Projet de loi relatif au droit des étrangers en France

Rapports législatifs

Rapport n° 716 (2014-2015), déposé le

CHAPITRE III - Dispositions diverses

Article 23 - (art. L. 221-6 et L. 553-7 [nouveaux] du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Accès des journalistes aux zones d'attente - et lieux de rétention administrative

Le présent article tend à introduire dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) le principe de l'accès des journalistes aux zones d'attente et aux lieux de rétention. Pour ce faire, il crée un cadre juridique jusqu'alors inexistant qui cherche à concilier d'une part, le principe de la liberté d'information garanti tant par la Constitution que par les conventions internationales et, d'autre part, le respect des libertés individuelles touchant en particulier à la protection des mineurs ; il s'assure au surplus que ce droit d'accès s'exerce dans des conditions compatibles avec les exigences requises pour le bon fonctionnement de ces lieux.

Déjà en 2009, la mission d'information que la commission des lois de l'Assemblée nationale avait consacrée aux centres de rétention administrative et aux zones d'attente préconisait d'« ouvrir davantage les centres de rétention et les zones d'attente sur l'extérieur, en permettant à davantage de journalistes de s'y rendre ». Elle y voyait un moyen de « dissiper certaines idées fausses qui continuent d'exister sur les conditions d'existence des personnes retenues dans ces lieux ». 231 ( * )

Jusqu'à l'adoption de la loi n° 2015-433 du 17 avril 2015 232 ( * ) , aucune disposition ne régissait l'accès des journalistes aux lieux de rétention. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, en l'absence de règle, les décisions en la matière étaient à la discrétion de l'administration. L'accès de journalistes dans des lieux de rétention a ainsi été autorisé à plusieurs reprises soit par le ministère, soit par le préfet de tutelle du centre de rétention, voire même par la direction centrale de la police aux frontières, en accompagnement de parlementaires ou du Défenseur des droits notamment.

L'article 18 de la loi n° 2015-433 du 17 avril 2015 a modifié l'article 719 du code de procédure pénale pour permettre aux députés, sénateurs et représentants au Parlement européen élus en France d'être accompagnés de journalistes munis d'une carte professionnelle dans les centres de rétention et les zones d'attente dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État. Ce dernier n'est cependant pas encore paru.

Dans son avis du 25 avril 2013 sur la réforme de la protection du secret des sources, la Commission nationale consultative des droits de l'Homme avait toutefois « fait siennes les revendications de nombreux acteurs de la société civile tendant à l'ouverture aux journalistes des [...] centres de rétention administrative, zones d'attente [...] dans des conditions fixées par décret, même en dehors de la présence de parlementaires . » 233 ( * ) Depuis 2012 en effet, une campagne inter-associative baptisée « Open access now » menée au niveau européen réclame l'accès des journalistes aux lieux de rétention en s'appuyant sur l'article 11 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne relatif à la liberté d'expression et d'information.

Le présent article répond à cette aspiration en créant deux nouveaux articles aux dispositions symétriques, le nouvel article L. 221-6 du CESEDA étant relatif à l'accès des journalistes aux zones d'attente et le nouvel article L. 553-7 du même code, à leur accès aux lieux de rétention , ce qui englobe les centres comme les locaux de rétention administrative.

Dans un premier alinéa, chacun de ces deux nouveaux articles ouvre aux journalistes la faculté d'accéder à ces lieux tout en renvoyant à un décret en Conseil d'État la conciliation de celle-ci avec d'une part, le respect de la dignité des personnes et, d'autre part, les exigences tenant à la sécurité et au fonctionnement de ces lieux . Ce décret devrait ainsi préciser la procédure d'autorisation et les motifs de refus de celle-ci. Sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a tenu à préciser qu'il s'agissait du « bon » fonctionnement de la zone d'attente ou du lieu de rétention.

Dans un second alinéa, ces nouveaux articles tirent les conséquences de cet accès des journalistes en précisant le régime du droit à l'image des personnes évoluant en zone d'attente et en rétention . Ils mettent ainsi en place un système de double garantie pour la prise d'images , étendu à la prise de son par la commission des lois de l'Assemblée nationale :

- celle-ci est tout d'abord soumise à autorisation de l'autorité administrative ainsi qu'au recueil de l'accord préalable des étrangers maintenus, des personnels et des intervenants dans les lieux considérés ;

- elle est en outre subordonnée à l'anonymat patronymique et physique des personnes mineures .

S'inspirant des dispositions de l'article 41 de la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009, la commission des lois de l'Assemblée nationale a, à l'initiative de son rapporteur, étendu aux personnes majeures le principe de l'anonymat initialement limité par le projet de loi aux seuls mineurs, en précisant que cet anonymat ne serait levé que par accord exprès de la personne concernée .

Ce dispositif, protecteur de la dignité des personnes et respectueux de leur vie privée, s'articule en outre avec le droit commun du droit à l'image dont on rappellera qu'il se déduit du droit au respect de la vie privée posé à l'article 9 du code civil permettant à toute personne de s'opposer à la diffusion, sans son autorisation expresse, de son image , attribut de sa personnalité.

Ce dispositif semble ainsi répondre aux exigences posées par la Cour européenne des droits de l'Homme, qui a considéré que l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales n'admet que soient apportées des restrictions à la liberté de recevoir ou de communiquer des informations qu'à condition qu'elles soient proportionnées et justifiées dans une société démocratique, en particulier au regard de la sécurité et l'ordre d'un établissement pénitentiaire, après recueil du consentement de la personne intéressée 234 ( * ) .

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté l' amendement COM-145 qui poursuit un quadruple objectif :

- clarifier la rédaction du dispositif ;

- prévoir que sont soumis à l'accord préalable des personnes concernées aussi bien la prise d'images et de son que leur diffusion, conformément au principe même du droit à l'image ;

- prévoir, à l'instar de ce qui figure à l'article 719 du code de procédure pénale, que les journalistes autorisés à accéder aux zones d'attente et lieux de rétention sont titulaires de la carte de presse ;

- procéder à des adaptations de l'article 719 du code de procédure pénale car il n'y a aucune raison de maintenir une procédure d'accompagnement des parlementaires par les journalistes dès lors que ces derniers peuvent accéder seuls dans les lieux de rétention et en zone d'attente.

Votre commission a adopté l'article 23 ainsi modifié .

Article 23 bis A (nouveau) - (art. L. 221-7 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Conclusion de conventions pour l'assistance juridique - des étrangers placés en zone d'attente

Issu de l' amendement COM-42 de M. Philippe Kaltenbach et les membres du groupe socialiste et républicain, le présent article prévoit la conclusion de conventions entre le ministre de l'intérieur et des associations pour assurer une assistance juridique des étrangers placés en zone d'attente.

Sur le modèle des conventions conclues en application de l'article L. 553-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) pour les étrangers placés en rétention, le présent article confie à des personnes morales ayant conclu une convention avec le ministre de l'intérieur la mission d'informer les étrangers placés en zone d'attente et de les aider à exercer leurs droits « pour permettre l'exercice effectif de leurs droits ».

