II. LES OBJECTIFS BUDGÉTAIRES DE L'ANNÉE 2015
Les objectifs budgétaires pour l'année 2015 ont été révisés par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 , en particulier en ce qui concerne le solde public effectif et le solde structurel. Certes, en vertu de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques 53 ( * ) , il est loisible au Gouvernement de modifier les orientations budgétaires pluriannuelles ; à cet égard, lors de l'examen du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 par le Sénat, le secrétaire d'État chargé du budget, Christian Eckert, a indiqué qu'« en utilisant le procédé de régulation des écarts, nous ne faisons que ce que prévoit la loi organique, votée consensuellement. La conjoncture a évolué avec la faible inflation. Nous assumons le choix de reporter les objectifs que nous nous étions fixés. C'est du pragmatisme » 54 ( * ) . Cependant, au-delà des questions que pose la modification à intervalles rapprochés des cibles budgétaires en termes d'efficacité de la programmation, les engagements européens de la France laissent moins de latitude dans la révision des objectifs des finances publiques , ainsi que l'ont fait apparaître les récents échanges entre le gouvernement français et la Commission européenne dans le cadre de la procédure de surveillance des projets de plans budgétaires instituée par le Two Pack .
A. BUDGET 2015 ET ENGAGEMENTS EUROPÉENS DE LA FRANCE
L'article liminaire du présent projet de loi (cf. tableau ci-après) prévoit, au titre de l'exercice 2015, un solde structurel de - 2,2 % du PIB et un solde public effectif de - 4,3 % du PIB .
Ainsi l'ajustement structurel - soit la variation du solde
structurel - serait de 0,25 point de PIB entre 2014 et 2015 ; celui-ci
serait permis par
un effort structurel
55
(
*
)
de 0,5 point de PIB
environ, réalisé exclusivement en dépenses
,
résultant de la réalisation de 21 milliards d'euros
d'économies en 2015 (cf.
infra
). Cependant, les effets de
cet effort structurel seraient « atténués »
par deux facteurs principaux, à savoir la
faiblesse de
l'élasticité des prélèvements obligatoires à
la croissance de l'activité
(- 0,1 point de PIB) et
les nouvelles modalités d'enregistrement comptable des
crédits
d'impôts dits
« restituables »
56
(
*
)
(- 0,1 point de PIB), désormais
comptabilisés comme des dépenses publiques, alors qu'ils
l'étaient auparavant en tant que moindres recettes, et ce dans un
contexte de montée en charge du crédit d'impôt pour la
compétitivité et l'emploi (CICE).
Le solde conjoncturel , correspondant à la part des fluctuations du solde public expliquée par des facteurs liés à la conjoncture, qui a une incidence sur les recettes et les dépenses des administrations publiques, continuerait quant à lui à se dégrader, atteignant - 2,0 %, en raison du creusement de l'écart de production du fait d'une croissance effective en 2015 inférieure à la croissance potentielle (cf. supra ).
De même, les mesures ponctuelles et temporaires pèseraient sur le déficit public effectif à hauteur de 0,1 point de PIB. En effet, en 2015, le coût des contentieux fiscaux atteindrait 2,2 milliards d'euros, soit 1,8 milliard d'euros pour le contentieux sur les organismes de placement en valeur mobilière (OPCVM) et 0,4 milliard d'euros pour le contentieux dit « précompte », conformément à la chronique présentée dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 57 ( * ) .
Au total, le solde public effectif marquerait une très légère amélioration en 2015, s'élevant à - 4,3 % du PIB , contre - 4,4 % en 2014.
1. Les nouveaux objectifs budgétaires de la France
Par construction, les prévisions de solde structurel et de solde effectif pour les exercices 2014 et 2015 sont conformes à la trajectoire arrêtée par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 . Pour autant, il convient de rappeler que celui-ci a substantiellement révisé les objectifs qui structuraient jusqu'à présent l'évolution des finances publiques, à savoir l'atteinte de l'équilibre structurel en 2016 et le retour du déficit effectif en deçà de 3 % en 2015.
