Projet de loi de finances pour 2015 : Enseignement scolaire

ANALYSE GÉNÉRALE DE LA MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE »

I. DANS UN CONTEXTE DE DIMINUTION DES DÉPENSES PUBLIQUES, LA MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE » FAIT FIGURE D'EXCEPTION

Évolution des crédits des programmes de la mission « Enseignement scolaire »

(en euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2015

La mission « Enseignement scolaire » est dotée pour 2015 de 66,32 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 66,4 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit une progression de + 1,81 % par rapport à la loi de finances pour 2014 en AE et de + 2,21 % en CP.

Cette progression concerne l'ensemble des programmes de la mission à l'exception du programme 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale », dont les crédits diminuent significativement en AE (- 6,15 %) et légèrement en CP (- 0,20 %).

Hors contribution au CAS « Pensions », les crédits de paiement de la mission « Enseignement scolaire » s'élèvent à 47,43 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2015 , en hausse de 1,1 milliard d'euros (+ 2,4 %) par rapport à la loi de finances pour 2014. Ce montant correspond à celui fixé pour 2015 dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2014-2019.

Cette tendance devrait se poursuivre dans le cadre de la programmation triennale 2015-2017. Ainsi, les CP de la mission devraient augmenter, hors contributions au CAS « Pensions », de 0,52 % en 2016 puis de 0,79 % en 2017. Sur l'ensemble du triennal, les CP de la mission connaîtront, par conséquent, une hausse de 1,31 % (+ 623 millions d'euros).

Plafonds des crédits de paiement* de la mission « Enseignement scolaire »
pour les années 2015 à 2017

(en millions d'euros)

Loi de finances pour 2015	Plafond des CP 2016	Plafond des CP 2017
47 431	47 679	48 054

* Hors contributions de l'État au CAS « Pensions »

Source : projet annuel de performance annexé au présent projet de loi de finances

II. UNE MISSION COMPOSÉE À PRÈS DE 93 % DE DÉPENSES DE PERSONNEL

Répartition des crédits de paiement de la mission « Enseignement scolaire » par nature de dépense

Source : commission des finances à partir du projet annuel de performance pour 2015

Le plafond d'emplois de la mission est fixé en 2015 à 989 546 ETPT, soit près de 43 % du plafond d'emplois de l'État au sens large (État, opérateurs de l'État, établissements à autonomie financière et autorités publiques indépendantes) .

La mission « Enseignement scolaire » présente en outre la particularité d'être composée à près de 93 % de crédits de rémunération des personnels (titre 2 ). Ces dépenses s'élèvent pour 2015 à 61,5 milliards d'euros en CP.

Compte tenu de l'importance de la dépense relevant du titre 2 dans le total des crédits de la mission « Enseignement scolaire », il convient d'analyser de manière détaillée les principaux déterminants de celle-ci.

A. UNE POLITIQUE DE RECRUTEMENTS MASSIFS RECONDUITE EN 2015...

1. La création de 9 561 postes en 2015

Dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, 60 000 emplois devraient être créés dans l'enseignement au cours du quinquennat, parmi lesquels 54 000 emplois au ministère de l'éducation nationale , 5 000 au ministère de l'enseignement supérieur et 1 000 au ministère de l'agriculture au titre de l'enseignement technique agricole .

Répartition des 54 000 emplois créés au ministère de l'éducation nationale
dans la loi d'orientation et de programmation

(en ETP)

Réforme de la formation initiale	27 000
dont enseignants stagiaires	26 000
dont enseignants titulaires formateurs	1 000
Enseignants titulaires	21 000
dont premier degré (public et privé)	14 000
Scolarisation des enfants de moins de 3 ans	3 000
Renforcement de l'encadrement pédagogique dans les zones difficiles	7 000
Amélioration de l'équité territoriale interacadémique	4 000
dont second degré (public et privé)	7 000
Collèges en difficultés professionnelles et lycées professionnels : lutte contre le décrochage	4 000
Amélioration de l'équité territoriale interacadémique	3 000
Accompagnement des élèves en situation de handicap, conseillers principaux d'éducation, personnels administratifs, médico-sociaux, vie scolaire	6 000
TOTAL	54 000

Source : rapport annexé à la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école

En 2015, la mission « Enseignement scolaire » bénéficiera de la création de 9 561 ETP (cf. tableau ci-après).

Les créations d'emplois intervenant pour la plupart au 1 ^er septembre de l'année n, elles ne produisent d'effet en année pleine que le 1 ^er janvier de l'année n+ 1. Aussi, le plafond d'emplois de la mission proposé par le projet de loi de finances pour 2015 s'élève à 989 546 ETPT (soit une hausse de 9 180 ETPT hors mesures de transferts).

