B. UN ÉQUILIBRE DE FAÇADE NE S'INSCRIVANT PAS SUR LE LONG TERME
1. Le déficit préoccupant du FSV
Votre rapporteur partage pleinement l'analyse de la Cour des comptes, formulée dans son rapport de septembre 2015, sur l'aggravation préoccupante du déficit du FSV. Ce déficit, qui s'est creusé de 600 millions d'euros en 2014 pour atteindre 3,5 milliards d'euros, devrait continuer à se dégrader en 2015 (3,8 milliards d'euros) et se stabiliser en 2016 à hauteur de 3,7 milliards d'euros. Cette évolution contraste avec la contraction du déficit enregistrée par les régimes de base et entraîne surtout le maintien de l'ensemble de la branche vieillesse dans une situation de déficit.
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Les charges et les ressources du Fonds de solidarité vieillesse (2013-2016) Créé en 1993, le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) est un établissement public de l'État à caractère administratif, placé sous la tutelle du ministère chargé de la sécurité sociale et du ministère chargé du budget. Il assure le financement d'avantages vieillesse non contributifs par le biais de transferts aux régimes d'assurance vieillesse de base. Relevant de la solidarité nationale, ces avantages sont financés au moyen de ressources fiscales qui sont affectées au fonds. Les charges du FSV (20,1 milliards d'euros en 2016) se répartissent entre : - des prises en charge de cotisation au titre de périodes validées gratuitement par les régimes de base (environ 13 milliards d'euros en 2016), principalement au titre du chômage (y compris Agirc-Arrco) mais également du service national ou depuis 2015 des périodes de stage et de formation professionnelle des chômeurs ; - des prises en charge de prestations (6,7 milliards d'euros en 2016), au premier rang desquelles le minimum vieillesse et les majorations de pension pour enfants ou pour conjoint à charge. Les ressources du FSV (16,5 milliards d'euros en 2016), dont la structure a connu une importante réforme en 2014, sont principalement constituées : - d'une fraction du produit de la contribution sociale généralisée (CSG), qui s'élève en 2015 à 0,85 % ; - d'une fraction de la taxe sur les salaires et d'une partie du forfait social ; - d'un transfert de la caisse nationale d'assurance familiale (Cnaf) équivalente à la prise en charge des majorations de pensions pour enfant à charge ; - de la contribution sur les régimes de retraite à prestations définies ; - de 14 % du produit de la contribution sociale de solidarité des sociétés, dont la suppression progressive décidée en 2014 a entraîné une chute des ressources du FSV de 140 millions d'euros. |
- En 2014 , le déficit du FSV s'explique principalement par la dynamique des prises en charge, pour le compte des régimes de base, des cotisations au titre du chômage qui ont augmenté de 5,7 % (contre 7,4 % en 2013) en raison de la hausse du nombre de demandeurs d'emplois (+ 3,2 % en 2014 contre + 5,2 % en 2013). Cette prise en charge représente, en 2014, 11,4 des 12,9 milliards d'euros de prises en charge de cotisation par le FSV, la différence étant le fait de la prise en charge au titre de la maladie (1,5 milliard d'euros). Les prises en charge de prestation représentent une dépense de 7,3 milliards d'euros réparties entre les prestations de l'allocation spécifique aux personnes âgées (minimum vieillesse) à hauteur de 3,1 milliards d'euros, et les prestations au titre du minimum contributif (3,9 milliards d'euros). L'année 2014 a été marquée par le versement de la prime exceptionnelle de 40 euros, qui a été mise à la charge du FSV pour 232 millions d'euros.
