 millions d'euros à la prévision.

Comparaison du solde effectif 2014 avec le solde prévisionnel
de l'ensemble des branches du régime général pour 2014

(en milliards d'euros)	LFSS 2014	LFRSS 2014	LFSS 2015	PLFSS 2016	Ecart LFSS/solde effectif
Maladie	-6	-6,1	- 6,9	-6,5	-0,5
Vieillesse	-1,2	-1,3	-1,5	-1,2	-
Famille	-2,3	-2,8	-2,3	-2,7	-0,4
AT-MP	0,1	0,3	0,2	0,7	+0,6
Total	-9,5	-9,8	-10,5	-9,7	-0,2

Source : LFSS et PLFSS 2016

Les recettes ont augmenté de 10 milliards d'euros par rapport à 2013. La progression la plus forte est due à l'augmentation des recettes de la branche vieillesse (+ 4,2 milliards d'euros).

Evolution des recettes du régime général entre 2011 et 2013

(en milliards d'euros)	2011	2012	2013	2014	Evolution 2011-2014
Maladie	148,2	155,0	158,0	161,9	13,7
Vieillesse	100,5	105,5	111,4	115,6	15,1
Famille	52,0	53,8	54,6	56,3	4,3
AT-MP	11,3	11,5	12,0	12,3	1
Total	301,0	314,2	324,0	334,1	33,1
Source : LFSS et PLFSS 2016

Le niveau des recettes, anticipé par la loi de financement rectificative, s'est établi à 2,5 milliards d'euros de moins que prévu par la loi de financement initiale.

Comparaison des recettes effectives du régime général
avec les prévisions pour 2014

(en milliards d'euros)	LFSS 2014	LFRSS 2014	LFSS 2015	PLFSS 2016	Ecart LFSS/solde effectif
Maladie	163,8	162,7	161,4	161,9	-1,9
Vieillesse	116	115,7	115,1	115,6	-0,4
Famille	56,9	56,5	56,2	56,3	-0,6
AT-MP	12,1	12,1	12	12,3	0,2
Total	336,6	334,9	332,7	334,1	-2,5

Source : LFSS et PLFSS 2016

L'augmentation des dépenses a été moindre, ce qui a permis une réduction plus importante des déficits. La branche vieillesse a tout particulièrement bénéficié d'un apport de recettes supérieur au niveau des dépenses.

Evolution des dépenses du régime général entre 2011 et 2014

(en milliards d'euros)	2011	2012	2013	2014	Evolution 2011-2014
Maladie	156,6	160,8	164,8	168,4	11,8
Vieillesse	106,5	110,2	114,6	116,8	10,3
Famille	54,8	56,3	57,8	59	4,2
AT-MP	11,6	11,7	11,3	11,6	0
Total	320,3	327,3	336,5	343,8	23,5

Source : LFSS ET PLFSS 2016

Au total, les équilibres du régime général sont liés à une évolution globale comparable, à la baisse, des recettes et des dépenses par rapport à la prévision de la loi de financement initiale. Pour les branches maladie et famille, la moindre réalisation en dépenses n'a pas compensé une moindre réalisation significative en recettes.

Comparaison des dépenses effectives avec les prévisions pour 2014
pour le régime général

(en milliards d'euros)	LFSS 2014	LFRSS 2014	LFSS 2015	PLFSS 2016	Ecart LFSS/ solde effectif
Maladie	169,8	168,8	168,8	168,4	-1,4
Vieillesse	117,2	117	116,7	116,8	-0,4
Famille	59,2	59,2	59,1	59	-0,2
AT-MP	12	11,8	11,8	11,6	-0,4
Total	346,1	344,7	344,3	343,8	-2,3

Source : LFSS et PLFSS 2016

• L'approbation du tableau d'équilibre pour 2014 des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

Ce tableau ne concerne qu'un seul organisme, le fonds de solidarité vieillesse (FSV), qui assure le financement d'avantages vieillesse à caractère non contributifs relevant de la solidarité nationale servis par les régimes de retraite de base de la sécurité sociale.

