DEUXIÈME PARTIE : ANALYSE PAR PROGRAMME
L'analyse des programmes de la mission ne constitue pas une description exhaustive des dispositifs et des crédits qui leur sont consacrés 5 ( * ) . Elle se concentre en effet sur les questions faisant l'objet d'un suivi particulier par vos rapporteurs spéciaux et votre commission des finances .
I. LE PROGRAMME 154
« ECONOMIE ET DÉVELOPPEMENT DURABLE DE L'AGRICULTURE, DE LA
PÊCHE ET DES TERRITOIRES »
(RAPPORTEUR SPÉCIAL :
ALAIN HOUPERT)
A. UN AMAIGRISSEMENT BUDGÉTAIRE DANS LE CONTEXTE DE L'APPLICATION DE LA NOUVELLE PAC
Le programme 154 « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » concentre autour de la moitié des crédits de la mission.
Il est structuré autour des cinq actions suivantes :
- adaptation des filières à l'évolution des marchés ;
- gestion des crises et des aléas de production ;
- appui au renouvellement et à la modernisation des exploitations agricoles ;
- gestion équilibrée et durable des territoires ;
- moyens de mise en oeuvre des politiques publiques .
Les interventions financées par le programme s'inscrivent largement dans le cadre des règlements communautaires si bien qu'elles sont assez étroitement contraintes pour beaucoup d'entre elles.
Le programme 154 peut être vu comme la traduction dans le budget national des ambitions agricoles du pays.
Celles-ci ne cessent d'être renforcées et complexifiées mais le projet de budget pour 2015 est loin d'en porter la trace.
1. Un amaigrissement budgétaire
L'an dernier, les crédits inscrits en loi de finances initiale avaient enregistré un recul très conséquent de 18 % en autorisations d'engagement (AE) et de 9 % en crédits de paiement (CP) pour s'établir à 1,46 et 1,63 milliards d'euros respectivement.
Le projet de budget pour 2015 prolonge cette tendance avec un recul considérable en crédits de paiement. Il atteint 12,7 %, les CP se situant à un étiage de 1,419 milliards d'euros. En deux ans les moyens du programme auront rétrogradé de 358 millions d'euros, soit un ajustement de plus de 20 % par rapport à la situation de 2013.
Il est vrai que le projet de budget pour 2015 inverse la tendance à la baisse des AE qui l'an dernier avaient atteint un sommet (- 18 %). Les AE progresseraient en 2015 de 11,8 %. La présentation du budget 2015 ne manque pas de souligner que cette évolution traduit un engagement fort de soutien au développement agricole. Elle met en valeur le lien existant entre la programmation budgétaire des AE et les engagements pris par le Président de la République lors du « sommet de l'élevage » tenue à 2013 à Cournon.
En réalité, le programme des AE traduit essentiellement les effets de l'augmentation de l'enveloppe nationale de la France au titre du deuxième pilier qu'elle provisionne en presque totalité.
2. Une restructuration budgétaire
a) Évolution de la structure des dépenses par action
Le programme n° 154 comporte cinq actions aux « poids budgétaires » inégaux :
- l'action n° 1 : « Adaptation des filières à l''évolution des marchés », dotée de 169,4 millions d'euros (11,9 % du programme) soutient la production et la commercialisation des produits ;
- l'action n° 2 : « Gestion des crises et des aléas de la production », dotée de 27,7 millions d'euros (1,9 % du programme) regroupe les dispositifs destinés à fournir un appui financier aux exploitations touchées par des crises ou des calamités agricoles et à aider au redressement des exploitations en difficulté ;
- l'action n° 3 : « Appui au renouvellement et à la modernisation des exploitations agricoles », dotée de 177 millions d'euros (12,5 % du programme) vise à contribuer au maintien des exploitations lors d'évènements démographiques ;
- l'action n° 4 : « Gestion équilibrée et durable des territoires », dotée de 763,2 millions d'euros (53,8 % du programme) concerne la majorité des interventions en faveur du monde rural dans la perspective d'une gestion durable des activités agricoles ;
- enfin, l'action n° 5 : « Moyens de mise en oeuvre des politiques publiques et gestion des interventions », dotée de 282,3 millions d'euros (19,9 % du programme) est la deuxième action par le poids budgétaire et regroupe les moyens accordés à différents organismes, dont six d'entre eux sont des opérateurs de l'État, chargés de mettre en oeuvre pour son compte et pour celui de l'Union européenne les actions en faveur des entreprises agricoles et agroalimentaires.
