CHAPITRE II - ASSOCIATIONS PROFESSIONNELLES NATIONALES DE MILITAIRES (ARTICLES 5 A 8)
Article 5 - (article L. 4111-1 du code de la défense) - Définition de la « condition militaire »
L'article 5 du présent projet de loi définit la condition militaire en s'appuyant sur les dispositions de l'article R. 4124-1 du code de la défense relatives aux attributions du conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM) et sur celles de l'article L. 4111-1 du même code relatives au statut militaire. Le nouvel article L. 4111-1 définit ainsi la condition militaire comme « l'ensemble des obligations et des sujétions propres à l'état militaire, ainsi que les garanties et les compensations apportées par la Nation aux militaires ». En outre, la condition militaire inclut « les aspects statutaires, économiques, sociaux et culturels susceptibles d'avoir une influence sur l'attractivité de la profession et des parcours professionnels, le moral et les conditions de vie des militaires et de leurs ayants droit, la situation et l'environnement professionnels des militaires, le soutien aux malades, aux blessés et aux familles, ainsi que les conditions de départ des armées et d'emploi après l'exercice du métier militaire ».
De l'aveu même des associations entendues par votre rapporteur, cette définition est, de manière pertinente, large et inclusive . En effet, la condition militaire a succédé aux concepts d'état, de statut et de fonction militaire qu'elle englobe désormais. Elle inclut donc des problématiques nouvelles extra-statutaires d'ordre économique, social et culturel, tandis que la question de la judiciarisation et celle des risques psychosociaux ne lui sont pas étrangères.
A titre d'illustration, le 9 ème rapport du Haut comité d'évaluation de la condition militaire - HCECM - (juin 2015) a tenté d'inventorier les attentes des militaires et de leurs ayants droit à l'horizon 2025 en ce qui concerne la condition militaire. Quatre préoccupations essentielles ont ainsi émergé :
- le sentiment d'une insuffisante considération par rapport à celle accordée aux autres catégories sociales, alimentée notamment par la succession depuis 20 ans de réformes de grande ampleur qui se sont traduites par la baisse importante du nombre des formations de chacune des trois armées : ainsi, le nombre de régiments de l'armée de terre est passé de 210 en 1977 à 79 aujourd'hui ; le nombre de bâtiments de premier rang de la marine nationale de 123 à 57, celui des bases aériennes de 68 à 25. Sur la même période, les effectifs militaires des armées et des services sont passés de 380 156 à 215 019 (les effectifs militaires de la gendarmerie de 92 850 à 97 043) ;
- le manque de moyens et l'état dégradé de certaines infrastructures ;
- le manque de perspectives de carrières et le durcissement des règles d'avancement et parfois de renouvellement des contrats ;
- la difficulté à concilier la vie familiale et la vie professionnelle dans un contexte où la plupart des conjoints exercent une activité.
Par ailleurs, le rapport a identifié les grands risques qui, s'ils se concrétisaient, pourraient avoir un impact fort sur la situation matérielle et morale des militaires. Parmi ceux-ci figurent notamment une dégradation du service rendu au personnel en matière d'administration générale ou de soutien santé ; une perte d'attractivité du métier militaire et une chute des vocations ; une rupture de la parité globale entre la gendarmerie et les armées ; une banalisation de l'état militaire (multiplication des gardes statiques, recours en hausse aux moyens de la « guerre à distance », dérive du cadre juridique...) ou encore le risque d' un détournement de la réforme des associations professionnelles nationales de militaires 58 ( * ) .
A l'opposé, le rapport souligne que la condition militaire peut s'appuyer sur des atouts solides tels que la préservation, jusqu'à présent, des fondamentaux de l'état militaire, de la discipline, du loyalisme et du sens de la mission ; la grande considération dont témoigne la Nation aux armées en raison de leur engagement tant en opération extérieure qu'en opération intérieure, singulièrement depuis la mise en place de l'opération Sentinelle ; la qualité des cadres ; la féminisation réussie des forces armées et le bon fonctionnement du dialogue interne.
La définition proposée par le présent article ne fait volontairement aucune référence à l'organisation du service ou aux conditions de travail prises de manière générale , ce qui serait susceptible de conduire à des remises en causes organisationnelles allant au-delà de ce qui est compatible avec la nécessaire libre disposition de la force armée.
Notons également que, conformément à ce que propose le rapport Pêcheur, le champ d'intervention matériel des associations ne sera pas explicitement restreint aux intérêts collectifs des militaires, ce qui serait incompatible avec la jurisprudence de la CEDH. Toutefois, il est acquis que les associations militaires n'auraient pas vocation à s'exprimer ou à intervenir dans les décisions individuelles intéressant la carrière des militaires.
L'ensemble des personnes entendues par votre rapporteur ont souligné tout l'intérêt de cette définition inédite de la « condition militaire », notamment dans la mesure où elle ne se limite pas au métier des armes mais recouvre également, par exemple, les spécificités de la situation et de l'activité des gendarmes par rapport à celles des policiers dans les missions de sécurité accomplies sur notre territoire. Elle permet également de mettre en exergue un certain nombre de « fondamentaux » mentionnés dans le 9 ème rapport du Haut comité d'évaluation de la condition militaire : « un métier singulier et dont la singularité n'en fait pas un métier comme les autres, un état juridique différent de celui fait aux autres agents de l'Etat, la discipline au feu qui peut conduire au sacrifice suprême ou encore à tuer l'adversaire ».