Organismes concourant au financement
des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

(en milliards d'euros)	Résultats 2011	Résultats 2012	Résultats 2013	Résultats 2014
FSV	- 3,4	- 4,1	-2,9	-3,5

Source : LFSS et PLFSS 2016

La loi de financement pour 2014 avait prévu pour le FSV un solde de - 3,4 milliards d'euros en 2014.

Le déficit constaté est globalement conforme, en dégradation de 223 millions d'euros, montant comparable au coût de la prime exceptionnelle de 40 euros mise à la charge du FSV pour l'exercice 2014.

L'isolement du FSV dans un tableau d'équilibre distinct est critiqué par la Cour des comptes. Dans ses rapports sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, la Cour estime en effet qu'une telle présentation a pour effet de ne pas faire apparaitre le déficit véritable de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale .

L'annexe 4 du présent projet de loi présente désormais les charges et produits nets de l'ensemble consolidé des régimes obligatoires de base et du FSV.

Charges et produits nets de l'ensemble consolidé ROBSS+FSV en 2014

(en milliards d'euros)

Dépenses	472,7
Recettes	462,8
Solde	-12,8

Source : annexe 4 PLFSS

Cette consolidation conduit à majorer les dépenses des régimes obligatoires de base de 0,6 milliards d'euros et à minorer les recettes de 2,9 milliards d'euros, soit un déficit accru de 3,5 milliards d'euros.

• L'approbation des dépenses constatées en 2014 relevant du champ de l'Objectif national de dépenses d'assurance maladie

Pour 2014, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base était fixé par la loi de financement initiale à 179,1 milliards d'euros. Il représentait, par rapport aux dépenses alors estimées pour 2013 (174,9 milliards d'euros), une enveloppe supplémentaire de 4,3 milliards d'euros pour les dépenses d'assurance maladie en 2014 et une progression de 2,4 %. Ce taux de progression a été maintenu par la loi de financement rectificative qui a corrigé l'Ondam, à hauteur de la sous-exécution constatée pour l'année 2013, à 178,3 milliards d'euros.

Evolution des prévisions d'Ondam 2013 et 2014

(e n milliards d'euros)	Ondam 2013	Ondam 2014	Augmentation
LFSS 2013	175,4	-	En md€	En %
LFSS 2014	174,8	179,1	4,3	2,4%
LFRSS 2014	174	178,3	4,3	2,4%
LFSS 2015	173,8	178,3	4,5	2,6%
CCSS juin 2015	173,68	177,9	4,2	2,4%
PLFSS 2016	173,68	178,0	4,3	2,5 %

Source : LFSS et CCSS pour 2015

La construction de l'Ondam 2014 reposait sur une hypothèse d'évolution moyenne « spontanée » des dépenses de 3,8 %, à laquelle devaient s'appliquer 2,4 milliards d'économies portant principalement sur les soins de ville. Appliquée à l'Ondam 2013 finalement constaté, une progression de 3,8 %, minorée de 2,4 milliards d'économies aurait abouti à un Ondam 2014 de 177,8 milliards d'euros.

Avec des dépenses constatées de 178 milliards d'euros , l'objectif voté par le Parlement est respecté pour la quatrième année consécutive, tant en volume avec une sous-exécution de 300 millions d'euros qu'en taux d'évolution (+ 2,5% par rapport à 2013, soit une évolution supérieure à la prévision).Ce montant a été revu à la hausse de 120 millions d'euros par rapport aux dépenses constatées lors de la commission des comptes de la sécurité sociale de juin 2015.

Comme en 2013, le respect de l'Ondam s'accompagne cependant d'une croissance des dépenses d'assurance-maladie (+4,3 milliards d'euros) nettement supérieure à celle de la richesse nationale dont elles représentent désormais 8,3 % et d'un financement par le déficit à hauteur de 6,4 milliards d'euros.

