Projet de loi autorisant l'approbation de l'amendement à la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement

Rapports législatifs

Rapport n° 27 (2015-2016), déposé le

Rapport n° 27 (2015-2016) de M. Cédric PERRIN , fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 7 octobre 2015

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N° 27

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 octobre 2015

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'amendement à la convention sur l' accès à l' information , la participation du public au processus décisionnel et l' accès à la justice en matière d' environnement , pris par décision II/1 adoptée dans le cadre de la deuxième réunion des Parties à la convention,

Par M. Cédric PERRIN,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Raffarin , président ; MM. Christian Cambon, Daniel Reiner, Jacques Gautier, Mmes Josette Durrieu, Michelle Demessine, MM. Xavier Pintat, Gilbert Roger, Robert Hue, Mmes Leila Aïchi, Nathalie Goulet , vice-présidents ; M. André Trillard, Mmes Hélène Conway-Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Alain Néri , secrétaires ; MM. Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Pierre Charon, Robert del Picchia, Jean-Paul Emorine, Philippe Esnol, Hubert Falco, Bernard Fournier, Jean-Paul Fournier, Jacques Gillot, Mme Éliane Giraud, MM. Gaëtan Gorce, Alain Gournac, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, Jean-Noël Guérini, Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, M. Alain Joyandet, Mme Christiane Kammermann, M. Antoine Karam, Mme Bariza Khiari, MM. Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Jeanny Lorgeoux, Claude Malhuret, Jean-Pierre Masseret, Rachel Mazuir, Christian Namy, Claude Nougein, Philippe Paul, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Cédric Perrin, Jean-Vincent Placé, Yves Pozzo di Borgo, Henri de Raincourt, Alex Türk, Raymond Vall .

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

482 (2014-2015) et 28 (2015-2016)

INTRODUCTION

Mesdames et Messieurs,

Le Sénat est saisi du projet de loi n° 482 (2014-2015) autorisant l'approbation de l'amendement à la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, pris par décision II/1 adoptée dans le cadre de la deuxième réunion des parties, dite « convention d'Aarhus » .

La convention d'Aarhus, qui pose les fondements de la démocratie environnementale, exclut de son champ d'application les décisions de dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés (OGM).

L'amendement à cette convention , qu'il est proposé d'approuver aujourd'hui, dénommé « amendement OGM » a pour objet d'obliger les Parties à informer et à associer le public avant d'autoriser ou non la dissémination volontaire dans l'environnement et la mise sur le marché d'OGM.

Compte tenu des préoccupations du public à l'égard de la question des OGM, et compte tenu du fait que cette convention n'aura pas de conséquence en droit interne, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a adopté ce projet de loi qui consolide la transparence en matière environnementale .

PREMIÈRE PARTIE : LA CONVENTION D'AARHUS : UNE AVANCÉE VERS PLUS DE TRANSPARENCE

I. LA CONVENTION D'AARHUS OU LA TRANSPARENCE ENVIRONNEMENTALE

La Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement dite « Convention d'Aarhus », a été adoptée, le 25 juin 1998, à Aarhus au Danemark, sous l'égide de la Commission économique pour l'Europe des Nations unies (CEE-NU ), par 39 États. Elle est entrée en vigueur le 30 octobre 2001.

La CEE-NU est l'une des cinq commissions régionales du Conseil économique et social des Nations unies . Créée en 1947, elle rassemble 56 pays de l'Union européenne (UE), d'Europe de l'Ouest et de l'Est hors UE, d'Europe du Sud-Est, de la Communauté des Etats indépendants (CEI) et de l'Amérique du Nord. Elle a pour objet de promouvoir l'intégration économique et la coopération entre ses Etats membres ainsi que le développement durable. Elle offre notamment un cadre de négociation pour les instruments juridiques internationaux liés à l'environnement.

La CEE-NU avait déjà franchi une étape vers la démocratie environnementale en adoptant, en 1995 , dans le prolongement de la déclaration de Rio de 1992 et du Sommet de la terre, les directives de Sofia qui soulignaient l'importance de l'accès à l'information, de la participation du public et de l'accès à la justice en matière d'environnement.

Cette convention d'Aarhus a pour objet de reconnaître à chacun, ainsi qu'aux générations futures, le droit de vivre dans un environnement propre à assurer sa santé et son bien-être.