Au total, votre rapporteur considère que la définition de la condition militaire proposée par l'article 5 permet de recouvrir de manière pertinente l'ensemble des aspects du « métier militaire » tout en délimitant efficacement le champ de compétence des futures APNM (cf. ci-dessous).
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 6 - (articles L. 4121-4 et L. 4124-1 du code de la défense) - Dispositions diverses de coordination avec le statut des associations professionnelles nationales de militaires (APNM)
Le présent article prévoit des dispositions tendant à modifier le titre II du livre I er de la quatrième partie du code de la défense pour tenir compte de la création par l'article 7 d'un statut des associations professionnelles nationales de militaires (APNM).
En premier lieu, il modifie les dispositions du second alinéa de l'article L. 4121-4 prévoyant que la création et l'adhésion à des syndicats (en tant que tels) sont interdits. Il maintient cette interdiction mais introduit une dérogation en renvoyant à un troisième alinéa prévoyant précisément la possibilité, pour les militaires, de « créer une association professionnelle nationale de militaires » régie par les conditions du chapitre VI que l'article 7 propose de créer, ainsi que d'y adhérer et d'y « exercer des responsabilités ».
Le 2° de l'article 6 effectue par ailleurs un toilettage de l'article L. 4124-1 relatif au Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM) et aux conseils de la fonction militaire (CFM) .
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Le Conseil supérieur de la fonction militaire
(CSFM)
Le Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM) a été créé par la loi n° 69-1044 du 21 novembre 1969. Aux termes de l'article L. 4124-1 du code de la défense, qui en codifie les dispositions, le CSFM constitue « le cadre institutionnel dans lequel sont examinés les éléments constitutifs de la condition de l'ensemble des militaires » et « Il exprime son avis sur les questions de caractère général relatives à la condition et au statut des militaires ». À ce titre, il est obligatoirement saisi des projets de textes d'application du code de la défense qui ont une portée statutaire. Présidé par le ministre de la Défense, le CSFM est composé de 95 membres siégeant avec voix délibérative, dont 79 militaires en activité représentant l'ensemble des catégories de personnels et six retraités. Depuis 2005, ils ne sont plus tirés au sort mais élus parmi les membres des Conseils de la fonction militaire (CFM). Les sept conseils de la fonction militaire (CFM) ont été créés en 1990 au sein des différentes armées et services de la Défense : Armée de terre, Marine nationale, Armée de l'air, Gendarmerie nationale, Direction générale de l'armement, Service de santé des armées (SSA) et Service des essences des armées (SEA). L'article R. 4124-8 du code de la défense confie au ministre de la Défense la présidence des conseils de la fonction militaire. Le CFM de la gendarmerie nationale peut, en fonction de l'ordre du jour, être présidé soit par le ministre de la Défense, soit par le ministre de l'Intérieur, soit par ces deux ministres. Les chefs d'état-major de chaque armée, le directeur général de la gendarmerie nationale, le délégué général pour l'armement, le directeur central du service de santé des armées et le directeur central du service des essences des armées sont respectivement les vice-présidents du CFM de leur armée ou formation. L'article R. 4124-10 dispose que les membres titulaires des conseils de la fonction militaire et les suppléants sont désignés pour quatre ans par tirage au sort parmi des volontaires. Les CFM sont renouvelés par moitié tous les deux ans. La composition des CFM est la suivante : - CFM de l'armée de terre (CFMT) : quatre-vingt-huit membres, dont onze officiers supérieurs, onze officiers subalternes, vingt majors et sous-officiers supérieurs, vingt-deux sous-officiers subalternes et vingt-quatre militaires du rang engagés ; - CFM de la marine nationale (CFMM) : cinquante membres, dont quatre officiers supérieurs, cinq officiers subalternes, onze majors et officiers mariniers supérieurs, vingt et un officiers mariniers subalternes et neuf militaires du rang engagés ; - CFM de l'armée de l'air (CFMA) : cinquante-quatre membres, dont quatre officiers supérieurs, huit officiers subalternes, seize majors et sous-officiers supérieurs, seize sous-officiers subalternes et dix militaires du rang engagés ; - CFM de la gendarmerie nationale (CFMG) : soixante-dix-neuf membres, dont quatre officiers supérieurs, six officiers subalternes, trente et un majors, gradés et sous-officiers supérieurs, et trente-huit gendarmes ou sous-officiers subalternes ; - CFM de la direction générale de l'armement (CFMDGA) : seize membres, dont neuf officiers supérieurs, ingénieurs des études et techniques de l'armement ou officiers du corps technique et administratif de l'armement d'ingénieurs de l'armement, ainsi que sept officiers subalternes et ingénieurs des études et techniques de l'armement ; - CFM du service de santé des armées (CFMSSA) : quarante-sept membres, dont treize officiers supérieurs (neuf médecins de carrière, un médecin commissionné, un pharmacien, un vétérinaire et un représentant du corps technique et administratif), dix officiers subalternes, deux militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées (MITHA) soumis aux lois et règlements applicables aux officiers, vingt MITHA soumis à d'autres dispositions statutaires, un aumônier des armées et un militaire du rang ; - CFM du service des essences des armées (CFMSEA) : quinze membres, parmi lesquels des ingénieurs militaires des essences, des officiers du corps technique et administratif du service des essences des armées, des sous-officiers et des militaires du rang engagés. L'article L. 4124-1 du code de la défense prévoit que les CFM « étudient toute question relative à leur armée, direction ou service concernant les conditions de vie, d'exercice du métier militaire ou d'organisation du travail » et qu'« ils procèdent également à une première étude des questions inscrites à l'ordre du jour du Conseil supérieur de la fonction militaire ». |
