Projet de loi de finances pour 2015 : Égalité des territoires et logement

III. LE PROGRAMME 135 « URBANISME, TERRITOIRES ET AMÉLIORATION DE L'HABITAT » : LES AIDES À LA PIERRE, UN FAIBLE SOUTIEN À LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX

Le programme 135 est placé sous la responsabilité du directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature et regroupe, sous sept actions, les crédits relatifs au logement et à la construction et ceux relatifs à l'urbanisme et à l'aménagement .

Répartition des crédits par actions du programme

(en milliers d'euros)

Actions		LFI 2014	PLF 2015	Évolution 2015/2014
01 Construction locative et amélioration du parc	AE	451 647	405 000	- 10,3 %
	CP	276 830	171 400	- 38,1 %
02 Soutien à l'accession à la propriété	AE	4 100	3 895	- 5 %
	CP	4 100	3 895	- 5 %
03 Lutte contre l'habitat indigne	AE	6 503	4 800	- 26,2 %
	CP	6 503	4 800	- 26,2 %
04 Réglementation, politique technique et qualité de la construction	AE	51 227	48 852	- 4,6 %
	CP	51 177	48 852	- 4,5 %
05 Soutien	AE	17 029	14 885	- 12,6 %
	CP	17 029	14 885	- 12,6 %
07 Urbanisme et aménagement	AE	45 661	44 906	- 1,7 %
	CP	45 457	44 906	- 1,2 %
Total	AE	576 167	522 338	- 9,3 %
	CP	401 096	288 738	- 28 %

Source : commission des finances

Avec 522 millions d'euros en autorisations d'engagement et 289 millions d'euros en crédits de paiement, le programme 135 connaît une baisse de respectivement 9,3 % et 28 %. Toutes les actions sont concernées mais la diminution la plus importante porte sur la construction locative et l'amélioration du parc qui comprend les crédits destinés aux « aides à la pierre ».

Comme indiqué précédemment, le programme 135 concentre l'essentiel des dépenses fiscales de la mission, avec 12,3 milliards d'euros prévus pour 2015, contre 13,1 milliards d'euros pour 2014 et 12,9 milliards d'euros pour 2013 ^{26 ( * )} .

A. UNE CONSTRUCTION DES LOGEMENTS SOCIAUX QUI NE REPOSE PAS SUR L'INSCRIPTION DE CRÉDITS BUDGÉTAIRES

1. La baisse continue des crédits de paiement dédiés aux « aides à la pierre »

Cette année encore, les crédits budgétaires consacrés aux aides à la pierre sont réduits, avec une baisse de 11 % des autorisations d'engagement, pour atteindre 400 millions d'euros, et de 41 % des crédits de paiement, avec seulement 160 millions d'euros inscrits, par rapport au projet de loi de finances pour 2014 ^{27 ( * )} .

Afin de compenser cette importante baisse des crédits de paiement , le projet annuel de performances pour 2015 prévoit, comme en 2014, le recours au fonds de concours . Ainsi 216 millions d'euros, issus du Fonds de péréquation prévu à l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation, seraient rattachés au présent programme. Le projet de loi de finances pour 2014 prévoyait déjà un rattachement des crédits de ce même fonds à hauteur de 173 millions d'euros.

Géré par la Caisse de garantie des logements locatifs sociaux (CGLLS), ce fonds de péréquation a pour objectif de financer la construction de logements sociaux ainsi que la rénovation urbaine. Les emplois du fonds sont arrêtés par une commission composée majoritairement de représentants de l'État.

Le fonds est lui-même alimenté par :

- la surtaxe des plus-values de cessions de terrains bâtis de plus de 50 000 euros (article 1609 nonies G du code général des impôts). L'article 70 de la loi de finances rectificative pour 2012 ^{28 ( * )} fixe à 120 millions d'euros le plafond du montant affecté à ce fonds. Le J du I de l'article 15 du présent projet de loi de finances propose d'ailleurs de le baisser à 45 millions d'euros ;

- une fraction de la cotisation additionnelle des organismes à la CGLLS. Celle-ci est également plafonnée à 70 millions d'euros et prévue jusqu'en 2015.

L'article 54 du présent projet de loi de finances prévoit toutefois de proroger cette fraction versée au fonds de péréquation jusqu'en 2017 et d'augmenter son montant de 50 millions d'euros , pour le porter à 120 millions d'euros, parallèlement à la baisse du plafond du montant de la surtaxe des plus-values immobilières de plus de 50 000 euros sur les propriétés bâties.

