II. UN IMPÔT DEVENU INDISPENSABLE, MALGRÉ D'INÉVITABLES EXTERNALITÉS NÉGATIVES
A. LA DOUBLE VOCATION DE L'OCTROI DE MER
1. Une recette fiscale essentielle pour les communes et les régions ultramarines
a) Un produit important et relativement stable
L'octroi de mer a conservé sa vocation première, héritée du « droit des poids », consistant à assurer une recette fiscale spécifique pour les communes des départements d'outre-mer.
Son rendement est très élevé puisqu'il atteignait, en moyenne, sur la période 2008-2013, près d'un milliard d'euros par an (996 millions d'euros).
En 2013, l'octroi de mer représentait une recette fiscale de 1,047 milliard d'euros.
L'octroi de mer constitue en outre la première recette fiscale des communes des départements d'outre-mer . Il représente ainsi 38 % des recettes fiscales des communes réunionnaises et jusqu'à 48 % des communes martiniquaises (cf. tableau ci-après).
Dans un rapport de 2011 4 ( * ) , la Cour des comptes notait que « l'octroi de mer représente une part significative des recettes de fonctionnement des communes : de 25 à 33 % en moyenne, avec d'importantes disparités à l'intérieur d'un même DOM ». Elle soulignait en outre que « cette part est en général inversement proportionnelle à la taille des communes, les plus peuplées disposant de ressources plus diversifiées et de produits de fiscalité directe plus substantiels, ce qui les rend moins exposées aux effets conjoncturels de la taxe ».
L'octroi de mer régional représentait en 2012, selon les départements, entre un tiers (30 % à La Réunion) et la moitié (47 % en Guyane) des recettes fiscales régionales.
Part de l'octroi de mer dans les recettes fiscales des communes, des départements et des régions d'outre-mer en 2012
|
Communes (part moyenne) |
Départements |
Régions |
|
|
Guadeloupe |
41 % |
nc |
43 % |
|
Guyane |
43 % |
13 % |
47 % |
|
Martinique |
48 % |
nc |
42 % |
|
La Réunion |
38 % |
nc |
30 % |
Source : ministère de l'intérieur
Le tableau ci-après témoigne cependant de la grande sensibilité à la conjoncture économique et sociale de cet impôt.
On remarque ainsi que la crise économique mondiale et la crise sociale des départements d'outre-mer se sont traduites, en 2009, par une diminution significative des recettes d'octroi de mer (893,5 millions d'euros contre 1,023 milliard d'euros en 2008, soit une diminution de 12,7 %).
Certaines collectivités ont été particulièrement touchées. La Martinique a ainsi vu ses recettes d'octroi de mer diminuer de 20,3 % entre 2008 et 2009.
Au total, la progression des recettes de l'octroi de mer sur la période 2008-2013 a été relativement faible (+ 2,34 %, contre + 17,5 % pour les recettes fiscales de l'ensemble des collectivités territoriales et des groupements à fiscalité propre).
Évolution du produit de l'octroi de mer entre 2008 et 2013
(en euros)
|
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
||
|
Guadeloupe |
OM |
181 863 838 |
156 699 471 |
168 022 790 |
180 851 093 |
183 759 440 |
188 947 834 |
|
OMR |
72 567 637 |
64 078 950 |
70 151 112 |
73 111 868 |
72 605 845 |
76 844 598 |
|
|
Total |
254 431 475 |
220 778 421 |
238 173 902 |
253 962 961 |
256 365 285 |
265 792 432 |
|
|
Martinique |
OM |
201 907 719 |
161 124 219 |
172 405 672 |
182 805 533 |
171 410 324 |
183 919 949 |
|
OMR |
70 167 306 |
55 745 082 |
63 653 117 |
68 769 184 |
64 266 018 |
68 172 471 |
|
|
Total |
272 075 025 |
216 869 301 |
236 058 789 |
251 574 717 |
235 676 342 |
252 092 420 |
|
|
Guyane |
OM |
104 068 835 |
102 708 265 |
108 597 104 |
118 536 036 |
123 976 544 |
124 380 056 |
|
OMR |
26 635 459 |
23 932 086 |
25 225 435 |
28 386 362 |
28 413 765 |
29 616 451 |
|
|
Total |
130 704 294 |
126 640 351 |
133 822 539 |
146 922 398 |
152 390 309 |
153 996 507 |
|
|
La Réunion |
OM |
295 313 671 |
255 848 049 |
267 694 258 |
291 632 031 |
292 013 561 |
287 099 518 |
|
OMR |
70 679 512 |
73 358 978 |
80 935 286 |
88 530 247 |
88 604 813 |
88 135 875 |
|
|
Total |
365 993 183 |
329 207 027 |
348 629 544 |
380 162 278 |
380 618 374 |
375 235 393 |
|
|
Total |
1 023 203 977 |
893 495 100 |
956 684 774 |
1 032 622 354 |
1 025 050 310 |
1 047 116 752 |
|
Source : commission des finances du Sénat d'après des données douanes
b) Une affectation au bénéfice principal des communes
(1) Les règles d'affectation
(a) Le cas général
L'affectation du produit de l'octroi de mer fait l'objet du titre II de la loi du 2 juillet 2004 précitée.
