II. LE PROGRAMME 156 : GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L'ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL
A. L'ADMINISTRATION FISCALE, CoeUR DE LA MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES »
Le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public » porte les crédits de la direction générale des finances publiques (DGFiP) , issue de la fusion de 2008 entre la direction générale des impôts (DGI) et la direction générale de la comptabilité publique (DGCP). Le responsable du programme est le directeur général des finances publiques.
Le programme 156 retrace les moyens consacrés aux activités de calcul de l'assiette, de recouvrement et de contrôle des recettes de l'État, des collectivités territoriales ou de l'Union européenne, ainsi que le paiement des dépenses publiques et la tenue des comptes publics.
B. DES ÉCONOMIES CERTAINES SUR LES DÉPENSES DE PERSONNEL, DES ÉCONOMIES POSSIBLES SUR LE FONCTIONNEMENT COURANT
1. Une réduction continue des effectifs depuis plusieurs années
Les crédits demandés au titre de l'année 2015 s'élèvent 8,3 milliards d'euros en AE et 8,2 milliards d'euros en CP, ce qui représente une baisse de 2,5 % en AE (215 millions d'euros) et 1,3 % en CP (112 millions d'euros) .
La contribution de la DGFiP à la maîtrise des dépenses de l'État repose d'abord sur les crédits de personnel , qui affichent une baisse de 1,2 % sur un an, soit 86 millions d'euros. Si cette réduction est légèrement inférieure à celle qui était prévue en loi de finances pour 2014 (- 1,4 %), elle n'en demeure pas moins importante, ce qui se justifie par le poids des crédits de titre 2 dans l'ensemble de la dotation du programme 156. La contribution au CAS « Pensions » baisse quant à elle de 0,8 % (soit 18 millions d'euros), pour s'établir à 2,2 milliards d'euros.
Le plafond d'emplois passe ainsi de 111 990 ETPT prévus en 2014 à 110 066 ETPT en 2015, correspondant à une suppression nette de 2 000 ETP , contre 1 988 ETP en 2014. La DGFiP est donc de loin le premier contributeur à l'effort de réduction des effectifs de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».
Ces suppressions viennent s'ajouter aux près de 16 000 suppressions intervenues au titre des lois de finances de 2008 à 2014, ce qui représente une réduction totale de plus de 10 % des effectifs. Sur la période 2008-2012, le taux de non-remplacement s'établit à 63,3 % 3 ( * ) .
Ces prévisions reposent en partie sur les 3 500 départs en retraite anticipés pour l'année 2015 . Toutefois, vos rapporteurs spéciaux rappellent que le pilotage des départs en retraite du programme 156 est souvent approximatif. Pour mémoire, la prévision de 3 300 départs pour l'année 2014 a été revue à la hausse, à 3 939 départs, essentiellement du fait du dispositif relatif aux « carrières longues ».
Si vos rapporteurs spéciaux comprennent le bien-fondé d'un effort particulier sur les crédits de personnel, ils soulignent toutefois la nécessité de préserver les effectifs affectés au contrôle fiscal , qu'ils soient rattachés aux services locaux, aux directions spécialisées de contrôle fiscal (DIRCOFI), à la direction nationale de vérification des situations fiscales personnelles (DNVSF) ou encore à la direction nationale des vérifications internationales (DVNI). La préservation des moyens alloués au contrôle fiscal revêt en effet une importance particulière, au moment où le Gouvernement fait de la lutte contre la fraude et l'optimisation fiscale une priorité de l'action publique (cf. infra ). L'augmentation de 240 emplois (sur un total de 1421 ETPT) au sein de l'action 1 « Fiscalité des grandes entreprises » témoigne d'un effort en ce sens.
A l'inverse, la baisse de 384 emplois (sur un total de 21 197 ETPT) au sein de l'action 3 « Gestion financière du secteur public local hors fiscalité » suscite les inquiétudes de vos rapporteurs spéciaux , attachés à l'amélioration de la qualité du service rendu par la DGFiP aux collectivités locales. L'encaissement des recettes des collectivités notamment posé problème cette année en ce qui concerne la taxe d'aménagement .
Répartition par titre des crédits du
programme 156
« Gestion fiscale et financière de
l'État et du secteur public local »
(en euros)
|
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
|||||
|
LFI 2014 |
PLF 2015 |
var. |
LFI 2014 |
PLF 2015 |
var. |
|
|
Titre 2 :
|
7 163 766 163 |
7 077 675 959 |
-1,20% |
7 163 766 163 |
7 077 675 959 |
-1,20% |
|
Autres dépenses : |
1 389 537 076 |
1 259 964 755 |
-9,32% |
1 185 002 076 |
1 159 148 446 |
-2,18% |
|
Titre 3 : fonctionnement |
1 355 372 076 |
1 228 869 755 |
-9,33% |
1 148 857 076 |
1 133 601 446 |
-1,33% |
|
Titre 5 : investissement |
33 250 000 |
30 170 000 |
-9,26% |
35 230 000 |
24 622 000 |
-30,11% |
|
Titre 6 : intervention |
915 000 |
925 000 |
1,09% |
915 000 |
925 000 |
1,09% |
|
Total P. 156 |
8 553 303 239 |
8 337 640 714 |
-2,52% |
8 348 768 239 |
8 236 824 405 |
-1,34% |
Source : projet annuel de performances, PLF 2015. Hors fonds de concours et attribution de produits
2. Des économies de fonctionnement encore incertaines
Les économies hors titre 2 reposent presque exclusivement sur une baisse des dépenses de fonctionnement, en recul de 9 % en AE, soit 127 millions d'euros. Cette baisse des AE reflète les gains d'efficience et d'efficacité attendus de la dématérialisation des procédures , qui constitue le coeur de la stratégie de modernisation de la DGFiP.