Elle accorde un certain nombre de droits fondamentaux aux citoyens et aux associations qui les représentent dans le domaine de l'environnement . Ces droits constituent une norme minimale contraignante pour les Parties qui s'engagent à prendre les mesures législatives, règlementaires ou autres nécessaires, à permettre aux fonctionnaires et autorités publiques d'aider et conseiller les citoyens pour leur permettre d'exercer les droits conférés par la convention d'Aarhus, à favoriser l'éducation du public et sa sensibilisation dans le domaine de l'environnement ainsi qu'à accorder reconnaissance et soutien aux associations, groupes ou organisations qui ont pour objectif la protection de l'environnement.

Comme son titre l'indique, la convention d'Aarhus repose sur trois piliers.

A. LES TROIS PILIERS DE LA CONVENTION D'AARHUS

1. Le pilier de l'accès à l'information sur l'environnement (articles 4 et 5)

La convention impose la mise à la disposition, par les autorités publiques, des informations relatives à l'environnement qui leur sont demandées par toute personne physique ou morale , et ce, aussitôt que possible . Cette demande se fait selon certaines modalités et peut faire l'objet d'un refus dans des cas expressément prévus.

Les autorités publiques doivent veiller à disposer de l'information sur l'environnement et à la mettre à jour. Elles ont également l'obligation de la diffuser , notamment au moyen de bases de données facilement accessibles par les réseaux de télécommunications publics.

2. Le pilier de la participation au processus décisionnel en matière d'environnement (articles 6,7 et 8)

Ce pilier est fondé sur le Principe 10 de la Déclaration de Rio qui stipule « la meilleure façon de traiter les questions d'environnement est d'assurer la participation de tous les citoyens au niveau qui convient ». Il vise à améliorer la transparence du processus décisionnel ainsi que la qualité des décisions.

La convention met à la charge des Etats Parties une série d'obligations assurant la participation du public lorsqu'il s'agit d'autoriser certaines activités ou certains projets relevant de ces activités. Ainsi notamment la participation doit avoir lieu au début de la procédure , quand le public peut exercer une réelle influence. Des délais raisonnables pour permettre une participation effective doivent en outre être aménagés tout au long du processus décisionnel.

Les activités pour lesquelles la participation du public est exigée sont répertoriées à l'annexe 1. Y figurent notamment des activités relevant du secteur de l'énergie, de la production et de la transformation de métaux, de l'industrie minérale, de l'industrie chimique, de la gestion des déchets, du traitement des eaux usées, de l'extraction de gaz et de pétrole, ainsi que certaines installations industrielles, la construction d'autoroutes, de voies navigables, de barrages, de canalisation pour le transport de gaz, pétrole ou de produits chimiques, de grandes installations destinées à l'élevage intensif de volailles et de porcs ainsi que de lignes aériennes de transport d'énergie électrique.

3. Le pilier de l'accès à la justice dans le domaine de l'environnement (article 9)

Ce troisième et dernier pilier conforte les deux précédents. Il garantit l'application effective de la convention en accordant un droit de recours devant une instance judiciaire ou un organe indépendant et impartial établi par la loi à toute personne qui considère que ses droits à l'information et à la participation n'ont pas été respectés. Il permet en outre « d'engager des procédures administratives ou judiciaires pour contester  les actes ou omissions de particuliers ou d'autorités publiques allant à l'encontre des dispositions du droit national de l'environnement ».

La procédure de recours doit être rapide, gratuite ou du moins peu onéreuse. La décision finale s'impose aux autorités publiques concernées.

B. LA MISE EN oeUVRE DE CES TROIS DROITS FONDAMENTAUX PAR LA FRANCE ET L'UNION EUROPÉENNE

Cette convention, approuvée par la France, le 8 juillet 2002 , est entrée en vigueur à son égard, le 6 octobre 2002 .

Lors du dépôt de l'instrument de ratification, la France a émis une réserve d'application territoriale précisant que « le Gouvernement n'appliquera pas la présente convention en Nouvelle-Calédonie, Polynésie française et Wallis et Futuna » et fait une déclaration interprétative concernant les articles 4, 5 et 6 selon laquelle « le Gouvernement français veillera à la divulgation des informations pertinentes pour la protection de l'environnement, tout en assurant la protection du secret industriel et commercial, en se référant aux pratiques juridiques établies et applicables en France . »

Interrogés sur les suites données à la Convention d'Aarhus, les services du ministère des affaires étrangères et du développement international ont communiqué les informations suivantes 1 ( * ) .

L'article 7 de la charte de l'environnement 2 ( * ) de 2004, qui a valeur constitutionnelle, consacre le droit d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement. Il attribue au législateur la compétence pour définir les « conditions et limites » dans lesquelles s'exerce le droit ainsi reconnu au public.