L'article 47 prévoit que le produit de l'octroi de mer , après prélèvement pour frais d'assiette et de recouvrement, est affecté à une dotation globale garantie (DGG) .
Son montant est égal « au montant de l'année précédente majoré d'un indice égal à la somme du taux d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation hors tabac des ménages et du taux d'évolution du produit intérieur brut total en volume, tels qu'ils figurent dans les documents annexés au projet de loi de finances de l'année en cours ».
La DGG est répartie, en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion entre les communes et, en Guyane et à Mayotte, entre le département et les communes.
(b) Le fonds régional pour le développement et l'emploi
L'article 47 de la loi du 2 juillet 2004 précitée prévoit que l'éventuel solde après répartition du produit de l'octroi de mer est affecté à une dotation au fonds régional pour le développement et l'emploi (FRDE).
Créé par l'article 18 de la loi de 1992 précitée, ce fonds est actuellement régi par les dispositions de l'article 49 de la loi du 2 juillet 2004 précitée.
Les ressources disponibles du FRDE sont affectées chaque année à une part communale (80 % des ressources) et à une part régionale (20 % des ressources).
La part communale abonde une « dotation d'équipement local » répartie entre les communes au prorata de leur population. Cette dotation est inscrite en recette de la section d'investissement et est destinée à financer, prioritairement, « des projets facilitant l'installation d'entreprises et la création d'emplois ou contribuant à la réalisation d'infrastructures et d'équipements publics nécessaires au développement ».
La part régionale est affectée, par délibération du conseil régional, au « financement d'investissements contribuant au développement économique, à l'aménagement du territoire et au désenclavement , sous maîtrise d'ouvrage de la région, de syndicats mixtes ou d'établissements publics de coopération intercommunale ».
Recettes d'octroi de mer reversées au fonds régional - pour le développement de l'emploi (FRDE)
(en euros)
|
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
|
|
Guadeloupe |
3 715 696 |
14 454 398 |
13 369 220 |
16 342 546 |
|
Guyane |
13 890 093 |
20 230 159 |
23 311 326 |
22 406 180 |
|
Martinique |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
La Réunion |
4 898 176 |
18 848 661 |
9 819 265 |
0 |
Source : étude d'impact du présent projet de loi
(c) Les régimes spécifiques guyanais et mahorais
Le II de l'article 9 de la loi de finances n° 73-1150 du 27 décembre 1973 pour 1974 a mis en place un régime particulier pour la Guyane permettant au conseil général de disposer d'une fraction de la dotation globale garantie afin de compenser les difficultés financières de ce département. Cette fraction affectée au département est fixée à 35 % . L'article 48 de la loi du 2 juillet 2004 a par ailleurs plafonné son montant au niveau constaté en 2003, soit 27 millions d'euros .
Devenu département français le 31 mars 2011, Mayotte a obtenu l'autorisation d'appliquer le dispositif de l'octroi de mer sur son territoire du fait de son accession au statut de région ultrapériphérique par une décision du Conseil n° 2014/162/UE du 11 mars 2014. Du fait de son statut de collectivité unique, le département de Mayotte est appelé à exercer les compétences normalement dévolues aux conseils régionaux s'agissant de l'octroi de mer.
L'article 7 de la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014 prévoit que la dotation globale garantie est répartie entre les communes et le département et que la part de ce dernier fait l'objet d'un montant fixé dans la loi et s'élevant à 24 588 072 euros .
(2) Les communes, principales bénéficiaires de l'octroi de mer
Comme le montre le tableau ci-après, les communes sont les principales bénéficiaires de cette taxe . La part communale de l'octroi de mer est ainsi supérieure à 60 % en Guadeloupe et à 70 % en Martinique et à La Réunion.
Le cas guyanais est spécifique dans la mesure où, de manière dérogatoire, le département est autorisé à percevoir une partie de l'imposition.