Cette disposition vient donc préciser, dans la partie législative du code, les missions des associations déjà autorisées à accéder aux zones d'attente, comme par exemple l'Association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers (Anafé). Les articles R. 223-8 et suivants du CESEDA prévoient en effet déjà l'habilitation des « associations régulièrement déclarées depuis au moins cinq années et proposant par leurs statuts l'aide et l'assistance aux étrangers, la défense des droits de l'homme ou l'assistance médicale ou sociale ». Ces articles prévoient, en outre, que cette habilitation peut faire l'objet d'une convention entre l'autorité administrative et l'association.

Afin de s'assurer de la recevabilité au titre de l'article 40 de la Constitution de l'amendement COM-42, le président de la commission des lois a sollicité l'avis de Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. Après examen, cette dernière a confirmé la recevabilité financière de cet amendement. Elle a, en effet, considéré que l'amendement pouvait « être interprété, au sens strict, comme ayant pour seul objet de prévoir un conventionnement limité aux modalités d'accès et à l'encadrement des actions d'information desdites associations au sein des zones d'attente. Ces actions pourraient être financées par les associations sur la base de leurs ressources existantes, indépendamment d'une subvention supplémentaire de l'État. »

Votre commission a adopté l'article 23 bis A ainsi rédigé .

Article 23 bis - (art. L. 611-3 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Sanction pénale en cas de refus de se soumettre - à la prise d'empreintes digitales ou de photographie

Introduit à l'initiative du Gouvernement lors de l'examen en séance publique à l'Assemblée nationale, le présent article tend à introduire dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) une sanction pénale en cas de refus pour un étranger faisant l'objet d'une mesure d'éloignement ou ne remplissant pas les conditions d'entrée dans l'espace Schengen de se conformer à l'obligation de se soumettre à la prise d'empreintes digitales ou d'une photographie .

L'article L. 611-3 du CESEDA a été créé par la loi n° 97-396 du 24 avril 1997 portant diverses dispositions relatives à l'immigration, dite « loi Debré », et complété par la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité. Son deuxième alinéa prévoit que peuvent être relevées, mémorisées et faire l'objet d'un traitement automatisé les empreintes digitales et la photographie de tout étranger faisant l'objet d'une mesure d'éloignement ou ne remplissant pas les conditions d'entrée dans l'espace Schengen 235 ( * ) . Cette disposition vise donc à permettre l'identification des personnes afin de favoriser la lutte contre l'immigration irrégulière. Elle est l'une des bases légales du traitement automatisé AGDREF2 (Application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France), qui résulte du décret n° 2011-638 du 8 juin 2011 relatif à l'application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France et aux titres de séjour et aux titres de voyage des étrangers.

Toutefois, le non-respect par l'étranger de l'obligation de se soumettre au relevé de ses empreintes digitales et à la prise de sa photographie ne fait, pour l'heure, l'objet d'aucune sanction pénale. Avant la dépénalisation du séjour irrégulier sous l'influence de la jurisprudence européenne 236 ( * ) , ce refus était poursuivi sur le fondement de l'article 55-1 du code de procédure pénale. Cet article prévoit en effet une peine d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende en cas de refus, par une personne à l'encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elle a commis ou tenté de commettre une infraction, de se soumettre aux opérations de prélèvement, notamment de prise d'empreintes digitales, palmaires ou de photographies nécessaires à l'alimentation et à la consultation des fichiers de police. Désormais, il n'est plus possible de se référer à cette disposition dans la mesure où le séjour irrégulier ne constitue plus une infraction pénale.

Le présent article vise à remédier à cette lacune en fixant une peine d'un an d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende . Ce quantum correspond à celui prévu par l'article L. 624-1 du même code en cas de maintien irrégulier sur le territoire d'un étranger, sans motif légitime, après qu'une mesure régulière de placement en rétention ou d'assignation à résidence a pris fin sans qu'il ait pu être procédé à son éloignement.

Votre commission a adopté l'article 23 bis sans modification .

Article 24 - (art. L. 611-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers - et du droit d'asile et art. 78-2 du code de procédure pénale) - Extension à la Martinique des dispositions relatives à - la visite sommaire des véhicules et au contrôle d'identité

Le présent article vise à étendre à la Martinique les régimes applicables, d'une part, à la visite sommaire des véhicules et, d'autre part, au contrôle d'identité en Guyane, en Guadeloupe, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Mayotte.

Son I complète ainsi l'article L. 611-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) pour étendre à la Martinique la possibilité de procéder à la visite sommaire d'un véhicule .

Cette « visite sommaire des véhicules circulant sur la voie publique, à l'exclusion des voitures particulières » permet la vérification du respect de l'obligation pour tout étranger de détenir, porter et présenter ses titres de séjour ou de circulation, ou la recherche et le constat des infractions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers. Elle est effectuée par les officiers de police judiciaire soit avec l'accord du conducteur, soit sur instructions du procureur de la République. En l'absence d'accord du conducteur, le véhicule peut être immobilisé, pour une durée qui ne peut excéder quatre heures, dans l'attente des instructions du procureur de la République « qui comportent l'autorisation précise et individualisée de procéder à la visite sommaire, laquelle à la différence de la fouille du véhicule n'est destinée qu'à s'assurer de l'absence de personne dissimulée », conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel 237 ( * ) .

Introduite par la loi n° 97-396 du 24 avril 1997 238 ( * ) , cette visite sommaire, aujourd'hui prévue par les articles L. 611-8 et L. 611-9 du CESEDA pour le territoire hexagonal de la France dans une zone comprise entre la frontière terrestre de la France avec les États parties à la convention Schengen et une ligne tracée à vingt kilomètres en deçà, était dès son origine étendue - moyennant des adaptations - à la Guyane, avant de l'être également à d'autres collectivités ultramarines. Cette disposition est actuellement applicable :

- en Guyane, dans une zone de vingt kilomètres courant à partir du littoral ainsi que sur les principaux axes routiers de Guyane (« sur la route nationale 2 sur le territoire des communes de Saint-Georges et de Régina et sur la route départementale 6 et la route nationale 2 sur la commune de Roura ») (article L. 611-10 du CESEDA) ;

- en Guadeloupe, pour une zone comprise entre le littoral et une ligne tracée à un kilomètre en deçà, ainsi que sur les routes nationales 1 et 4 (premier alinéa de l'article L. 611-11 du CESEDA) ;

- à Mayotte, Saint-Barthélemy et Saint-Martin, pour la bande de terre située à moins d'un kilomètre du littoral (deuxième alinéa du même article L. 611-11) 239 ( * ) .

Le II du présent article complète, quant à lui, l'article 78-2 du code de procédure pénale relatif au contrôle d'identité . Cet article prévoit, à l'instar des articles L. 611-8 à L. 611-11 du CESEDA, que dans une certaine zone du territoire, des contrôles d'identité peuvent être menés par les officiers de police judiciaire ou sous leur autorité, « en vue de vérifier le respect des obligations de détention, de port et de présentation des titres et documents prévus par la loi » et ce, sans réquisition du procureur de la République.