Tout d'abord, le projet de loi précité redéfinit l'objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel , fixé en application du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG). Dorénavant, l'OMT correspond à un solde structurel de - 0,4 % du PIB en 2019 , alors que la programmation 2012-2017 prévoyait une convergence avec l'équilibre structurel en 2016. L'objectif à moyen terme (OMT) est donc tout à la fois abaissé et repoussé dans le temps.
Ceci explique le maintien d'un écart significatif entre la prévision de solde structurel pour 2015 (- 2,2 % du PIB) et les orientations arrêtées par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2012-2017 , qui retiennent une cible de solde structurel de - 0,5 % du PIB pour cette même année (cf. graphique ci-avant). En effet, le Gouvernement a fait le choix de ne pas corriger l'« écart important » 58 ( * ) identifié au titre de l'exercice 2013 par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) en mai 2014 59 ( * ) , contrairement à ce qu'exigeait le mécanisme de correction prévu par la loi organique du 17 décembre 2012 60 ( * ) . À cet égard, le président du Haut Conseil, Didier Migaud, a souligné lors de son audition par la commission des finances du 15 octobre 2014 que la « correction du Gouvernement consist[ait] en une nouvelle loi de programmation » 61 ( * ) . En quelque sorte, le Gouvernement efface les écarts passés avec une nouvelle loi de programmation des finances publiques , qui abroge les orientations fixées par la loi de programmation 2012-2017.
Si la loi organique du 17 décembre 2012 autorisait le Gouvernement à procéder à une telle révision de l'objectif à moyen terme (OMT) et de la trajectoire de solde structurel, la conformité de cette opération aux règles de gouvernance budgétaire européennes interroge .
En effet, comme l'a déjà relevé votre rapporteur général dans le rapport sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 62 ( * ) , l'article 2 bis du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 63 ( * ) prévoit que l'objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel est revu tous les trois ans ou « en cas de mise en oeuvre d'une réforme structurelle ayant une incidence majeure sur la soutenabilité des finances publiques » ; à cet égard, le « code de conduite » publié en septembre 2012, portant sur les modalités d'application du Pacte de stabilité et de croissance (PSC), précise que « seules les réformes importantes qui ont des effets budgétaires positifs à long terme, y compris par l'accroissement de la croissance potentielle, et, par conséquent, une incidence positive vérifiable sur la soutenabilité à long terme des finances publiques » 64 ( * ) , comme les réformes portant sur le système de santé, les retraites ou le marché du travail, seront prises en compte pour apprécier une révision anticipée de l'objectif à moyen terme. Le rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 précise que dans « un contexte de mise en oeuvre de réformes structurelles visant à améliorer durablement la compétitivité de l'économie française (en particulier, le pacte de responsabilité et de solidarité qui représente de l'ordre de 1,3 point de PIB à l'horizon 2017), le Gouvernement modifie la définition de l'OMT de la France ». Aussi ce dernier semble-t-il considérer que les réformes comprises dans le Pacte de responsabilité et de solidarité répondent aux critères qui viennent d'être énoncés et contribueraient, en particulier, à assurer la soutenabilité des finances publiques à long terme .
En outre, le Gouvernement a prévu un retour du déficit effectif en deçà de 3 % du PIB en 2017 . Toutefois, dans ses recommandations du 21 juin 2013, formulées à l'occasion du report du délai accordé à la France pour corriger son déficit excessif, le Conseil de l'Union européenne prévoyait une correction de ce dernier en 2015. De même, outre les cibles de déficit effectif, les recommandations du Conseil arrêtaient des objectifs d'ajustement du solde structurel , repris dans le tableau ci-après.