Évolution proposée du plafond d'emplois dans le PLF 2015

(ETPT)

	Plafond autorisé 2014 (1)	Plafond demandé 2015 (2)*	Mesures de transfert 2015 (3)	Corrections techniques 2015 (4)	Schéma d'emploi (5)
Programme 140 Enseignement public 1 ^er degré	322 388	327 085	65	0	4 632
enseignants 1 ^er degré			202	-1	803
enseignants stagiaires					3829
encadrement				1
administratifs			-137
Programme 141 Enseignement public 2 ^ème degré	450 149	453 543	463	0	2931
enseignants 1 ^er degré				13
enseignants 2 ^nd degré			423	-46	-1071
enseignants stagiaires					3969
encadrement			-1	32
Administratifs			41	1	33
Programme 230 Vie de l'élève	37 041	37 781	142	0	598
enseignants stagiaires					115
personnels d'accompagnement et de suivi			142		483
Programme 139 Enseignement privé 1 ^er et 2 ^ème degrés	131 578	132 390	-37	0	849
enseignants 1 ^er degré			3		-55
enseignants 2 ^nd degré			-40		-107
enseignants stagiaires					1011
Programme 214 Soutien	23 741	23 760	19	0	0
enseignants 2 ^nd degré			23	-33	0
personnels d'accompagnement et de suivi				-6	0
encadrement			1	-77	0
Administratifs			-5	116	0
Programme 143 Enseignement technique agricole	14 819	14 987	-2	0	170
enseignants			-2	0	170
TOTAL	979 716	989 546	650	-	9 180

* (2) = (1) + (3) + (4) + (5)

Source : projet annuel de performances

Pour 2015, le gouvernement affiche donc, une nouvelle fois, un schéma d'emplois particulièrement ambitieux.

Schéma d'emplois 2015

(ETP)

	Entrées prévues	Sorties prévues	Dont départs à la retraite (1)	Schéma d'emploi
Programme n° 140 « Enseignement scolaire public du premier degré »	20 744	16 533	5 920	4 211
Programme n° 141 « Enseignement scolaire public du second degré »	26 616	22 867	9 187	3 749
Programme n° 230 « Vie de l'élève »	1 432	972	390	460
Programme n° 139 « Enseignement privé du premier et du second degrés»	7 413	6 412	4 100	1 001
Programme n° 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale »	611	611	525	0
Programme n° 143 « Enseignement technique agricole »	625	485	274	140
Total mission « Enseignement scolaire »	57 441	47 880	20 396	9 561

(1) Les autres motifs de départs définitifs comprennent les décès, les radiations et les démissions.

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances

2. Une politique du chiffre qui pourrait se traduire par une baisse du niveau exigé aux différents concours

L'analyse de l'exécution 2013 met en exergue une sous-consommation significative du plafond d'emplois traduisant notamment les difficultés liées au recrutement.

Ainsi, dans son rapport sur le règlement du budget et l'approbation des comptes de l'année 2013, votre commission des finances a relevé que le plafond d'emploi de la mission n'a été consommé qu'à hauteur de 959 072 ETPT, soit 10 959 ETPT de moins que le niveau inscrit en loi de finances pour 2013. Cette sous-consommation résultait de deux phénomènes :

- un nombre d'entrées inférieur aux prévisions dû à un moindre rendement des concours (seuls 72 % des postes ont été pourvus dans le second degré) et à une sous-consommation des postes de stagiaires et de contractuels (dans le second degré public, seuls 71 % des postes de contractuels ont été pourvus à la rentrée 2013) ;

- un nombre de sorties plus important (hors départs à la retraite, dont le nombre a été plus faible que les prévisions) que ce qui était prévu en loi de finances pour 2013.

Votre commission des finances chiffrait à 38 500 le nombre de créations de postes nécessaires entre 2014 et 2017 pour atteindre l'objectif de 54 000 postes fixé par la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.

Dans l'hypothèse où, contrairement à 2013, les objectifs fixés en loi de finances pour 2014 et dans le projet de loi de finances pour 2015 seraient atteints, 20 095 postes resteraient à créer entre 2016 et 2017, soit plus de 10 000 par an.

Ces difficultés interrogent la capacité du gouvernement à atteindre les objectifs fixés dans le cadre de la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République sans que cette politique de recrutement se traduise par une baisse du niveau d'exigence attendu au concours.

Ainsi, à l'occasion de la session 2014 du concours externe de professeur des écoles, les académies de Créteil et Versailles ont affiché des taux de candidats admis par rapport au nombre de candidats présents supérieurs à 60 % contre respectivement 39,6 % et 34,2 % en 2011. En moyenne nationale, ce ratio s'élevait à 31 % en 2014, contre 21 % en 2011, alors que près de 5 800 candidats supplémentaires étaient présents lors de la session 2014.

3. Un objectif dont la nécessité n'est pas avérée

Selon l'OCDE ^{1 ( * )} , le nombre d'heures passées en classe par les enseignants français du premier degré est plus élevé que la moyenne des pays de l'organisation. Il s'élevait ainsi à 936 heures en 2012, contre 790 heures en moyenne dans les autres pays de l'OCDE. En revanche, celui des enseignants du second degré s'élevait en 2012 à 648 heures par an, contre 664 heures en moyenne dans les pays de l'OCDE (692 heures au Royaume-Uni et 736 heures en Allemagne).