En outre, l'article 9 de la loi de finances rectificative pour 2014 présentée au Conseil des ministres du 12 novembre dernier prévoit un prélèvement supplémentaire de 15 millions d'euros sur les ressources de la CGLLS, au profit de ce fonds de péréquation. Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, ce montant correspondrait aux recettes supplémentaires obtenues de la collecte de la cotisation additionnelle.

Compte tenu des 160 millions d'euros de crédits de paiement inscrits et des 216 millions d'euros de fonds de concours, les besoins seront ainsi couverts à hauteur de 376 millions d'euros .

Le Gouvernement cherche ainsi des moyens diversifiés lui permettant de financer la construction de logements sociaux dans un contexte budgétaire global particulièrement contraint. Votre rapporteur spécial souhaite rappeler que l'État ne doit pour autant pas se désengager de ces politiques publiques du logement.

Le Gouvernement conserve l'objectif de construction de 150 000 logements sociaux par an d'ici à 2017. En 2013, 117 065 logements sociaux ont été financés, hors opérations relevant de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), soit une hausse de 14 % par rapport à 2012 et un nombre stable par rapport à 2011 (116 106).

En revanche, le résultat est encore loin de celui des années 2009 et 2010 où les 150 000 logements financés par an étaient quasiment atteints :

Évolution du nombre de logements sociaux financés entre 2003 et 2013

Source : commission des finances

Pour 2014 , l'Union sociale pour l'habitat a indiqué à votre rapporteur spécial que 93 000 logements sociaux environ devraient être financés sur les 135 000 prévus sur le programme 135 ^{29 ( * )} .

Les 135 000 logements inscrits au titre du programme 135 pour 2015 sont ainsi répartis compte tenu des 400 millions d'euros d'autorisations d'engagement prévues :

	Nombre de logements	Subvention moyenne par logement (en euros)	Coût total (en millions d'euros)
Prêts locatifs à usage social (PLUS)	66 000	-	-
Prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI)	34 000	6 500	221
Prêts locatifs sociaux (PLS)	35 000	-	-
Surcharge foncière	-	-	173
Sous-total offre nouvelle	135 000	-	394
Démolition	1 000	1 000	1
Actions d'accompagnement et numéro unique	-	-	5
Total	-	-	400

Source : projet annuel de performances pour 2015

Seuls les prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI) bénéficieront désormais d'une subvention issue des crédits de l'État pour les constructions nouvelles, avec 6 500 euros de subvention moyenne par logement et une dépense totale estimée à 221 millions d'euros.

Ainsi, compte tenu de la faiblesse des subventions versées en faveur des logements sociaux, elles ne bénéficient plus qu'aux prêts les plus sociaux.

2. Le soutien à la construction de logements sociaux par d'autres dispositifs

Le secteur du logement social bénéficie de divers dispositifs fiscaux avantageux qui lui permettent en particulier de réduire le coût d'acquisition des terrains et de construction des bâtiments .

Ainsi, le logement social bénéficie à la fois d'exonérations au titre de l'impôt sur les sociétés, de l'application du taux réduit de TVA pour l'acquisition de terrains à bâtir ainsi que la construction et la rénovation des immeubles ^{30 ( * )} et de nombreuses exonérations et abattements s'agissant de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties applicables aux logements sociaux

