B. LES POINTS DE VIGILANCE DE VOTRE COMMISSION
Les moyens ci-dessus décrits dont dispose le Parlement pour s'assurer des conditions de mise en oeuvre de la programmation militaire seront particulièrement utiles, en particulier, pour votre commission, dans la perspective de faire porter sa vigilance sur cinq sujets de préoccupation, d'ores et déjà bien identifiés, que sont respectivement le financement de notre outil de défense, les effectifs et la « manoeuvre RH » du ministère de la défense, le cadre d'action des armées intervenant en opérations intérieures, la cohérence capacitaire des forces et, enfin, les conséquences pour les territoires qu'emporte le présent projet de loi d'actualisation.
1. En ce qui concerne le financement
Les modifications apportées à la LPM de 2013 par le présent projet de loi, en matière financière, sont essentiellement positives dans la mesure où, d'une part, les ressources de la défense sont augmentées - même si les plus fortes hausses se trouvent concentrées sur des deux dernières années de la programmation, en 2018 et 2019 - et, d'autre part, l'essentiel de ces ressources est sécurisé, puisque les recettes exceptionnelles (REX) seront dorénavant limitées aux produits de cessions de biens immobiliers et de matériels militaires - nonobstant le fait que, par rapport à la prévision de recettes de cessions immobilières inscrite dans la LPM en 2013, la présente actualisation prévoit quasiment de doubler ces REX subsistantes 30 ( * ) .
Cependant, au-delà même des deux réserves qui viennent d'être mentionnées, le rapporteur entend souligner quatre points de vigilance particulière de votre commission.
a) La nécessité d'une loi de finances rectificative afin de sécuriser le budget de la défense pour 2015
Comme rappelé ci-dessus, la majeure part des ressources de la défense se trouve « re-budgétisé », dès 2015, par le présent projet de loi. Les REX de ce budget, produits de cessions de biens immobiliers et de matériels militaires, doivent ainsi représenter un montant de 230 millions d'euros en 2015, soit 0,7 % d'un budget total fixé à 31,4 milliards d'euros (hors pensions). Toutefois, la pleine sécurisation de ces crédits suppose désormais, à la suite de l'actualisation de la programmation militaire, l'actualisation de la loi de finances initiale (LFI) pour 2015. En d'autres termes, elle implique le dépôt par le Gouvernement d'un projet de loi de finances rectificative (PLFR).
Rappelons en effet que la loi de finances de l'année, en son actuel état, prévoit un budget de la défense composé (hors pensions) :
- d'une part, de 29 milliards d'euros de crédits budgétaires inscrits dans la mission « Défense » et des 230 millions d'euros précités attendus des recettes de cessions immobilières en provenance du compte d'affectation spéciale (CAS) « Immobilier » ;
- d'autre part, de 2,2 millions d'euros escomptées de la cession de fréquences hertziennes, principalement la vente de la bande dite des 700 MHz aux opérateurs de téléphonie mobile, inscrits sur le CAS « Fréquences ».
Certes, le rapport annexé à la LPM, dans sa rédaction modifié par le présent projet de loi, plus haut cité déjà à cet égard, précise que « les crédits budgétaires ouverts en loi de finances initiale pour 2015 sur la mission "Défense" seront complétés dans la plus prochaine loi de finances rectificative par une ouverture de 2,14 Md € en substitution des crédits inscrits en 2015 sur le compte d'affectation spéciale ["Fréquences"] ». Néanmoins, alors que le besoin de ces crédits, pour le financement des programmes d'armement, interviendra aux environs du mois de septembre prochain, seul un « collectif budgétaire » assurera la crédibilité de la nouvelle trajectoire financière de la programmation militaire tracée par la présente actualisation.
Ce texte, en outre, permettrait de lever comme il convient l'incertitude qui entoure le financement de l'opération « Sentinelle » déployée depuis les attentats de janvier dernier et qui, par nature, ne pouvait se trouver prise en compte par la LFI pour 2015. Comme on l'a précédemment signalé, cette opération, après avoir mobilisé jusqu'à 10 500 soldats dans un premier temps, consiste aujourd'hui dans un déploiement permanent de 7 000 hommes de la force terrestre opérationnelle ; la Cour des comptes 31 ( * ) estime qu'elle entraîne un coût d'environ 1 million d'euros par jour en 2015. Celui-ci s'ajoute au coût des opérations extérieures (OPEX) - alors que, comme l'a relevé la Cour des comptes encore 32 ( * ) , en 2015 « les dépenses d'OPEX devraient rester stables au niveau élevé atteint en 2013 et 2014. La sous-budgétisation devrait donc à nouveau atteindre environ un demi-milliard d'euros » cette année.