Au total, si la loi organique du 17 décembre 2012 laisse d'importantes marges de manoeuvre au Gouvernement dans la définition de ses objectifs budgétaires, celles-ci demeurent contraintes par les engagements européens de la France. Aussi les institutions européennes auront-elles à se prononcer sur les trajectoires de solde structurel et de solde public effectif proposées par le Gouvernement, les récents échanges avec la Commission européenne dans le cadre de la procédure instituée par le Two Pack ayant, à ce titre, révélé leur fragilité .
2. La France et les « frayeurs » du Two Pack
Le Two Pack renvoie à un ensemble de deux règlements du Parlement européen et du Conseil 65 ( * ) , entrés en vigueur en mai 2013, ayant notamment pour finalité de renforcer l'encadrement des pratiques budgétaires des États membres de la zone euro. En particulier, celui-ci a créé une procédure d'examen des projets de plans budgétaires par la Commission européenne . Appliquée pour la deuxième fois cette année, cette procédure a permis de faire ressortir les « insuffisances » du projet de budget pour l'année 2015 de la France au regard de ses engagements européens, la crainte d'un avis négatif de la Commission ayant d'ailleurs conduit le Gouvernement à modifier, au moins formellement, ses cibles budgétaires.
a) L'examen des projets de budgets nationaux par la Commission
Considérant que « c'est au stade de la planification que l'on peut le mieux garantir la soutenabilité des finances publiques » et qu'il convient, par conséquent, « de déceler les erreurs manifestes le plus tôt possible » 66 ( * ) , le Two Pack a institué un calendrier budgétaire commun à l'ensemble des États membres de la zone euro. À ce titre, il est prévu la publication par les États, le 30 avril au plus tard, de leur projet de plan budgétaire à moyen terme ; de même, ces derniers doivent publier, avant le 15 octobre, leur projet de budget pour l'année suivante et soumettre à la Commission européenne et à l'Eurogroupe un projet de plan budgétaire 67 ( * ) . Enfin, le budget pour l'année à venir doit être adopté le 31 décembre au plus tard.
Dans ce cadre, la Commission est dorénavant amenée à évaluer les projets de plans budgétaires qui lui sont transmis ; aussi doit-elle adopter un avis « dès que possible et en tout état de cause au plus tard le 30 novembre » 68 ( * ) . Toutefois, après avoir « consulté » l'État membre concerné, lorsque la Commission « décèle un manquement particulièrement grave aux obligations de politique budgétaire prévues dans le pacte de stabilité et de croissance » 69 ( * ) , cet avis doit être rendu dans les deux semaines suivant la transmission du projet de plan budgétaire. Dans un tel cas, elle « demande [...] qu'un projet révisé de plan budgétaire lui soit soumis dès que possible et en tout état de cause trois semaines après la date de son avis » 70 ( * ) . Cette demande est motivée et rendue publique. Un nouvel avis est alors formulé sur le projet révisé de plan budgétaire.
Quoi qu'il en soit, les avis sur les projets de plans budgétaires sont rendus publics et présentés à l'Eurogroupe . Le Two Pack prévoit en outre la possibilité, pour chaque parlement national, de demander à la Commission européenne de venir lui présenter son avis sur le projet de plan budgétaire.
Enfin, sur la base des données ainsi recueillies, la Commission doit procéder à une évaluation globale de la situation et des perspectives budgétaires pour la zone euro dans son ensemble .
b) Un effort supplémentaire exigé de la France en 2015 ?
S'appliquant pour la deuxième fois, la procédure d'évaluation des projets de plans budgétaires pour l'année 2015 a amené la Commission européenne à « consulter » cinq pays - la France, l'Italie, l'Autriche, la Slovénie et Malte - afin qu'ils expliquent les écarts que faisaient apparaître les analyses préliminaires de leurs perspectives budgétaires avec leurs engagements européens .