Nature des constructions	Durée d'exonération
Habitations principales achevées après le 1 ^er janvier 1973 et financées : • à l'aide de prêts selon le régime propre aux habitations à loyer modéré en vertu de l'article 1384 du code général des impôts (CGI) ; • à l'aide de prêts prévus aux articles L. 301-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation (CCH) : - à usage locatif financés par des prêts aidés par l'État à plus de 50 % (article 1384 A-I, 1er alinéa du CGI) ou des prêts de l'article R. 331-1 du CCH (PLA, PLUS, PLS...) en vertu de l'article 1384 A-I du CGI), si elles bénéficient du taux réduit de TVA et sont à usage locatif* - en accession à la propriété : prêt aidé en accession sociale à la propriété de plus de 50 %, hors prêts à taux zéro (art 1384 A-I, 3e alinéa du CGI) - pour les logements situés dans un groupe d'immeubles faisant l'objet de mesures de sauvegarde et ayant bénéficié d'une exonération de 10 ou 15 ans (article 1384 A-II du CGI) • à l'aide de prêts prévus à l'article R. 331-1 du CCH (avec le bénéfice des dispositions des 1°, 2°,3° ou 5° de l'article 278 sexies du CGI et dans les départements d'outre-mer à l'aide des prêts prévus à l'article R. 372-1 du même code*** : - pour l'ensemble de ces constructions ; - constructions de logements dont l'ouverture de chantier est intervenue à compter du 1 ^er janvier 2002 et qui satisfont à certains critères de qualité environnementale (article 1384 A-I bis du CGI)	15 ans 15 ans 10 ans prolongation de 5 ans 15 ans** 20 ans
Constructions de logements neufs faisant l'objet d'un contrat de location-accession (art 1384 A-III du CGI)	15 ans
Logements faisant l'objet d'un bail à réhabilitation (art 1384 B du CGI), sur délibération de la commune	durée du bail
Logements locatifs sociaux acquis à compter du 1 ^er janvier 1998 avec le concours financier de l'État ou avec une subvention de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, en application des 3° et 5° de l'article L. 351-2 du CCH et dans les départements d'outre-mer au moyen d'un financement prévu à l'article R. 372-1 du même code***(article 1384 C du CGI)	15 ans**
Logements détenus directement ou indirectement par le biais d'une filiale à participation majoritaire par l'établissement public de gestion immobilière du Nord-Pas-de-Calais bénéficiant d'une aide financière de l'ANAH et faisant l'objet d'une convention avec l'État (article 1384 C-II du CGI)	15 ans**
Locaux acquis ou aménagés ou construits avec une aide de l'État à la création d'hébergements d'urgence destinés aux personnes défavorisées. (art. 1384 D du CGI)	15 ans ou 25 ans
Constructions de logements neufs à usage locatif affectés à l'habitation principale appartenant à l'association foncière logement ou aux sociétés civiles immobilières dont cette association détient la majorité des parts (article 1384-A-I quater du CGI)	15 ans ou 25 ans
Logements à usage locatif visés au 4° de l'article L. 351-2 du CCH, acquis à compter du er janvier 1998 et améliorés par des organismes agréés, au moyen d'une subvention de l'ANAH	15 ans**
Constructions nouvelles, reconstructions et additions de construction (exonération de droit commun)	2 ans
Logements comportant des équipements destinés à économiser l'énergie (article 1383-0 B et 1383-0 B bis du CGI), sur délibération de la commune	5 ans
Logements situés en zones de revitalisation rurale (ZRR) acquis et améliorés au moyen d'une aide de l'ANAH par des personnes physiques (1383 E du CGI)	15 ans
Constructions satisfaisant à au moins 4 des 5 critères de qualité environnementale dont la décision d'octroi de subvention a été prise entre le 1 ^er juillet 2004 et le 31 décembre 2014 (art 1384 A I ter et 1384 A I bis du CGI)	20 ans ou 30 ans

* le pourcentage de financement est ramené de 50 % à 30 % s'agissant de droits immobiliers démembrés (art 278 sexies I-10 du CGI

** Exonération portée à 25 ans lorsque la décision de subvention ou de prêt a été prise entre le 1 ^er juillet 2004 et le 31 décembre 2014.

*** A compter de 2006

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Les abattements de taxe foncière sur les propriétés bâties correspondent à :

- 30 % de la valeur locative des logements ayant bénéficié d'une exonération de longue durée situés dans les zones urbaines sensibles (article 1388 bis du code général des impôts). L'article 42 ter du projet de loi de finances pour 2015, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit la prolongation de cet abattement pour 2015 et son extension, à compter de 2016 et jusqu'en 2020, aux logements sociaux situés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville dès lors que le propriétaire est signataire du contrat de ville ;

- 30 % sur la valeur locative des logements collectifs issus de la transformation de locaux commerciaux ou industriels situés dans des communes comportant des quartiers situés en zone urbaine sensible, sur délibération des collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale (article 1518 A ter du code général des impôts).

Divers dégrèvements sur la cotisation de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les logements appartenant à des organismes HLM ou des SEM sont également prévus.

Des exonérations spécifiques sont également prévues pour la taxe sur les logements vacants (article 232 du code général des impôts), la contribution sur les revenus locatifs (article 234 du code général des impôts) et la contribution économique territoriale (article 1461 du code général des impôts).

Enfin, des mesures dérogatoires sont également applicables au logement social au titre des droits d'enregistrement.

Le soutien à la construction et à la réhabilitation des logements sociaux passe également par l'emprunt d'un milliard d'euros contracté par Action logement sur fonds d'épargne auprès de la Caisse des dépôts et consignations le 24 septembre 2013. Ce prêt fait suite aux engagements pris par Action logement auprès de l'État, dans le cadre de la lettre d'engagement mutuel du 12 novembre 2012 précitée. Action logement devait ainsi financer 1,5 milliard d'euros par an en faveur du logement locatif social, sur la période 2013-2015, représentant 950 millions d'euros d'équivalent subvention.

