Proposition de loi organique portant diverses dispositions relatives à la collectivité de Saint-Barthélemy

EXAMEN EN COMMISSION

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MERCREDI 21 JANVIER 2015

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Déposée par Michel Magras, sénateur de Saint-Barthélemy, et plusieurs de nos collègues, la proposition de loi organique sera examinée par le Sénat dans l'espace réservé au groupe UMP le 29 janvier prochain. Elle est le fruit d'une réflexion conduite par la collectivité de Saint-Barthélemy sur son statut, près de huit ans après son entrée en vigueur. Le ministère des outre-mer, souhaitant une réforme d'ensemble, avait sollicité plusieurs collectivités ultramarines pour dresser un bilan des différents statuts. Faute de réponse, à l'exception de celle de Saint-Barthélemy, le projet de loi organique n'a pas été déposé. Notre collègue a donc repris les propositions émises par le conseil territorial dans son avis du 20 décembre 2013. Saisi par le président du Sénat, le conseil exécutif de la collectivité a, par un avis rendu le 24 décembre dernier, affirmé son soutien à ce texte.

Saint-Barthélemy est une collectivité dotée de l'autonomie au sens de l'article 74 de la Constitution. Son statut actuel résulte de la loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer. L'île a saisi l'occasion offerte par la révision constitutionnelle de 2003 pour solliciter son autonomie, arguant notamment de son éloignement de la Guadeloupe. La création d'une nouvelle collectivité d'outre-mer a été approuvée, lors de la consultation locale du 7 décembre 2003, par 95,51 % des suffrages exprimés. La voie était ouverte à la création par le législateur organique de cette collectivité.

La collectivité de Saint-Barthélemy s'est donc substituée en 2007 à la commune de Saint-Barthélemy, au département et à la région de Guadeloupe. Elle exerce leurs compétences ainsi que celles spécifiquement attribuées par le législateur organique, notamment un pouvoir normatif autonome en matière d'environnement, urbanisme, fiscalité, énergie, tourisme, etc. Les lois et règlements édictées par l'État s'y appliquent néanmoins de plein droit, à l'exception des règles d'asile et d'entrée et séjour des étrangers.

Le fonctionnement des institutions repose sur des équilibres spécifiques à cette collectivité, afin de contrebalancer notamment le pouvoir de l'autorité exécutive par une association plus large des élus locaux qu'en métropole. Le conseil territorial est composé de 19 membres élus pour cinq ans au scrutin de liste à la représentation proportionnelle au sein d'une circonscription unique. La liste arrivée en tête obtient un tiers des sièges, ce qui assure une majorité stable. Le conseil élit en son sein un président, responsable devant lui et qui partage l'autorité exécutive avec un conseil exécutif de sept membres, à fonctionnement collégial. Il comprend actuellement un membre de l'opposition. S'y ajoute un conseil économique, social et culturel (Cesc) dont les membres désignés pour cinq ans assistent à titre consultatif le conseil territorial.

La proposition de loi organique comporte des modifications statutaires visant à faciliter le fonctionnement des institutions, d'autres relatives aux compétences respectives de la collectivité et de l'État. Toutes résultent d'un premier bilan de la pratique institutionnelle sous le nouveau statut. Certaines ne sont que la transposition du droit commun des collectivités territoriales : représentation en justice de la collectivité et possibilité de délégation de fonctions à des membres de l'assemblée délibérante ; suppression d'un rapport spécial du président au conseil territorial, redondant avec les différents débats budgétaires ; règles de quorum, de délégation de vote et de majorité au sein du conseil exécutif. Je vous propose de les adopter sous réserve des amendements que j'ai déposés afin de préserver les caractéristiques des institutions locales.

Je vous proposerai également des amendements précisant les articles 11 et 12, qui visent à rendre plus fluides les relations entre le conseil territorial et le Cesc, en calant notamment le délai imparti à ce dernier pour rendre ses avis ordinaires sur celui prévu pour la convocation du conseil territorial.

L'article 8 supprime la possibilité pour le conseil exécutif de confier à l'un de ses membres le soin d'animer et contrôler un secteur de l'administration. Ce serait contraire à la collégialité exécutive voulue par le législateur organique en 2007. Je m'inscris donc sur ce point dans les pas de notre collègue Christian Cointat, qui avait convaincu notre commission, en 2009, de maintenir cette règle dans la collectivité voisine de Saint-Martin.