Figure n° 3 : Évolution des charges et produits nets simplifiés du FSV de 2013 à 2016
(en milliards d'euros)
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2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
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CHARGES NETTES |
19,7 |
20,7 |
20,3 |
20,2 |
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Dont prises en charge de cotisation |
12,2 |
12,9 |
12,7 |
13 |
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Au titre du chômage |
10,8 |
11,4 |
10,9 |
11 |
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Au titre de la maladie |
1,4 |
1,5 |
1,6 |
1,7 |
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Au titre de la formation professionnelle et des apprentis |
0 |
0 |
0,2 |
0,3 |
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Dont prise en charge de prestations |
7,1 |
7,3 |
7,1 |
6,7 |
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Au titre du minimum vieillesse |
3,1 |
3,1 |
3,2 |
3,2 |
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Au titre du minimum contributif |
3,9 |
3,9 |
3,9 |
3,5 |
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Prime exceptionnelle |
0 |
0,2 |
0 |
0 |
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PRODUITS NETS |
16,8 |
17,2 |
16,5 |
16,5 |
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CSG nette |
10,6 |
11 |
10,6 |
10,8 |
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Forfait social |
1,7 |
1 |
1 |
1 |
|
C.S.S.S. |
2 |
2,5 |
0,8 |
0,6 |
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Taxe sur les salaires |
2,1 |
2,5 |
3,8 |
3,9 |
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RÉSULTAT NET |
-2,9 |
-3,5 |
-3,8 |
-3,7 |
Source : Commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2015
À cette forte dynamique des dépenses en 2014, se conjugue une évolution plus lente des recettes du FSV. Alors que les produits avaient bondi de 14,5 % en 2013, ces derniers n'ont augmenté que de 1,9 % en 2014. Les recettes de contribution sociale généralisée (CSG) sont légèrement en hausse en raison de l'augmentation de son taux pour le fonds. Le FSV a connu, au cours de l'exercice 2014, une profonde réforme de la structure de ses recettes s'agissant des ressources autres que la CSG et la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S). Il a ainsi abandonné une fraction du forfait social qui a été affectée à la Cnav en échange d'une fraction supérieure de taxe sur les salaires.
- En 2015 , le déficit du FSV se dégraderait encore, pour atteindre 3,8 milliards d'euros, sous l'effet principalement d'un recul des recettes de 4 %. Les recettes de C3S diminueraient fortement en raison de la mise en place du pacte de responsabilité, prévoyant la suppression progressive de cet impôt, et de la diminution du produit exceptionnel issu des réserves de C3S. En compensation, le FSV se voit attribuer une part de la taxe sur les salaires passant de 19 % à 28,5 %. Les charges sont en légère diminution sous l'effet de la baisse des prises en charge de cotisation au titre du chômage et de l'absence de versement de la prime exceptionnelle qui ne valait que pour 2014. L'année 2015 a par ailleurs été marquée par une réforme administrative du fonds, qui sera mise en oeuvre en 2016. Cette réforme, visant à un rapprochement administratif avec la Cnav, suscite des interrogations tant du côté des partenaires sociaux que des agents du FSV.