Introduite par la loi n° 93-992 du 10 août 1993 240 ( * ) , cette disposition a été progressivement étendue du territoire hexagonal - pour la zone comprise entre la frontière terrestre de la France avec les États parties à la convention Schengen et une ligne tracée à vingt kilomètres en deçà ainsi que pour les zones accessibles au public des ports, aéroports et gares ferroviaires ou routières ouvertes au trafic international - à l'outre-mer :

- d'abord à la Guyane pour une zone comprise entre le littoral et une ligne tracée à vingt kilomètres en-deçà, par la loi n° 97-396 du 24 avril 1997 précitée, puis pour une zone de cinq kilomètres de part et d'autre de la route nationale 2 sur le territoire de la commune de Regina par la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 241 ( * ) ;

- ensuite à la Guadeloupe, « dans une zone comprise entre le littoral et une ligne tracée à un kilomètre en deçà, ainsi que dans une zone d'un kilomètre de part et d'autre, d'une part, de la route nationale 1 sur le territoire des communes de Basse-Terre, Gourbeyre et Trois-Rivières et, d'autre part, de la route nationale 4 sur le territoire des communes du Gosier et de Sainte-Anne et Saint-François » et à Mayotte « dans une zone comprise entre le littoral et une ligne tracée à un kilomètre en deçà », pour une période de cinq ans à compter de la publication de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 précitée ;

- enfin à Saint-Martin et Saint-Barthélemy « dans une zone comprise entre le littoral et une ligne tracée à un kilomètre en deçà », pour le restant de la période d'expérimentation prévue en 2006, par l'ordonnance n° 2009-536 du 14 mai 2009 242 ( * ) .

Le dispositif expérimental a été pérennisé par la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique.

La Martinique a jusqu'à présent été exemptée de ces régimes d'exception. Cependant, et bien qu'offrant un « profil migratoire différent de celui des autres départements français d'Amérique », la Martinique semble désormais faire face à une importante immigration clandestine en provenance de Sainte-Lucie et d'Haïti, s'exerçant par la voie maritime. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, le nombre d'éloignements y serait en forte progression depuis le début de l'année 2015 (+ 20 %). Le Gouvernement, dans l'étude d'impact, met également en avant sa volonté de « prévenir tout comportement » d'optimisation « de la part des auteurs d'infraction » en alignant le droit applicable dans l'ensemble des départements et collectivités des Antilles. Aussi propose-t-il d'étendre ces deux dispositions à la Martinique en incluant non seulement la bande côtière d'un kilomètre mais également les principaux axes routiers, à l'instar de ce que la loi prévoit déjà pour la Guyane et la Guadeloupe, afin de déployer ces instruments de contrôle sur les voix structurantes de la Martinique ( cf . la carte fournie par la direction générale des étrangers en France).

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

Ces dispositions circonscrivent en effet de manière précise la zone qui présente des risques particuliers liés à la circulation internationale des personnes et dans laquelle peuvent s'exercer les contrôles en vue d'assurer le respect des obligations de détention, de port et de présentation de titres et documents. Elles apparaissent donc conformes à la jurisprudence du Conseil constitutionnel en la matière 243 ( * ) .

Votre commission a également adopté cet article sans modification .

Article 25 - (art. L. 611-12 [nouveau] du code de l'entrée - et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Transmission d'informations en vue - de la lutte contre la fraude au séjour

Le présent article vise à améliorer la lutte contre la fraude au séjour en facilitant le recueil d'informations par l'autorité administrative auprès de personnes publiques et privées afin de contrôler le respect des conditions fixées pour la délivrance ou le renouvellement de titres de séjour.

Il complète le titre I er du livre VI du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) relatif aux contrôles, par un nouvel article L. 611-12.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, les préfectures ne disposent en effet actuellement que de peu d'éléments pour vérifier les informations fournies par les étrangers qui sollicitent la délivrance d'un premier titre de séjour ou son renouvellement, ou authentifier les documents joints à l'appui des demandes : éléments relatifs à l'état civil, à la nationalité, à la situation familiale ou maritale, données de domiciliation, de résidence habituelle, et selon les titres, d'autres documents comme une preuve de communauté de vie par exemple. Elles ne possèdent toutefois pas toujours les moyens pour authentifier les justificatifs et peuvent avoir recours aux autorités émettrices pour écarter un doute sur l'authenticité d'un document. Le secret professionnel et la protection des données personnelles leur sont en revanche opposés lorsque les préfectures souhaitent saisir une administration ou un organisme tiers aux fins de comparaison des déclarations et justificatifs présentés par l'intéressé.

Or, le projet de loi crée, en son article 8, un nouvel article L. 313-5-1 conférant aux préfectures le pouvoir de procéder aux vérifications utiles pour s'assurer du maintien du droit au séjour de l'étranger. Le présent article tend donc à doter les préfectures des moyens de ces vérifications. Lors de son audition, le directeur général des étrangers en France a indiqué que ces nouveaux outils pourraient être mobilisés à différents stades par les préfectures :

- dès le stade de l'instruction d'une demande de premier titre ou de renouvellement dans le cadre d'un contrôle a priori ;

- à l'occasion de la réception de justificatifs durant la période de validité du titre (ex : justificatif de maintien de communauté de vie, d'assiduité dans les études...) ;

- à l'occasion de contrôles aléatoires ou provoqués par le recueil d'information.

Le Gouvernement affiche ainsi un objectif d'environ 40 000 contrôles par an.

Dans sa version initiale, ce nouvel article ouvrait à l'autorité administrative, d'une part, un droit de communication de documents et informations détenus par une liste de personnes publiques et privées énumérées et, d'autre part, un droit de consultation des données détenues par ces mêmes personnes. Seul le secret médical pouvait être opposé à l'administration, à l'exclusion de tous les autres secrets professionnels. La finalité de ces droits de communication et de consultation était précisément définie puisqu'elle consistait dans le « contrôle de la sincérité et de l'exactitude des déclarations souscrites ou de l'authenticité des pièces produites en vue de l'attribution d'un droit au séjour ou de sa vérification ».

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a étroitement encadré ce dispositif, à plusieurs égards.

En premier lieu, elle a supprimé le droit reconnu à l'administration d'accéder directement aux données détenues par les personnes énumérées.

En deuxième lieu, elle a précisé les circonstances dans lesquelles les préfectures pourraient recourir à ce droit à communication afin d'exclure tout motif étranger au droit au séjour. Elle a ainsi circonscrit le recours à ce droit à trois hypothèses : l'instruction d'une demande de titre de séjour, l'instruction d'une demande de renouvellement de titre et le contrôle du maintien du titre de séjour introduit à l'article 8 du projet de loi. Aussi le droit à communication devrait-il être exercé de manière ponctuelle, comme l'a indiqué le rapporteur de l'Assemblée nationale de façon à exclure tout usage massif et non lié à une situation individuelle.