Au demeurant, lors de l'examen du présent projet de loi par l'Assemblée nationale 33 ( * ) , M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense, a reconnu que « l'ouverture de ces crédits en fin d'année seulement et le besoin de financement au titre des surcoûts liés aux opérations extérieures comme à l'opération Sentinelle pourraient provoquer des tensions de trésorerie majeures et inédites sur les programmes 146 ["Équipement des forces"] et 178 ["Préparation et emploi des forces"] ». Certes, il a alors précisé qu'« afin d'y remédier, le ministère de la défense étudie en ce moment avec celui du budget plusieurs leviers, notamment le recours nettement plus tôt qu'habituellement à la levée anticipée de la réserve de précaution et à un décret d'avance ». Mais, en tout état de cause, ces formes d'expédients administratifs ne présenteraient pas les mêmes assurances, tant sous l'aspect financier que sous l'angle politique, dont doit désormais s'accompagner, avec le PLFR que votre commission invite le Gouvernement à déposer au plus tôt, la présente actualisation de la LPM.
b) Une identification des besoins réels de financement restant à consolider
Comme votre rapporteur l'a signalé ci-dessus déjà, le présent projet de loi tient compte, en sus des 3,8 milliards d'euros dont il augmente le budget de la défense d'ici à 2019, d'un gain de pouvoir d'achat dont a bénéficié la mission « Défense » du fait de l'évolution favorable des indices économiques - prix du pétrole, prix de certains marchés de fourniture, cours de la monnaie - depuis l'adoption de la LPM du 18 décembre 2013, à hauteur d'un milliard d'euros a priori ; le Gouvernement a fait le choix d'affecter cette marge financière nouvelle à l'équipement des forces 34 ( * ) .
Cependant, la portée de cet impact positif du faible niveau d'inflation constaté reste à confirmer : l'Inspection générale des finances et le Contrôle général des armées travaillent encore à son chiffrage précis. De fait, pour l'heure, la confirmation de la prévision théorique d'économies sur le coût des facteurs prise en compte par le présent projet de loi reste subordonnée à une double vérification :
- en premier lieu, celle du gain de pouvoir d'achat que représente pour la mission « Défense », en projection pour les années à venir, l'évolution des indices économiques observée entre le dépôt au Parlement du projet de loi de finances pour 2015, à l'automne 2014, et le dépôt du présent projet de loi ;
- en second lieu, celle de la pertinence des évaluations d'économies, par rapport à la prévision budgétaire initiale, liées à l'évolution des prix, en ce qui concerne les programmes d'équipement des forces prévus par la LPM pour la période 2014-2019 mais restant encore à lancer à ce jour.
Du point de vue de votre commission, la trajectoire des opérations d'équipement des forces doit être maintenue en corrigeant en tant que de besoin l'évolution des prix et donc, le cas échéant, en compensant les écarts qui pourraient être constatés entre la prévision d'économies sur le coût des facteurs et leur coût réel. Ce principe indispensable au plein respect de la LPM actualisée a été ajouté en termes exprès, à l'article 2 du présent projet de loi, par votre commission.
c) Une nouvelle architecture budgétaire à trouver pour les missions intérieures et les OPEX
Le coût élevé que représentent, chaque année, les opérations extérieures (OPEX) et celui que constitue l'opération « Sentinelle », qui a fait émerger la notion d'opération intérieure (OPINT) ou de mission intérieure (MISSINT), paraissent à votre commission appeler, l'un comme l'autre, des mesures substantielles de réorganisation budgétaire.
(1) Pour les MISSINT
L'opération « Sentinelle », en même temps que le besoin de redéfinir le paradigme propre à la protection intérieure du territoire national 35 ( * ) , soulève la question du financement de ce type de missions, d'ailleurs indépendamment du problème spécifique de l'exercice 2015 évoqué ci-dessus. En effet, cette véritable opération militaire, menée sur le territoire national en application du contrat opérationnel de protection associé à la LPM, mobilise les forces armées afin de venir au soutien ou en relai des forces de sécurité intérieure et de sécurité civile ; il serait donc logique que d'autres ministères que le ministère de la défense contribuent à en soutenir la charge , d'autant que celle-ci s'avère importante : la Cour des comptes 36 ( * ) estime que le déploiement de « Sentinelle » entraîne un coût d'environ 1 million d'euros par jour en 2015.
Afin que le coût de cette opération et des autres MISSINT qui pourraient être déclenchées dans l'avenir n'obère pas les ressources financières programmées pour la défense, votre commission a adopté l' article 2 ter (nouveau), destiné à garantir que ces MISSINT fassent l'objet d'un financement interministériel qui ne pèse donc pas exclusivement, hors opérations d'investissement, sur le ministère de la défense.
(2) Pour les OPEX
L'article 4 de la LPM, introduit en 2013 à l'initiative de votre commission, dispose en son premier alinéa que « la dotation annuelle au titre des opérations extérieures est fixée à 450 millions d'euros. En gestion, les surcoûts nets, hors titre 5 et nets des remboursements des organisations internationales, non couverts par cette dotation qui viendraient à être constatés sur le périmètre des opérations extérieures font l'objet d'un financement interministériel . »
Or l'application de ces dispositions conduit en pratique à une situation où, chaque année, le budget de la défense est ponctionné deux fois au titre du surcoût des OPEX :
- la première, sur la base de la loi de finances initiale de l'année n , à hauteur de la provision susmentionnée de 450 millions d'euros ;
- la seconde, à l'occasion de la répartition interministérielle du dépassement du surcoût des OPEX par rapport à cette provision, à l'occasion de la loi de finances rectificative de la fin de l'année n .