S'il convient d'interpréter ces comparaisons internationales avec prudence, les heures effectuées par les enseignants ne se limitant pas aux seules heures de classe, il conviendrait néanmoins de ne pas écarter la possibilité de faire davantage appel à ces enseignants.

Or, l'analyse de l'évolution des contingents d'heures supplémentaires met en exergue, à l'inverse, une diminution des heures effectuées. En effet, les crédits de paiement concernant les heures supplémentaires effectives (HSE) sont en diminution pour la deuxième année consécutive : 338,4 millions d'euros durant l'année scolaire 2013-2014 pour l'enseignement public et privé (- 2,6 % par rapport à l'année scolaire 2012-2013 après une diminution de 3,7 % l'année précédente).

Ventilation de la dépense relative aux heures supplémentaires
dans les programmes relatifs à l'enseignement public

Heures	Dépenses en euros (hors charges et hors COM)			Évaluation des contingents
	2011-2012	2012-2013	2013-2014	2011-2012	2012-2013	2013-2014
Heures supplémentaires année (HSA) ^2 ( * )	686 068 460	679 063 906	695 598 550	512 603	506 276	517 130
Heures supplémentaires effectives (HSE) ^3 ( * )	322 404 371	309 540 813	302 381 274	8 298 697	8 226 314	7 835 272
Heures d'interrogation (HI) ^4 ( * )	68 956 089	70 371 934	68 901 639	1 224 797	1 244 741	1 214 326
Autres heures	23 625 646	20 701 991	20 536 744	818 691	816 844	809 842
TOTAL	1 101 054 566	1 079 678 644	1 087 418 207	ns	ns	ns

ns : non significatif.

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Ventilation de la dépense relative aux heures supplémentaires
dans le programme 139 relatif à l'enseignement privé

Heures	Dépenses en euros (hors charges et hors COM)			Évaluation des contingents
	2011-2012	2012-2013	2013-2014	2011-2012	2012-2013	2013-2014
HSA	165 494 039	159 985 877	163 655 667	146 945	135 431	138 505
HSE	38 433 675	37 987 947	36 008 903	1 028 739	1 079 652	1 019 069
HI	12 824 021	12 926 834	13 030 050	266 723	237 696	239 003
Autres heures	1 499 587	1 208 824	1 293 773	31 438	51 652	55 170
TOTAL	218 251 322	212 109 482	213 988 393	ns	ns	ns

ns : non significatif

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Cette diminution des CP rémunérant les heures supplémentaires effectives semble valider la prévision formulée par votre commission des finances lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012 : une partie de l'augmentation des effectifs est compensée par une diminution des heures supplémentaires effectuées.

Enfin, la mise en place d'une politique des ressources humaines plus efficiente apparaît plus que jamais nécessaire. En 2005, notre collègue député Jean-Yves Chamard ^{5 ( * )} relevait ainsi que les enseignants sans classe et sans activité pédagogique représentaient « au minimum 32 000 ETP et une charge annuelle de l'ordre de 1,5 milliard d'euros » dont « 9 500 remplaçants inoccupés, 1 900 surnombres disciplinaires, 1 000 remplaçants incapables d'enseigner, 700 enseignants en réadaptation, ainsi que de nombreuses décharges diverses, dont beaucoup sont jugées par la Cour [des comptes], soit " obsolètes ou aux justifications mal contrôlées ", soit simplement non statutaires ». En 2013-2014, si 76,3 % des enseignants du premier degré exerçaient leur activité devant les classes de l'enseignement préélémentaire et élémentaire, 23,7 % étaient affectés au remplacement, à la scolarisation des élèves malades ou handicapés, à la formation des personnels enseignants ou à d'autres fonctions. Dans le second degré, ces taux s'élevaient respectivement à 91,6 % et à 8,2 % ^{6 ( * )} .

Dans un contexte de recrutements massifs, il conviendrait, par conséquent, que le ministère effectue un recensement plus systématique des ressources mobilisables.

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* ¹ Regards sur l'éducation 2013 : Les indicateurs de l'OCDE

* ² Les HSA rémunèrent forfaitairement la part du service des enseignants excédant de manière permanente sur l'ensemble de l'année scolaire leur maximum hebdomadaire de service.

* ³ Les HSE sont versées dès lors que le service supplémentaire ne s'inscrit pas dans un horaire régulier.

* ⁴ Les HI dans les classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE) sont contingentées et proportionnelles à l'effectif des élèves inscrits dans ces classes.

* ⁵ Rapport d'information n° 2215, XII ^ème Législature, La gestion des personnels enseignants des premier et second degrés n'exerçant pas devant des classes de l'enseignement scolaire.

* ⁶ Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, Repères et références statistiques - édition 2014.