D. UNE DETTE DÉSORMAIS SUPÉRIEURE À 2 000 MILLIARDS D'EUROS
En raison d'un déficit qui demeure élevé - en comparaison d'un solde stabilisant qui s'élevait à - 0,6 % du PIB en 2014 35 ( * ) -, la dette des administrations publiques a, pour la première fois en 2014, franchi le seuil de 2 000 milliards d'euros . Au 31 décembre dernier, celle-ci s'élevait à 2 037,8 milliards d'euros, en augmentation de 84,4 milliards d'euros par rapport à 2013. Aussi le ratio de dette publique a-t-il atteint 95,6 % du PIB, et ce alors même qu'au début de l'actuelle législature, dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, le Gouvernement laissait entrevoir un recul de ce ratio à compter de 2014.
Graphique n° 8 : Évolution de la dette publique de la France (1998-2014)
* Au quatrième trimestre, le PIB utilisé pour exprimer la dette en point de PIB est le PIB annuel en données brutes. Cette mesure n'a pas de strict équivalent en cours d'année : elle est approximée par le cumul du PIB trimestriel en données corrigées des variations saisonnières et des jours ouvrables (CVS-CJO) sur les quatre derniers trimestres connus.
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de l'Insee)
Pour autant, le Gouvernement a bénéficié de la baisse des taux d'intérêt ajoutée à celle de l'inflation. Aussi la charge d'intérêts a-t-elle continué à reculer en 2014, atteignant 46,1 milliards d'euros - soit une baisse de 1,8 milliard d'euros par rapport à 2013 . À titre de rappel, la charge d'intérêts supportée par les administrations publiques atteignait 53,9 milliards d'euros en 2012.
Le solde primaire, c'est-à-dire hors charge de
la dette, représentait
- 1,8 % du PIB en 2014
,
soit un niveau équivalent à celui observé en 2013 ;
un solde primaire négatif signifie que la charge d'intérêts
doit être couverte par de nouveaux emprunts, donc qu'il faut de nouveau
emprunter pour rembourser la dette publique. Le graphique ci-après
permet de distinguer l'augmentation, entre 2013 et 2014, de l'encours de la
dette publique liée au déficit primaire et celle imputable
à l'effet « boule de neige »
36
(
*
)
.
Graphique n°
9
:
Décomposition du surcroît de dette publique accumulé
en
2014 par rapport à 2013
(en % de PIB)
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données transmises par le Gouvernement)
E. LES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
Les développements qui suivent détaillent l'évolution de la situation financière des différentes catégories d'administrations publiques au cours de l'exercice 2014 . Ainsi, il apparaît que si le déficit des administrations publiques centrales (APUC) - comprenant l'État, qui porte la plus large part du déficit public - s'est légèrement accru, le besoin de financement des administrations publiques locales (APUL) a, quant à lui, reculé, à l'instar de celui des administrations de sécurité sociale (ASSO).
Tableau n° 10 : Capacité (+) ou besoin (-) de financement des administrations publiques
(en points de PIB)
|
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
|
|
État |
- 91,2 |
- 81,6 |
- 69,8 |
- 74,7 |
|
Organismes divers d'administration centrale |
- 0,2 |
- 2,6 |
+ 1,0 |
+ 2,9 |
|
Administrations publiques locales |
- 0,7 |
- 3,5 |
- 8,5 |
- 4,5 |
|
Administrations de sécurité sociale |
- 12,9 |
- 12,7 |
- 9,1 |
- 8,5 |
|
Ensemble des administrations publiques |
- 105,0 |
- 100,4 |
- 86,4 |
- 84,8 |
Source : Insee
1. Une hausse du déficit des administrations publiques centrales
La situation financière de l'État fait l'objet d'une analyse approfondie infra , dans une partie dédiée du présent rapport. Toutefois, il convient de relever que le déficit de l'État a progressé en 2014, celui-ci s'étant élevé, en comptabilité nationale, à 74,7 milliards d'euros (3,5 % du PIB) - en hausse de 4,9 milliards d'euros par rapport à 2013. La capacité de financement des organismes divers d'administration centrale (ODAC) s'est de nouveau améliorée, atteignant 2,9 milliards d'euros en 2014 , contre 1 milliard d'euros en 2013. Dans sa publication relative aux comptes des administrations publiques de mai dernier 37 ( * ) , l'Insee précise que des « transferts exceptionnelles [ont] amélior[é] le solde des Odac et dégrad[é] symétriquement celui de l'État ; il s'agi[ssait] des dotations de l'État à certains Odac dans le cadre du programme d'investissements d'avenir, qui représent[aient] 7,1 milliards d'euros » 38 ( * ) .