Cette situation est d'autant plus regrettable que, la seconde contribution susmentionnée de la mission « Défense » devant en principe intervenir au prorata du poids relatif de celle-ci (hors charge de la dette) au sein du budget général de l'État, elle s'avère, dans les faits, arbitrée au-delà de cette part théorique. C'est ainsi qu'en 2014, le coût total des OPEX ayant atteint 1,12 milliard d'euros, près du cinquième des 635 millions d'euros de surcoût (compte tenu des remboursements prévus en provenance d'organisation internationales) par rapport à la dotation initiale de 450 millions d'euros a été supporté, en sus de ces 450 millions, par la mission « Défense ».
Pour remédier à cette situation, votre commission propose avec l' article 2 bis (nouveau) de soustraire le ministère de la défense au financement interministériel du dépassement du surcoût des OPEX, au-delà de la provision de 450 millions d'euros inscrite par chaque loi de finances dans la mission « Défense » conformément aux dispositions précitées de la LPM. Cette mesure, du reste, tend à éviter que la contribution du ministère de la défense à la couverture du dépassement du surcoût des OPEX évince les autres dépenses que doit assumer ce ministère, dont le paiement différé tend à alimenter le report de charges de son budget sur l'exercice suivant.
d) Quel objectif de résorption du report de charges annuel ?
Comme le présent rapport l'a d'emblée rappelé, l'article 6 de la LPM de 2013, en prévoyant que cette programmation fasse l'objet d'actualisations, a précisé que ces dernières doivent être l'occasion, en particulier « d'examiner le report de charges du ministère de la défense, afin de le réduire dans l'objectif de le solder ». Il est en effet fâcheux, tant du point de vue de la discipline budgétaire que de celui de la capacité d'action financière, que les ressources prévues chaque année pour la mission « Défense » se trouvent grevées, dès l'entrée en gestion, d'une somme de dépenses obligatoires importante, née du report de charges de la gestion de l'exercice précédent.
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La notion de report de charges Le report de charges est une notion budgétaire. Établi de manière prévisionnelle en construction et en cours de gestion, il correspond à l'estimation de l'insuffisance de ressources pour couvrir le montant de l'ensemble des services faits, envisagés d'être prononcés avant la fin de la gestion. Il prend également en compte les avances prévues sur contrats qui seront signés au 31 décembre. Une fois la gestion terminée, la notion budgétaire prévisionnelle de report de charges laisse place à la notion comptable des « dépenses obligatoires », qui correspond aux « dépenses pour lesquelles le service fait a été certifié au cours de l'exercice précédent et dont le paiement n'est pas intervenu » (article 95 du décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique du 7 novembre 2012). Cette notion de dépenses obligatoires ne tient pas compte du fait que les factures aient été reçues ou non, ni que leur date d'échéance intervienne au plus tard le 31 décembre de l'année de la gestion n ou en gestion n+1. Elle n'est définitivement établie qu'en fin de premier trimestre n+1, certains services faits en année n n'étant rattachés au niveau comptable qu'en début de gestion n+1. Les dépenses obligatoires sont composées des éléments suivants : - les « dettes fournisseurs », c'est-à-dire les demandes de paiement déjà visées par le comptable avant le 31 décembre, mais qui n'ont pas été payées ; - les « charges à payer », c'est-à-dire les charges qui ont donné lieu à un service fait au titre d'un exercice, mais qui n'ont pas été comptabilisées avant la clôture de celui-ci, que les factures soient parvenues ou non ; - les avances dues au titre des contrats signés dans l'année, mais non payées au 31 décembre. Les dépenses obligatoires comprennent une part structurelle incontournable, qu'on peut estimer à environ un mois de paiement, cohérent avec le délai global de paiement légal - les factures de décembre n'étant payées que l'année suivante - et avec la date limite pour émettre des demandes de paiements vers les comptables, qui se situe habituellement autour du 10 décembre. Source : rapport pour avis n° 110 (2014-2015) de nos collègues Jacques Gautier, Daniel Reiner et Xavier Pintat sur le programme 146 « Équipement des forces » de la mission « Défense » dans le PLF 2015 |
Ce report de charges de la mission « Défense » n'a cessé d'augmenter dans les années récentes , passant notamment de 2,73 milliards d'euros fin 2011 à 3,45 milliards fin 2013 (+ 26 % en deux ans), bien qu'on ait observé un net ralentissement de cette croissance à la fin de l'année 2014, où le report de charge sur l'exercice 2015 s'est établi à 3,5 milliards d'euros . Le report de charges concernant le programme 146 « Équipement des forces », à lui seul, représente 2,34 milliards d'euros, soit les deux tiers du report total affectant la mission, mais il a enregistré à la fin de l'année dernière un léger recul (- 1,5 %) par rapport à l'année précédente.