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La surprenante réforme du FSV Le décret n° 2015-1240 du 7 octobre 2015 portant dispositions relatives au fonds de solidarité vieillesse modifie profondément l'organisation administrative du FSV. Il fusionne, tout d'abord, les fonctions de président et de directeur en confiant l'ensemble de leurs attributions à un président-directeur. Il transfère ensuite la gestion administrative du fonds à la Cnav, l'agent-comptable de la Cnav devenant également l'agent-comptable du FSV. Pour autant, cette intégration administrative, qui implique le reclassement d'une dizaine d'agents, n'est ni une intégration financière, ni même une intégration comptable. Les comptes du FSV demeureront, à ce stade, séparés de ceux de la branche vieillesse du régime général. À la suite de ses auditions, votre rapporteur partage les interrogations des représentants du FSV, de la Cnav et des partenaires sociaux sur cette évolution paradoxale. Cette intégration administrative intervient en effet l'année où l'État doit assumer les conséquences de l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 26 février 2015 « de Ruyter » 11 ( * ) , qui a remis en cause le régime d'application des prélèvements sociaux aux revenus fonciers et plus-values immobilières de source française perçus par des non-résidents (personnes physiques fiscalement domiciliées hors de France), tel qu'issu de l'article 29 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012. Cette disposition permet de faire contribuer les non-résidents au financement de la sécurité sociale française en soumettant les revenus du patrimoine de source française à la CSG. La Cour a estimé que cette mesure allait à l'encontre du principe de non-imposition aux prélèvements sociaux des non-résidents lorsque ces derniers sont ressortissants d'un pays membre de l'Union européenne dans lequel ils contribuent déjà à un système de sécurité sociale. Une procédure d'infraction, à l'encontre de la France, avait été ouverte en 2013 par la commission européenne et devrait aboutir à une condamnation de notre pays. La France doit donc se mettre en conformité avec ses engagements européens, alors même que le Gouvernement a affirmé sa volonté de maintenir une imposition sur les revenus du capital des non-résidents pour financer la protection sociale. Les prélèvements induits ne doivent cependant plus donner lieu à une prestation. L'article 14 du projet de loi tire les conséquences de cet arrêt en affectant, d'après son exposé des motifs, « pour l'avenir, le produit des impositions sociales acquittées sur critère de résidence au financement exclusif de prestations sociales non contributives, principalement sous forme d'affectation à une partie des dépenses du FSV » . La réforme administrative du FSV, conduisant à une plus forte intégration avec la Cnav, intervient donc alors que l'arrêt de la CJUE confirme l'interdiction de toute affectation d'une recette émanant d'un prélèvement sur un revenu du capital d'un non-résident à une dépense de prestation contributive. Cet arrêt renforcerait au contraire la logique d'une séparation stricte entre la Cnav et le FSV. Interrogé par le rapporteur général lors de son audition devant votre commission le 8 octobre 2015 12 ( * ) , le secrétaire d'État au budget, Christian Eckert, a indiqué que la comptabilité du FSV distinguera bien « ce qui est contributif de ce qui ne l'est pas, [affectant] les recettes à la partie non contributive du FSV ». De son côté, le président de la Cnav, Gérard Rivière, a exprimé devant votre commission le 14 octobre dernier, les inquiétudes de son conseil d'administration qui s'est prononcé à une large majorité contre ce rapprochement. Ce dernier est perçu comme le premier pas vers l'intégration pleine et entière du FSV au sein du régime général entraînant, selon les mots de Gérard Rivière, une « confusion des missions (...) entre celles relevant de la contributivité, financées par des cotisations assises sur la masse salariale, et celles relevant de la solidarité nationale, qui ne sont pas de la compétence de la Cnav ». Votre rapporteur sera donc très vigilant sur l'interprétation qui sera faite, en particulier par les institutions européennes, de ce rapprochement administratif entre le FSV et la Cnav. |
- En 2016 , le déficit se stabiliserait légèrement à la baisse. Les recettes du fonds stagneraient alors que le passage d'une prise en charge forfaitaire du minimum contributif à une prise en charge proportionnelle pour tous les régimes permettrait une économie de 400 millions d'euros.
Réapparu en 2009 avec un montant de - 3,2 milliards d'euros, le déficit du FSV ne s'est donc jamais réduit depuis lors, fluctuant chaque année entre 3 et 4 milliards d'euros. Il s'est même, sur la période 2014-2016, stabilisé sur le haut de cette fourchette. D'après la Cour des comptes, « il représente désormais 17 % de ses charges nettes, contre 14,7 % en 2013 et sa part dans le déficit cumulé du régime général et du FSV a augmenté très fortement en 2014 (28,5 % contre 18,8 % en 2013) » .
La perspective d'un retour à l'équilibre des régimes de base d'assurance vieillesse en 2016 souligne encore plus l'acuité du problème, le FSV empêchant la branche vieillesse d'être à l'équilibre au cours des trois prochaines années.