Au total, le besoin de financement des administrations publiques centrales (APUC) était de 71,8 milliards d'euros en 2014 (3,4 % du PIB) , en augmentation de 3,1 milliards d'euros par rapport à 2013. Si les dépenses des APUC ont crû modérément, de 1,4 % contre 0,3 % en 2013, les recettes ont également affiché un faible dynamisme, progressant de 0,9 % alors qu'elles avaient augmenté en 2013 de 4,3 % - les principaux déterminants de cette évolution, qui concernent essentiellement les dépenses et les recettes de l'État, sont examinés ultérieurement.
En 2014, la dette de l'État s'est élevée à 1 612,2 milliards d'euros (75,6 % du PIB) et celle des organismes divers d'administration centrale (ODAC) à 22,6 milliards d'euros (1,1 % du PIB). Aussi la dette des administrations publiques centrales (APUC) a-t-elle représenté 76,7 % du PIB , donnant lieu au paiement de 39,5 milliards d'euros d'intérêts, contre 40,8 milliards d'euros en 2013.
2. Une forte baisse des dépenses des collectivités territoriales
Au cours de l'exercice 2014, le besoin de financement des administrations publiques locales (APUL) a reculé de 4,1 milliards d'euros , pour atteindre 4,5 milliards d'euros (0,2 % du PIB). Ceci résulte principalement d'un fort ralentissement des dépenses, qui ont baissé de 0,3 %, alors qu'elles avaient progressé de 3,4 % en 2013. Cette décélération est à attribuer à la diminution de l'investissement, de 9,6 % , après une hausse de 5,2 % en 2013, en lien avec la tenue des élections municipales. En effet, dans le cadre du « cycle électoral », il est usuellement constaté que les dépenses d'investissement des communes reculent l'année des élections 39 ( * ) .
Toutefois, le recul constaté en 2014 est particulièrement marqué et excède ce qui a pu être observé par le passé, laissant soupçonner que d'autres facteurs sont intervenus dans la réduction de l'investissement des collectivités territoriales. En effet, la baisse des dotations de l'État (cf. infra ) additionnée à la dégradation des conditions économiques ont, de toute évidence, contribué à l'évolution des dépenses d'investissement des collectivités en 2014 ; à cet égard, dans une note de conjoncture de mai 2015, la Banque postale a relevé qu'outre le contexte électoral, « les investissements locaux [avaient] également subi le contrecoup de l'érosion des moyens d'autofinancement et l'absence d'effet contra cyclique dans les départements et les régions » 40 ( * ) .
Les charges d'intérêts ont, elles, continué de reculer , de 0,3 %, contre 1,9 % en 2013, pour atteindre 5,4 milliards d'euros. À l'inverse, les dépenses de prestations et de transferts sociaux sont restées dynamiques , progressant de 4,2 %, après avoir augmenté de 4,4 % en 2013. De même, la réforme des rythmes scolaires, la hausse du nombre de contrats aidés, le relèvement des taux de cotisations retraites employeurs et les revalorisations salariales pour certaines catégories de fonctionnaires ont participé à une accélération des rémunérations, qui ont crû de 3,9 % en 2014 , contre 3,2 % en 2013. Enfin, dans un contexte de faible inflation, les consommations intermédiaires ont faiblement augmenté en 2014, de seulement 0,3 % , après avoir progressé de 2,9 % en 2013.