Par sous-objectifs, les dépenses constatées sont les suivantes :

Sous objectifs (en millions d'euros)	Dépenses constatées 2013	Ondam 2014 LFSS 2015	Exécution 2014 (provisoire en milliards d'euros)	Variation/2013
Dépenses de soins de ville	78 560	80 932	80,9	2 269	3 %
Dépenses relatives aux établissements de santé tarifés à l'activité	54 176	55 480	74,8	1 203	-
Autres dépenses relatives aux établissements de santé	19 348	19 664		45	0,2 %
Contribution de l'assurance maladie aux dépenses en établissements et services pour personnes âgées	8 370	8 515	8,5	145	1,7 %
Contribution de l'assurance maladie aux dépenses en établissements pour personnes handicapées	8 736	8 975	9	239	2,7 %
Autres prises en charge	1 615	1 682	1,7	112	7 %
Fonds d'intervention régional	2 875	3 045	3	-	6 %
Total	173 680	178 291	178	4 186	2,5 %

En 2014, l'Ondam a compté pour la première fois un septième sous-objectif, fixé à 3,2 milliards d'euros, destiné à mieux identifier les crédits, principalement hospitaliers, pilotés par les Agences régionales de santé dans le cadre du Fonds d'intervention régional (FIR).

L'évolution de l'Ondam est principalement affectée par celle du sous-objectif des soins de ville dont les dépenses, en augmentation de 2,9 % et de 2,3 milliards d'euros, ont atteint 80,8 milliards d'euros et qui, en dépit du rebasage opéré sur l'Ondam, sont supérieures de 100 millions d'euros par rapport à l'objectif défini en loi de financement initiale. L'augmentation des dépenses est principalement due à quatre postes de dépenses : les médicaments, singulièrement ceux liés au traitement de l'hépatite C ^{2 ( * )} , les honoraires paramédicaux, les dispositifs médicaux et les indemnités journalières. Comme le souligne le rapport de la Cour des comptes, l'Ondam exécuté incorpore un montant estimatif de 130 millions d'euros de remises au titre de médicaments sous autorisation temporaire d'utilisation dont le montant effectif sera comptabilisé uniquement en 2015. Au total, le sous-objectif « soins de ville » affiche un écart négatif d'exécution de 103 millions d'euros.

Pour les établissements de santé, l'écart négatif d'exécution est de 373 millions d'euros. Il est imputable à des mesures de régulation : non-dégel de mise en réserve de crédits, crédits non-délégués en fin d'année. Pour l'année 2014, le montant des mises en réserve sur les sous-objectifs relatifs aux établissements de santé, aux établissements médico-sociaux et au FIR ont atteint 545 millions d'euros.

Les 545 millions d'euros mis en réserve début 2014

(en millions d'euros)	Montants	Sort en fin d'année
Coefficient prudentiel	141	Dégel
Dotations allouées au financement DAF (SSR et psychiatrie)	179	Gel définitif
FMESPP	20	Gel définitif
FIR	75	Annulation
Non délégation aux ARS de dotations MIG/AC	250	Définitif

Source Cour des comptes RALFSS 2014

Les dotations au secteur médico-social, qui sont limitatives, sont par construction conformes à l'objectif voté, de même que les autres prises en charge. Sur les dernières années, les dépenses entrant dans le champ de l'Ondam ont évolué de la façon suivante :

Dépenses relevant de l'Ondam constatées entre 2010 et 2013

(en milliards d'euros)	2010	2011	2012	2013	2014
Ondam voté	162,4	167,1	171 ,1	175,4	179,1
Ondam exécuté	161,8	166,3	170,1	173,8	178
Augmentation des dépenses	+ 3,6	+ 4,5	+ 3,8	+ 3,7	+4,2
Source : LFSS 2015 et 2016

Dans son rapport annuel, la Cour des comptes rappelle que, depuis sa création, l'Ondam a été constamment dépassé, sauf en 1997, jusqu'en 2010. Elle note que depuis 2010 le respect de l'Ondam « continue de s'accompagner de déficits élevés et le poids des dépenses de l'assurance maladie dans le PIB ne cesse d'augmenter », l'Ondam voté ayant évolué deux fois plus vite que le PIB en valeur sur la période.