Votre rapporteur souhaite rappeler la recommandation, qu'il avait faite l'année dernière, d'intégrer directement les comptes du FSV à ceux de l'ensemble des régimes de base de l'assurance vieillesse afin de bénéficier d'une vision consolidée de la situation financière de la branche. Elle gagnerait en clarté et en sincérité.
2. Un équilibre des régimes de base de très court terme
L'équilibre des régimes de base de l'assurance vieillesse est un équilibre de très court terme . En effet, comme le montrent les chiffres présentés dans l'annexe B du projet de loi, le régime général redeviendrait déficitaire dès 2019 (- 0,1 milliard d'euros), contribuant au déficit de l'ensemble des régimes de base estimé à 1 milliard d'euros à cet horizon.
D'après le rapport du comité de suivi des retraites 13 ( * ) , le solde des régimes obligatoires de base pourrait se dégrader entre 2018 et 2020 « en raison de plusieurs éléments réglementaires : l'arrêt des hausses de cotisations d'assurance vieillesse, la fin progressive du relèvement de l'âge légal, sans relais immédiat de l'augmentation de la durée d'assurance 14 ( * ) ».
Ce retour au déséquilibre, qui renforcera celui de la branche vieillesse dans son ensemble dont le résultat demeurera négatif sur toute la période, contraste avec le retour à l'équilibre, prévu par le Gouvernement, pour l'ensemble des branches de la sécurité sociale en 2019.
Figure n° 4 : Évolution du solde consolidé des branches de la sécurité sociale
(en milliards d'euros)
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2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
|
|
Recettes |
467,3 |
472,8 |
485,9 |
499,7 |
515,2 |
|
Dépenses |
475,9 |
478,3 |
489,2 |
501,2 |
514,4 |
|
Solde (hors FSV) |
-8,6 |
-5,6 |
-3,3 |
-1,5 |
0,8 |
|
Dont régimes de base de l'assurance vieillesse |
-0,2 |
0,9 |
1,2 |
0 |
-1 |
|
Solde branche vieillesse (régimes + FSV) |
-4 |
-2,8 |
-2,4 |
-3,1 |
-3,8 |
Source : Annexe B des lois de financement de la sécurité sociale
À ce retour du déséquilibre des régimes de base, s'ajoute l'effort de l'État consenti pour équilibrer le régime des retraites des fonctionnaires, qui relève du compte d'affectation sociale « pensions ». Si par construction ce compte est à l'équilibre, la subvention accordée par l'État en 2018 s'élèvera à 2 milliards d'euros. De même, la mission « Régimes sociaux et de retraites » au sein du budget de l'État, qui fixe le montant des subventions d'équilibre versées par l'État aux régimes spéciaux de retraite, présente un montant de crédits pour 2016 de 6,3 milliards d'euros pour 730 000 bénéficiaires environ.
3. Les perspectives financières négatives du système de retraites
Les perspectives de plus long terme du système de retraites dans son ensemble ne sont pas non plus, à ce jour, encourageantes. Le système de retraites doit en effet faire face dans les 25 prochaines années à deux chocs démographiques : l'allongement de la durée de la vie et l'entrée en retraite de la génération du « baby boom » qui déséquilibre durablement le ratio actifs cotisants/retraités.
Les termes de l'équation sont désormais bien connus, grâce à la documentation de qualité élaborée par le Comité d'orientation des retraites (COR). Les données publiées en juin 2015 montrent, qu'à législation constante, le système de retraites ne pourra être durablement à l'équilibre que si notre économie arrive à générer des gains de productivité annuels supérieurs à 1,8 % et à diminuer le taux de chômage à hauteur de 4,5 %. Les différents scénarios étudiés par le COR sont résumés dans le tableau ci-dessous.