Ainsi, le présent article :
- modifie tout d'abord le champ de compétence du CSFM. Alors que la rédaction en vigueur du deuxième alinéa de l'article L. 4124-1 dispose que cet organisme exprime son avis sur « les questions de caractère général relatives à la condition et au statut des militaires », le projet de loi propose de simplifier cette formulation en « les questions de caractère général relatives à la condition militaire ». Il s'agit ainsi d'affirmer que le CSFM est bien compétent pour traiter de la condition militaire dans toute l'étendue que lui donne la définition prévue par l'article 5 ;
- conformément à une suggestion du rapport Pêcheur, il prévoit que le CSFM sera dorénavant consulté non seulement sur les textes réglementaires statutaires comme c'est déjà le cas actuellement, mais aussi sur les projets de loi touchant au statut des militaires, tels que le présent texte ;
- il prévoit également qu'une représentation du CSFM sera appelée à s'exprimer, chaque année, devant le HCECM et pourra en outre demander à être entendue par loi sur toute question générale intéressant la condition militaire. À ce sujet, il convient de rappeler que le CSFM, en application du point 6.2 du rapport annexé à la LPM 2014-2019, a constitué un groupe de liaison permanent qui a été régulièrement entendu par le ministre, en dehors des sessions ;
- conformément à une autre suggestion du rapport Pêcheur, il est prévu que les CFM « peuvent également procéder à une étude des questions inscrites à l'ordre du jour du CSFM qui concernent leur armée, direction ou service » alors qu'il est actuellement prévu qu'ils « procèdent également à une première étude des questions inscrites à l'ordre du jour du Conseil supérieur de la fonction militaire ». En effet, selon le rapport Pêcheur, cette fonction de « pré-CSFM sectoriel » est source de redondance et s'exerce au détriment de l'examen des questions propres que le chef d'état-major ou le directeur général concerné souhaiterait évoquer au sein de cette instance, alors même que beaucoup de points inscrits à l'ordre du jour du CSFM n'intéressent que peu les membres de certains CFM. La formulation proposée par le présent article permettra ainsi aux CFM d'avoir une meilleure maîtrise de leur ordre du jour afin de pouvoir examiner les questions vraiment pertinentes à leur niveau. Inversement, cette modification permettra également de rendre plus réactif le fonctionnement du CSFM, dont les délibérations ne seront plus subordonnées à une délibération préalable de chacun des sept CFM.
L'article 6 modifie en outre les modes de désignation des membres du CSFM et des CFM, en complétant la mention du « tirage au sort » par celle de l'« élection ». Dans le droit positif, le cinquième alinéa de l'article L. 4124-1 du code de la défense prévoit en effet que les membres de ces instances sont désignés « notamment par tirage au sort ». Si les membres du CSFM sont essentiellement élus parmi les membres des CFM, l'article R. 4124-10 dispose que « les membres titulaires des conseils de la fonction militaire et les suppléants sont désignés par voie de tirage au sort parmi les militaires ayant fait acte de volontariat au sein d'une population déterminée pour chaque armée ou formation rattachée ».
Il s'agit notamment, par cette nouvelle disposition, de renforcer la légitimité des CFM en prévoyant à terme l'élection de leurs membres . À défaut de cet élargissement de la désignation par élection, ceux-ci risqueraient en effet de se voir progressivement marginalisés par des APNM qui apparaîtraient plus légitimes aux yeux des militaires. Comme en a témoigné le directeur général de la gendarmerie nationale lors de son audition par votre rapporteur, cette réforme est déjà très avancée au sein du CFM-gendarmerie.
Enfin, le présent article prévoit que les APNM et leurs unions et fédérations, lorsqu'elles sont reconnues représentatives pour siéger au CSFM (selon les règles fixées par l'article 7, cf. le commentaire de cet article), y sont représentées dans la limite du tiers du total des sièges .
Concernant ce dernier point, le rapport Pêcheur a examiné les différentes hypothèses d'association des APNM représentatives aux instances de concertation préexistantes. Compte tenu du risque de marginalisation progressif de celles-ci en cas de cloisonnement complet entre les deux dispositifs, il préconise une implication des APNM au plus haut niveau du dispositif national de concertation. Cette implication serait instituée par le biais de sièges réservés aux APNM au sein du CSFM, dans la limite d'un tiers du total des sièges. Le fait de fixer une limite et non un nombre fixe de sièges permet d'anticiper la situation où il n'y aurait pas suffisamment d'APNM pour assurer que tous ces sièges soient pourvus.