Évolution du report de charges de la mission « Défense »
(en milliards d'euros)
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Composantes du report de charges |
Fin 2011 |
Fin 2012 |
Fin 2013 |
Fin 2014 |
|
Dettes fournisseurs |
1,49 |
1,90 |
1,73 |
2,29 |
|
Charges à payer |
1,24 |
1,25 |
1,69 |
1,07 |
|
Avances dues |
n.c. |
0,01 |
0,03 |
0,14 |
|
Total |
2,73 |
3,16 (+ 15,5 %) |
3,45 (+ 9,2 %) |
3,50 (+ 1,3 %) |
|
dont programme 146 « Équipement des forces » |
1,67 |
2,07 (+ 23,7 %) |
2,37 (+ 14,9 %) |
2,34 (- 1,5 %) |
Source : ministère de la défense
Cependant, le semblant d'amélioration constaté est imputable à la réduction des charges à payer ; pour leur part, les « dettes fournisseurs » poursuivent leur accumulation , en s'établissant fin 2014 à 2,29 milliards d'euros, contre 1,73 milliard fin 2013 (+ 32 %). Cette situation, susceptible de porter préjudice, en particulier, à des PME du secteur de la défense, constitue un motif de préoccupation pour votre commission , qui souhaite que les nouvelles marges financières dégagées par le présent projet de loi au profit du budget de la défense permettent, suivant l'objectif assigné par l'article 6 précité de la LPM, de réduire au plus vite pour finalement solder ce report de charges.
2. En ce qui concerne la manoeuvre RH, les personnels et le dialogue social
? Concernant la manoeuvre RH, le défi pour 2015 et 2016 sera de réussir le recrutement en vue de renforcer la force opérationnelle terrestre , et s'agissant de 2015, prévenir dans ce contexte, toute dérive du titre 2 car, comme l'a souligné le secrétaire général de l'administration, M. Jean-Paul Bodin, lors de son audition, cette augmentation du recrutement n'était pas prévue dans le budget pour l'année 2015. La situation est d'autant plus délicate que Sentinelle conduit à verser des indemnités plus importantes que prévu.
Parallèlement, l'enjeu principal de la manoeuvre demeure celui des départs qui, en principe, doivent être nombreux en 2015 et réguliers ensuite, afin de réaliser les déflations prévues sur la durée de la programmation. Ces départs sont importants car ils conditionnent le recrutement, le dépyramidage (et, partant, la maîtrise de la masse salariale) ainsi que le renouvellement des compétences (permettre à l'institution de se défaire des profils qui ne lui sont plus utiles et d'en recruter d'autres), dans un contexte où les besoins des armées évoluent.
Il faudra donc particulièrement veiller à l'efficacité des outils d'incitation au départ (PMID, PAGS, promotion fonctionnelle notamment) prévus par la loi de programmation et adaptés, pour certains, par le présent projet de loi. C'est pourquoi votre commission propose qu'un bilan des aides au départ soit désormais prévu dans le rapport annuel d'exécution de la LPM que le Gouvernement présente au Parlement (article 4 bis ).
? Il importe aussi de prêter une attention particulière au moral des personnels de la défense .
De ce moral dépendent en effet beaucoup de choses : l'attractivité de l'institution, mais aussi son efficacité, particulièrement en opérations . Comme l'a rappelé le chef d'état-major des armées, le général Pierre de Villiers, lors de son audition, « ce sont les forces morales qui font la différence sur le terrain ».
Il importe de donner à nos soldats, qui font tous les jours la preuve de leur dévouement et de leur courage, les moyens d'assurer leur mission.
Certes, dans un contexte marqué par une suractivité liée notamment à Sentinelle, à l'importance des engagements sur les théâtres extérieurs, ainsi qu'à une certaine « fatigue » à l'égard des réformes, les annonces du président de la République ont été bien accueillies, le présent projet de loi constituant indéniablement un signal positif .
Concernant Sentinelle, il y a encore des difficultés liées aux conditions de vie , dans la mesure où le déploiement s'est fait dans l'urgence. Un plan d'amélioration est en train d'être mis en oeuvre par le CEMA pour résoudre ces problèmes.
Il convient de rester vigilant à cette question du moral, particulièrement dans le contexte de la mise en place des associations professionnelles.
? Enfin, naturellement, il convient de veiller à ce que l'introduction des APNM ne déstabilise ni l'activité opérationnelle ni le dialogue social au sein des armées. Ce point, qui a retenu l'attention toute particulière de votre commission, est largement développé au II.B.4. ci-dessus et dans le commentaire des articles 7 à 8.
3. En ce qui concerne le cadre d'action des armées
L'opération Sentinelle a entraîné le déploiement sur le territoire national d'environ 10 000 hommes pour sécuriser la population et un certain nombre de sites considérés comme sensibles. Ce déploiement est exceptionnel dans son ampleur et dans sa durée et pose un certain nombre de questions qui sont d'autant plus importantes que la mobilisation des armées pour ce type d'opération intérieure de protection de la population risque de perdurer.