Le droit d'accès à l'information relative à l'environnement s'exerce dans les conditions définies par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant sur les diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et le décret n° 2005-1755 du 30 décembre  2005 pris pour son application, sous réserve des dispositions spécifiques du chapitre IV du titre II du Livre I er du code de l'environnement qui prévoient certaines modalités particulières résultant de la Convention d'Aarhus et de la directive 2003/4/CE (voir infra).

Le principe de participation du public est mis en oeuvre de longue date par des procédures particulières à certaines catégories de décisions telles que l'enquête publique ou le débat public. Les principales mesures législatives figurent dans le titre II du livre I er du code de l'environnement « Information et participation des citoyens ».

La loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 et l'ordonnance n° 2013-714 du 5 août  2013 relatifs à la mise en oeuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement ont réformé le dispositif de participation du public, désormais applicable à l'ensemble des décisions des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement pour lesquelles il n'existe pas de procédure particulière de participation du public. Ce nouveau dispositif est codifié aux articles L. 120 - 1 à L. 120-2 du code de l'environnement.

En ce qui concerne l'accès à la justice , les recours de droit commun devant les juridictions administratives ou judiciaires permettent de répondre aux obligations de la Convention.

La Communauté européenne a signé la convention d'Aarhus le 25 juin 1998 et l'a ratifiée le 17 février 2005, par la décision 2005/370/CE du Conseil.

En 2003 , deux directives concernant les deux premiers piliers de la Convention ont été adoptées : la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil et la directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 mai 2003 prévoyant la participation du public lors de l'élaboration de certains plans et programmes relatifs à l'environnement, et modifiant, en ce qui concerne la participation du public et l'accès à la justice, les directives 85/337/CEE et 96/61/CE du Conseil. Elles contiennent également des dispositions relatives à l'accès à la justice et correspondant au troisième pilier.

En 2006 , les modalités d'application de la Convention à l'égard des institutions européennes ont été précisées dans le règlement (CE) 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil du 6 septembre 2006 concernant l'application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d'Aarhus sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement. Ce règlement dénommé « règlement Aarhus » aborde les trois piliers de la convention . Il complète le règlement (CE) 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, notamment en exigeant que ces institutions assurent une participation du public dans la préparation, la modification et la révision des plans et programmes relatifs à l'environnement.

II. LA DISSÉMINATION VOLONTAIRE D'OGM DANS L'ENVIRONNEMENT : UN CHAMP NON PRIS EN COMPTE A L'ORIGINE

Les Parties à l'accord n'ont initialement pas réussi à s'entendre sur la question controversée des organismes génétiquement modifiés, même s'il était prévu initialement que l'article 6 de la Convention d'Aarhus s'applique en matière d'autorisation de dissémination volontaire d'OGM dans l'environnement.

Actuellement, l'article 6 paragraphe 11 renvoie au droit interne des Parties et la dissémination volontaire dans l'environnement ou la mise sur le marché d'OGM ne figurent donc pas dans la liste des activités de l'annexe I exigeant la participation du public.

En 2002, lors de la première réunion des Parties , des éclaircissements sur l'application de la Convention aux décisions de dissémination volontaire d'OGM ont été sollicités, ce qui a donné lieu à la constitution d'un groupe de travail sur le sujet et à l'adoption, en 2003, de principes directeurs (voir annexe).

Ces « principes directeurs relatifs à l'accès à l'information, la participation du public et l'accès à la justice en ce qui concerne les organismes génétiquement modifiés », se présentent comme un ensemble de bonnes pratiques, non contraignantes juridiquement, en matière d'information et de participation du public visant à assurer la transparence du processus décisionnel pour l'utilisation d'OGM.

Ils recommandent d'associer le public à la prise de décision, tant pour la dissémination volontaire d'OGM que pour leur utilisation confinée , à un moment où une influence peut encore s'exercer de façon utile . Ils excluent cependant d'y recourir systématiquement dans toutes les procédures de décision et préconisent la participation du public lors des premières disséminations volontaires ou lors d'utilisations confinées pouvant entraîner un risque grave pour la santé et l'environnement en cas de rupture de confinement . Les autorités publiques sont encouragées à mettre en place des procédures d'information à destination du public et à prendre en compte la contribution du public dans le processus de décision.

Ces principes directeurs sont repris pour l'essentiel dans « l'amendement OGM » adopté, en mai 2005, à Almaty (Kazakhstan), lors de la deuxième réunion des Parties.