L'Assemblée nationale n'a apporté à cet article que des modifications rédactionnelles.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 7 - (articles L. 4126-1 à L. 4126-10 [nouveaux] du code de la défense) - Régime des associations professionnelles nationales de militaires (APNM)
L'article 7 tend à définir le régime juridique des associations professionnelles nationales de militaires . A cette fin, il propose d'insérer dix articles nouveaux au sein d'un nouveau chapitre, numéroté VI et intitulé « Associations professionnelles nationales de militaires », au sein du titre II « Droits et obligations » du livre I er « Statut général des militaires » de la quatrième partie « Le personnel militaire » du code de la défense.
Ce chapitre VI comprendrait trois sections : l'une fixant le régime juridique commun à l'ensemble des APNM ; une autre établissant les conditions dans lesquelles les APNM peuvent être reconnues représentatives et les droits qui s'attachent à cette qualité ; la dernière comportant diverses dispositions communes .
• Le régime juridique des APNM
Le texte proposé pour la première section du chapitre du code de la défense consacré aux APNM comprendrait sept articles, numérotés L. 4126-1 à L. 4126-7 et définissant le régime commun des APNM, applicable qu'elles soient reconnues représentatives ou non.
Conformément aux conclusions du rapport Pêcheur, ces associations seront régies par le code de la défense et, « en tant qu'elles n'y sont pas contraires », par les dispositions de la loi du 1er juillet 2001 sur les associations.
Le nouvel article L. 4126-2 prévoit d'abord que ces associations auront pour objet exclusif « la préservation et la promotion des intérêts des militaires en ce qui concerne la condition militaire ». Cette limitation de l'objet des APNM à la condition militaire, définie à l'article 5 du présent texte, et l'exclusion des questions d'organisation est cohérente avec la volonté de ne pas porter atteintes aux exigences constitutionnelles que sont la protection des intérêts fondamentaux de la Nation et la libre disposition de la force armée.
L'article L. 4126-2 prévoit par ailleurs que chaque association professionnelle sera ouverte aux militaires, quels que soient leur grade, leurs fonctions ou leur sexe, appartenant au moins à l'une des trois armées ou service de soutien interarmées ou formation rattachée . Ainsi, les APNM pourront s'organiser non seulement de manière transversale aux trois armées et formations rattachées mais aussi armée par armée, ce qui est considéré comme nécessaire par le rapport Pêcheur dans la mesure où l'encadrement supérieur a besoin d'interlocuteurs de son armée ou service. En revanche, elles ne pourront donc pas limiter leurs adhésions à un niveau inférieur à l'une des trois armées ou formation rattachée, où à une zone géographique particulière . Il s'agit ainsi d'empêcher la formation d'associations qui nuiraient à la cohésion de l'armée en promouvant des intérêts trop étroitement catégoriels.
De ce fait, ces associations seraient exclusivement nationales (ce qui ne les empêcherait pas de développer une activité au plan local, via des structures adoptées ou des correspondants) et s'articuleraient avec les instances de participation et de représentation existantes à ce niveau.
Ces associations professionnelles admettraient également l'ensemble des autres catégories de personnel désignées à l'article L. 4111-2 du code de la défense soit « les militaires servant en vertu d'un contrat, les militaires réservistes qui exercent une activité au titre d'un engagement à servir dans la réserve opérationnelle ou au titre de la disponibilité [c'est-à-dire les anciens militaires qui sont de droit rappelables dans les cinq ans qui suivent leur départ de l'institution] et les fonctionnaires en détachement qui exercent, en qualité de militaires, certaines fonctions spécifiques nécessaires aux forces armées ». Ces fonctionnaires en détachement incluent, à titre d'exemple, les policiers détachés dans la gendarmerie.
En revanche, les APNM ne pourraient compter dans leurs rangs les anciens militaires , conformément à la préconisation du rapport Pêcheur. En effet, si l'expérience acquise par les militaires retraités, qui ont déjà formé de nombreuses associations, constituerait une réelle « valeur ajoutée » dès lors qu'il s'agit de s'exprimer sur la condition des militaires, on peut s'interroger sur l'éventualité que, du fait de leur disponibilité, ils n'accaparent les fonctions de responsabilité au sein des APNM et ne monopolisent l'expression publique des associations, sans que les autorités ne disposent de moyens juridiques pour sanctionner l'empêcher.
Par ailleurs, le premier alinéa du nouvel article L. 4126-3 prévoit les modalités selon lesquelles les APNM pourront ester en justice et celles selon lesquelles elles pourront se porter partie civile devant les juridictions.
Il résulte en effet de l'arrêt ADEFDROMIL précité que le droit d'ester en justice constitue un élément essentiel de la liberté syndicale au sens de la CEDH.