Elle souligne que l'effet base et le mode de calcul de l'évolution tendancielle des dépenses contribue de fait à une surestimation de l'Ondam qui lui fait perdre son caractère d'outil de régulation des dépenses.

• L'approbation des recettes affectées au fonds de réserve pour les retraites

Conformément aux dispositions de la loi du 9 novembre 2010, le fonds de réserve pour les retraites a été mis en extinction. Depuis 2011, il ne perçoit plus aucune recette, ses produits (1,3 point de prélèvement sur les revenus du capital) ayant été transférés à la Cades.

Le fonds a pour objet :

- de participer au financement des déficits des organismes chargés d'assurer les prestations du régime de base de l'assurance vieillesse pour les exercices 2011 à 2018 en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011. Sur ce fondement, à compter du 1 ^er janvier 2011 et jusqu'en 2024, le fonds verse chaque année 2,1 milliards d'euros à la Cades. A la fin de l'année 2014, il avait ainsi versé 8,4 milliards d'euros ;

- de gérer à l'horizon 2020, pour le compte de la Cnav, la part de la soulte (40 %) versée par la Caisse nationale des industries électriques et gazières (Cnieg) en contrepartie de son adossement au régime général, en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 ;

- de mobiliser, sur recommandation du comité de suivi des retraites, en application de la loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites, ses actifs en cas de dérapage des déficits de la branche vieillesse.

Au 31 décembre 2014, la valeur de marché des actifs du fonds de réserve des retraites, dont la soulte IEG valorisée à 4,4 milliards d'euros, était de 37,2 milliards d'euros. Le résultat financier de l'exercice était de 1,5 milliard d'euros, avec une performance globale de 4,2 % en moyenne annuelle.

• L'approbation des recettes mises en réserve par le fonds de solidarité vieillesse

En application de la loi de 2010 portant réforme des retraites, la seconde section du FSV était dédiée à la mise en réserve de recettes destinées à financer le maintien à 65 ans du départ en retraite des parents de trois enfants ou, dans certaines conditions, des parents d'enfants handicapés.

100 millions d'euros ont été mis en réserve pour la dernière fois en 2013, ce qui a porté la réserve à près de près de 900 millions d'euros, un montant jugé suffisant, d'après les projections réalisées par la Cnav, pour le financement de ce dispositif pour lequel des décaissements sont prévus à partir de 2016.

La loi de financement pour 2015 a par conséquent mis fin aux mises en réserve, les seules ressources allouées à cette section spécifique du FSV étant, à partir de 2014, les produits financiers réalisés sur le montant de la réserve.

• L'approbation du montant de la dette amortie par la Caisse d'amortissement de la dette sociale

Ce paragraphe propose l'approbation du montant de la dette amortie par la Cades en 2014, soit 12,7 milliards d'euros. Ce montant est légèrement inférieur à l'objectif d'amortissement défini en loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 (12,8 milliards d'euros).

L'amortissement est égal à la différence entre le produit net des ressources affectées (soit le produit de la CRDS, de 0,48 point de CSG, de 1,3 point de prélèvement social sur les revenus du capital et du versement annuel effectué par le FRR à la Cades) et le montant de ses frais financiers nets.

Les recettes de la caisse se sont élevées à 16 milliards d'euros pour l'année 2014.

