B. UN SOUTIEN AUX FILIÈRES QUI SUSCITE DES INQUIÉTUDES
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Surmonter les effets de l'embargo russe L'embargo décrété par la Russie est susceptible de pénaliser la population autochtone mais aussi les producteurs européens des filières qu'il concerne. La Commission européenne a envisagé de réagir à ses effets par un redéploiement des interventions du premier pilier. Le gouvernement français ainsi que 21 autres gouvernements européens s'opposent à ce montage. Une déclaration a été publiée en ce sens. Votre rapporteur spécial soutient cette initiative sans réserve. Il souhaite que le Gouvernement puisse fournir au Parlement toutes précisions sur ses prolongements effectifs. |
1. Une réduction des aides consacrées à l'adaptation des filières à l'évolution des marchés
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Un programme à la gestion « boule de neige » La gestion budgétaire du programme 154 se traduit par une préservation des budgets à venir pour des décisions budgétaires qui engagent les années futures. Sur les crédits demandés pour 2015, (1,419 milliard d'euros), 10,8 % correspondent à la couverture d'engagements antérieurs à 2015. Ceux-ci continueront de peser à l'avenir selon une séquence qui reporte, à l'après 2017 leurs effets puisqu'à cette échéance, il faudra encore ouvrir plus de 1,1 milliard d'euros de CP pour honorer des engagements antérieurs à 2015. Le projet du budget pour 2015 accentue cette emprise sur l'avenir. Le taux de couverture des AE nouvelles par des CP demandés se situe à 78 %. Les budgets à venir devront « absorber » des engagements antérieurs en mobilisant des CP encore supérieurs, aujourd'hui, aux CP réservés à l'apurement de l'historique budgétaire. La séquence prévue est la suivante : 204,8 millions d'euros en 2016, 159,9 millions d'euros en 2017 et 1 262,1 millions d'euros au-delà. Autrement dit, à CP constants en 2016, 14,4 % du budget seraient consacrés à liquider des engagements existants. Parmi les écueils de la programmation budgétaire, il faut encore mettre en évidence deux phénomènes : les incertitudes portent sur la mobilisation des cofinancements européens ; les refus d'apurement notifiés par la Commission européenne. Pour ces derniers, le projet de loi des finances initiale ne compte pas de provisions. C'est la loi de finances rectificative qui en assure les charges mais celle-ci peut supposer des redéploiements concernant les crédits initialement votés. Les refus d'apurement supportés pour le budget national ont atteint des sommets en 2014, avec 427 millions d'euros. Et, en réponse au questionnaire de nos rapporteurs, il est jugé que le niveau de refus d'apurement pour les exercices à venir reste élevé. Sont mentionnés les risques liés à la clôture des audits en cours, concernant les aides à la surface de 2008 à 2012, le régime des droits à paiement au secteur animal, les mesures ICHN, etc. Le ministre a pu préciser que la France avait été en danger de devoir supporter des refus d'apurement massifs, de plus de 4 milliards d'euros. Finalement, une somme de l'ordre de 900 millions d'euros est désormais évoquée. Une partie d'entre elle est d'ailleurs assumée dans la loi de finances rectificative pour 2014, à hauteur de quelques 400 millions d'euros. Il serait souhaitable que le Gouvernement explique les raisons pour lesquelles le reliquat n'est pas provisionné dans le présent projet de loi de finances . Quant à la programmation budgétaire et son exécution, elles dépendent de la capacité de la France à mobiliser les fonds européens. A cet égard, le rapport d'activité 2013 de la Cour des comptes européenne montre que la France est un des mauvais élèves de l'Europe en termes d'exécution des investissements du Feader. Les engagements restant à liquider à ce stade s'élèvent à près de 40 % des engagements de la programmation 2007-2013 et la France n'est « devancée » dans la mauvaise exécution des crédits que par la Grèce, la Roumanie, l'Italie, Chypre et l'Espagne, pays qui ont subi des difficultés budgétaires bien plus considérables que les nôtres. Étant donné le rôle grandissant du second palier de la PAC, il conviendrait que la France veille, avec plus de sérieux, à ce que les financements qu'elle obtient soient mobilisés et exécutés convenablement . |
La baisse des crédits de l'action 1 du programme est considérable (- 129,4 millions d'euros et 43,2 % des crédits de la LFI pour 2014).