Je suis plus réservé encore sur les dispositions relatives aux compétences de la collectivité. L'article 2 prévoit de faire participer davantage la collectivité de Saint-Barthélemy à l'exercice des compétences de l'État, conformément à l'article 74 de la Constitution. Seraient concernés le droit pénal, la procédure pénale et le droit des étrangers. Notre collègue propose que, si le Gouvernement ne se prononce pas dans les délais fixés par la loi organique, les sanctions pénales édictées par la collectivité soient réputées approuvées par lui au terme de quatre mois et deviennent ainsi applicables. C'est un problème bien connu par notre commission : M. Thani Mohamed Soilihi en a traité dans son avis budgétaire et une solution a pu être ponctuellement trouvée, en 2013, grâce à Catherine Tasca. L'aménagement ici proposé soulève cependant de sérieuses questions de constitutionnalité puisqu'il conduit de facto à dessaisir l'État d'une partie de de sa compétence pénale, portant atteinte à ce que notre ancien collègue Garrec avait qualifié en 2003 de « sanctuaire régalien ». Un tel transfert est interdit par l'article 74 de la Constitution.

Je m'oppose pour les mêmes raisons à la disposition relative à la procédure pénale. Quant au droit des étrangers, la motivation ne m'apparaît pas évidente : pour lutter contre l'enchevêtrement des compétences, on autoriserait paradoxalement la collectivité à s'immiscer dans une compétence de l'État. J'ai donc déposé un amendement de suppression de l'article 2.

Mmes Catherine Tasca et Éliane Assassi . - Très bien !

M. Mathieu Darnaud, rapporteur . - L'article 4 étend la compétence de la collectivité à la règlementation économique des véhicules terrestres à moteur. Michel Magras m'a exposé la situation particulière de l'île : près de 11 000 voitures pour moins de 10 000 habitants ! Afin que la collectivité puisse réguler ce secteur, il m'a semblé opportun de lui accorder cette compétence, au demeurant limitée. Elle devra évidemment respecter les principes constitutionnels, à commencer par la liberté d'entreprendre.

L'article 1 ^er précise les pouvoirs de la collectivité en matière de préemption, l'article 3 en matière de sanctions administratives. Sous réserve d'amendements de précision et de clarification, je vous proposerai leur adoption.

L'article 5, enfin, traite d'un sujet qui tient à coeur à l'auteur du texte : la création d'une caisse de prévoyance sociale propre à Saint-Barthélemy qui prendrait en charge l'ensemble des risques. Ce sujet, qui est du reste de la compétence de la commission des affaires sociales, ne relève pas de la loi organique : je proposerai la suppression de l'article. Michel Magras devrait proposer en séance une rédaction alternative.

Son initiative est intéressante : des modifications statutaires sont possibles, voire souhaitables, à condition qu'elles ne remettent pas en cause les équilibres institutionnels de 2007. Je vous invite donc à adopter cette proposition de loi assortie de mes amendements.

M. Philippe Bas, président . - Je salue l'équilibre, le discernement, la précision de notre collègue Mathieu Darnaud pour son premier rapport.

Mme Catherine Tasca . - Je félicite notre rapporteur pour la clarté de son travail et pour la vigilance dont il a fait preuve avec ce transfert anticonstitutionnel en matière pénale à une collectivité. Nous devons lutter contre la tentation de certaines collectivités sui generis , comme la Nouvelle-Calédonie, d'empiéter sur les responsabilités régaliennes.

Mme Éliane Assassi . - Moi aussi, je félicite notre rapporteur qui propose la suppression des articles 2 et 5 attentatoires aux libertés.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Chapitre I ^er

L'amendement rédactionnel n° 1 est adopté.

Article 1 ^er

M. Mathieu Darnaud, rapporteur . - L'amendement n° 2 est de précision : les délibérations pour préempter devront être motivées. En outre, la règle posée par cet article doit s'étendre aux personnes morales détenues directement ou indirectement par les résidents.

L'amendement n° 2 est adopté.