Nature des ressources	Montant (en milliards d'euros)
CRDS	6,6
CSG	5,8
Prélèvement social sur les revenus du capital	1,5
Versement du FRR	2,1

Source : CCSS

En application de la loi organique pour 2011, qui a organisé le transfert à la Cades, à partir de 2012, des déficits des années 2011 à 2018 de la CNAV et du FSV, dans la limite de 10 milliards d'euros par an et de 62 milliards d'euros au total, un transfert de 10 milliards d'euros a été opéré, correspondant aux déficits 2013 de la branche vieillesse et du FSV et au reliquat du déficit de la Cnam en 2012.

Le montant total des dettes reprises par la Cades au 31 décembre 2014 s'élevait à 226,9 milliards d'euros.

La dette amortie s'élevait à 96,7 milliards d'euros et la dette restant à amortir à 130,2 milliards d'euros.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Cet article retrace la gestion de la sécurité sociale pour l'année 2014 que votre commission ne peut que constater.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 2 - Approbation du rapport figurant en annexe A, retraçant la situation patrimoniale des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement et décrivant les modalités de couverture du déficit constaté de l'année 2014

Objet : Cet article prévoit l'approbation du rapport figurant en annexe A du projet de loi de financement décrivant la situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2014 ainsi que les modalités proposées pour l'affectation des excédents et la couverture de déficits constatés en 2014, dernier exercice clos.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions figurant obligatoirement dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extrait du A du I)
« A - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos, la loi de financement de la sécurité sociale :

3° Approuve le rapport mentionné au II de l'article L.O. 111-4 et, le cas échéant, détermine, dans le respect de l'équilibre financier de chaque branche de la sécurité sociale, les mesures législatives relatives aux modalités d'emploi des excédents ou de couverture des déficits du dernier exercice clos, tels que ces excédents ou ces déficits éventuels sont constatés dans les tableaux d'équilibre prévus au 1° ;

Article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale

II. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année est accompagné d'un rapport décrivant les mesures prévues pour l'affectation des excédents ou la couverture des déficits constatés à l'occasion de l'approbation des tableaux d'équilibre relatifs au dernier exercice clos dans la partie de la loi de financement de l'année comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos.

L'annexe A comporte deux parties distinctes décrivant, d'une part, la situation patrimoniale des régimes et organismes de sécurité sociale au 31 décembre 2014 et d'autre part, les mesures prévues pour la couverture des déficits constatés.

• La situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2014

Le tableau patrimonial consolide l'ensemble des bilans des régimes et organismes compris dans son périmètre, qui comprend le régime général et seize autres régimes (n'y figurent pas les régimes qui n'ont pas de bilan ou dont le bilan est inférieur à 200 millions d'euros, dont le montant agrégé est inférieur à 0,1 milliard d'euros après neutralisation des effets des relations financières entre eux), les organismes concourant à leur financement (FSV), à l'amortissement de leur dette (Cades) ou à la mise en réserve de recettes à leur profit (Fonds de réserve pour les retraites, FRR).

En 2014, le résultat d'ensemble de la sécurité sociale s'améliore. Comme le relève la Cour des comptes dans ses observations, « le tableau patrimonial présente pour la première fois depuis sa création un résultat net d'ensemble positif de 1,4 milliard d'euros, en amélioration de 3,1 milliards d'euros par rapport à 2013 », après une amélioration de 4,3 milliards entre 2012 et 2013. Ce solde positif est dû au résultat excédentaire de la Cades et du FRR (16,2 milliards d'euros) qui compense, bien que ces deux organismes s'inscrivent dans une temporalité différente, les résultats déficitaires des régimes de base et du FSV. L'amélioration de ce solde traduit la réduction des déficits, les résultats de la Cades et du FRR (16,2 milliards d'euros) étant relativement stables. Hors Cades et FSV, le solde des régimes de base et du FSV est de - 12,7 milliards d'euros. Comme le précise le rapport de la Cour, la différence avec le solde du tableau d'équilibre tient au périmètre retenu, celui du tableau patrimonial intégrant un résultat comptable excédentaire de l'Acoss de 33 millions d'euros.

