C. UNE COOPÉRATION POLICIÈRE ET DOUANIÈRE RENFORCÉE
S'agissant de l'accord qui vise à créer un bureau à contrôles nationaux juxtaposés ( BCNJ ), il résulte de la nécessité de mettre en place de nouveaux moyens de surveillance et de contrôle, à la suite de l'aménagement de nouvelles infrastructures routières, ouvertes à la circulation en 2002.
Andorre a souhaité modifier sa voie principale d'accès en France , afin « d'optimiser la fluidité du trafic, de palier les contraintes climatiques particulièrement rudes du col d'Envalira et d'améliorer la régularité de ses approvisionnements ». 26 ( * ) La Principauté a donc construit un tunnel sous le col ainsi qu'un viaduc permettant l'accès direct à la Principauté depuis la route nationale 22.
Compte tenu des risques de contrebande dans cette nouvelle zone , les deux Etats ont convenu de mettre en place un BCNJ afin de rassembler leurs services de contrôles douaniers et policiers sur un site unique , sur la commune de Porta, en territoire français, à 2,5 kilomètres de la frontière andorrane 27 ( * ) . Selon l'étude d'impact, le trafic routier moyen transitant par cette frontière dépasse les 7 000 véhicules par jour.
Une convention bilatérale a été conclue en ce sens le 11 décembre 2001 et ratifiée en avril 2004 28 ( * ) . Elle pose le principe de juxtaposition des contrôles, en définissant les règles générales d'organisation des contrôles douaniers et policiers conjoints 29 ( * ) .
Le présent accord, par échange de lettres, intervient en application des stipulations de la convention cadre de 2001 . Portant création du BCJN de Porta, il permet tant aux touristes, aux transporteurs qu'aux professionnels du commerce international de satisfaire en un seul et même point, à l'ensemble de leurs obligations légales et réglementaires nécessaires par le franchissement de la frontière.
Les locaux du BCNJ de Porta ont été inaugurés fin 2010 . Le montant de l'opération de construction 30 ( * ) de ce BCNJ est de 17 129 402 euros, réglé à parts égales entre les deux Parties 31 ( * ) . Alors qu'il était prévu que le présent accord soit signé sur place, le jour de cette inauguration, il a été finalement conclu en janvier et en mars 2011 32 ( * ) par échange de notes .
En réponse à votre rapporteur sur les raisons pour lesquelles il a été recouru à un tel échange 33 ( * ) , il a été indiqué que « les deux procédures, signature conjointe par deux plénipotentiaires ou échange de notes, sont deux options également valables, la seconde étant généralement réservée à des accords dont le texte est assez court, ce qui est le cas ici. Un accord conclu sous forme d'échange de lettres ou de notes n'induit aucun inconvénient, si ce n'est de réduire la visibilité médiatique de la conclusion de l'accord . »
S'agissant de l'organisation actuelle des services installés à Porta , on y compte deux services douaniers : Porta Bureau 34 ( * ) et Porta BSE 35 ( * ) (Brigade de Surveillance Extérieure). Ils dépendent de la direction interrégionale de Montpellier ainsi que de la direction régionale de Perpignan, et sont intégrés dans la division de Cerdagne.
Le premier, le Bureau , procède aux opérations de dédouanement. En 2013, 19 630 déclarations y ont été faites .
Le second, la Brigade , effectue les contrôles douaniers sur les marchandises et les personnes au titre du Code frontières Schengen (sauf ordre d'évacuation sanitaire du préfet lié au risque d'avalanche par exemple). Selon les données communiquées par le ministère des affaires étrangères et du développement durable, la BSE de Porta consacre en moyenne 37 % de son activité au Point de Passage Frontière (PPF) de Porta, dans le cadre de ses activités de contrôles sur les personnes 36 ( * ) .