Les différentes actions du programme contribuent inégalement à la réduction des moyens dont il est doté.
Évolution des CP de la LFI 2014 à la LFI 2015 par action
(en millions d'euros courants)
|
Action |
2014 |
2015 |
Évolution |
|
Action 1 |
298,4 |
169,4 |
- 129 |
|
Action 2 |
28,5 |
27,7 |
- 0,8 |
|
Action 3 |
225,8 |
177 |
- 48,8 |
|
Action 4 |
819,7 |
763,2 |
- 56,5 |
|
Action 5 |
253,5 |
282,3 |
+ 28,8 |
|
Total |
1 625,9 |
1 419,6 |
- 206,3 |
L'action n° 1 est la première contributrice à l'amaigrissement budgétaire du programme. Elle perd 43,2 % de ses crédits et contribue à hauteur de 62,8 % à la réduction des CP du programme.
Seule l'action n° 5 voit ses crédits augmenter, très nettement d'ailleurs, puisque la progression de cette action atteint 11,4 %.
De leur côté, les actions 3 et 4 paient un tribut inégal à la baisse des crédits ; la première se voit amputée de 21,7 % de ses moyens, la seconde de 6,9 % de la dotation initiale pour 2014.
b) Évolution de la structure des dépenses par nature
L'analyse des dépenses du programme selon leur nature fait ressortir la prédominance des dépenses d'intervention.
Dépenses par nature en 2015 pour les CP du programme
(en % du total)
|
Dépenses de fonctionnement |
18,9 |
|
Dépenses d'investissement |
NS |
|
Dépenses d'intervention |
80,1 |
|
dont |
|
|
- Transferts aux ménages |
2,7 |
|
- Transferts aux entreprises |
45,9 |
|
- Transferts aux collectivités territoriales |
NS |
|
- Transferts aux autres collectivités |
31,5 |
|
- Dépenses d'opérations financières |
1,3 |
Cependant, le projet de budget 2015 enregistre une évolution de la structure du programme au détriment des dépenses d'intervention.
Évolution de la structure des dépenses (CP) du programme par nature 2015/2014
|
En % |
En millions d'euros |
|
|
Dépenses de fonctionnement |
+ 3,3 |
+ 14,2 |
|
Dépenses d'investissement |
NS |
- 0,24 |
|
Dépenses d'intervention |
- 4,9 |
- 233,7 |
|
dont |
||
|
- Transferts aux ménages |
- 0,1 |
- 172,3 |
|
- Transferts aux entreprises |
- 4,8 |
- 6,9 |
|
- Transferts aux collectivités territoriales |
- 0,02 |
0 |
|
- Transferts aux autres collectivités |
+ 0,7 |
- 54,6 |
|
- Dépenses d'opérations financières |
+ 1,3 |
+ 13,6 |
La part des dépenses d'intervention se réduirait sensiblement (- 57 %) du fait des économies prévues. De 233,7 millions d'euros, elles se traduisent par un repli de 17 % par rapport aux crédits de la loi de finances initiale pour 2014.
En revanche, l'accroissement de 5,6 % des crédits de fonctionnement déterminerait une augmentation de leur poids dans le total des crédits, de 3,3 points de pourcentage.
Répartition par action et par titre des CP du programme pour 2015
3. Un projet de budget placé sous le signe de la nouvelle PAC
a) La nouvelle PAC
Après le compromis budgétaire de 2013, le recul de la priorité budgétaire européenne qu'a été historiquement la politique agricole commune va s'amplifier et, d'un point de vue règlementaire, il s'accompagne d'une progression de la subsidiarité : les États et les régions voient élargies leurs marges de manoeuvre à mesure que l'Europe se désengage.
Par ailleurs, le processus de rééquilibrage entre les deux piliers de la PAC - le pilier 1 des aides directes et le pilier 2 des actions plus structurelles de développement agricole durable - se poursuit.
Dans ces conditions, l'analyse du budget 2015 doit apprécier dans quelle mesure nos choix nationaux s'adaptent, en les infléchissant ou les enrichissant, aux réorientations de la PAC.
D'un point de vue financier , la programmation budgétaire européenne pour la période 2014-2020 absorbe les effets du resserrement de la contrainte appliquée au budget européen et qu'illustre la réduction du plafond de dépenses de 1,06 % du revenu national brut de l'Union européenne à 0,95 % pour les crédits de paiement. Elle implique des économies à hauteur de 35 milliards d'euros courants alors que l'Union européenne a été élargie à un nouveau pays, la Croatie .