Rappelons que, dans notre droit interne, les syndicats et les associations déclarées peuvent ester en justice sans autorisation spéciale. Toutefois, les syndicats et les associations n'ont intérêt à agir contre une décision administrative que si celle-ci, par son objet ou ses effets, entre dans leur objet social . En particulier, s'agissant des fonctionnaires, l'article 8 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 prévoit que les syndicats de fonctionnaires peuvent présenter des recours contre les actes réglementaires concernant le statut du personnel et contre les décisions individuelles portant atteinte aux intérêts collectifs des fonctionnaires . Ainsi, un syndicat justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour contester une mesure de nomination à un emploi du corps qu'il représente dès lors que cette nomination est susceptible d'affecter de manière suffisamment directe et certaine les intérêts collectifs des membres du corps dont il assure la défense (CE, section, 18 janvier 2013, Syndicat de la magistrature). En outre, les fonctionnaires et les associations ou syndicats qui défendent leurs intérêts collectifs n'ont pas qualité pour attaquer les dispositions se rapportant à l'organisation ou à l'exécution du service sauf dans la mesure où ces dispositions porteraient atteinte à leurs droits et prérogatives ou affecteraient leurs conditions d'emploi ou de travail (CE, 37 mai 1964, Choulet).
Le projet de loi ne retient que certains éléments de ce régime légal et jurisprudentiel du droit d'ester en justice des syndicats et associations de fonctionnaires. Ainsi, les APNM pourront intervenir contre les actes réglementaires « relatifs à la condition militaire », ce qui est cohérent avec leur objet, ainsi que « contre les décisions individuelles portant atteinte aux intérêts collectifs de la profession ».
En revanche, s'il est expressément prévu que les APNM « ne peuvent contester la légalité des mesures d'organisation des forces armées et des formations rattachées », l'exception relative aux dispositions qui porteraient atteinte aux droits et prérogatives des fonctionnaires ou affecteraient leurs conditions d'emploi ou de travail n'est pas reprise, alors que le rapport Pêcheur proposait de garder la première partie de cette exception 59 ( * ) . Cette rédaction quelque peu restrictive semble toutefois pertinente pour éviter toute dérive dans les activités des APNM.
Le second alinéa du nouvel article L. 4126-3 autorise les APNM à se constituer partie civile dans les procès « concernant des faits dont elles sont personnellement et directement victimes ». Le rapport Pêcheur proposait pour sa part une rédaction plus libérale prévoyant que ces associations puissent exercer tous les droits réservés à la partie civile concernant des faits dépourvus de lien avec des opérations mobilisant des capacités militaires. Il s'agissait ainsi d'exclure la constitution de partie civile des APNM pour tous les faits liés aux opérations, en leur permettant en revanche de se constituer partie civile en cas d'infraction de droit commun dont elles sont victimes (abus de confiance, escroquerie, etc.), mais aussi par exemple en cas de discrimination à l'égard d'un de leurs membres, voire en cas de diffamation publique des forces armées.
A l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale est revenue à la rédaction proposée par le rapport Pêcheur en permettant la constitution de partie civile concernant les faits dépourvus de lien avec des opérations mobilisant des capacités militaires.
Votre rapporteur s'est interrogé sur cet élargissement de la capacité des associations à se porter partie civile au-delà des seuls faits dont elles sont directement victimes. Le risque que les APNM deviennent des spécialistes de la défense des intérêts individuels des militaires et que le juge soit, par ce biais, de plus en plus amené à se prononcer sur le bien-fondé de certaines décisions, ne peut être totalement écarté. C'est d'ailleurs ce même risque de judiciarisation que la loi de programmation militaire a cherché à limiter en donnant au Parquet le monopole de la mise en mouvement de l'action publique pour les infractions commises par des militaires en opération dans l'accomplissement de leur mission.
Dès lors, votre commission a adopté un amendement (COM-13) de votre rapporteur et de MM. del Picchia et Roger tendant à revenir à la rédaction du projet de loi initial sur ce point.
Le premier alinéa du nouvel article L. 4126-4 vise à protéger les militaires contre les discriminations liées à leur appartenance ou de leur non-appartenance à une APNM, sur le modèle des dispositions similaires de l'article L. 2141-5 du code du travail et de l'article 6 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
Par ailleurs, alors que le projet de loi ne comprenait pas de disposition spécifique concernant la liberté d'expression des membres des APNM, la commission de la défense de l'Assemblée nationale a adopté un amendement du rapporteur pour avis de la commission des lois garantissant expressément cette liberté d'expression pour les seules questions relevant de la condition militaire. Cette disposition est inspirée de l'article L. 4124-1 qui prévoit que les membres du CSFM et des CFM « jouissent des garanties indispensables à leur liberté d'expression ».
Toutefois, afin d'éviter que cette liberté d'expression n'entre en conflit avec les obligations de réserve et de discrétion prévues par l'article L. 4121-2 du code de la défense, votre commission a adopté un amendement (COM-14) de son rapporteur et de MM. del Picchia et Roger précisant expressément que cette liberté d'expression s'exerce sans préjudice des dispositions de l'article L. 4121-2 .