Répartition de l'octroi de mer entre 2010 et 2013
(en euros)
|
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
||
|
Guadeloupe |
Part communale |
153 718 034 |
159 740 836 |
163 574 612 |
172 605 288 |
|
OM total |
238 173 902 |
253 962 961 |
256 365 285 |
265 792 432 |
|
|
Pourcentage de la part communale dans l'OM total |
64,54 % |
62,90 % |
63,81 % |
64,94 % |
|
|
Martinique |
Part communale |
177 162 986 |
182 805 533 |
171 410 324 |
183 919 949 |
|
OM total |
236 058 789 |
251 574 717 |
235 676 342 |
252 092 420 |
|
|
Pourcentage de la part communale dans l'OM total |
75,05 % |
72,66 % |
72,73 % |
72,96 % |
|
|
Guyane |
Part communale |
67 707 010 |
71 305 877 |
73 665 218 |
74 973 866 |
|
Part départementale |
27 000 000 |
27 000 000 |
27 000 000 |
27 000 000 |
|
|
OM total |
133 822 539 |
146 922 398 |
152 390 309 |
153 996 507 |
|
|
Pourcentage de la part communale dans l'OM total |
50,59 % |
48,53 % |
48,34 % |
48,69 % |
|
|
Pourcentage de la part départementale dans l'OM total |
20,18 % |
18,38 % |
17,72 % |
17,53 % |
|
|
La Réunion |
Part communale |
262 796 082 |
272 783 370 |
282 194 296 |
287 099 518 |
|
OM total |
348 629 544 |
380 162 278 |
380 618 374 |
375 235 393 |
|
|
Pourcentage de la part communale dans l'OM total |
75,38 % |
71,75 % |
74,14 % |
76,51 % |
|
|
Total parts communale et départementale |
688 384 112 |
713 635 616 |
717 844 450 |
745 598 621 |
|
|
Total OM |
956 684 774 |
1 032 622 354 |
1 025 050 310 |
1 047 116 752 |
|
|
% parts communales et départementale dans OM total |
71,96 % |
69,11 % |
70,03 % |
71,20 % |
|
Source : commission des finances du Sénat d'après des données de la direction générale des douanes et des droits indirects
2. Un dispositif favorable au développement d'une production locale
a) Des handicaps structurels...
Les territoires ultramarins souffrent de handicaps structurels spécifiques qu'il convient de rappeler.
(1) Des conditions géographiques défavorables
Comme le montre le tableau ci-dessous, les départements d'outre-mer sont tous situés à plus de 6 000 kilomètres de la métropole et à plusieurs centaines, voire milliers, de kilomètres des centres d'activité économique les plus proches.
Distance à la métropole et aux principaux centres d'activités économiques - des départements d'outre-mer
|
Distance à Paris (km) |
Distance aux centres d'activité économique les plus proches (km) |
|
|
Guadeloupe |
6 800 |
Martinique : 180 |
|
New-York : 2 950 |
||
|
Martinique |
6 900 |
New-York : 3 150 |
|
Guyane |
7 000 |
Belém : 820 |
|
Trinidad : 1 190 |
||
|
New-York : 4 500 |
||
|
Mayotte |
8 000 |
Madagascar : 630 |
|
La Réunion : 1 410 |
||
|
Afrique du Sud : 2 300 |
||
|
La Réunion |
9 300 |
Maurice : 200 |
|
Madagascar : 800 |
||
|
Afrique du Sud : 2 800 |
Source : Commission des affaires économiques et délégation à l'outre-mer du Sénat, L'aide fiscale à l'investissement outre-mer : levier incontournable du développement , rapport d'information n° 628 de MM. Éric Doligé et Serge Larcher
Par ailleurs, quatre des cinq départements d'outre-mer sont des îles (Guadeloupe, Martinique, Mayotte, La Réunion, à l'exception de la Guyane), parfois de type archipélagique (Guadeloupe et Mayotte), accroissant ainsi encore davantage leur isolement.
Or, comme le notait le groupe de travail sur l'aide fiscale 5 ( * ) « dotés de capacités de production limitées ainsi que de ressources peu diversifiées, les territoires ultramarins ont une forte dépendance aux approvisionnements extérieurs. Du ciment pour le secteur de la construction, aux machines-outils en passant par les produits de conditionnement des productions tels que les emballages ou les bouteilles, tout doit être importé ».
La balance commerciale des départements d'outre-mer laisse ainsi apparaître un déficit structurel élevé. Le taux de couverture des départements d'outre-mer, qui mesure la part des exportations par rapport aux importations, est ainsi très faible (entre 1 % à Mayotte et 18,4 % en Guyane en 2013 contre 95 % pour la France entière), traduisant le faible niveau des exportations de ces territoires (cf. tableau ci-dessous).