Le présent projet de loi prévoit ainsi que les armées sont susceptibles de « déployer dans la durée , dans le cadre d'une opération militaire terrestre, 7 000 hommes sur le territoire national, avec la possibilité de monter jusqu'à 10 000 hommes pendant un mois, ainsi que les moyens adaptés des forces navales et aériennes ».
Si la LPM prévoit que les armées interviennent « en renfort des forces de sécurité intérieure et de sécurité civile », le rôle exact des différents acteurs de la sécurité devra être précisé entre les missions qui reviennent aux militaires, aux policiers et aux gendarmes .
La chaîne de commandement et les modalités précises de la mobilisation des militaires devront également être précisées, à l'aune de l'expérience de l'opération Sentinelle.
Certains incidents qui ont eu lieu, comme à Nice le 3 février 2015 où deux militaires du 54 ème régiment d'artillerie ont été blessés à la suite d'une agression au couteau, mettent en avant la question de la formation des militaires amenés à assurer ces missions et celle du cadre juridique de leurs interventions.
Le cadre juridique de l'intervention des forces de sécurité a été abordé à plusieurs reprises ces dernières années à l'occasion de débats sur la protection pénale des policiers et des gendarmes. Dans un rapport de mars 2013 37 ( * ) , la commission des lois du Sénat indiquait que « l'usage des armes par les policiers n'est pas aménagé par un régime spécifique mais relève des dispositions de droit commun du code pénal ». Ainsi, l'usage de la force et par extension l'usage des armes est interdit en France. Cet usage constitue donc une infraction, mais les circonstances peuvent permettre à leur auteur d'être reconnu pénalement irresponsable, par exemple en cas de légitime défense, d'état de nécessité ou d'acte commandé par une autorité légitime. Ces dispositions sont de droit commun, elles s'appliquent à tous les citoyens, y compris les agents de sécurité quel que soit leur statut . Il existe à cet égard une jurisprudence abondante et précise de la Cour de cassation qui s'appuie notamment sur celle de la Cour européenne des droits de l'Homme.
Il est naturellement essentiel d'évaluer précisément ce cadre juridique à l'aune de l'intervention des militaires en protection sur le territoire national. Cela rejoint la question de la formation des militaires à ce type d'intervention.
On peut également indiquer que l'article L. 2338-2 du code de la défense permet aux militaires de porter leurs armes dans les conditions définies par les règlements particuliers qui les concernent, mais cela concerne le port, pas l'usage.
La formation des militaires doit pouvoir s'appuyer sur une doctrine d'emploi précise et robuste , incluant les différentes modalités d'intervention (garde statique, ronde, à pied, en véhicule,...), leur adaptation au contexte et une typologie des sites à protéger.
Le retour d'expérience de l'opération Sentinelle doit poser les bases d'une définition rigoureuse des conditions d'emploi des forces armées lorsqu'elles interviennent sur le territoire national pour protéger la population. Le Président de la République a demandé, lors du conseil de défense d'avril 2015, que soit engagée une réflexion sur ce sujet.
Le Parlement doit être informé des résultats de cette réflexion et votre commission a adopté deux amendements COM-12 et COM-23 afin que le Gouvernement remette au Parlement, avant le 31 décembre 2015, un rapport sur les points de vigilance qui viennent d'être mentionnés.
4. En ce qui concerne la cohérence capacitaire
a) Quant au programme d'équipement des forces
Votre commission note avec satisfaction que le calendrier des programmes d'armement prévus par la LPM pour 2014-2019 est, à ce stade, exactement respecté . C'est ainsi qu'en particulier les programmes à effet majeur « Scorpion 38 ( * ) » et « MRTT 39 ( * ) » ont été effectivement lancés à l'automne dernier, avec la notification des marchés correspondant ; de même l'a été, début 2015, comme prévu, la réalisation du système de renseignement par satellite du programme « CERES 40 ( * ) ». Aucun retard n'est à signaler, au-delà de légers glissements, d'ordre technique. Le rapport annexé à la LPM, révisé dans la présente actualisation, précise que « des négociations de contrats ont été conduites sur la plupart des grands programmes afin d'adapter les cibles et les cadences de production en cohérence avec la trajectoire assurant la réalisation des formats prévus par la [programmation] ».
Votre commission n'en continuera pas mois d'exercer sa vigilance sur la mise en oeuvre selon le calendrier prévu par la LPM, tel que l'actualise pour partie le présent projet de loi, des programmes d'équipement restant encore à lancer à ce jour - soit quelque vingt programmes à effet majeur (PEM) recensés dans le tableau ci-dessous.