À la différence de ce qui est prévu par l'article 5 de la loi sur les associations de 1901 (dépôt des seuls statuts en préfecture), le nouvel article L. 4126-5 prévoit ensuite que ces APNM devront déposer leurs statuts et la liste de leurs administrateurs non seulement à la préfecture mais aussi auprès du ministre de la défense . Elles seraient, en revanche, soumises au droit commun des associations en ce qui concerne les règles d'adhésion, d'organisation et de gestion financière et patrimoniale.
Le nouvel article L. 4126-6 comprend ensuite une série de dispositions essentielles . Celles-ci sont destinées à écarter le risque que les APNM exercent leurs activités de manière incompatible avec les principes qui régissent les forces armées.
Ainsi, il est précisé que les statuts ou l'activité d'une APNM ne pourront porter atteinte aux « valeurs républicaines » ; aux « principes fondamentaux de l'état militaire » définis par les deux premiers alinéas de l'article L. 4111-1, qui disposent que « l'armée de la République est au service de la Nation », que sa mission est de « préparer et d'assurer par la force des armes la défense de la patrie et des intérêts supérieurs de la Nation », que « l'état militaire exige en toute circonstance esprit de sacrifice, pouvant aller jusqu'au sacrifice suprême, discipline, disponibilité, loyalisme et neutralité » et que les devoirs qu'il comporte et les sujétions qu'il implique « méritent le respect des citoyens et la considération de la Nation » ; aux obligations spécifiques prévues pour les militaires par les articles L. 4121-1 à L. 4121-5 (obligation de réserve, de discrétion, restrictions à la liberté d'expression pour motifs opérationnels, restrictions au droit d'adhérer à un parti politique ou d'être élu, interdiction du droit de grève et disponibilité en tout temps et en tout lieu, ainsi que par l'article L. 4122-1 (devoir d'obéissance).
En outre, l'activité des APNM devra s'exercer « dans des conditions compatibles avec l'exécution des missions et du service des forces armées et ne pas interférer dans la préparation et la conduite des opérations », conformément à l'exigence constitutionnelle de libre disposition de la force armée.
Il est enfin prévu une « stricte obligation générale d'indépendance, notamment à l'égard du commandement, des partis politiques, des groupements à caractère confessionnel, des organisations syndicales de salariés et des organisations professionnelles d'employeurs, des entreprises ainsi que les États ». Cette disposition vise à garantir autant qu'il est possible l' « étanchéité » entre les problématiques sur lesquelles les militaires auront vocation à s'exprimer par le biais de leur participation à une APNM et les questions débattues en dehors de l'institution, toujours dans l'optique de ne pas « importer » dans l'armée de débat qui pourrait conduire à la remise en cause des principes spécifiques qui sont indispensables à son bon fonctionnement. Il est également prévu que les APNM ne pourront « constituer d'unions ou de fédérations qu'entre elles », conformément aux conclusions du rapport Pêcheur, ce qui leur interdira en particulier de rejoindre des syndicats civils.
Votre rapporteur souhaite tout particulièrement insister sur l'importance de ces dispositions du nouvel article L. 4126-6, dont les autorités militaires devront surveiller le respect avec la plus grande attention et la plus grande fermeté .
La section comprend enfin un article L. 4126-7 prévoyant, conformément à une préconisation du rapport Pêcheur, un régime de dissolution juridictionnelle d'une APNM par le juge judiciaire sur demande de l'autorité administrative compétente lorsque les statuts de cette APNM sont contraires à la loi ou lorsqu'elle refuse de manière caractérisée de se conformer aux obligations auxquelles elle est soumise. La demande de dissolution auprès du juge ne pourra cependant être formulée qu'après une injonction demeurée infructueuse.
• Section 2 : le régime spécifique des APNM « représentatives »
La section 2 comprend deux articles relatifs aux APNM représentatives .
Le rapport Pêcheur propose en effet d'instaurer des APNM représentatives qui seront qualifiées pour participer au dialogue national avec les autorités civiles et militaires. Cette proposition est reprise par le I du nouvel article L. 4126-8 du code de la défense créé par le présent article.
Certaines APNM seront représentatives au niveau de l'ensemble des forces armées et des formations rattachées . Deux types d'APNM pourront y prétendre : celles qui se donneront d'emblée pour objet de représenter l'ensemble des militaires quelle que soit leur affectation d'une part, les fédérations d'associations regroupant des militaires d'une force armée ou d'une formation rattachée d'autre part. À ce niveau, les APNM pourront entretenir un dialogue avec les ministres et le chef d'état-major des armées. Elles auront également vocation à siéger au CSFM .
D'autres APNM seront représentatives au niveau de chaque armée ou formation rattachée. La représentation dans l'une de ces forces ouvrirait droit au dialogue direct avec le commandement compétent. En revanche, le projet de loi ne prévoit pas l'intégration de ces APNM aux CFM .
Les critères sur la base desquels les APNM pourront être reconnues représentatives sont les suivants :
- le respect du droit commun des APNM, tel que prévu par la section 1 (cf. ci-dessus) ;
- la transparence financière ;
- une ancienneté minimale d'un an à compter de la déclaration de l'APNM auprès du ministre de la Défense ;
- une « influence significative », mesurée en fonction d'un faisceau de critères. Dans le projet de loi initial, ces critères étaient les suivants : effectif des adhérents, cotisations perçues, diversité des groupes de grades représentés et, s'agissant des associations professionnelles nationales de militaires et fédérations susceptibles de siéger au Conseil supérieur de la fonction militaire, diversité des forces armées et formations rattachées représentées.