Taux de couverture des départements d'outre-mer
|
2011 |
2012* |
2013* |
|
|
Guadeloupe |
8,9 % |
7,8 % |
10,9 % |
|
Guyane |
11,3 % |
15 % |
18,4 % |
|
Martinique |
11,4 % |
14,7 % |
14,5 % |
|
Mayotte |
1,5 % |
1,3 % |
1 % |
|
La Réunion |
6,1 % |
6,58 % |
6,64 % |
* Données provisoires.
Source : direction générale des douanes et des droits indirects, rapport de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer, 2013
L'étude d'impact du présent projet de loi rappelle en outre que « les principaux partenaires commerciaux se trouvant en métropole, le prix moyen dans les DOM reflète à la fois le coût du transport et le coût du stockage : ils dépassent ceux de la métropole de 15,3 % à La Réunion et de 20,5 % en Guyane selon l'INSEE ».
(2) Une étroitesse des marchés locaux
À l'exception de La Réunion, dont la population s'élève à plus de 800 000 habitants, les marchés intérieurs des quatre autres départements d'outre-mer apparaissent particulièrement restreints.
Or, comme le rappelle le rapport précité de juin 2013, « cette étroitesse des marchés, dont le corollaire est une concurrence peu développée, empêche les économies d'échelle et est une cause majeure de renchérissement ».
Population en 2011 et superficie des départements d'outre-mer
|
Nombre d'habitants |
Superficie terrestre (km 2 ) |
|
|
Guadeloupe |
401 730 |
1 628 |
|
Martinique |
395 953 |
1 128 |
|
Guyane |
236 250 |
83 846 |
|
Mayotte* |
186 452 |
375 |
|
La Réunion |
840 000 |
2 520 |
*Population 2007
Source : Institut d'émission des départements d'outre-mer, Institut d'émission d'outre-mer
(3) Une situation économique et sociale dégradée
La coexistence de ces différents handicaps structurels se traduit par une situation économique et sociale difficile marquée par un différentiel de compétitivité défavorable, un tissu économique constitué majoritairement de très petites entreprises et un fort taux de chômage associé à un niveau de vie très significativement inférieur à celui de la métropole .
En effet, comme le montre le tableau ci-dessous, le produit intérieur brut par habitant des départements d'outre-mer représentait en 2012 entre 49 % en Guyane et 69 % à la Martinique du PIB par habitant métropolitain.
Cet écart est en outre relativement stable dans le temps.
Évolution du PIB par habitant des départements d'outre-mer entre 2008 et 2012
(en euros courants)
|
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
|
|
Métropole |
30 485 |
29 582 |
30 239 |
31 086 |
31 420 |
|
Guadeloupe |
18 443 |
18 260 |
18 697 |
19 427 |
19 810 |
|
Guyane |
14 195 |
14 530 |
14 640 |
15 113 |
15 416 |
|
Martinique |
20 155 |
19 821 |
20 828 |
21 213 |
21 527 |
|
La Réunion |
18 942 |
18 299 |
18 061 |
19 503 |
19 477 |
|
Mayotte |
nd* |
6 575 |
nd* |
7 896 |
nd* |
* nd : non disponible
Source : INSEE
Dans leur rapport sur les crédits 2015 de la mission « Outre-mer » 6 ( * ) , nos collègues Teura Iriti et Georges Patient rappelaient en outre que « tous les ans, le programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) publie un classement des pays en fonction de leur indice de développement humain (IDH). En 2010, la France métropolitaine se situait en vingtième position. La Martinique et la Guadeloupe se situaient autour de la quarantième place, La Réunion à la 72 e place, la Guyane à la 76 e et Mayotte à la 104 ème . Ces handicaps à la fois géographiques et économiques se traduisent par un taux de chômage élevé qui représente, en moyenne, le double de celui de la métropole (20 % contre 10 %) . Les jeunes sont particulièrement touchés par ce phénomène. Le taux de chômage des 15-24 ans est ainsi supérieur à 50 % dans les DOM et atteignait près de 58 % en Guadeloupe contre 25,5 % en métropole en 2012 ».
b) ... auxquels l'octroi de mer semble en partie répondre
Dans un rapport remis au Conseil le 14 décembre 2010, la Commission européenne estimait que « le régime de taxation différenciée à l'octroi de mer a permis de maintenir, pour la majorité des produits concernés, une production locale capable d'occuper une part plus ou moins grande du marché local . Il est très probable que, sans l'existence de cette taxation différenciée, dans bien des cas l'activité locale de production n'aurait pas pu se maintenir, d'où des conséquences dommageables au niveau économique et social ». Elle regrettait toutefois l'absence d'évaluation précise de l'impact, pour chaque catégorie de produits concernée, du différentiel de taxation, le caractère fragmentaire des informations obtenues sur l'incidence de la taxation différenciée sur la croissance, l'emploi et le bénéfice réalisé par les entreprises dans chaque secteur considéré ainsi que le manque d'information sur l'effet du régime de taxation différenciée sur le niveau des prix.