Programmes à effet majeur prévus par la LPM pour 2014-2019
restant à lancer
|
Date de lancement prévue (LPM actualisée) |
|
|
Programmes ROEM tactiques - STERNES |
2015 |
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ISR Léger/ALSA 2R |
2015 |
|
BSAH |
2015 |
|
C130 MODERNISATION |
2015 |
|
COMSAT NG |
2015 |
|
DESCARTES |
2015 |
|
MURIN |
2015 |
|
Réno M2000D |
2015 |
|
SDT |
2015 |
|
VFS |
2015 |
|
GEODE 4D |
2016 |
|
Réno SCALP |
2016 |
|
AIF |
2016 |
|
Formation des pilotes de chasse |
2017 |
|
Successeur MICA |
2017 |
|
CUGE |
2018 |
|
Réno FLF |
2018 |
|
FTI |
2018 |
|
FLOTLOG |
2019 |
|
SLAMF |
2019 |
Source : DGA
Elle restera encore tout particulièrement attentive :
- d'une part, aux enjeux de cohérence capacitaire qui s'attachent à la filière missile , naturellement essentielle pour la capacité opérationnelle de nos forces, dont la LPM de 2013 a réduit les cibles par rapport à la LPM précédente 41 ( * ) ; au domaine de l' espace militaire en général et l'alerte spatiale en particulier, éléments-clés d'autonomie stratégique ; aux programmes d'environnement qui concourent à la cohérence d'ensemble, dont la filière optronique ; enfin, à tous les programmes déterminants pour l'opérabilité de nos forces, dont la mise en oeuvre du programme « Scorpion » susmentionné ;
- d'autre part, aux efforts tendant à l'amélioration du maintien en condition opérationnelle (MCO), qui permettent d'optimiser les équipements en possession de nos forces. Le présent projet de loi, en renforçant le budget alloué à l'entretien programmé du matériel (EPM) marque une avancée évidemment positive dans ce domaine. Les acquisitions d'équipements supplémentaires prévues par l'actualisation de la LPM n'assureront en effet de complémentarité optimale des parcs existant que si la maintenance de ces derniers est convenablement réalisée ; le cas de l'hélicoptère Tigre, à cet égard, est typique 42 ( * ) ;
- enfin, à la préservation effective des crédits de R&T de défense , dont on a rappelé que la LPM avait fait une priorité en prévoyant une dotation annuelle moyenne de 730 millions d'euros sur la période 2014-2019 ; et, parallèlement, aux efforts mis en oeuvre par le Gouvernement pour favoriser l'utilisation des fonds européens consacrés à la recherche civile au profit de la recherche duale.
Du reste, ces différentes dimensions doivent être envisagées, pour partie, sous l'angle de coopérations européennes , en particulier celles qui nous unissent avec le Royaume-Uni, dans le cadre des accords de Lancaster House, et celles que nous développons avec l'Allemagne, outre le cadre de l'OTAN.
b) Quant à la base industrielle et technologique de défense
À la suite des récents succès témoignés par les exportations françaises d'armement - la concrétisation de l'exportation de l'avion Rafale au profit de l'Égypte et du Qatar, en attendant une commande indienne d'ores et déjà annoncée, qui permettent de maintenir la charge de la chaîne industrielle, mais aussi la livraison d'une FREMM à l'Égypte en 2015, qui permet d'optimiser le plan de charge des chantiers concernés -, le renforcement du budget d'équipement des forces prévu par le présent projet de loi constitue une autre bonne nouvelle pour la préservation de notre base industrielle et technologique de défense (BITD). Votre commission maintiendra la constance de sa vigilance sur ce point , y compris dans les secteurs du soutien et des programmes d'environnement , déterminants pour l'efficacité opérationnelle de nos forces mais souvent négligés, compte tenu de leur poids industriel modeste, au profit des grands programmes d'armement que sont les programmes à effet majeur (PEM) - lesquels permettent de faire tourner les chaînes de production et favorisent l'exportation.
Cette vigilance, en outre, s'adresse non seulement aux grands groupes industriels du secteur mais également aux petites et moyennes entreprises (PME) et entreprises de taille intermédiaire (ETI), dont l'accès aux marchés d'armement est moins aisé. En matière d'aide au démarrage de projets, il convient de noter que, conformément au pacte « Défense-PME », le Gouvernement a décidé cette année de majorer de 25 %, sur trois ans, la dotation du dispositif « RAPID » , destiné depuis 2009 au soutien à l'innovation duale dans les PME et ETI ; cette dotation passera ainsi de 40 millions d'euros à 50 millions. Votre commission salue cet effort.
c) Quant aux incidences sur les forces de leur soutien aux exportations
Comme l'a souligné, lors de son audition au titre de l'examen du présent projet de loi, le chef d'état-major des armées 43 ( * ) , ces dernières prennent directement part aux succès d'exportation d'armement français. En particulier, elles participent, en amont, aux travaux de définition du besoin et de conception des matériels et, en aval, le label « testé au combat » dont elles permettent de revêtir ces équipements constitue un atout important pour décider les acquéreurs étrangers. Surtout, elles sont directement mises à contribution pour l'accompagnement de ces marchés, en assurant la formation des équipages, des pilotes et des maintenanciers.