Le présent article renvoie à un décret le soin de fixer les seuils chiffrés qui serviront à la mise en oeuvre de ces critères de représentativité. Il serait envisagé par le Gouvernement de fixer par principe ces seuils à 5 % des effectifs représentés, et par dérogation, pour faciliter la montée en puissance du dispositif dans les premières années, de l'abaisser temporairement à 2 %.
La commission de la défense de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur visant à mieux distinguer les deux niveaux de représentativité auxquels peuvent prétendre les APNM. Cet amendement est cohérent avec un autre amendement tendant à intégrer les APNM représentatives aux CFM (cf. ci-dessous) . Il précise, d'une part, au sein de l'article 4126-8 nouveau que « les effectifs d'adhérents [doivent] eux-mêmes être appréciés au regard des effectifs des militaires de la force armée, de la formation rattachée, des forces armées ou des formations rattachées dans lesquelles l'association entend exercer son activité ». D'autre part, il tend à insérer un nouvel alinéa prévoyant que seules les APNM reconnues représentatives, dans des conditions fixées par le décret précité, de plusieurs forces armées et formations rattachées , pourront siéger au CSFM. En outre, la commission de la défense a adopté un amendement de M. François de Rugy insérant un alinéa supplémentaire prévoyant quant à lui que, pour siéger au CSFM, les associations devront être reconnues représentatives d'au moins trois armées . Il s'agissait ainsi de renforcer la condition de représentativité afin d'écarter au maximum le risque de voir émerger des APNM corporatistes.
Le Gouvernement est toutefois revenu en séance sur ces amendements qui avaient été adoptés en commission contre son avis, en faisant valoir qu'il avait prévu pour sa part, après des travaux associant l'ensemble des chefs d'État-major et directeurs, que le décret prévoirait une représentativité au niveau de deux armées et deux formations rattachées . Selon le Gouvernement, une telle solution représentait un point d'équilibre permettant d'assurer tout à la fois la dimension interarmées (avec au moins 4 couleurs d'uniforme différentes) et l'accessibilité du CSFM à des associations nouvelles. Soucieux d'éviter de réduire la représentativité aux trois armées (ce qui aurait par exemple eu pour effet de ne pas prendre en compte la gendarmerie, forte de 95 000 hommes) et de parvenir à un compromis, le Gouvernement a finalement proposé une formule « trois armées et deux formations rattachées » qui a été acceptée par les députés.
Le paragraphe II du texte proposé pour l'article L. 4126-8 précise que le ministère de la Défense fixe et actualise régulièrement la liste des APNM représentatives.
Le nouvel article L. 4126-9 tend quant à lui à définir les droits spécifiques des APNM reconnues représentatives (que ce soit au premier ou au deuxième niveau de représentativité) :
- elles auront « qualité pour participer » au « dialogue organisé, au niveau national », par les ministres compétents de la Défense et de l'Intérieur et par les autorités militaires, à condition que les questions abordées ne concernent que la condition militaire et ne soient que des questions générales et non d'ordre individuel ;
- elles seront appelées s'exprimer devant le HCECM chaque année et pourront elles-mêmes demander à s'exprimer en tant que de besoin sur ces questions générales intéressant la condition militaire.
La commission de la défense de l'Assemblée nationale a modifié de manière importante l'équilibre de ces dispositions en adoptant un amendement de sa rapporteure prévoyant que les APNM représentatives au niveau d'un CFM siègeront à terme au sein de celui-ci . Selon la rapporteure, cette mesure vise à éviter que ne se constitue un système de double représentation des militaires : par les associations représentatives d'une part, et par les CFM d'autre part, aboutissant à une « concurrence » qui risquerait d'ailleurs de tourner à l'avantage des associations.
Les auditions menées par votre rapporteur l'ont cependant convaincu qu'il était préférable de ne pas inscrire dès à présent dans la loi l'intégration des APNM aux CFM.
D'abord, il convient de ne pas sous-estimer la nouveauté que représente l'introduction d'associations professionnelle au sein des armées et des formations rattachées . Il s'agit d'une évolution culturelle forte dont tous les effets ne pourront sans doute être discernés qu'après coup et qui dépendront notamment des conditions concrètes de mise en place des APNM : nombre des associations, nombre d'adhérents, constitution ou non de fédérations regroupant plusieurs associations, etc. Il est donc préférable d'opérer progressivement afin de pouvoir ajuster la réforme au fur et à mesure des difficultés rencontrées.
