III. DES PROGRÈS IMPORTANTS DOIVENT ÊTRE RÉALISÉS DANS LE DOMAINE DE L'ACCUEIL DES JEUNES ENFANTS
L'accueil du jeune enfant constitue un enjeu important de la politique familiale, à double titre. Premièrement, comme élément d'une politique globale de soutien aux parents, la politique en faveur du développement des modes d'accueil favorise un haut niveau de natalité et donc une démographie dynamique. Deuxièmement, le développement de solutions de garde favorise l'insertion professionnelle des femmes et s'inscrit donc dans un objectif d'égalité professionnelle et sociale, ainsi que l'a souligné le rapport rédigé, au nom de la délégation sénatoriale aux droits des femmes, par M. Cyril Pellevat 10 ( * ) . C'est pourquoi votre rapporteur a souhaité y consacrer une partie des développements du présent rapport.
A. LES RÉSULTATS OBSERVÉS EN MATIÈRE D'AUGMENTATION DE L'OFFRE D'ACCUEIL DES JEUNES ENFANTS SONT TRÈS EN-DEÇÀ DES OBJECTIFS FIXÉS
1. Des objectifs ambitieux d'augmentation du nombre de places d'accueil des jeunes enfants ont été fixés
a) On recense un peu plus de 55 places formelles pour 100 enfants de moins de trois ans
On distingue trois modes de garde « formels » des enfants de moins de trois ans.
- l'accueil collectif, en établissement d'accueil du jeune enfant (EAJE) ;
- l'accueil individuel, soit par un assistant maternel soit par un salarié à domicile ;
- l'accueil en école élémentaire ou préélémentaire (préscolarisation) à partir de deux ans.
On mesure la capacité d'accueil théorique en additionnant le nombre de places disponibles en établissement (sans tenir compte de leur occupation réelle), le nombre de places disponibles auprès d'assistants maternels (estimé à partir du nombre d'agréments délivrés), le nombre d'enfants effectivement gardés par un salarié à domicile et le nombre d'enfants de deux ans effectivement scolarisés.
Cette capacité théorique s'élevait en 2013 à 1,34 million de places, contre 1,31 million en 2012. Le nombre d'enfants de moins de trois ans ayant légèrement baissé entre 2012 et 2013 (de 2,46 à 2,44 millions), le taux de couverture en modes de garde formels s'élevait donc à 55,1 places pour 100 enfants en 2013, en progression de 1,9 point par rapport à l'année précédente, et de 4,5 points par rapport à 2010.
Figure n° 13 : Capacité théorique d'accueil des enfants de moins de deux ans et taux de couverture selon le mode de garde, en 2013
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Capacité théorique |
Taux de couverture des enfants de moins de 3 ans |
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Nombre de places |
Part dans la capacité totale |
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Assistants maternels |
800 700 |
59,6 % |
32,9 % |
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Accueil en EAJE |
403 700 |
30,1 % |
16,6 % |
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Garde par un salarié à domicile |
41 700 |
3,1 % |
1,7 % |
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Scolarisation |
96 900 |
7,2 % |
4,0 % |
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Total |
1 342 900 |
100 % |
55,1% |
Source : PLFSS, annexe 1 (Programme de qualité et d'efficience de la branche famille)
b) Dans le cadre de la convention d'objectifs et de gestion signée entre l'Etat et la Cnaf, il est prévu d'augmenter substantiellement ce taux de couverture
La convention d'objectifs et de gestion (Cog) signée entre l'Etat et la Cnaf en 2013 11 ( * ) prévoit notamment d'élever le taux de couverture à 65 % à l'horizon 2017. Pour cela, 275 000 solutions d'accueil supplémentaires doivent être créées entre 2013 et 2017, dont 100 000 en accueil collectif, 100 000 en accueil individuel et 75 000 en préscolarisation.
2. Les résultats observés en 2013 et 2014 sont largement en-deçà des objectifs
Le Haut conseil à la famille (HCF) a publié en septembre 2015 un point sur la réalisation des objectifs fixés par la Cog. Il souligne que les résultats pour les deux premières années sont particulièrement décevants, puisque seulement 21 100 places nettes ont été créées en 2013 et 2014 au lieu des 110 200 prévues. On observe même un ralentissement inquiétant, puisque 3 600 places nettes ont été créées en 2014 contre 17 500 en 2013. Sur les deux premières années de la Cog, les objectifs n'ont donc été atteints qu'à 19 %. Par rapport à l'objectif final qu'est la création de 275 000 solutions supplémentaires, ce taux de réalisation s'élève à 7 %.