DEUXIÈME PARTIE : L'AMENDEMENT OGM OU LES EXIGENCES D'INFORMATION ET DE PARTICIPATION DU PUBLIC APPLIQUÉES AUX OGM

I. DES EXIGENCES DÉJÀ SATISFAITES EN DROIT COMMUNAUTAIRE ET EN DROIT INTERNE

« L'amendement OGM » impose aux Parties l'obligation d'informer et d'associer le public avant d'autoriser ou non la dissémination volontaire dans l'environnement et la mise sur le marché d'OGM. Le paragraphe 7 de l'annexe I bis de cet amendement les incite à prendre dûment en considération les résultats de la procédure de participation.

Au niveau communautaire , ces exigences sont déjà satisfaites par certaines dispositions de la directive 2001/18/CE relative à la dissémination volontaire des OGM dans l'environnement et du règlement (CE) n° 1829/2003 concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés, qui prévoient qu'un OGM doit être préalablement autorisé sur la base d'une évaluation des risques pour la santé et l'environnement, avant son utilisation sur le territoire de l'Union.

La directive 2001/18/CE traite des autorisations de dissémination volontaire à toute autre fin que la mise sur le marché (Partie B) et des autorisations de mise sur le marché (Partie C).

Le règlement 1829/2003 couvre quant à lui la mise sur le marché d'OGM destinés à l'alimentation animale et humaine. Le processus d'autorisation repose sur une évaluation des risques des produits pour la santé et l'environnement et les autorisations données sont valables sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne. La procédure est complètement centralisée au niveau européen et l'évaluation est réalisée par l'autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA). Les projets de décision préparés par la Commission sont ensuite soumis aux votes des Etats membres dans le cadre d'un processus de comitologie. Les demandeurs d'autorisation déposent un seul dossier couvrant à la fois l'autorisation pour la mise en culture d'un OGM et celle pour les usages alimentaires des produits de cette culture. De fait, la quasi-totalité des demandes d'autorisation de mise sur le marché d'OGM est aujourd'hui déposée sous le règlement et non sous la directive. 3 ( * )

Le droit français est conforme aux stipulations de l'amendement OGM, notamment du fait de la transposition de la directive précitée . Ces dispositions, d'abord transposées par le biais de deux décrets adoptés en 2007 qui ont donné lieu à un contentieux avec la Commission européenne et ont été ensuite partiellement annulés par le Conseil d'Etat en 2009, figurent désormais dans la partie législative du code de l'environnement : loi n° 2008-595 du 25 juin 2008 relative aux organismes génétiquement modifiés complétée par l'ordonnance n° 2012-8 du 5 janvier 2012 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine de la prévention des pollutions et des risques.

II. L'INFORMATION ET LA PARTICIPATION DU PUBLIC APPLIQUÉES AUX OGM

L'amendement OGM introduit, dans la convention d'Aarhus, un article 6 bis , lui-même assorti d'une annexe I bis , relatif à la participation du public aux décisions concernant la dissémination volontaire dans l'environnement et la mise sur le marché d'organismes génétiquement modifiés. Ce nouvel article comporte des obligations plus précises que l'article 6. La nouvelle annexe en détaille les modalités de mise en oeuvre.

L'article 6 bis oblige chaque Partie à assurer une information et une participation du public « précoces et effectives » avant de prendre une décision autorisant ou non la dissémination volontaire dans l'environnement et la mise sur le marché d'OMG.

Cette stipulation figure déjà à l'article L. 533 - 9 du code de l'environnement qui dispose : « L'état assure une information et une participation précoces et effectives avant de prendre les décisions autorisant ou non la dissémination volontaire dans l'environnement et la mise sur le marché d'organismes génétiquement modifiés ».

A. L'OBLIGATION DE METTRE À LA DISPOSITION DU PUBLIC UN RÉSUMÉ DE LA NOTIFICATION AINSI QUE LE RAPPORT D'ÉVALUATION

Le paragraphe 3 de l'annexe I bis impose la mise à disposition du public « comme il convient, de manière efficace et en temps voulu , (d') un résumé de notification visant à obtenir une autorisation en vue de la dissémination volontaire dans l'environnement ou de la mise sur le marché d'un OGM sur son territoire, ainsi que (du) rapport d'évaluation ».

Les articles L.533-3-1 et L.533-3-4 du code de l'environnement fixent le contenu de la fiche d'informations destinée au public et relative à l'autorisation de dissémination volontaire d'OGM. Le public est consulté par voie électronique sur cette demande d'autorisation.