La rubrique 2 du budget européen qui abrite les crédits de la PAC subit les effets de cette réduction de volume budgétaire . La programmation financière prévoit une réduction des moyens qui, en euros courants, se replient par rapport à 2013 de 13 % pour le premier pilier de la PAC (- 4,9 milliards d'euros) et de 18 % pour le second pilier (- 2 milliards d'euros).
La programmation financière européenne pour les années 2014-2020 repose ainsi sur une sur-contribution de la PAC aux économies budgétaires qui accompagne un redéploiement du budget européen vers d'autres interventions.
Alors que, dans les années 90, la PAC représentait encore près de la moitié des crédits européens, elle n'en mobilisera plus que moins de 40 % dans la nouvelle programmation financière prolongeant la tendance à un lent déclin budgétaire de la première politique commune de l'Europe.
D'un point de vue règlementaire , la nouvelle PAC présente des caractéristiques en correspondance avec cette « décommunautarisation » budgétaire. Comme le rapport pour avis de la commission des affaires économiques du Sénat l'avait affirmé, jamais la subsidiarité n'avait été poussée à un point tel dans la PAC.
Les États voient élargie leur contribution à la PAC via des obligations reposant sur eux accompagnées de nouvelles marges d'action, facultatives, plus ou moins encadrées .
Les obligations imposées aux États se déclinent autour des processus de convergence interne, de verdissement, de l'aide aux jeunes agriculteurs et de constitution d'une réserve nationale ou régionale.
La convergence des aides implique que, par étape, aucun agriculteur ne devra percevoir moins de 60 % de la moyenne nationale, la perte des agriculteurs les mieux lotis pouvant toutefois être plafonnée à 30 %.
Le verdissement consiste en ceci que 30 % des aides directes seront subordonnées à trois critères : la diversité des assolements, la culture principale ne pouvant mobiliser plus de 75 % de la surface de l'exploitation, les exploitations de plus de trente hectares devant cultiver trois espèces au moins ; le maintien des prairies permanentes et l'obligation de consacrer 5 % de la surface (hors pâturages et pour les exploitations de plus de 15 ha) à des structures agro écologiques (surfaces d'intérêt environnemental).
Les jeunes agriculteurs doivent se voir reconnaître le bénéfice d'une majoration de leur paiement de base de 25 % calculée sur la base d'une référence de surface et dans la limite de 2 % de l'enveloppe nationale.
Quant à leur réserve nationale (ou régionale), elle est alimentée par des prélèvements sur les droits à paiement unique (DPU) transférés.
Pour les mesures facultatives qui concernent les paiements redistributifs, les interventions en zones contraintes naturelles, les soutiens couplés et le régime des petits agriculteurs, leurs régimes ont été globalement assouplis.
S'agissant des paiements couplés qui sont conditionnés au niveau de la production représentant en cela un retour à la PAC d'avant les DPU découplés de toute référence productive, l'enveloppe qui peut leur être consacrée est portée à 13 % de l'enveloppe nationale au bénéfice des seules productions ou régions connaissant une agriculture particulières ou des productions spécifiques exposées à des difficultés. Ils sont calculés sur la base d'un produit surface-rendement mais sous plafond : celui des moyens nécessaires au maintien du niveau actuel de production.
On rappelle que la France a fait le choix d'utiliser à plein la faculté de recouplage qui était offerte aux États, ce qui a pour effet de limiter l'expansion de son enveloppe structurelle.
L'enveloppe des paiements couplés s'établit comme suit pour 2015 :
(en millions d'euros)
|
Enveloppes 2015 |
|
|
Élevage |
|
|
Vache allaitante |
670 |
|
Veau sous la mère |
5 |
|
Sous-total bovin viande |
675 |
|
Lait de montagne |
45 |
|
Filière bovin lait |
95 |
|
Sous-total bovin lait |
140 |
|
Ovins |
125 |
|
Caprins |
15 |
|
Total élevage |
955 |
|
Végétaux |
|
|
Tabac |
Non éligible |
|
Blé dur de qualité |
7 |
|
Pruneaux |
12 |
|
Fruits transformés |
1 |
|
Tomate d'industrie |
3 |
|
Fécule, lin, chanvre, houblon |
4 |
|
Riz |
MAEC adaptée |
|
Total végétaux |
27 |
Par ailleurs, pour les autres mesures, l'analyse du projet de budget 2015 est l'occasion d'examiner comment le volet national de la politique agricole donne ses prolongements aux nouvelles marges accordées aux États.
b) La France subira les effets de la redéfinition budgétaire de la PAC
Pour apprécier favorablement les résultats obtenus par la France lors de la négociation agricole, on relève que d'autres pays européens verront leurs enveloppes nationales subir une réduction proportionnellement plus importante que celle appliquée à la France.