Figure n° 5 : Solde financier en moyenne sur les 25 prochaines années du système de retraite selon les scénarios économiques retenus
Source : COR
La productivité du travail et le taux de chômage sont donc les deux variables économiques déterminantes pour l'évolution des soldes financiers du système de retraite. Or, les performances françaises en matière de productivité semblent avoir été obérées par la crise puisque la productivité apparente du travail est passée de 1,5 %, entre 1999 et 2008, à 0,7 % entre 2009 et 2014. De même le taux de chômage n'a jamais été inférieur à 8 % depuis le début des années 1990.
Figure n° 6 : Évolution de la productivité apparente du travail et du taux de chômage 1990-2014
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Rythme annuel moyen
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Rythme annuel moyen depuis 1990 |
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1990-1998 |
1999-2008 |
2009-2014 |
Avant crise (1990-2008) |
Y. c. crise (1990-2014) |
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Productivité apparente du travail, par heure travaillée |
1,9 % |
1,5 % |
0,7 % |
1,7 % |
1,4 % |
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Taux de chômage |
9,3 % |
8,1 % |
9,2 % |
8,7 % |
8,8 % |
Source : COR
De plus, les prévisions de croissance jusqu'en 2018 sont constamment revues à la baisse. Le programme de stabilité 2014-2017, présenté par le Gouvernement, prévoyait en effet un taux de croissance de 1,7 % en 2015 et de 2,25 % en 2016 et 2017. Celui couvrant la période 2015-2018 ramène le taux pour 2016 et 2017 à 1,5 % et fixe celui de 2018 à 1,75 %. Ces prévisions confirment le tendanciel de croissance faible sur les prochaines années, ce qui est un frein à l'investissement et donc aux perspectives de gains de productivité. On sait également qu'une baisse du chômage n'est envisageable qu'avec un taux de croissance durablement supérieur à 2 %.
Ces éléments avaient justifié que le Sénat prenne position à l'occasion de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015. À l'initiative de votre commission, il avait en effet adopté un amendement prévoyant le relèvement progressif de l'âge légal de départ à la retraite pour le porter à 64 ans en 2024, en poursuivant le mouvement entamé par la loi du 9 novembre 2010 ayant reporté l'âge légal de 60 à 62 ans à compter du 1 er janvier 2017.
Cette position avait été reprise en juillet 2015, par la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) du Sénat pour « ramener durablement notre système de retraite à l'équilibre ».
Comme le notait le rapport de la Mecss en juillet dernier, « en dépit de ce qu'avançait le Gouvernement, la réforme de 2014 était insuffisante et n'a pas résolu le problème de soutenabilité de notre système de retraite. Notre pays ne peut pas se permettre d'accumuler les déficits de son système de retraite pendant des décennies au détriment des jeunes générations. Une nouvelle réforme est donc indispensable » .
Cette réforme doit être engagée au plus tôt. Votre rapporteur considère que le manque de courage du Gouvernement avec la réforme de 2014 a mis les partenaires sociaux devant une situation délicate, les obligeant à assumer eux-mêmes des mesures qui conduiront de facto à repousser l'âge effectif de départ à la retraite pour les salariés du privé. L'accord Agirc-Arrco ouvre cependant une fenêtre d'opportunité unique au législateur pour repenser les termes d'une réforme durable des retraites de base.
La proposition de votre rapporteur, formulée dans ce rapport, doit contribuer à apporter une solution provisoire, en attendant des mesures plus ambitieuses qui devront nécessairement intervenir après les échéances électorales de 2017.
* 11 CJUE, 26 février 2015, Ministre de l'économie et des finances contre Gérard de Ruyter.
* 12 Voir le compte rendu de cette audition, annexé au présent rapport.
* 13 Deuxième avis du comité de suivi des retraites, remis au Premier ministre le 13 juillet 2015.
* 14 La loi de 2014 sur les retraites prévoit une augmentation du nombre de trimestres cotisés requis pour obtenir le taux plein et fait porter à 43 le nombre d'annuités de cotisation nécessaires.