Mais cette évolution est un peu optique en ce qu'elle porte la marque de restructurations budgétaires, les moyens globaux consacrés aux filières étant à peu près stabilisés.
Certaines concernent le budget français lui-même : un abondement de 18 millions d'euros destiné à FranceAgriMer en provenance du CASDAR et l'accès au programme des investissements d'avenir pour 39 millions d'euros. Au total, 52 millions d'euros sur la réduction de la dotation en CP de 129,4 millions d'euros devraient être « récupérés » par ces canaux internes.
D'autres évolutions structurelles impliquent une redistribution entre interventions nationales et européennes . La prime supplémentaire à la vache allaitante (PNSVA) dotée de 66 millions d'euros de CP en 2014 voit son financement attribué en totalité à l'UE à partir du budget 2015 (premier pilier).
Dans ce contexte, il conviendra d'être attentif à ce que ces changements structurels ne se traduisent pas par des pertes en ligne pour les entreprises agricoles .
Chaque guichet de financement dispose de son fonctionnement propre et votre rapporteur n'a pas la certitude que les institutions devant prendre le relais du budget national offriront aux entreprises agricoles des soutiens équivalents à ceux que celui-ci leur ménageait.
En toute hypothèse, les crédits de FranceAgriMer devraient rétrograder de 10 millions d'euros.
Surtout, il faut s'interroger sur les effets d'un simple maintien des provisions budgétaires consacrées aux filières dans un contexte où nombre d'entre elles sont exposées à des difficultés, voire à des crises.
2. Une action majoritairement consacrée à l'outre-mer, à l'avenir inquiétant
L'action 1 voit près de la moitié de ses crédits orientés vers les aides à la filière sucrière dans les départements d'outre-mer ( 84 millions d'euros sur un total de 169,4 millions d'euros ). La dotation baisse de 3 % alors que la filière est à la veille de connaître un bouleversement de son environnement avec le démantèlement des quotas sucriers à partir de 2017. En contrepartie, le Gouvernement fait valoir que la filière devrait bénéficier d'un soutien à l'investissement dans le cadre du programme des investissements d'avenir. Il reste à vérifier que celui-ci sera bien accordé, qu'il aura des effets équivalents à l'intervention budgétaire et que la filière, qui assure 40 000 emplois dans les territoires concernés, pourra résister à l'ouverture des marchés dans un contexte de concurrence internationale très inégale.
Les aides versées dans le cadre des dispositifs de promotion des produits et d'orientation des filières représentent un autre gros volume d'interventions ( 62,9 millions d'euros , soit 37 % des crédits de l'action 1 ). De ces crédits, 31,4 millions seront destinés au développement des productions agricoles et à l'organisation des filières dans les DOM.
Avec les « fonds sucriers », cette intervention porte à 115,4 millions d'euros les crédits de l'action 1 destinés à l'agriculture ultramarine (66 % du total).
Le reliquat est consacré à des aides à l'amélioration de l'organisation économique des filières, à une amélioration de leur connaissance et à des mesures de crise (hors fonds d'allègement des charges financières logé sous l'action 2 du programme).
Enfin, les soutiens aux actions internationales et aux industries agroalimentaires mobilisent 15,8 millions d'euros de crédits.
Ce dernier niveau d'intervention apparaît bien faible au vu des crises majeures auxquelles sont confrontés certains secteurs de la production et de la transformation, exposés à des conditions de concurrence souvent déloyales. Par ailleurs, il ne témoigne pas d'une attention suffisante à l'impératif d'exportation que doit satisfaire notre pays dont, hélas, les parts de marché reculent (de près de 10% ces trois dernières années).