En troisième lieu, l'Assemblée nationale a limité les organismes susceptibles d'être interrogés dans le cadre du droit à communication. Elle a ainsi supprimé de la liste les administrations fiscales, les collectivités territoriales, les chambres consulaires et les entreprises de transport de personnes, au motif que les informations que ces personnes pourraient communiquer seraient susceptibles d'être recueillies soit auprès des autres organismes énumérés à l'article 25, soit via le service de vérification en ligne des avis d'imposition, site Internet ouvert au public permettant de vérifier l'authenticité du justificatif d'impôt sur le revenu ou de l'avis d'impôt sur le revenu présenté par un usager. Huit catégories d'organismes pourraient donc faire l'objet d'une requête des préfectures :

- les autorités dépositaires des actes d'état civil ;

- les administrations chargées du travail et de l'emploi

- les organismes de sécurité sociale et Pôle Emploi ;

- les établissements scolaires et les établissements d'enseignement supérieur ;

- les fournisseurs d'énergie et des services de communications électroniques ;

- les établissements de santé publics et privés ;

- les établissements bancaires et organismes financiers ;

- les greffes des tribunaux de commerce.

Un décret en Conseil d'État définirait la nature des documents et des informations susceptibles d'être communiqués par chacune de ces personnes. Les éléments recueillis par votre rapporteur à cet égard sont résumés dans le tableau ci-dessous :

Organisme

Informations à communiquer

Titres de séjour concernés

Autorités dépositaires des actes d'état civil

Authentification des actes (naissance, mariage, décès) délivrés par les autorités françaises

Titres « vie privée et familiale »

Administrations chargées du travail et de l'emploi (DIRECCTE)

Existence d'une activité salariée - - Authentification des bulletins de salaires pour établir la réalité de l'activité salariée, les ressources et conditions d'existence

Tous titres de séjour

Organismes de sécurité sociale et Pôle Emploi

Adresse

Tous titres de séjour

Composition du foyer pour établir la communauté de vie des époux ou l'entretien effectif des enfants

Titres « vie privée et familiale » (parent d'enfant français, regroupement familial)

Prestations familiales et sociales perçues pour établir les conditions de vie matérielles

Existence d'une activité salariée

Titres autorisant l'exercice d'une activité professionnelle

Justification d'une affiliation à la sécurité sociale

Titres « étudiant » notamment

Établissements scolaires et les établissements d'enseignement supérieur

Attestation d'inscription et d'assiduité pour établir que les parents contribuent à l'éducation de leurs enfants

Titres « vie privée et familiale » dans le cadre de l'admission exceptionnelle au séjour pour enfants scolarisés

Attestation d'inscription et d'assiduité

Titres « étudiant »

Authentification des relevés de notes

Fournisseurs d'énergie et des services de communications électroniques

Adresse

Tous titres de séjour

Authentification des contrats et factures servant de justificatifs de domicile

Tous titres de séjour

Historique des contrats pour établir la durée de présence en France

Admission exceptionnelle au séjour

Établissements de santé publics et privés

Authentification des documents (convocations et attestations) pour s'assurer que le demandeur suit le traitement pour l'affection au titre de laquelle il demande un titre de séjour

Justification de la fréquentation d'un établissement de soins pour établir la durée de présence en France

Titres « étranger malade »

Établissements bancaires et organismes financiers

Adresse

Tous titres de séjour

Existence du compte bancaire en France afin d'authentifier les relevés de compte

Ressources

Titres « étudiant » et « vie privée et familiale » (regroupement familial)

Greffes des tribunaux de commerce

K bis pour authentifier les documents attestant de l'existence d'une société dirigée par le demandeur ou l'employant

Titres autorisant l'exercice d'une activité professionnelle

Pour identifier les gérants des sociétés

Titres « passeport talent » et « entrepreneur et profession libérale »

Source : commission des lois à partir des données fournies par la DGEF

En dernier lieu, les députés ont introduit dans le texte des précisions tenant au traitement par l'administration de données à caractère personnel. Ils ont ainsi précisé la durée de conservation des données personnelles contenues dans les documents communiqués en la limitant à la durée cumulée du titre de séjour dont est titulaire l'étranger et, le cas échéant, de la procédure de renouvellement du titre, de façon à couvrir les trois hypothèses envisagées (délivrance, renouvellement, contrôle du maintien du titre de séjour). Ils ont également rappelé le droit de rectification de l'étranger à l'égard de ses données, conformément à l'article 40 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. Le droit à communication étant dérogatoire au principe de finalité posé par la loi « Informatique et libertés », il est en effet nécessaire de prévoir que la personne concernée pourra faire jouer son droit de rectification. Ils ont enfin renvoyé à un décret en Conseil d'État pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) les modalités de mise en oeuvre du droit à communication.

Ce droit à communication s'inspire de celui prévu aux articles L. 114-19 à L. 114-21 du code de la sécurité sociale visant à lutter contre la fraude sociale. Cependant son champ est plus réduit tant par sa finalité que par les personnes publiques et privées qui peuvent être sollicitées.

Le directeur général des étrangers en France a rappelé lors de son audition que dans l'hypothèse où l'administration conclurait, sur la base d'informations recueillies dans le cadre du droit à communication, au non-respect des conditions de délivrance du titre, serait mise en oeuvre la procédure contradictoire prévue à l'article 24 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, à laquelle renvoie en effet le nouvel article L. 313-5-1 du CESEDA introduit à l'article 8 du projet de loi.

En revanche, le présent article ne fait aucune mention de l'information de la personne concernée sur l'utilisation par l'administration du droit de communication. Cela a pour effet non seulement de rendre théorique le droit à rectification des données personnelles introduit par l'Assemblée nationale, mais encore de vider de sa portée la procédure contradictoire qui pourrait s'engager préalablement au refus de délivrance ou au retrait du titre de séjour. Aussi a-t-il semblé nécessaire à votre rapporteur de compléter l'article 25 par un alinéa s'inspirant de l'article L. 114-21 du code de la sécurité sociale prévoyant une obligation d'information de la personne et de communication, à sa demande, d'une copie des documents transmis à l'administration dans le cadre de son droit à communication ( amendement COM-147 ). Cette obligation de communication à l'intéressé reprend de fait l'obligation générale faite aux administrations de communiquer tout document produit ou reçu par elle en application de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal.

Par ailleurs, aucune sanction pénale n'est prévue en cas de non-respect de leur obligation de communication par les personnes énumérées à l'article 25. L' amendement COM-146 de votre rapporteur remédie à cette lacune afin de s'assurer de l'effectivité du droit à communication.

Votre commission a adopté l'article 25 ainsi modifié .

Article 26 - (art. L. 622-10 du code de l'entrée - et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Recours suspensif en matière de destruction - et d'immobilisation de biens outre-mer

Le présent article met en place un recours suspensif à l'encontre de la décision du procureur de la République de détruire ou d'immobiliser des embarcations, véhicules terrestres et aéronefs ayant servi à l'entrée, à la circulation ou au séjour irrégulier d'un étranger en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin.

Il tire ainsi, en premier lieu, les conséquences de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui a jugé contraire à la Constitution une disposition du code de procédure pénale qui permettait « la destruction de biens saisis, sur décision du procureur de la République, sans que leur propriétaire ou les tiers ayant des droits sur ces biens et les personnes mises en cause dans la procédure en aient été préalablement avisés et qu'ils aient été mis à même de contester cette décision devant une juridiction afin de demander, le cas échéant, la restitution des biens saisis » 244 ( * ) .