Votre commission porte une attention soutenue aux incidences que comportent pour les forces cet effort de soutien aux exportations (SOUTEX), notamment en termes capacitaires . Certes, les récentes exportations, en particulier les livraisons dès 2015, à l'Égypte, d'une FREMM et des six premiers appareils de la commande de 24 avions Rafale , n'ont pas remis en cause les cibles d'équipements prévues par la LPM pour 2014-2019 : les 26 Rafale et les six FREMM prévues en 2013 seront livrés sur la période de la programmation, moyennant l'ajustement des calendriers de livraison prévus par la présente actualisation. Toutefois, le prélèvement de la FREMM sur la livraison prévue pour la marine nationale impose de prolonger trois frégates anciennes, d'un an chacune, et d'autre part, comme on l'a déjà signalé plus haut, l'export du Rafale impose, notamment, un surcroît d'activités rendant nécessaire la prolongation d'un parc de 6 Mirage 2000 C, pendant quatre ans. En outre, l'armée de l'air devra mettre à disposition des pièces critiques pour les Rafale , ce qui est susceptible de provoquer des difficultés de maintenance.
Les prestations d'accompagnement liées à ces exportations feront l'objet d'une facturation auprès des industriels ou des bénéficiaires, à l'exception de gratuités accordées par le ministère de la défense, qui resteront à la charge de l'armée qui aura supporté la prestation. Pour l'armée de l'air, le SOUTEX des avions Rafale devrait mobiliser près de 200 agents (mécaniciens, personnel navigant, experts de la guerre électronique et du renseignement, etc.). La formation a été intégrée dans le contrat conclu avec l'Égypte par Dassault Aviation, qui la sous-traitera à l'armée de l'air, facturant ses prestations à l'industriel ; le Qatar, qui a également demandé une formation, conclura à cet effet un arrangement avec l'armée de l'air directement, par le canal de l'agence du patrimoine immatériel de l'État.
Alors que la conclusion du contrat Rafale avec l'Inde a été annoncée comme toute prochaine, et que Dassault Aviation espère d'autres exportations à court terme - ce dont, pour le reste, on ne peut que se réjouir par anticipation -, la vigilance reste de mise sur le niveau du « SOUTEX » ainsi demandé à nos forces, dans la mesure notamment où prélever d'autres Rafale sur les livraisons prévues d'ici à 2019 pour l'armée de l'air serait de nature à altérer significativement nos capacités opérationnelles .
d) Quant à la préparation opérationnelle
L'ampleur de la mobilisation au titre de l'opération « Sentinelle » a comporté des incidences défavorables sur la préparation opérationnelle des forces terrestres. Votre commission sera vigilante sur la remontée en puissance de cette préparation, indispensable au maintien de la qualité professionnelle de nos soldats , telle que devrait la permettre la préservation des effectifs de la force opérationnelle terrestre, bénéficiaires de la moindre réduction prévue par le présent projet de loi à hauteur de 11 000 emplois.
Cette vigilance s'exercera avec d'autant plus d'acuité que l'inversion de la tendance à la dégradation de la préparation opérationnelle des forces, toutes armes confondues, constatée sur la période antérieure à la LPM actuelle, a constitué l' une des priorités inscrites dans la programmation militaire en 2013 , renforcée par les initiatives de votre commission. L'effort nouveau que marque la présente actualisation en faveur de l'entretien programmé des matériels (EPM) va dans le même sens.
5. En ce qui concerne les conséquences pour les territoires
Tirant les conséquences du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013, traduit dans la loi de programmation militaire 2014-2019, le ministère de la défense a entrepris des opérations de restructurations, consistant en des mesures de réorganisation, de mutualisation, de fermeture d'implantations militaires et de transferts d'unités, qui doivent s'échelonner d'ici à 2019, en adéquation avec la déflation progressive des effectifs.
a) Un plan de restructurations pour 2015 qui n'est pas remis en cause
Il ressort des auditions réalisées que le plan de restructurations pour 2015, annoncé le 15 octobre 2014, n'est pas remis en cause par la réduction des déflations d'effectifs, prévue dans le cadre de l'actualisation de la programmation militaire. Cette actualisation ne bouleverse pas le projet global de transformation des armées, directions et services, adapté aux ambitions et au contexte décrits par le Livre blanc de 2013.
Ces restructurations sont fondées sur une analyse fonctionnelle et capacitaire, prenant en compte des critères d'aménagement du territoire, intégrant des paramètres tels que les impératifs opérationnels (respect des contrats opérationnels) et budgétaires (réduction des coûts de fonctionnement par mutualisation des soutiens ou densification des emprises). Elles ne reposent donc pas sur des coupes purement arithmétiques, qui auraient pu être remises en cause par l'allègement prévu des déflations d'effectifs.