S'agissant plus spécifiquement de l'intégration aux structures de concertation déjà existantes, il convient de faire preuve de prudence afin de ne pas déstabiliser celles-ci . La CEDH a elle-même souligné les efforts accomplis pour permettre aux militaires de s'exprimer au sein des armées à travers les différentes instances de dialogue prévus par les textes (CSFM et CFM, présidents de catégorie, commissions participatives locales, haut comité d'évaluation de la condition militaire). Ces instances semblent avoir globalement un fonctionnement satisfaisant . En particulier, les CFM permettent aux chefs d'état-major ou aux directeurs des services rattachés concernés d'aborder toutes les questions qui intéressent les militaires, y compris des questions d'organisation qui n'entrent pas dans la compétence des nouvelles APNM , puisque celle-ci se limitera à la condition militaire telle que définie par l'article 5. Le directeur général de la gendarmerie nationale a en outre fait valoir que le CFM « gendarmerie » était en cours de transformation avec une élection de l'ensemble de ses membres, de manière à devenir une instance de dialogue encore plus pertinente. Ainsi, il n'est pas certain que l'intégration des APNM dans les CFM n'ait pas un effet perturbateur sur le bon fonctionnement de ces instances de concertation.
Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission a adopté un amendement COM-15 de votre rapporteur et de MM. del Picchia et Roger tendant à revenir à la rédaction du projet de loi initial en supprimant les dispositions introduites par l'Assemblée nationale prévoyant l'intégration des APNM aux CFM .
• Section 3 : décret d'application
La section 3 du chapitre consacré aux APNM comprendrait un article unique, numéroté L. 4126-10, renvoyant à un décret en Conseil d'Etat les conditions d'application de ce chapitre. Il est prévu que ce décret prévoie notamment :
- 1° les modalités de la transparence financière constituant l'un des critères de représentativité des APNM ;
- 2° les seuils d'effectifs nécessaire pour obtenir la représentativité. L'ensemble des personnes entendues ont souligné l'importance de la fixation de seuils ni trop bas (qui aboutiraient à une représentativité quelque peu factice) ni trop haut (qui risqueraient de rendre quasiment impossible la formation d'APNM représentatives) ;
- 3° la fréquence d'actualisation de la liste des APNM représentatives. La commission de la défense de l'Assemblée nationale a adopté un amendement du rapporteur pour avis de la commission des lois prévoyant que cette actualisation sera réalisée chaque année les trois premières années suivant la publication de la présente loi, afin de lancer le mouvement de création des APNM ;
- 4° les facilités matérielles accordées aux APNM afin de leur permettre d'exercer leurs activités.
Un 5° a été ajouté à cette énumération par un amendement de la rapporteure de la commission de la défense, prévoyant que le décret fixera également la date d'entrée en vigueur de la disposition introduite à l'article L. 4126-9 prévoyant l'intégration des APNM aux CFM, au plus tard dans un délai de 5 ans après la publication de la présente loi. Toutefois, ce 5° a été supprimé, par coordination, par votre commission, par l'amendement de votre rapporteur évoqué ci-dessus.
Enfin, l'énumération a été complétée en séance publique par un amendement du Gouvernement insérant un 6°. Le décret précisera ainsi en outre « la nature des vérifications auxquelles le ministre de la défense procède pour vérifier la licéité des statuts que les associations professionnelles nationales de militaires déposent auprès de lui en vue d'obtenir la capacité juridique ainsi que les conditions et le délai dans lesquels le ministre de la défense procède à ces vérifications ». Il s'agit ainsi d'encadrer davantage le pouvoir du ministre de la défense dans le contrôle des APNM.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 7 ter - Remise au Parlement d'un rapport sur la concertation et les APNM
Le présent article est issu d'un amendement de la rapporteure adopté par la commission de la défense de l'Assemblée nationale. Il prévoit que, dix-huit mois après la publication de la présente loi, le Gouvernement devra présenter au Parlement un rapport sur « la mise en oeuvre de l'ensemble des dispositions relatives à la concertation et au dialogue social des militaires ». En particulier, ce rapport devra justifier les seuils de représentativité fixés par le Gouvernement ainsi que leurs éventuelles modifications.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 8 - (intitulé du 3° du II de la section 5 du chapitre Ier du titre Ier de la première partie du livre Ier du code général des impôts) - Crédit d'impôt au titre des cotisations versées aux APNM
Le présent article prévoit que le régime fiscal des cotisations versées aux associations professionnelles nationales de militaires sera identique à celui des cotisations versées aux organisations syndicales.
En vertu de l'article 199 quater C du code général des impôts, les cotisations versées aux organisations syndicales représentatives de salariés et de fonctionnaires ouvrent droit à un crédit d'impôt (impôt sur le revenu) de 66 % des cotisations versées, dans la limite de 1 % du montant du revenu brut de l'intéressé.
Ainsi, le présent article tend, d'une part, à modifier l'intitulé de l'article 199 quater C pour y mentionner les APNM et, d'autre part, à ajouter les APNM représentatives aux deux mentions des organismes au bénéfice desquels est versée la cotisation ouvrant droit à un crédit d'impôt.
L'Assemblée nationale n'a apporté à cet article que des modifications rédactionnelles.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
* 58 Source : rapport 2015 du HCEM
* 59 Le rapport justifiait cette non reprise de l'exception relative aux conditions d'emploi ou de travail par le risque de « guérilla » juridique contre des décisions de fermeture d'un régiment ou d'une base, tout en signalant qu'une telle restriction ne serait pas sans risque constitutionnel ou conventionnel.