Or, en l'état actuel du droit, l'article L. 622-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) ne prévoit ni information du propriétaire d'un véhicule ayant servi à faire entrer, circuler ou séjourner un étranger en situation irrégulière, ni recours en cas de décision de destruction ou d'immobilisation de ce véhicule prise par le procureur de la République. Le présent article tend donc à remédier à ce risque d'inconstitutionnalité par deux mesures.

D'une part, le présent article prévoit la motivation et la notification de la décision de destruction ou d'immobilisation d'un véhicule prise par le procureur de la République, auprès des personnes ayant des droits sur le bien si elles sont connues ainsi qu'aux personnes mises en cause dans la procédure.

D'autre part, il institue deux procédures de contestation de ces décisions.

La décision d'immobilisation peut être contestée selon les règles prévues à l'article 41-4 du code de procédure pénale, c'est-à-dire par saisine de la chambre de l'instruction dans un délai d'un mois suivant la notification de la décision, par déclaration au greffe du tribunal ou de la cour ou par lettre recommandée avec demande d'avis de réception.

La contestation de la décision de destruction, précisée par l'article L. 622-10 modifié, doit, quant à elle, intervenir dans les quarante-huit heures suivant la notification, par requête formée auprès de la chambre de l'instruction qui dispose de quinze jours pour se prononcer. Lorsqu'à l'expiration d'un délai de quinze jours à compter de la date de la décision de destruction, la personne mise en cause ne s'est pas opposée à la destruction et le propriétaire ou l'ayant droit qui n'a pu être identifié ou averti ne s'est pas manifesté, la décision de destruction peut être exécutée.

Dans les deux cas, le recours est suspensif.

En second lieu, le présent article harmonise les règles dans tous les départements et collectivités d'outre-mer concernés par ce dispositif . En effet, le I de l'article L. 622-10 ne prévoit pour l'heure la destruction que des embarcations fluviales en Guyane, tandis que son II permet l'immobilisation des véhicules terrestres et aéronefs en Guyane mais aussi en Guadeloupe, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin. L'article 28 de l'ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 245 ( * ) , abrogée par l'ordonnance n° 2014-464 du 7 mai 2014 246 ( * ) , prévoyait un dispositif similaire de confiscation de « tout moyen de transport ou équipement terrestre, fluvial, maritime ou aérien ». Le présent article prévoit désormais la destruction ou l'immobilisation, par la neutralisation de tout moyen indispensable à leur fonctionnement, des embarcations, véhicules terrestres et aéronefs ayant servi à l'entrée, à la circulation ou au séjour irrégulier d'un étranger aussi bien en Guyane qu'en Guadeloupe, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, à Mayotte et à la Martinique.

L'Assemblée nationale n'a procédé qu'à des modifications rédactionnelles.

Votre rapporteur s'est, quant à lui, interrogé sur l'opportunité de prévoir deux procédures de contestation distinctes. Par souci de simplification, il a donc proposé à votre commission l' amendement COM-148 supprimant le renvoi au code de procédure pénale et alignant la procédure de contestation d'une décision d'immobilisation sur celle d'une décision de destruction, qui lui est apparue plus précise.

Votre commission a adopté l'article 26 ainsi modifié .

Article 26 bis (nouveau) - (art. L. 552-5 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Harmonisation des sanctions pénales en cas de non-respect - des prescriptions d'assignation à résidence

Introduit par votre commission à l'initiative de votre rapporteur par l'adoption de l' amendement COM-149 , le présent article tend à harmoniser les sanctions pénales applicables en cas de non-respect des prescriptions d'assignation à résidence.

L'article L. 552-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) précise les conditions de l'assignation à résidence d'un étranger ordonnée par le juge des libertés et de la détention en application de l'article L. 552-4 du même code. Il prévoit qu'en cas de non-respect de ces conditions, les sanctions applicables sont celles prévues au deuxième alinéa de l'article L. 624-1, soit trois ans d'emprisonnement pour le cas où l'étranger « aura pénétré de nouveau sans autorisation en France ».

Les articles L. 561-1 et L. 561-2 du CESEDA relatifs à l'assignation à résidence décidée par le préfet renvoient, quant à eux, à l'article L. 624-4 du même code en cas de non-respect des conditions d'assignation à résidence. Cet article sanctionne en effet de trois ans d'emprisonnement le fait pour l'étranger assigné à résidence de ne pas avoir rejoint dans les délais prescrits son lieu d'assignation ou de l'avoir quitté sans autorisation ; il prévoit en outre une peine d'un an d'emprisonnement en cas de non-respect des obligations de pointage auprès des forces de l'ordre.

Cet amendement vise à aligner les sanctions applicables en cas de non-respect de l'assignation à résidence que celle-ci ait été ordonnée par le juge ou décidée par l'autorité administrative. Il remplace donc à l'article L. 552-5 le renvoi à l'article L. 624-1 par un renvoi à l'article L. 624-4 en harmonisant les rédactions.

Votre commission a adopté l'article 26 bis ainsi rédigé .

Article 27 - (art. L. 624-4 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Sanctions pénales en cas de non-respect - des conditions de l'assignation à résidence

Le présent article rend applicables les sanctions pénales prévues par l'article L. 624-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) en cas de violation des prescriptions résultant de l'assignation à résidence en application de l'article L. 561-2 du même code.

En l'état actuel du droit, si l'article L. 561-2 du CESEDA renvoie au dernier alinéa de l'article L. 561-1 du même code, qui renvoie lui-même à l'article L. 624-4 pour la sanction du non-respect des prescriptions liées à l'assignation à résidence, cela n'a pas pour conséquence de rendre applicables les sanctions de l'article L. 624-4 en cas de violation des obligations résultant de l'assignation à résidence prononcée en application de l'article L. 561-2. En effet, le droit pénal étant d'interprétation stricte, il est nécessaire que les faits passibles de sanction soient précisément définis.

C'est pour remédier à cette difficulté que le présent article insère au premier alinéa de l'article L. 624-4 une référence à l'article L. 561-2. Il en résulterait que les étrangers, assignés à résidence sur le fondement de l'article L. 561-2, encourraient une peine de trois ans d'emprisonnement dès lors soit qu'ils n'auraient pas rejoint dans les délais prescrits la résidence qui leur était assignée, soit qu'ultérieurement, ils auraient quitté cette résidence sans autorisation de l'autorité administrative.

Cette disposition n'a en revanche pas pour effet de rendre applicable la peine d'un an d'emprisonnement prévue au troisième alinéa du même article L. 624-4, à l'étranger, assigné à résidence en application de l'article L. 561-2, qui n'aurait pas respecté les obligations de présentation aux services de police et aux unités de gendarmerie prévues à l'article L. 561-1. Votre commission, sur proposition de son rapporteur, a donc adopté l' amendement COM-150 tendant à remédier à cette lacune de façon à renforcer l'effectivité des prescriptions de l'assignation à résidence.

À l'origine, cet article opérait également une coordination avec le 6° de l'article L. 561-1 du CESEDA ; cette disposition a été supprimée par le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale car la coordination avait déjà été effectuée par l'article 2 de la loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme.

Votre commission a adopté l'article 27 ainsi modifié .