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Principales mesures du plan de restructurations pour 2015 Le plan « Restructurations 2015 », annoncé le 15 octobre 2014, prévoit notamment : - pour l'armée de terre : la dissolution du 1 er Régiment d'artillerie de marine (1 er RAMa) de Châlons-en-Champagne et de l'état-major de la 1 ère brigade mécanisée et de sa compagnie de commandement et des transmissions de Châlons-en-Champagne, ainsi qu'un certain nombre de réorganisations et d'adaptations capacitaires ; - pour la marine : le désarmement de cinq bâtiments de combat, la suppression du Commandement de la marine (COMAR) à Strasbourg et la fermeture de la base navale de l'Adour à Anglet ; - pour l'armée de l'air : la dissolution de la Base aérienne 117 (Balard), le début de la dissolution de la Base aérienne 102 (Dijon), le début du transfert des escadrons de Casa de Creil vers la Base aérienne 105 en vue de la fermeture de la plateforme aéronautique de la Base aérienne 110 de Creil en 2016, la transformation de la Base aérienne 901 (Drachenbronn). - en interarmées : la poursuite de la rationalisation des états-majors, le transfert d'une partie de la Direction du renseignement militaire (DRM) de Creil vers Paris (Balard), la poursuite de la transformation de services de soutien, notamment le Service du commissariat des armées (SCA), la Direction interarmées des réseaux d'infrastructure et des systèmes d'information (DIRISI), le Service des essences des armées (SEA), le Service de santé des armées (SSA) et le Service interarmées des munitions (SIMu). |
Lors de son audition par votre commission, le général Pierre de Villiers, chef d'état-major des armées, a notamment indiqué que, « concernant les restructurations, elles se poursuivront car la transformation des armées et des services continue de façon globale, même si dans certains cas elles seront atténuées ».
b) Une programmation des restructurations qui doit être clarifiée
Le plan de restructurations annoncé en fin d'année 2014 a permis de clarifier les perspectives pour l'année 2015, et d'enclencher des opérations de réorganisation et de rationalisation qui se poursuivront au-delà de cette seule année.
Ce plan, à horizon d'une année, n'a toutefois pas permis de disposer d'une vision d'ensemble des restructurations programmées sur la période 2015-2019.
L'actualisation de la programmation militaire, si elle peut justifier un délai de réflexion, rend néanmoins plus que jamais nécessaire de disposer d'un cadre d'ensemble, connu et cohérent, permettant d'anticiper les mutations à accomplir, tant pour les militaires et leurs familles, que pour les collectivités territoriales concernées par ces redéploiements.
C'est pourquoi il serait souhaitable que soit annoncé dès que possible l'ensemble des décisions de restructuration qui prendront effet pendant la durée d'exécution de la programmation militaire, c'est-à-dire d'ici à 2019 .
Ce calendrier des restructurations déterminera, par ailleurs, l'étalement dans le temps de la disponibilité du produit des cessions immobilières. L'essentiel de ces produits proviendront, toutefois, de la cession des emprises parisiennes, qui sont, pour une large part, la conséquence du regroupement actuellement en cours des états-majors et services centraux du ministère de la défense sur le site de Balard.
* 30 Cf. supra (II, A, 1).
* 31 Note d'analyse de l'exécution budgétaire 2014, mission « Défense ».
* 32 Ibid.
* 33 Première séance du jeudi 4 juin 2015. Source : Assemblée nationale, compte rendu intégral.
* 34 Cf. supra (II, A, 1).
* 35 Cf. supra (II, B, 1).
* 36 Note d'analyse de l'exécution budgétaire 2014, mission « Défense ».
* 37 Rapport n° 453 (2012-2013) de Mme Virginie Klès, au nom de la commission des lois du Sénat, sur une proposition de loi visant à renforcer la protection pénale des forces de sécurité et l'usage des armes à feu.
* 38 « Scorpion » (« synergie du contact renforcé par la polyvalence et l'infovalorisation ») vise à assurer la modernisation des groupements tactiques interarmes (GTIA) afin d'accroître, dans une approche globale, leur efficacité et leur protection, en utilisant les nouvelles capacités d'échanges d'information. La première étape du programme comprend notamment : des véhicules blindés multi-rôles (VBMR), destinés à remplacer les véhicules de l'avant blindés (VAB) actuellement en service ; des engins blindés de reconnaissance et de combat (EBRC), qui remplaceront l'AMX10RC, l'engin blindé ERC Sagaie et le VAB HOT ; une rénovation du char Leclerc, limitée au traitement des obsolescences fonctionnelles majeures ; enfin, un système d'information (« système d'information et de combat Scorpion » : SICS) destiné à assurer la cohérence des systèmes en service.
* 39 Sur l'avion MRTT ( multi-role transport tanker ) de ravitaillement en vol et de transport, voir supra (II, A, 3).
* 40 Le programme CERES (« Capacité de renseignement d'origine électromagnétique spatiale ») vise à disposer d'une capacité opérationnelle d'écoute susceptible de permettre l'interception et la localisation des émissions électromagnétiques depuis l'espace par la détection et localisation d'émetteurs radar ou de télécommunication.
* 41 L'attention des rapporteurs du programme 146 s'exercera en particulier sur le programme B1NT, appelé à succéder au programme Aster.
* 42 Cf. supra (II, A, 3).
* 43 Audition du Général Pierre de Villiers, le 10 juin dernier, dont le compte-rendu est annexé au présent rapport.