Article 2

M. Mathieu Darnaud, rapporteur . - Je ne reviens pas sur l'amendement n° 3 qui supprime l'article.

L'amendement n° 3 est adopté.

Article 3

L'amendement rédactionnel n° 4 est adopté.

Article 5

M. Mathieu Darnaud, rapporteur . - L'amendement n° 5 supprime l'article, comme je l'ai dit lors de la présentation du rapport.

L'amendement n° 5 est adopté.

Article 6

L'amendement rédactionnel n° 14 est adopté.

Chapitre II

L'amendement rédactionnel n° 6 est adopté.

Article 7

M. Mathieu Darnaud, rapporteur . - L'amendement n° 7 corrige un paradoxe : les membres de l'assemblée délibérante pouvaient avoir une délégation alors que certains membres du conseil exécutif n'en auraient pas disposé. Les conseillers territoriaux ne pourront donc avoir une délégation que si tous les membres de l'organe exécutif en détiennent.

L'amendement n° 7 est adopté.

Article 8

L'amendement n° 15 est adopté.

Article 9

L'amendement rédactionnel n° 8 est adopté.

Chapitre III

L'amendement de simplification n° 9 est adopté.

Article 11

M. Mathieu Darnaud, rapporteur . - L'amendement n° 13 précise que l'envoi est adressé aux membres du conseil économique, social et culturel.

L'amendement n° 13 est adopté.

Article 12

L'amendement rédactionnel n° 12 est adopté.

Chapitre V

L'amendement de précision n° 11 est adopté.

La proposition de loi organique est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements est retracé dans le tableau suivant :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
CHAPITRE I ^ER Compétences des institutions de la collectivité
M. DARNAUD, rapporteur	1	Précision	Adopté
Article 1er Facilitation de l'exercice du droit de préemption par la collectivité
M. DARNAUD, rapporteur	2	Motivation obligatoire de la délibération de préemption et extension du dispositif aux personnes morales	Adopté
Article 2 Participation de la collectivité à l'exercice des compétences de l'État en matière de droit pénal, de droit des étrangers et de procédure pénale
M. DARNAUD, rapporteur	3	Suppression de l'article	Adopté
Article 3 Pouvoir de la collectivité d'instituer des sanctions administratives
M. DARNAUD, rapporteur	4	Précision rédactionnelle	Adopté
Article 5 Création d'un régime de sécurité sociale propre à Saint-Barthélemy
M. DARNAUD, rapporteur	5	Suppression de l'article	Adopté
Article 6 Suppression de l'équivalence entre la Guadeloupe et Saint-Barthélemy en matière de prélèvements sociaux
M. DARNAUD, rapporteur	14	Correction d'une erreur matérielle	Adopté
CHAPITRE II Fonctionnement des institutions de la collectivité
M. DARNAUD, rapporteur	6	Précision rédactionnelle	Adopté
Article 7 Modalités de représentation en justice de la collectivité et délégation de fonctions par le président du conseil territorial
M. DARNAUD, rapporteur	7	Encadrement des conditions de délégation de fonctions à des conseillers territoriaux	Adopté
Article 8 Suppression des pouvoirs d'animation et de contrôle d'un secteur d'administration par un membre du conseil exécutif
M. DARNAUD, rapporteur	15	Suppression de l'article	Adopté
Article 9 Règles de quorum, de délégation de vote, de décision et de signature au sein du conseil exécutif
M. DARNAUD, rapporteur	8	Maintien de la majorité des membres pour adopter des délibérations	Adopté
CHAPITRE III Information du conseil territorial
M. DARNAUD, rapporteur	9	Simplification de la structure du texte	Adopté
Article 11 Transmission des rapports et projets de délibération avant une réunion du conseil territorial
M. DARNAUD, rapporteur	13	Précision sur les destinataires de la transmission	Adopté
CHAPITRE IV Conseil économique social culturel et environnemental
M. DARNAUD, rapporteur	10	Simplification de la structure du texte	Adopté
Article 12 Délai minimal laissé au conseil économique, social et culturel pour rendre ses avis
M. DARNAUD, rapporteur	12	Clarification et cohérence rédactionnelles	Adopté
CHAPITRE V Composition de la commission consultative d'évaluation des charges
M. DARNAUD, rapporteur	11	Précision	Adopté