Tel est le cas pour les paiements directs accordés aux Pays-Bas (- 7,4 %), à la Belgique (- 7,1 %), à l'Italie (- 6,5 %) et à l'Allemagne (- 4,9 %).
Dans ce contexte, le recul de l'enveloppe nationale des paiements directs de la France qui atteint 4,2 % par rapport à la précédente programmation est considéré comme un succès.
C'est tout juste un moindre mal. Au demeurant, la situation comparativement favorable de la France au regard du premier pilier provient partiellement du choix de saturer les possibilités de recouplage.
En revanche, l'augmentation de 14,3 % de l'enveloppe prévue au titre du second pilier quand d'autres États subissent des ponctions considérables (l'Allemagne avec - 19,9 % notamment) doit être saluée.
Cependant, au total, l'enveloppe de la France devrait reculer de 1,7 % lors de la nouvelle période de programmation.
Elle se décomposera comme suit :
- l'enveloppe nationale sur l'ensemble de la période 2014-2020 pour le premier pilier sera de 54 milliards d'euros courants, soit en moyenne 7,7 milliards d'euros par an ;
- celle relative au développement rural s'élèvera à 9,9 milliards d'euros courants, soit en moyenne 1,4 milliard d'euros par an.
Au total, l'enveloppe nationale s'élèvera donc à 63,9 milliards d'euros, soit en moyenne 9,1 milliards d'euros par an .
Dans ces conditions, on fait valoir que la baisse est limitée à 2,2 % par rapport à l'enveloppe 2013.
Mais il s'agit là d'une appréciation réalisée en euros courants. Du fait de la perspective de coûts de production en hausse, la réduction en euros constants devrait être plus ou moins sensiblement importante .
Dans ces conditions, le revenu des agriculteurs sera de plus en plus sensible aux prix de marché dont l'orientation est aujourd'hui mauvaise. En théorie, ces prix devraient être bien orientés puisque la demande agricole devrait être dynamique, notamment à raison des perspectives démographiques. Mais, il faut que les agriculteurs français soient en mesure de saisir ces opportunités. De ce point de vue, la perte de compétitivité que semblent subir nombre d'exploitations est préoccupante. Par ailleurs, les conditions dans lesquelles s'effectue le partage de la valeur dans les filières, déjà déséquilibrées aux dépens des stades de l'amont, risquent de s'aggraver avec le renforcement de la puissance de négociation des grands distributeurs.
C'est une raison supplémentaire pour être attentif aux évolutions budgétaires nationales et à la bonne exécution par la France de l'enveloppe européenne qui lui est réservée au titre du second pilier de la PAC. Ces deux variables sont d'ailleurs liées puisque les actions structurelles prévues en faveur de l'agriculture sont organisées sur la base d'un principe de cofinancement.
À cet égard, les conditions de mobilisation de son enveloppe nationale par la France, qui semblent s'accompagner de négligences réglementaires, doivent être optimisées sur le plan financier. Les restes à liquider sur l'ancienne programmation ressortent comme singulièrement importants pour notre pays.
Cette situation renvoie à un problème d'exécution du budget national. Une partie de celui-ci vient au soutien d'investissements des agriculteurs. Or, la capacité d'investissement de ceux-ci, qui sont souvent les agriculteurs les plus en difficulté, est tributaire d'n contexte économique et financier marqué par une dégradation des opportunités et par l'accentuation des incertitudes.
Le Gouvernement devrait s'attacher beaucoup plus activement à créer les conditions d'une modernisation agricole que le budget prétend soutenir afin que les agriculteurs puissent se préoccuper d'autre chose que de survivre. À cet égard, le taux d'exécution des crédits du programme 154, satisfaisant pour certaines rubriques, démontre les difficultés rencontrées sur d'autres actions.
* 5 On se reportera, pour une telle description, au projet annuel de performances de la mission APAFAR annexé au projet de loi de finances pour 2014.