Figure n° 14 : Objectifs de création de solutions d'accueil des jeunes enfants et réalisations en 2013 et 2014
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2013 |
2014 |
Taux cumulé |
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Objectif |
Réalisation |
Taux |
Objectif |
Réalisation |
Taux |
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Accueil collectif |
+21 200 |
+13 300 |
63 % |
+19 600 |
+11 300 |
58 % |
60 % |
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Accueil individuel (assistants maternels) |
+20 000 |
-1 900 |
-10 % |
+20 000 |
-6 900 |
-35 % |
-22 % |
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Scolarisation à deux ans |
+15 000 |
+6 100 |
41 % |
+15 000 |
-800 |
-5 % |
18 % |
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Total |
+56 200 |
+17 500 |
31 % |
+54 000 |
+3 600 |
7 % |
19 % |
Source : Haut-conseil à la famille. Les données concernant l'accueil collectif sont provisoires
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Impact de la réforme du congé parental sur les besoins en garde d'enfants La loi n° 2014-873 du 4 août 2014 pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes a prévu une réforme du congé parental en remplaçant le complément de libre choix d'activité (CLCA) par une prestation partagée d'éducation de l'enfant (Prepare). Le CLCA est versé pour une durée de six mois maximum au titre du premier enfant et de trois ans maximum au titre des enfants suivants. Cette réforme est présentée comme devant favoriser le partage des responsabilités éducatives au sein du couple, alors que le congé parental est aujourd'hui pris par la mère dans 96 % des cas. Toutefois, il semble illusoire de s'attendre à des changements de comportements autrement qu'à la marge. En effet, le montant de l'allocation allouée (390,52 euros par mois pour une interruption totale de l'activité professionnelle) conduit les familles à « sacrifier » le salaire le moins élevé, qui est souvent celui de la femme. Au demeurant le Gouvernement table sur une économie de 290 millions d'euros par an à horizon 2017, preuve qu'il n'anticipe pas de changements de comportements. Dans les faits, le congé parental sera donc réduit de douze mois, créant une demande supplémentaire adressée aux modes de garde formels, dans une proportion qu'il est difficile d'estimer. L'insuffisance des solutions d'accueil formelles pourrait alors entraîner un recours accru aux modes de gardes informels et impacter négativement l'activité des femmes concernées. |
a) Le nombre de créations nettes de place en accueil collectif est insuffisant
L'augmentation de la capacité d'accueil en EAJE doit passer par des créations nettes et par l'augmentation de la fréquentation par place. Les créations nettes ont été en deçà des objectifs en 2013 et 2014 en raison à la fois de créations brutes insuffisantes et de destructions plus nombreuses que prévu. Par ailleurs, la fréquentation par place a augmenté insuffisamment en 2013 et a même baissé en 2014.
Figure n° 15 : Objectifs de créations de places d'accueil en établissement et réalisations en 2013 et 2014
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2013 |
2014 |
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Objectif |
Réalisation |
Objectif |
Réalisation |
|
|
Créations de places |
+17 095 |
+13 700 |
+15 388 |
+14 300 |
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Destruction de places |
- 2 341 |
-5 000 |
-2 488 |
-4 400 |
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Augmentation de la fréquentation |
+6 401 |
+1 600 |
+6 688 |
-3 200 |
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Places en micro-crèches |
+3 000 |
+4 600 |
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Créations nettes de solutions d'accueil collectif |
+21 200 |
+13 300 |
+19 600 |
+11 300 |
Source : Haut-conseil à la famille
La prise en compte de l'augmentation des places en micro-crèches, qui représentent 4 % des places en EAJE et qui ne faisait pas l'objet d'un objectif spécifique, ne permet pas de compenser ces résultats insuffisants.
b) On observe un net recul de l'accueil individuel
Alors que la Cog prévoyait une progression de 20 000 par an, le nombre d'enfants de moins de trois ans gardés par un assistant maternel a baissé de 1 900 en 2013 et de 6 900 en 2014.
La garde au domicile des parents ne fait pas l'objet d'un objectif dans la Cog. Le HCF observe néanmoins une tendance à la baisse des indicateurs relatifs à l'emploi à domicile (nombre d'employeurs, nombre de salariés, nombre d'heures déclarées).
c) La préscolarisation stagne
Alors qu'on a observé une baisse continue du taux de scolarisation des enfants de deux ans depuis le début des années 2000 (11 % en 2012 contre 34,6 % en 1999), une légère hausse a été enregistrée en 2013 (11,9 %). Ce taux est demeuré stable en 2014 (11,7 %) mais reste nettement inférieur aux objectifs fixés dans le cadre de la Cog (15 000 enfants supplémentaires accueillis chaque année).
Figure n° 16 : Taux de scolarisation des enfants de deux ans (1991-2014)
Source : Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche et Haut conseil à la famille
Conformément aux orientations données par la loi sur la refondation de l'école 12 ( * ) , l'accent est mis sur le développement de la préscolarisation dans les zones d'éducation prioritaire. Dans ces territoires, l'objectif est d'atteindre un taux de scolarisation des enfants de deux ans de 30 %. A cet égard, on observe des disparités importantes entre les territoires. Ainsi, le taux de scolarisation des enfants de deux ans en zone d'éducation prioritaire dépasse 50 % dans l'académie de Besançon (il y a d'ailleurs nettement progressé entre 2013 et 2014), mais il est inférieur à 20 % dans une dizaine d'académies, notamment en Ile-de-France (inférieur à 5 % à Paris).
Figure n° 17 : Taux de scolarisation des enfants de deux ans à la rentrée 2013, par académie
Source : Ministère de l'éducation nationale
* 10 Les modes d'accueil des jeunes enfants : un enjeu central de l'égalité entre les femmes et les hommes, Délégation aux droits des femmes, rapport d'information n° 473 (2014-2015).
* 11 Des conventions d'objectifs et de gestion (COG) sont conclues entre l'État et les caisses nationales des principaux régimes de sécurité sociale. Elles formalisent dans un document contractuel la délégation de gestion du service public de la sécurité sociale aux organismes gestionnaires
* 12 Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.