Article 28 - (art. L. 625-1, L. 625-3 [abrogé], L. 625-4, L. 625-5, L. 625-6 - et L. 625-7 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers - et du droit d'asile) - Aggravation des sanctions administratives - encourues par les transporteurs

Le présent article a pour objet le renforcement des sanctions administratives prévues par le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) et applicables aux entreprises de transport de personnes aérien, ferroviaire, maritime ou routier exploitant des liaisons internationales en provenance d'États tiers, en cas de méconnaissance de leurs obligations.

Introduites dans notre législation à la suite de la conclusion de la convention d'application de l'accord de Schengen par la loi n° 92-190 du 26 février 1992 247 ( * ) , le chapitre V du titre II du livre VI du CESEDA, intitulé « méconnaissance des obligations incombant aux entreprises de transport », énonce les sanctions pécuniaires que le ministre de l'intérieur peut prononcer à l'encontre du transporteur qui aura conduit sur le territoire français un étranger dépourvu du document de voyage et, le cas échéant, du visa requis . Ce chapitre du CESEDA vient donc sanctionner le non-respect d'obligations prévues par les articles L. 5421-1, pour le transport maritime, et L. 6421-2, pour le transport aérien, du code des transports.

Ces sanctions s'appliquent également en cas de transit.

Deux causes d'exonération sont prévues par l'article L. 625-5 du CESEDA :

- lorsque l'étranger a été admis ultérieurement sur le territoire au titre d'une demande d'asile non manifestement infondée ;

- lorsque l'entreprise de transport apporte la preuve que les documents requis lui ont été présentés à l'embarquement et qu'ils ne comportaient pas d'élément d'irrégularité manifeste.

L'article L. 625-1 du CESEDA prévoit ainsi une amende à l'encontre des transporteurs aériens et maritimes, dont il fixe le montant maximal . À l'origine de 10 000 francs (1 500 euros) par passager, ce montant a été porté à 5 000 euros en 2003 afin de se conformer aux dispositions de la directive n° 2001/51/CE du 28 juin 2001 visant à compléter les dispositions de l'article 26 de la convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985. Ce montant de 5 000 euros avait également pour objectif de dissuader les transporteurs en fixant le montant de l'amende à un niveau supérieur au tarif moyen d'un billet d'avion 248 ( * ) . Le 1° du présent article propose de le doubler pour le fixer à 10 000 euros . Cette disposition est la traduction d'une recommandation issue d'un rapport conjoint de l'inspection générale de l'administration et de l'inspection générale de la police nationale 249 ( * ) . Constatant que le dispositif d'amende aux transporteurs, ancien et désormais connu de ces derniers, avait conduit beaucoup d'entre eux à réaliser des « efforts conséquents pour instaurer des contrôles de bonne qualité à l'embarquement », il convenait de sanctionner plus lourdement ceux qui ne s'étaient pas encore mis en capacité de le faire. Le rapport concluait donc au doublement du montant unitaire de l'amende tout en maintenant la faculté de modulation de ce montant en fonction des éléments concrets. Il indiquait en outre que cela placerait le montant de l'amende en France à un niveau comparable à celui de l'Espagne (amende allant de 5 000 à 10 000 euros), mais inférieur à celui pratiqué en Autriche (de 5 000 à 15 000 euros).

L'article L. 625-6 prévoit la même amende à l'encontre des transporteurs routiers « exploitant des liaisons internationales en provenance d'un État non partie à la Convention de Schengen sous la forme de lignes régulières, de services occasionnels ou de navette, à l'exclusion des trafics frontaliers ». Le 4° du présent article double là encore le montant de l'amende pour le porter à 10 000 euros.

Les 1° et 4°, en outre, remplacent la notion d'« État partie » à la convention de Schengen par celle d'« État appliquant l'acquis de Schengen ». En effet, depuis le traité d'Amsterdam de 1999, la convention de Schengen a été intégrée dans l'acquis communautaire, si bien que les derniers États ayant intégré l'Union européenne doivent appliquer l'acquis de Schengen sans pour autant être formellement partie à la convention.

L'article L. 625-3 du CESEDA réduit le montant de l'amende à 3 000 euros « lorsque l'entreprise a mis en place et utilise, sur le lieu d'embarquement des passagers, un dispositif agréé de numérisation et de transmission, aux autorités françaises chargées du contrôle aux frontières, des documents de voyage et des visas ». Introduit en 2003, ce dispositif avait pour but de dissuader la destruction de leurs documents de voyage par les étrangers espérant rendre impossible leur éloignement. La réduction de l'amende avait pour but d'inciter les entreprises de transport à mettre en place de tels dispositifs. Le 2° du présent article propose de supprimer cette disposition .

Reprenant une disposition introduite en 2003, l'article L. 625-4 du CESEDA prévoit que lorsque l'étranger débarqué est un mineur isolé, une somme de 3 000 ou 5 000 euros est immédiatement consignée et que tout ou partie de la somme sera restituée selon le montant de l'amende fixée ultérieurement. En cas de non-respect de cette obligation de consignation, le montant de l'amende est porté respectivement à 6 000 ou 10 000 euros. Le 3° du présent article ne prévoit plus la consigne que d'une somme de 10 000 euros et double le montant de l'amende.

En séance publique, l'Assemblée nationale a complété ce dispositif par l'adoption d'un amendement du Gouvernement. Le nouvel article L. 625-7 du CESEDA punirait d'une amende , dont le montant maximal serait fixé à 30 000 euros, le non-respect par le transporteur aérien, maritime, routier ou ferroviaire de son obligation , prévue aux articles L. 213-4 à L. 213-8 du même code, d'assurer, à ses frais, le retour d'un étranger non admis sur le territoire français . Son dernier alinéa, résultant d'un sous-amendement de M. Denys Robiliard, prévoit que l'amende ne peut être infligée lorsque l'étranger a été admis sur le territoire au titre de l'asile, conformément à ce que prévoit l'article L. 625-5 rappelé ci-dessus.

Or, comme le faisait justement remarquer M. Robiliard, l'étranger admis sur le territoire n'ayant pas à être ramené à son point d'embarquement, il n'y a aucune raison de prévoir un cas d'exonération à une obligation inexistante. Aussi votre commission a-t-elle adopté l' amendement COM-152 de son rapporteur supprimant cette disposition, ainsi que son amendement COM-151 de coordination.

Votre commission a adopté l'article 28 ainsi modifié .

Article 28 bis A - (art. 226-4-1-1 [supprimé] et 441-8 [rétabli] du code pénal) - Sanction pénale en cas d'utilisation frauduleuse d'un document d'identité ou de voyage ou de facilitation d'une telle fraude

Introduit à l'initiative du Gouvernement lors de l'examen en séance publique à l'Assemblée nationale, le présent article tend à introduire dans le code pénal une sanction en cas d'utilisation frauduleuse d'un document d'identité ou de voyage ou de facilitation d'une telle fraude.

La nouvelle infraction ainsi créée serait constituée dans deux hypothèses :

- en cas d' utilisation d'un document d'identité ou de voyage (passeport, visa) appartenant à un tiers, avec ou sans son consentement , que le document soit ou non déclaré volé ou perdu, soit pour entrer ou se maintenir sur le territoire de l'espace Schengen , soit pour obtenir indûment un titre, une qualité, un statut ou un avantage ;

- en cas de facilitation volontaire par le titulaire du titre d'identité ou de voyage de la commission de l'infraction .