S'agissant des recettes, les prélèvements obligatoires des administrations publiques locales (APUL) ont augmenté de 3,1 milliards d'euros , en raison d'une hausse des impôts sur les produits et la production. En particulier, les départements se sont vus conférer la possibilité d'augmenter les taux des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ; cette possibilité a été largement utilisée - puisqu'en 2014, 90 départements sur 101 ont choisi de porter à leur plafond les taux des DMTO, soit 4,5 % - et a été à l'origine de 0,7 milliard d'euros de recettes supplémentaires. À cela est venu s'ajouter un transfert de recettes de la taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE) de l'État aux régions dans le cadre des réformes de la formation professionnelle et de l'apprentissage, pour un montant de 0,4 milliard d'euros.
Enfin, la dotation globale de fonctionnement (DGF) a été réduite de 1,4 milliard d'euros en 2014 - diminution qui n'a été que partiellement compensée par un nouveau transfert représentatif des frais de gestion de la taxe foncière, à hauteur de 0,8 milliard d'euros.
La dette des administrations publiques locales s'est également accrue en 2014, de 4,9 milliards d'euros (+ 2,7 %), pour atteindre 188,2 milliards d'euros (8,8 % du PIB) . La charge de la dette a représenté 2,1 milliards d'euros, contre 2,7 milliards d'euros en 2013, compte tenu de la réduction des taux d'intérêt.
3. Une légère amélioration des comptes sociaux
a) La situation globale des administrations de sécurité sociale
À l'issue de l'exercice 2014, le déficit des administrations de sécurité sociale (ASSO) s'élevait à 8,5 milliards d'euros (0,4 % du PIB) , marquant une légère amélioration, de 0,6 milliard d'euros, par rapport à 2013. La publication de l'Insee relative aux comptes des administrations publiques de mai dernier 41 ( * ) relève un ralentissement des recettes des ASSO en 2014, qui ont augmenté de 2,4 % après 2,9 % en 2013 , en dépit d'une accélération de la masse salariale privée (cf. supra ) - qui constitue l'assiette principale des cotisations sociales. En effet, « les mesures nouvelles en termes de prélèvements obligatoires ont moins soutenu les recettes en 2014 (5,5 milliards d'euros) qu'en 2013 (10 milliards d'euros). En outre, les prélèvements sociaux sur le capital restent peu dynamiques, sous l'effet notamment de la baisse des taux de rendement des actifs financiers » 42 ( * ) .
Les dépenses des administrations de sécurité sociale se sont, elles, stabilisées progressant de 2,3 % , soit un niveau proche de celui observé en 2013 (+ 2,2 %). La décélération des prestations a été particulièrement marquée pour les pensions de retraite de base et complémentaires, qui étaient « gelées » en 2014. De même, les prestations familiales ont été faiblement revalorisées - de 0,6 % le 1 er avril - du fait de la modération de l'inflation. S'agissant des dépenses d'indemnisation chômage, celles-ci ont connu une hausse sensiblement moins forte en 2014, de 1,9 %, en comparaison de 2013 (+ 5,7 %), du fait d'une évolution moins défavorable du marché du travail.
La dette des administrations de sécurité sociale (ASSO) s'est élevée à 216,8 milliards d'euros en 2014 (10,2 % du PIB) , en progression de 5,1 milliards d'euros en 2013. La charge d'intérêt supportée par les ASSO s'est élevée à 4,7 milliards d'euros en 2014, soit un niveau proche de celui constaté en 2013 (4,8 milliards d'euros).
b) Le champ des lois de financement de la sécurité sociale
Dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale (LFSS), plus restreint que celui des administrations de sécurité sociale (ASSO), il apparaît que le déficit du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) 43 ( * ) a reculé de 2,2 milliards d'euros en 2014, s'élevant à 13,2 milliards d'euros - soit un niveau plus élevé que la prévision retenue par la LFSS pour 2014 (13 milliards d'euros), mais significativement plus faible que celle arrêtée par la LFSS pour 2015 (15,2 milliards d'euros).