Les progrès de la dématérialisation de l'offre de service aux usagers peuvent être suivis au travers de l'indicateur de performance 3.2 du programme 156, lui-même divisé en trois sous-indicateurs :
- le nombre de télédéclarations de l'impôt sur le revenu (Télé IR) : l'objectif de 15,5 millions fixé pour 2015 parait toutefois modeste, au regard notamment de la performance constatée en 2014 (la prévision actualisée est de 14,95 millions, pour une cible initiale de 14 millions de télédéclaration) ;
- le taux de paiement dématérialisé des impôts de particuliers (impôt sur le revenu, taxe d'habitation, taxe foncière) : la cible de 53,5 % pour 2015 est identique à la prévision révisée pour 2014, et gagnerait à être plus ambitieuse ;
- le taux de dématérialisation des pièces comptables et des pièces justificatives dans les échanges avec le secteur public local : la cible de 35 % en 2015 paraît suffisamment ambitieuse par rapport à la prévision révisée pour 2014 (30 %).
Au-delà des procédures suivies dans l'indicateur de performance, on peut également citer l'objectif dématérialisation complète de la déclaration et du paiement des impôts des entreprises , qu'il s'agisse de la TVA, de l'impôt sur les sociétés, de la taxe sur les salaires ou encore des avis d'acompte et d'imposition de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER). On peut également citer la dématérialisation progressive de l'envoi de millions d'actes courants de l'administration fiscale (lettres de relance, mises en demeure, avis à tiers détenteur etc.) : ces actes, aujourd'hui envoyés sous format papier, sont à l'origine d'importantes lourdeurs de gestion et coûtent près de 200 millions d'euros par an en frais d'affranchissement 4 ( * ) .
Toutefois, la réduction des dépenses de fonctionnement est bien plus modeste en CP : les crédits demandés pour 2014 reculent de 1,3 %, soit seulement 15 millions d'euros . Aux économies espérées du fait de la dématérialisation correspond donc une certaine inertie des dépenses de fonctionnement courant qui, l'année dernière encore, étaient en hausse : nos collègues Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier, anciens rapporteurs spéciaux, avaient alors relevé les rigidités des « moyens de fonctionnement » tels que les frais de déplacement ou encore les achats de fournitures.
Par ailleurs, alors que la réorganisation des services de la DGFiP se poursuit en vue de permettre des gains de productivité, on constate que les agents se voient en même temps confier de nouvelles tâches très consommatrices de temps, à l'instar de la gestion des créances liées au CICE (crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi). Compte tenu de la montée en puissance du dispositif à partir de 2015, la question se posera avec plus d'acuité encore à l'avenir .
Enfin, il convient de noter que les crédits affectés au programme 156 connaissent une évolution inégale en fonction des différentes actions . Alors que toutes les autres actions connaissent une baisse de leurs crédits, l'action 1 « Fiscalité des grandes entreprises » affiche une hausse de 16,9 %, soit plus de 17 millions d'euros , essentiellement imputable au renforcement des effectifs du contrôle fiscal des grandes entreprises (cf. supra ).
Répartition par action des crédits du
programme 156
« Gestion fiscale et financière de
l'État et du secteur public local »
(en euros)
|
Autorisations d'engagement |
|||
|
LFI 2014 |
PLF 2015 |
Variation |
|
|
1 - Fiscalité des grandes entreprises |
101 478 578 |
118 624 240 |
16,90% |
|
2 - Fiscalité des PME |
1 758 918 665 |
1 745 223 836 |
-0,78% |
|
3 - Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale |
2 303 820 280 |
2 232 814 419 |
-3,08% |
|
5 - Gestion financière de l'État hors fiscalité |
744 281 936 |
742 391 570 |
-0,25% |
|
6 - Gestion des pensions |
67 527 564 |
66 525 768 |
-1,48% |
|
7 - Gestion financière du secteur public local hors fiscalité |
1 381 935 451 |
1 354 728 630 |
-1,97% |
|
8 - Gestion des fonds déposés |
67 524 733 |
64 888 646 |
-3,90% |
|
9 - Soutien |
2 127 816 032 |
2 012 443 605 |
-5,42% |
|
Total pour le programme 156 |
8 553 303 239 |
8 337 640 714 |
-2,52% |
|
Crédits de paiement |
|||
|
LFI 2014 |
PLF 2015 |
Variation |
|
|
1 - Fiscalité des grandes entreprises |
101 478 578 |
118 624 240 |
16,90% |
|
2 - Fiscalité des PME |
1 760 588 665 |
1 746 253 836 |
-0,81% |
|
3 - Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale |
2 307 460 280 |
2 233 336 419 |
-3,21% |
|
5 - Gestion financière de l'État hors fiscalité |
747 341 936 |
742 616 570 |
-0,63% |
|
6 - Gestion des pensions |
67 537 564 |
66 575 768 |
-1,42% |
|
7 - Gestion financière du secteur public local hors fiscalité |
1 375 825 451 |
1 355 528 630 |
-1,48% |
|
8 - Gestion des fonds déposés |
67 524 733 |
64 888 646 |
-3,90% |
|
9 - Soutien |
1 921 011 032 |
1 909 000 296 |
-0,63% |
|
Total pour le programme 156 |
8 348 768 239 |
8 236 824 405 |
-1,34% |
Source : projet annuel de performances, PLF 2015. Hors fonds de concours et attribution de produits
* 3 Source : questionnaire budgétaire 2014.
* 4 La dématérialisation sera permise par la suppression de l'obligation de signature, proposée à l'article 19 du projet de loi n° 771 (2013-2014) relatif à la simplification de la vie des entreprises.