Le report à nouveau , qui reflète les déficits des années passées se creuse de 4,3 milliards d'euros pour s'établir à -156,9 milliards d'euros, principalement sous l'effet du report à nouveau du régime général (- 10 milliards d'euros) qui continue à porter les déficits 2013 des branches maladie, famille en l'absence de transfert de ces déficits à la Cades.

A fin 2014, le passif net ou « dette » de la sécurité sociale représentait 110,7 milliards d'euros, en très légère diminution par rapport à 2013.

Le financement de ce passif est assuré par l'endettement financier, l'endettement financier net s'élevant à 121,4 milliards d'euros au 31 décembre 2014. Sur ce total, l'endettement financier du régime général s'élevait à 34,6 milliards d'euros, dont 30,1 milliards portés par l'Acoss, au 31 décembre 2014. Les déficits cumulés au sein de l'Acoss ont été accrus par le transfert, à la fin 2014, de la dette cumulée (2,5 milliards d'euros) du régime agricole sous forme d'avance à la CCMSA. Ce transfert améliore parallèlement la dette des « autres régimes » à l'égard d'établissements de crédits.

Les actifs financiers sont principalement ceux du Fonds de réserve des retraites (35,9 milliards d'euros).

En application de l'article 2 de la loi organique du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale, la Cour des comptes a émis un avis sur « la cohérence du tableau patrimonial du dernier exercice clos » dans son rapport annuel sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale.

Avis de la Cour des comptes sur la cohérence
du tableau patrimonial au 31 décembre 2014

La Cour estime que le tableau patrimonial qui sera soumis à l'approbation du Parlement dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 fournit une représentation cohérente de la situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2014, sous réserve des deux observations suivantes (identiques à celles de 2013):

1. Malgré des améliorations à leur justification, les actifs et passifs respectifs des régimes de base du régime social des indépendants intégrés au tableau patrimonial demeurent imparfaitement distingués de ceux des régimes complémentaires de retraite et d'invalidité-décès qui n'en relèvent pas ;

2. les opinions exprimées par la Cour et par les commissaires aux comptes continuent à souligner la qualité perfectible des comptes des régimes de sécurité sociale intégrés au tableau patrimonial 2014, en raison notamment des insuffisances des dispositifs de contrôle interne et de la persistance de difficultés comptables.

• La couverture des déficits constatés sur l'exercice 2014

L'Annexe A rappelle les soldes des différentes branches du régime général et du FSV pour 2014. En application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014, les déficits 2012 à 2018 des branches maladie et famille ont vocation à être transférés à la Cades dans la limite et sous le plafond prévus par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, après transfert, en priorité, du déficit de la branche vieillesse et du FSV.

(en milliards d'euros)	Solde	Modalités de couverture
Maladie	- 6,5	Transfert à la Cades
Famille	- 2,7	Transfert à la Cades
Vieillesse + FSV	- 4,7 (1,2+3,5)	Transfert à la Cades
AT-MP	+ 0,7	Contribution à la réduction des déficits cumulés de la branche (de 1,7 à 1 milliard d'euros)

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Cet article retrace les conséquences du dernier exercice clos sur le bilan des comptes sociaux. Votre commission en prend acte.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

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* ¹ Cet ensemble comporte 35 régimes : douze régimes d'assurance vieillesse, trois régimes d'assurance maladie, huit régimes accidents du travail-maladies professionnelles, six régimes mixtes d'assurance vieillesse et d'assurance maladie et cinq régimes mixtes d'assurance maladie, d'assurance vieillesse et d'accidents du travail - maladies professionnelles.

* ² Le montant brut des remboursements liés à ces médicaments est de l'ordre de 1,2 milliards d'euros. Minoré des remises conventionnelles, de la contribution spécifique aux médicaments sous ATU et du mécanisme spécifique hépatite C, le montant net est de 560 millions d'euros en 2014.