Tableau n° 11 : Capacité (+) ou besoin (-) de financement des administrations
(en points de PIB)
|
2012 |
2013 |
2014 |
|
|
Maladie |
- 5,9 |
- 6,8 |
- 6,5 |
|
Accident du travail |
- 0,2 |
0,6 |
0,7 |
|
Retraite |
- 4,8 |
- 3,1 |
- 1,2 |
|
Famille |
- 2,5 |
- 3,2 |
- 2,7 |
|
Régime général |
- 13,3 |
- 12,5 |
- 9,7 |
|
FSV |
- 4,1 |
- 2,9 |
- 3,5 |
|
Vieillesse y compris FSV |
- 8,9 |
- 6,0 |
- 4,6 |
|
Régime général + FSV |
- 17,5 |
- 15,4 |
- 13,2 |
Source : Comptes de la sécurité sociale (juin 2015)
Les autres régimes de base ont, quant à eux, vu leur solde s'améliorer en 2014 . Les régimes des indépendants sont en équilibre, alors qu'ils étaient en déficit de 0,5 milliard d'euros en 2013, sous l'effet de la forte réduction du déficit du régime des exploitants agricoles, et les autres régimes salariés ont affiché un excédent global de 0,3 milliard d'euros - en raison du redressement significatif des comptes de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL). Par suite, le déficit de l'ensemble des régimes de base, y compris le régime général, s'est réduit de 3,8 milliards d'euros pour atteindre 9,3 milliards d'euros en 2014 .
Les ressources affectées au régime général et au FSV se sont élevées à 332,8 milliards d'euros en 2014, en hausse de 3 % par rapport à 2013 . Les cotisations sociales perçues par le régime général ont représenté 192,9 milliards d'euros, progressant de 2,4 %, et la contribution sociale généralisée (CSG) a dégagé une recette nette de 91,6 milliards d'euros, ce qui représente une augmentation de seulement 1,2 % en 2014. Le régime général et le FSV ont bénéficié de 11,1 milliards d'euros de contributions sociales et de 41,3 milliards d'euros d'impôts et taxes en 2014 ; les recettes fiscales qui leur sont attribuées ont augmenté de 9,2 % en raison, notamment, de la hausse du montant de la TVA nette affectée à la caisse nationale d'assurance maladie (CNAM). Les contributions de l'État ont, elles, diminué de 4,3 %.
Pour ce qui est des dépenses, les prestations nettes versées par le régime général ont atteint 314,8 milliards d'euros en 2014, en hausse de 2,4 % par rapport à 2013 . Selon le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale publié en juin 2015, « cette progression, légèrement plus forte qu'en 2013, a été principalement portée par la croissance des prestations versées par la CNAM (+ 2,8 %) et par la CNAV (+ 2,5 %) » 44 ( * ) .
Toutefois, les pensions servies par la caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) ont été nettement moins dynamiques en 2014 , progressant de 2,5 % pour atteindre 108,2 milliards d'euros, alors qu'elles avaient augmenté de 4 % en 2013. Ce ralentissement est à attribuer à une baisse de 4 % des départs en retraite au régime général - en lien avec la réforme de 2010 - et à une revalorisation des retraites en forte baisse, de 0,3 % en 2014 après 1,5 % en 2013.
Les prestations familiales ont continué de décélérer en 2014, augmentant de 1,2 % en 2014 après avoir crû de 1,9 % en 2013 . Selon le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale précité, la faible croissance de la masse des prestations familiales versées serait le résultat de la modération de l'inflation - qui a conduit à une progression de la base mensuelle de calcul des allocations familiales (BMAF) de 0,75 % en moyenne annuelle - et du resserrement des conditions d'attribution de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) - dont la dépense globale a diminué pour la première fois depuis sa mise en place.