Votre rapporteur tient à souligner que sur le fondement de la convention cadre de 2001, le BCNJ de Porta est en activité depuis 2011 . Il était nécessaire d'assurer la continuité des contrôles en raison de l'important volume de contrebande à cette frontière. L'accord soumis à votre examen constitue la mise en oeuvre fidèle de la convention cadre qui stipulait que la délimitation des Bureaux à contrôles nationaux juxtaposés ainsi que les détails pratiques de leurs fonctionnement pourraient être fixés « par arrangements administratifs ».
La nécessité de solliciter l'autorisation du Parlement est, toutefois, justifiée par la rédaction de deux articles 37 ( * ) qui n'ont pas été explicitement prévus par la convention cadre de 2001 et qui sont susceptibles d'intervenir dans le domaine de la loi 38 ( * ) . En l'absence de ratification, ils n'ont toujours pas été mis en oeuvre à ce stade 39 ( * ) . En revanche, les autres dispositions relevant du domaine règlementaire, ou étant prévues par la convention de 2001 ratifiée ont pu être mises en oeuvre.
Le tableau, ci-dessous, concerne l'activité du service de l'administration des douanes basée sur le BCNJ de Porta 40 ( * ) . Il reprend les indicateurs de performance de l'unité de la surveillance puis du bureau des opérations commerciales de l'année 2013.
Figure n° 8 : Statistiques sur les activités de police et de douanes du bureau de Porta
|
Code |
Indicateur |
1 er trim. |
2 e trim. |
3 e trim. |
4 e trim. |
TOTAL ANNUEL |
|
F1 |
Montant des droits et taxes redressés |
683 |
907 |
2 002 |
2 364 |
5 956 |
|
P1 |
Lutte contre les grands trafics illicites (stupéfiants, tabacs, alcools) en € |
576 695 |
360 688 |
361 314 |
262 940 |
1 561 637 |
|
P1.1 |
Montant des saisies de stupéfiants |
228 |
19 |
620 |
191 |
1 058 |
|
P1.2 |
Montant des saisies de tabacs et de cigarettes |
560 612 |
337 405 |
327 737 |
243 053 |
1 468 807 |
|
P1.3 |
Montant des saisies d'alcools |
15 855 |
23 264 |
32 957 |
19 696 |
91 772 |
|
P1.5 |
Montant des saisies de tabacs et cigarettes Douane |
560 612 |
337 405 |
327 737 |
243 053 |
1 468 807 |
|
P1.9 |
Montant des saisies de boissons de contrebande |
45 |
30 |
45 |
120 |
|
|
P2 |
Nombre d'articles de contrefaçons saisis |
185 |
185 |
|||
|
P3 |
Montant des sommes faisant l'objet d'un MOD ou de blanchiment de capitaux |
15 040 |
199 850 |
214 890 |
||
|
P4 |
Nombre d'armes à feu saisies |
2 |
2 |
|||
|
P4.1 |
Nombre de constatations sur les armes blanches, munitions, explosifs et parties d'armes |
3 |
6 |
3 |
1 |
13 |
|
P5 |
Nombre de contentieux hors fiscalité et grands trafics |
11 |
8 |
6 |
3 |
28 |
|
P5.4 |
Nombre de constatations réglementation des transports |
1 |
1 |
|||
|
P5.5 |
Nombre de constatations immigration |
1 |
1 |
1 |
3 |
|
|
P5.9 |
Nombre de constatations pierres et métaux précieux et de la garantie |
1 |
1 |
|||
|
P5.10 |
Nombre de constatations opposition à fonction |
9 |
6 |
4 |
3 |
22 |
|
P5.11 |
Nombre de constatations vol de voiture et vol ou falsification de document |
1 |
1 |
|||
|
P6 |
Nombre de contentieux à fort enjeu en matière de lutte contre la fraude |
43 |
33 |
34 |
28 |
138 |
|
P6.02 |
Nombre de contentieux à fort enjeu en matière de tabacs et cigarettes |
43 |
33 |
32 |
26 |
134 |
|
P6.03 |
Nombre de contentieux à fort enjeu en matière de contrefaçons |
1 |
1 |
|||
|
P6.04 |
Nombre de contentieux à fort enjeu en matière de MOD |
2 |
2 |
|||
|
P6.05 |
Nombre de contentieux à fort enjeu en matière d'armes de guerre et de défense |
1 |
1 |
|||
|
P62 |
Nombre de contentieux à fort enjeu en matière de lutte contre la fraude (Surv) |
43 |
33 |
34 |
28 |
138 |
|
P8 |
Indice de coopération opérationnelle |
31 |
99 |
67 |
58 |
255 |
|
P8.3 |
Nombre de constatations de coopération interdirectionnelle |
6 |
30 |
9 |
14 |
59 |
|
P8.4 |
Nombre de constatations de coopération infradirectionnelle |
10 |
9 |
28 |
13 |
60 |
|
P8.5 |
Nombre de constatations de coopération interministérielle |
1 |
4 |
1 |
6 |
|
|
P16 |
Nombre total d'informations transmises |
9 |
5 |
6 |
1 |
21 |
|
P17 |
Nombre de contentieux réalisés sur information |
1 |
Source : Ministère des affaires étrangères et du développement international
* 26 Cf. étude d'impact jointe au projet de loi n°260 (2013-2014).