Cette nouvelle infraction pourrait donc être commise aussi bien par des étrangers en situation irrégulière que par des ressortissants communautaires ou extra-communautaires en situation régulière ou des nationaux. Elle excèderait le champ du seul droit des étrangers .

Elle permettrait de lutter contre un type de fraude à l'identité non prévu par le code pénal. En effet, il s'agirait ici d'engager des poursuites à l'encontre des utilisateurs frauduleux de documents authentiques appartenant à autrui, alors que le code pénal ne sanctionne pour l'heure que le faux et usage de faux 250 ( * ) ou le fait de procurer ou de se faire délivrer indûment un document 251 ( * ) . En outre, l'usurpation d'identité aurait dans le cas présent pour objectif l' obtention au profit de l'usurpateur d'un droit (au séjour, à des prestations sociales...) alors que le code pénal n'incrimine pour l'heure que l'usurpation d'identité à des fins malveillantes pour le véritable titulaire de l'identité 252 ( * ) .

Cette nouvelle infraction serait punie de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende . Cette peine correspond notamment à ce que prévoit l'article 441-2 du code pénal en cas de faux et d'usage de faux commis dans un document officiel ou l'article 434-23 du même code pour l'usurpation d'identité à des fins d'exposition de la personne à des procédures pénales. En effet, dans tous ces cas, il y a une forme d'atteinte à l'autorité de l'État.

Votre commission a approuvé le principe de cette disposition. Elle s'est cependant interrogée sur la pertinence de son emplacement dans le code pénal, parmi les dispositions relatives aux atteintes à la personne humaine (article 226-4-1-1 du code pénal). Elle a considéré, avec son rapporteur, qu'il conviendrait de la déplacer au sein des dispositions relatives aux faux dans la mesure où l'accent lui a semblé devoir être mis non tant sur l'usurpation d'identité que sur les bénéfices qui en étaient attendus, qui l'apparentent davantage à l'usage de faux (article 441-8 du même code).

En outre, votre commission a souhaité envoyer un signal fort aux réseaux criminels exploitant la situation précaire de certaines personnes, en particulier des étrangers en situation irrégulière. C'est pourquoi elle a adopté l' amendement COM-153 de son rapporteur portant la peine à sept ans d'emprisonnement et 100 000 euros d'amende lorsque l'infraction est commise de manière habituelle 253 ( * ) .

Il convient de noter en outre que l'article 441-9 du code pénal prévoit que la tentative du délit prévu à l'article 441-8 est punie des mêmes peines.

Votre commission a adopté l'article 28 bis A ainsi modifié .

Article 28 bis - (art. L. 213-5 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Obligation de réacheminement des étrangers en transit - auxquels n'a pas été opposé un refus d'admission sur le territoire

Introduit à l'initiative du Gouvernement lors de l'examen en commission à l'Assemblée nationale, le présent article a pour objet d'étendre aux étrangers en transit interrompu auxquels le refus d'admission sur le territoire n'aurait pas été opposé l'obligation de réacheminement par les transporteurs aériens, maritimes et routiers.

L'article L. 213-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) impose aux entreprises de transport aérien et maritime de réacheminer vers leur point d'embarquement les étrangers non communautaires qui se sont vu refuser l'admission sur le territoire 254 ( * ) . L'article L. 213-5 du CESEDA étend cette obligation pour le réacheminement des étrangers en transit interrompu du fait du refus soit de l'entreprise qui devait les conduire à leur pays de destination de les embarquer, soit des autorités de ce pays de les y admettre. Les étrangers qui se trouvent dans cette situation, le plus souvent, ne demandent pas l'admission en France. L'article L. 213-5 ne leur est donc pas applicable dans la mesure où il se borne à renvoyer à l'article L. 213-4.

Le présent article a donc pour objet de remédier à cette lacune en proposant une nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article L. 213-5 supprimant toute référence au refus d'admission par la France sur son territoire.

Votre commission a adopté l'article 28 bis sans modification .

Article 28 ter - (art. L. 222-1 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Office du juge des libertés et de la détention en zone d'attente

Introduit à l'initiative du Gouvernement lors de l'examen en commission à l'Assemblée nationale, le présent article a pour objet de préciser l'office du juge des libertés et de la détention lorsqu'il est saisi par l'autorité administrative de la prolongation du maintien en zone d'attente d'un étranger au-delà de quatre jours.

L'article L. 221-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) autorise le maintien en zone d'attente :

- de l'étranger qui n'est pas autorisé à entrer sur le territoire faute des documents requis pendant le temps strictement nécessaire à son départ,

- de l'étranger qui demande son admission au titre de l'asile pendant le temps strictement nécessaire à l'examen de sa demande.

En tout état de cause, en vertu de l'article L. 221-3, le maintien en zone d'attente ne peut excéder une durée de quatre jours. Au-delà, le maintien en zone d'attente doit être autorisé par le juge des libertés et de la détention pour une durée n'excédant pas huit jours, conformément à l'article L. 222-1 du CESEDA.

Contrairement à l'article L. 552-2 relatif à la prolongation par le juge des libertés et de la détention (JLD) de la rétention administrative, l'article L. 222-1 ne précise pas en quoi consiste l'office du JLD lorsqu'il est saisi de la prolongation du maintien en zone d'attente d'un étranger. Le présent article se propose de remédier à cette lacune, l'article L. 222-1 précisant désormais que le JLD statuerait « sur l'exercice effectif des droits reconnus à l'étranger ».

En application de l'article L. 221-4 du CESEDA, l'étranger placé en zone d'attente est en effet informé dans les meilleurs délais de ces droits :

- à l'assistance d'un interprète et d'un médecin ;

- de communiquer avec un conseil ou toute personne de son choix ;

- de quitter à tout moment la zone d'attente pour toute destination située hors de France ;

- de demander l'asile.

Le JLD serait donc tenu de vérifier que l'étranger a bien été en mesure d'exercer chacun de ces droits.

Votre commission a adopté l'article 28 ter sans modification .

Article 28 quater - (art. L. 213-2 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Délai d'un jour franc avant le rapatriement - d'un mineur isolé étranger non admis sur le territoire

Introduit à l'initiative du rapporteur de la commission des lois lors de l'examen en séance publique à l'Assemblée nationale, le présent article rend automatique le bénéfice du « jour franc » pour l'éloignement d'un mineur isolé étranger.

L'article L. 213-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) donne la possibilité à l'étranger qui a fait l'objet d'un refus d'entrée sur le territoire de « refuser d'être rapatrié avant l'expiration du délai d'un jour franc » . Cette disposition, introduite dès 1981 255 ( * ) , a pour objet de permettre à l'étranger d'exercer effectivement ses droits. Ce même article accorde en effet à celui-ci le droit d'avertir ou de faire avertir la personne chez laquelle il a indiqué se rendre, son consulat ou le conseil de son choix - droit qu'une trop grande célérité du rapatriement viderait de toute portée utile.