S'agissant de plantes, semences et plants génétiquement modifiés, l'article L.533-3-6 prévoit que l'autorité administrative compétente organise, à la demande des maires des communes dans lesquelles se déroulent les essais et pendant la durée de ceux-ci, une ou plusieurs réunions d'information en association avec les détenteurs des autorisations de dissémination concernés.

B. L'OBLIGATION DE NE CONSIDÉRER EN AUCUN CAS CERTAINES INFORMATIONS COMME CONFIDENTIELLES

Le paragraphe 4 de l'annexe I bis dresse la liste des informations qui ne peuvent pas être considérées comme confidentielles. Y figurent la description générale de l'OGM ou des OGM concernés, le nom et l'adresse du demandeur de l'autorisation de dissémination volontaire, les utilisations prévues, le lieu de la dissémination, les méthodes et plans de suivi de l'OGM ou des OGM et les méthodes et les plans d'intervention d'urgence, ainsi que l'évaluation des risques pour l'environnement.

Cette énumération est reprise au II de l'article L. 535 - 3 du code de l'environnement.

C. L'OBLIGATION D'ASSURER LA TRANSPARENCE DES PROCÉDURES ET L'ACCÈS DU PUBLIC À DES INFORMATIONS PERTINENTES

Outre la transparence des procédures de prise de décision, le paragraphe 5 de l'annexe I bis oblige les Parties à s'assurer que le public a bien accès aux informations pertinentes de la procédure , comme la nature des décisions qui pourraient être adoptées, l'autorité publique chargée de prendre la décision, les arrangements pris en matière de participation du public, l'autorité publique à laquelle il est possible de s'adresser pour obtenir des renseignements pertinents ou pour transmettre ses observations, ainsi que le délai prévu pour la communication d'observations.

Le règlement (CE) n° 1829/2003 et la directive 2001/18/CE précités contiennent des obligations sensiblement identiques. La directive prévoit en outre que soient rendues publiques, par la Commission, les informations suivantes : les éléments d'information en cas de modification d'une dissémination, les résultats de la surveillance après une mise sur le marché ainsi que les registres publics établis par la Commission et les États membres où sont enregistrées les informations sur les modifications génétiques et les localisations des disséminations.

D. LA POSSIBILITÉ POUR LE PUBLIC DE SOUMETTRE SES OBSERVATIONS

Le paragraphe 6 de l'annexe I bis prévoit que soit aménagée la possibilité, pour le public, de soumettre toutes les observations, informations, analyses ou opinions sur la décision envisagée.

Des obligations analogues sont déjà prévues par la directive 2001/18/CE et le règlement (CE) n° 1829/2003 précités. Elles incombent à la Commission européenne.

E. L'OBLIGATION D'INFORMATION DU PUBLIC POSTÉRIEURE À LA DÉCISION D'AUTORISATION

Le paragraphe 8 de l'annexe I bis impose la publicité de la décision prise par l'autorité publique, ainsi que des raisons et considérations qui la fondent.

La directive 2001/18/CE et le règlement (CE) n° 1829/2003 précités contiennent des obligations similaires . La directive stipule qu'en cas de risque grave, le public est informé des mesures d'urgence qui sont prises. Parallèlement, le règlement précise que les mesures d'urgences prises par la Commission européenne sont rendues publiques sans délai.

CONCLUSION GÉNÉRALE

Après un examen attentif des stipulations de cet accord, la commission recommande l'adoption de ce projet de loi qui conforte la transparence en matière environnementale et ce, d'autant que la mise en oeuvre de « l'amendement OGM » n'aura pas d'effet sur l'ordre juridique interne. À ce jour, vingt-huit Parties à la Convention d'Aarhus ont ratifié cet amendement. Il manque donc encore cinq ratifications pour permettre l'entrée en vigueur de « l'amendement OGM adopté en 2005 ». La ratification française est donc attendue.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le 7 octobre 2015, sous la présidence de M. Jean-Pierre Raffarin, président, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé à l'examen du rapport de M. Cédric Perrin, rapporteur, sur le projet de loi n° 482 (2014-2015) autorisant l'approbation de l'amendement à la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, pris par décision II/1 adoptée dans le cadre de la deuxième réunion des parties, dite « convention d'Aarhus ».

A l'issue de la présentation du rapporteur, Mme Leila Aïchi a déclaré qu'elle voterait contre.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission a adopté le rapport ainsi que le projet de loi précité.

ANNEXE

* 1 Réponses au questionnaire transmis.

* 2 Loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la charte de l'environnement (art. 7).

* 3 Réponses au questionnaire transmis aux services du ministère des affaires étrangères et du développement international.

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