Rappel de la lettre d'engagement mutuel de l'État et l'UESL - Action logement, signée le 12 novembre 2012 (extraits)

L'UESL - Action logement s'engage à :

« financer les emplois suivants :

- un minimum d'1,5 milliard d'euros par an sur les trois prochaines années en faveur du logement locatif social, représentant 950 millions d'euros par an d'équivalent subvention. L'UESL veillera à accompagner en toute équité l'ensemble des bailleurs sociaux dans leur démarche de production de logement sociaux ; les modalités de mobilisation et d'attribution de cette enveloppe (prêts, subventions, fonds propres) feront l'objet d'une négociation entre l'UESL et l'État dans l'objectif national de production de 150 000 logements sociaux par an ;

- 1,2 milliard d'euros par an sur la période triennale 2013-2015 pour financer les politiques publiques du logement selon la répartition prévue ci-dessus ;

- 1,3 milliard d'euros par an pour les dispositifs de mobilité et de sécurisation, pour le développement et l'accession très sociale des salariés, en priorité auprès des locataires HLM et de la location-accession sociale et pour la production d'une offre en coeur de ville de logements de qualité en meublés-colocation destinés prioritairement aux jeunes géographiquement et fonctionnellement mobiles ;

- 0,2 milliard d'euros par an pour les prêts accordés à l'association Foncière Logement, montant qui sera remis en débat avec les négociations à ouvrir dès 2012 entre les partenaires sociaux et l'État pour redéfinir les engagements et le modèle économique de la Foncière Logement.

Source : commission des finances

À ce titre, votre rapporteur spécial souhaite indiquer que l'ampleur de la participation demandée à Action logement au titre du logement social et, plus largement, de sa contribution aux politiques publiques du logement, entame sa capacité à fournir des aides aux salariés . Lors de leur audition par votre rapporteur spécial, les représentants d'Action logement ont estimé à 1 milliard d'euros sur cinq ans la perte subie au titre des retours sur prêts.

Pour autant, Action logement constitue un acteur essentiel avec, en 2013, 544 000 aides et attributions de logements délivrés, dont plus de 50 % à des jeunes de moins de 30 ans, et le financement de plus de 116 000 logements.

Le rôle essentiel du fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations se confirme également, avec un encours total de prêts de 137 milliards d'euros au 31 décembre 2013 au titre du logement social et de la politique de la ville. Selon les chiffres recueillis par votre rapporteur spécial, l'année 2013 a ainsi constitué un record, avec 16,4 milliards d'euros de prêts nouveaux, dont 14,1 milliards de prêts directs représentant une augmentation de 14 %. Ces prêts correspondent à 110 000 places ou logements nouveaux et 253 000 rénovations. Cette forte dynamique se poursuivrait d'ailleurs sur 2014, avec 11,3 milliards d'euros de prêts nouveaux au 30 septembre.

Enfin, il convient de signaler que, compte tenu de la baisse des « aides à la pierre », les bailleurs sociaux ont davantage recours à leurs fonds propres , d'autant plus que les crédits budgétaires ne financeront plus désormais que les prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI).

Conformément à son engagement avec l'État, l'Union sociale pour l'habitat a également mis en place un mécanisme de mutualisation entre les bailleurs sociaux , par une convention conclue avec l'État le 22 août 2014 et approuvée par un arrêté publié le 12 septembre 2014.

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* ²⁶ Cf . le III de la première partie du présent rapport.

* ²⁷ La différence de montant avec l'action 1 « construction locative et amélioration du parc » provient des crédits consacrés aux accueils des gens du voyage (5 millions d'euros en autorisations d'engagement et 11,4 millions d'euros en crédits de paiement).

* ²⁸ Loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012.

* ²⁹ Les 15 000 logements restants relèvent de l'Outre-mer et de l'activité de l'Agence nationale de la rénovation urbaine.

* ³⁰ Les travaux de rénovation concernés sont : la réalisation d'économies d'énergie et de fluides ; l'accessibilité de l'immeuble et du logement et son adaptation aux personnes en situation de handicap et aux personnes âgées ; la mise en conformité des locaux aux conditions minimales de confort et d'habitabilité ; la protection de la population contre les risques sanitaires liés à l'exposition à l'amiante et au plomb ; la protection physique des locataires en matière de prévention et de lutte contre les incendies, de sécurité des ascenseurs, de sécurité des installations de gaz et d'électricité, de prévention des risques naturels, miniers et technologiques, d'installation de dispositifs de retenue des personnes (source : réponses au questionnaire budgétaire).