Le présent article inverserait le principe lorsque l'étranger refoulé est un mineur isolé : d'une faculté ouverte à l'étranger, le délai d'un jour franc avant le rapatriement deviendrait une obligation systématique opposable à l'administration .

Cette disposition viendrait renforcer les garanties offertes aux mineurs isolés étrangers maintenus en zone d'attente . En application de l'article L. 221-5 du CESEDA, lorsqu'un mineur non accompagné d'un représentant légal n'est pas autorisé à entrer sur le territoire, l'autorité administrative en avise immédiatement le procureur de la République, qui lui désigne sans délai un administrateur ad hoc . Ce dernier est chargé de l'assister durant son maintien en zone d'attente et d'assurer sa représentation dans le cadre des procédures administratives et juridictionnelles relatives à ce maintien. Si le mineur formule une demande d'asile, l'administrateur ad hoc l'assiste également dans ses démarches y afférentes en application de l'article L. 741-3 du CESEDA, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile. Dans cette hypothèse par ailleurs, le mineur ne peut être maintenu en zone d'attente que « de manière exceptionnelle » et seulement dans quatre hypothèses limitativement énumérées :

- si le mineur provient d'un pays considéré comme d'origine sûr par le conseil d'administration de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) ;

- si sa demande de réexamen n'est pas irrecevable ;

- si le mineur n'a pas coopéré avec l'OFPRA pour déterminer son identité, sa nationalité et son parcours, ou a présenté plusieurs demandes d'asile sous des identités différentes ;

- si sa présence en France constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État.

Dans les autres cas, le mineur isolé demandeur d'asile doit être admis sur le territoire. Dès lors, en application des articles L. 511-4 et L. 521-4 du CESEDA, il ne peut plus faire l'objet ni d'une obligation de quitter le territoire, ni d'un mesure d'expulsion avant sa majorité.

La disposition introduite par les députés trouverait donc à s'appliquer à l'égard des seuls mineurs isolés n'ayant pas formulé de demande d'asile à la frontière, ou qui, bien qu'en ayant formulé une, seraient maintenus en zone d'attente pour les motifs précités.

L'ordonnance n° 2014-464 du 7 mai 2014 portant extension et adaptation à Mayotte du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (partie législative) a exclu les étrangers non-admis à Mayotte du bénéfice du « jour franc ». Cela vaudrait également pour les mineurs isolés étrangers.

Votre commission a adopté l'article 28 quater sans modification .

* 231 « Centres de rétention administrative et zones d'attente - Bien ! Mais peut encore mieux faire... » , rapport d'information n° 1776 (XIIIe législature), fait par M. Thierry Mariani au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, p. 8.

* 232 Loi n° 2015-433 du 17 avril 2015 portant diverses dispositions tendant à la modernisation du secteur de la presse.

* 233 Commission nationale consultative des droits de l'Homme, Avis sur la réforme de la protection du secret des sources, 25 avril 2013.

* 234 CEDH, 21 juin 2012, Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft SRG c/ Suisse , req. n° 34124/06.

* 235 Ces conditions d'entrée, fixées à l'article 5 du règlement (CE) n° 562/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 15 mars 2006, établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen), sont les suivantes :

- être en possession d'un document de voyage en cours de validité ;

- être en possession d'un visa en cours de validité si celui-ci est requis ;

- justifier l'objet et les conditions du séjour et disposer des moyens de subsistance suffisants ou être en mesure d'acquérir légalement ces moyens ;

- ne pas être signalé aux fins de non admission dans le Système d'information Schengen (SIS) ;

- ne pas être considéré comme constituant une menace pour l'ordre public, la sécurité intérieure, la santé publique ou les relations internationales.

* 236 CJUE, Gr. Ch., 6 décembre 2011, A. Achughbabian c/ Préfet du Val de Marne.

* 237 Conseil constitutionnel, décision n° 97-389 DC du 22 avril 1997 (cons. 19).

* 238 Loi n° 97-396 du 24 avril 1997 portant diverses dispositions relatives à l'immigration.

* 239 Le dispositif pour la Guadeloupe et Mayotte, institué par la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration, n'était que temporaire, une évaluation devant intervenir dans un délai de cinq ans après la publication de la loi. Il fut pérennisé par la loi n° 2011-672 du 11 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité, qui l'a également étendu à Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

* 240 Loi n° 93-992 du 10 août 1993 relative aux contrôles et vérifications d'identité.

* 241 Loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure.

* 242 Ordonnance n° 2009-536 du 14 mai 2009 portant diverses dispositions d'adaptation du droit outre-mer.

* 243 Conseil constitutionnel, décision n° 93-323 DC du 25 août 1993 (cons. 15) et décision n° 97-389 DC du 22 avril 1997 (cons. 18).

* 244 Conseil constitutionnel, décision n° 2014-390 QPC du 11 avril 2014, M. Antoine H ., cons. 5.

* 245 Ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte

* 246 Ordonnance n° 2014-464 du 7 mai 2014 portant extension et adaptation à Mayotte du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (partie législative).

* 247 Loi n° 92-190 du 26 février 1992 portant modification de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 modifiée, relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France.

* 248 Cf. le rapport de notre ancien collègue Jean-Patrick Courtois, fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité (n° 1, 2003-2004), disponible à l'adresse :

http://www.senat.fr/rap/l03-001/l03-00122.html#toc202 .

* 249 Rapport sur les procédures d'amendes aux transporteurs aériens ou maritimes en cas de manquement à leurs obligations de vérification des documents de voyage et des visas requis pour certains voyageurs, remis au ministre de l'intérieur par les inspections générales de l'administration et de la police nationale, mars 2013. À sa demande, votre rapporteur n'a obtenu communication que de la page du rapport contenant ces recommandations.

* 250 Les articles 441-1 et 441-2 du code pénal punissent de cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende le faux et l'usage de faux « commis dans un document délivré par une administration publique aux fins de constater un droit, une identité ou une qualité ou d'accorder une autorisation ». La jurisprudence a reconnu que cela recouvrait également les passeports étrangers ou tout autre document d'identité délivré par un consulat étranger.

* 251 L'article 441-5 du même code incrimine « le fait de procurer frauduleusement à autrui un document délivré par une administration publique aux fins de constater un droit, une identité ou une qualité ou d'accorder une autorisation » et l'article 441-6 « le fait de se faire délivrer indûment par une administration publique ou par un organisme chargé d'une mission de service public » un tel document.

* 252 L'article 434-23 incrimine le « fait de prendre le nom d'un tiers, dans des circonstances qui ont déterminé ou auraient pu déterminer contre celui-ci des poursuites pénales » et l'article 226-4-1 « le fait d'usurper l'identité d'un tiers [...] en vue de troubler sa tranquillité ou celle d'autrui, ou de porter atteinte à son honneur ou à sa considération ».

* 253 Une telle aggravation de la peine est prévue à l'article 441-2 du code pénal.

* 254 Ces dispositions sont rendues applicables aux entreprises de transport routier « exploitant des liaisons internationales sous la forme de lignes régulières, de services occasionnels ou de navette, à l'exclusion des trafics frontaliers », par l'article L. 213-7 du CESEDA.

* 255 Cf. l'article 1 er de la loi n° 81-973 du 29 octobre 1981 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France.

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