Enfin, les dépenses entrant dans le champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) se sont élevées à 177,9 milliards d'euros en 2014 , soit 0,4 milliard d'euros de moins que l'objectif voté dans le cadre de la loi de financement pour 2014. Cet écart est imputable aux versements aux établissements de santé ; en effet, le dépassement de la part tarifs des établissements sous dotation globale a été compensé par l'annulation des crédits gelés - à laquelle sont venues s'ajouter les annulations de crédits réalisées en fin d'année, pour un montant de 250 millions d'euros.
Il apparaît donc que la régulation budgétaire infra-annuelle, qui repose sur un large recours aux annulations, constitue dans le périmètre des administrations de sécurité sociale (ASSO), comme dans celui de l'État, l'un des principaux instruments utilisés par le Gouvernement afin de redresser des comptes publics - et ce, au détriment de mesures aux effets plus pérennes.
c) L'évolution de la dette sociale
À la fin de l'année 2014, la dette restant à amortir par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) s'élevait à 130,2 milliards d'euros, soit 6,1 % du PIB . Au cours de l'exercice, la CADES a repris 10 milliards d'euros de dette et en a amorti 12,7 milliards d'euros - soit un niveau proche de l'objectif fixé en loi de financement pour 2014 (12,8 milliards d'euros) -, ayant bénéficié de 16 milliards d'euros de recettes.
Au total, le 31 décembre 2014, la CADES avait repris, depuis sa création, 226,9 milliards d'euros de dette et en avait amorti 96,7 milliards d'euros.
* 35 Le solde stabilisation le ratio d'endettement est le solde public pour lequel la dette et le PIB progressent au même rythme et le ratio dette/PIB est constant. Il correspond approximativement à l'opposé du produit de la croissance nominale du PIB par le ratio d'endettement de l'année précédente.
* 36 Lorsque le taux d'intérêt de la dette publique est supérieur au taux de croissance, la dette augmente mécaniquement plus vite que le produit intérieur brut (PIB) ; il s'agit de l'effet « boule de neige ».
* 37 Insee, op. cit. , Insee Première , n° 1548, mai 2015, p. 2.
* 38 À titre de rappel, le Gouvernement a engagé, en 2014, un second programme d'investissements d'avenir (PIA), financé par 12 milliards d'euros de crédits budgétaires. La gestion des crédits est confiée à des opérateurs entrant dans le champ des administrations publiques centrales (APUC). En comptabilité nationale, seuls les crédits relatifs à des dotations « consommables » sont enregistrés comme des transferts en capital car ils sont définitifs - ces derniers représentent 7,1 milliards d'euros ; à l'inverse, les dotations « non consommables » ne donnent lieu à aucun enregistrement en comptabilité nationale car les opérateurs ne peuvent pas consommer les crédits sur un compte du Trésor, mais uniquement les intérêts produits.
* 39 Le « cycle électoral » fait l'objet d'un examen approfondi dans le rapport n° 55 (2014-2015) sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 fait par Albéric de Montgolfier au nom de la commission des finances du Sénat, p. 62-64.
* 40 La Banque postale, Note de conjoncture sur les finances locales - Tendances 2015 , mai 2015, p. 12
* 41 Insee, op. cit. , Insee Première , n° 1548, mai 2015.
* 42 Id. , p. 4.
* 43 Toutefois, il convient de relever que le déficit du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) a progressé de 0,6 milliard d'euros en 2014, où il s'est élevé à 3,5 milliards d'euros, en raison de la progression des charges inhérentes à la progression du chômage et à la prise en charge par le FSV de la prime exceptionnelle de 40 euros due aux retraités touchant une pension inférieure à 1 200 euros.
* 44 Commission des comptes de la sécurité sociale, Les comptes de la sécurité sociale. Résultats 2014. Prévisions 2015 , juin 2015, p. 15.