À la suite de ce rapport, le Gouvernement français a demandé au cabinet de conseil et d'études Louis Lengrand de réaliser une évaluation du dispositif de l'octroi de mer dans les départements d'outre-mer.
Dans ses conclusions rendues publiques en juin 2012, il rappelle l'importance vitale du régime de l'octroi de mer dans le soutien aux producteurs locaux, le différentiel de taxation pouvant représenter entre 20 % et 50 % de la valeur ajoutée de ces entreprises .
Par ailleurs, à l'échelle de l'ensemble des départements d'outre-mer, le dispositif actuel de l'octroi de mer représenterait une aide comprise entre 169 millions d'euros et 251 millions d'euros, et constituerait, de ce fait, la première aide en faveur des entreprises ultramarines, devant les exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale , dont le montant est estimé à 141 millions d'euros pour 2009.
Montants d'aides perçus ou estimés dans les départements d'outre-mer
(en euros)
|
Guadeloupe |
Guyane |
Martinique |
Réunion |
Total |
|
|
Exonération de cotisations patronales de sécurité sociale (estimation IGF, 2009) |
|||||
|
Montant d'exonération |
32 349 500 |
12 658 500 |
36 569 000 |
59 073 000 |
140 650 000 |
|
Abattement d'un tiers des résultats d'exploitation, retenus pour l'assiette de l'impôt sur les sociétés (estimation IGF, 2009) |
|||||
|
Recettes non perçues |
1 953 000 |
558 000 |
2 790 000 |
3 990 000 |
9 300 000 |
|
TVA non perçue remboursable (montants estimés pour 2006, IGF) |
|||||
|
Volet achats (industrie) |
7 000 000 |
0 |
8 000 000 |
15 000 000 |
30 000 000 |
|
Volet investissements (industrie) |
3 452 760 |
0 |
12 468 676 |
9 085 714 |
25 007 150 |
|
Octroi de mer (estimations du montant de l'aide, moyenne annuelle 2005-2007/2006-2007 pour la Guyane) |
|||||
|
Fourchette haute |
43 878 464 |
22 643 471 |
79 774 598 |
104 479 493 |
250 776 026 |
|
Fourchette basse |
28 759 330 |
8 534 198 |
57 908 899 |
73 815 362 |
169 017 789 |
Source : Délégation aux outre-mer de l'Assemblée nationale 7 ( * ) , d'après un tableau issu du rapport Lengrand
L'étude réalisée par le cabinet Lengrand tend en outre à démontrer que le régime d'octroi de mer ne semble pas surcompenser les handicaps supportés par les produits locaux, ni créer de distorsion de concurrence ou de situation de rente pour les productions locales des départements d'outre-mer . On constate ainsi que, si les parts de marché de la production locale ont eu tendance à augmenter depuis 2005, les importations de produits équivalents n'ont pas diminué sur la même période.
Enfin, s'agissant de l'impact de ce dispositif sur l'emploi, l'étude Lengrand estime que « les entreprises bénéficiant du différentiel de taxation sont en mesure de rémunérer leurs salariés à des niveaux équivalents à ceux pratiqués en métropole pour les mêmes secteurs . Ceci leur permet par ailleurs de contrer l'attractivité du secteur public où les salaires sont de 40 % à 60 % plus élevés qu'en métropole ».
* 4 Cour des comptes, rapport public thématique, La situation financière des communes des départements d'outre-mer , juillet 2011.
* 5 Commission des affaires économiques et délégation à l'outre-mer du Sénat, L'aide fiscale à l'investissement outre-mer : levier incontournable du développement , rapport d'information, juin 2013, op.cit.
* 6 Rapport général n° 108 (2014-2015), tome III - Annexe 20, fait au nom de la commission des finances, déposé le 20 novembre 2014.
* 7 Assemblée nationale, L'octroi de mer, un enjeu stratégique pour les économies ultramarines , rapport d'information n° 659 présenté au nom de la délégation aux outre-mer par MM. Mathieu Hanotin et Jean Jacques Vlody, 29 janvier 2013, XIV e Législature.