* 27 En outre, l'étude d'impact poursuit en mettant en exergue la constatation par les services douaniers français sur le site en 2011, de près de 2 200 infractions dont 74 % en matière de cigarettes et tabacs ainsi que la saisie de 14, 6 tonnes de cigarettes et tabacs.
* 28 Loi n° 2004-147 du 16 février 2004 autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté d'Andorre relative aux bureaux à contrôles nationaux juxtaposés.
* 29 La convention de 2001 prévoit en son article 1 er que « l'établissement, le transfert la modification ou la suppression des BCNJ seront fixés par arrangement administratif par les autorités compétentes des deux Etats ».
* 30 La maîtrise d'ouvrage a été assurée par le SAFI/GIM.
* 31 À ce montant, il est nécessaire d'ajouter les travaux de forage rendus nécessaires afin d'assurer l'alimentation en eau de la plate-forme. La maîtrise d'ouvrage a été assurée par la direction interrégionale des douanes de Montpellier, pour un coût de 302 348 euros. La construction des installations provisoires a été financée en totalité par Andorre, soit 1 657 299,85 euros, mais leur démolition a été assurée parts égales : 178 442,32 euros (total).
* 32 Pour des raisons pratiques, les signataires munis de pouvoirs n'ont pas pu se rendre à cette inauguration.
* 33 Votre rapporteur avait relevé que l'accord relatif au BCNJ de Biriatou conclu le 13 novembre 2006 à Madrid a été signé conjointement par notre ambassadeur et le sous-secrétaire espagnol aux Affaires extérieures et à la Coopération.
* 34 Le bureau est composé de 9 agents répartis ainsi : 2 catégorie A, 6 catégorie B et 1 catégorie C.
* 35 La Brigade de Surveillance Extérieure comporte 47 agents dont 3 catégorie A, 18 catégorie B et 26 catégorie C.
* 36 Il a été précisé à votre rapporteur que « la route est constituée de trois voies de circulation à l'entrée en France et une à la sortie. Trois aubettes, toutes équipées des applications VISABIO permettant de procéder aux contrôles migratoires, sont utilisées à l'entrée et à la sortie du territoire Schengen. Les flux de véhicules empruntant le PPF s'élèvent à 6 763 véhicules par jour en moyenne (dont 4,9 % de poids lourds). Saisonnier, il fluctue entre quelques milliers de véhicules par jour en été contre quelques dizaines en hiver. » Source : réponses au questionnaire de votre rapporteur.
* 37 Cf . articles 5 et 6 de l'accord.
* 38 Il s'agit de la liberté d'exercer une activité commerciale et de la liberté d'aller et venir.
* 39 Les douanes précisant qu'aucune activité commerciale n'est développée sur le site, et qu'aucune autorisation n'a été accordée en vertu de ces articles.
* 40 Il apparaît que la police nationale n'est jamais présente sur le BCNJ, la gendarmerie locale fait quelques contrôles aux alentours du lieu (alcoolémie, circulation).