Bien évidemment, cette consultation a fait craindre, pour les États concernés, un « avis négatif » de la Commission, qui les aurait contraints à présenter un projet révisé de plan budgétaire . Dans le cas de la France, du moins, la Commission était contrainte de relever l'évidence : aucune des exigences résultant du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) n'était respectée. En effet, au titre de l'exercice 2015, le Gouvernement anticipe, encore à ce jour, un déficit effectif de 4,3 % du PIB , et ce alors même que les recommandations du Conseil de l'Union européenne du 21 juin 2013 précitées prévoyaient un retour du déficit effectif en deçà de 3 % du PIB .
Au regard des nouvelles règles de gouvernance budgétaire, qui accordent une large place à la notion de solde structurel, en particulier depuis l'adoption du Six Pack 71 ( * ) , le non-respect du délai de correction du déficit excessif aurait pu se justifier si l'ajustement structurel était conforme aux recommandations du Conseil . Cependant, cette exigence n'est pas plus respectée, le Gouvernement prévoyant un ajustement structurel de 0,25 point de PIB en 2015, contre un objectif de 0,8 point de PIB, sachant que ce dernier ne pouvait être, conformément au Pacte de stabilité et de croissance (PSC), inférieur à 0,5 % du PIB.
Aussi, afin de faire bonne figure et éviter une situation qui eut été délicate aussi bien pour la France que pour la Commission européenne, le ministre des finances et des comptes publics, Michel Sapin, a adressé, le 27 octobre dernier, une réponse écrite au vice-président de la Commission européenne Jyrki Katainen dans laquelle il précisait que la France serait en mesure de « présenter un ajustement budgétaire structurel supérieur à 0,5 point de PIB en 2015 » .
Toutefois, à y regarder de plus près, ce relèvement de l'ajustement ressemble plus à un tour de passe-passe qu'à un « effort » supplémentaire . D'ailleurs, il est intéressant de noter que la notion même d'effort a été écartée par Michel Sapin, lors de son audition par la commission des finances le mercredi 5 novembre 2014, qui lui a préféré celle de « diminution du déficit » 72 ( * ) . Ainsi, le courrier précité précise que « les informations les plus récentes dont nous disposons nous permettent de réviser un certain nombre de nos estimations, qu'il s'agisse principalement des moindres charges d'intérêt dans un contexte de baisse continue des taux depuis l'été, ou d'un moindre prélèvement sur recettes à venir au titre du budget de l'Union européenne » ; à cela vient s'ajouter de « nouvelles mesures pour accélérer et renforcer la lutte contre la fraude et l'optimisation fiscale », complétées de « quelques dispositions de justice », permettant d'afficher un ajustement structurel de plus de 0,5 point de PIB, correspondant à un moindre déficit de 3,6 milliards d'euros.
À ce jour, votre rapporteur général n'a pu obtenir le détail des mesures évoquées dans le courrier du gouvernement français à la Commission , celles-ci devant être précisées lors de l'examen, par le Parlement, du projet de loi de finances rectificative de fin d'année. Toutefois, les informations recueillies dans la presse permettent à la commission des finances d'estimer le « surcroît » d'ajustement structurel à 0,2 point de PIB, soit à un ajustement supplémentaire de 0,1 point de PIB en dépenses et de 0,1 point de PIB en recettes. Par suite, l'ajustement structurel serait de 0,45 point de PIB environ en 2015 et ne serait donc pas véritablement « supérieur » à 0,5 point de PIB .
Toutefois, ce point semble tout à fait assumé par le Gouvernement, puisqu'il précise que l'ajustement structurel ne serait supérieur à 0,5 point de PIB en 2015 que « dès lors que sont bien pris en compte les effets du changement de référentiel comptable européen, qui, facialement et transitoirement, dégrade d'un peu plus de 0,1 point de PIB notre effort en 2015 du fait du traitement comptable du CICE ». En effet, comme cela a été indiqué précédemment, les crédits d'impôts dits « restituables » sont désormais comptabilisés comme dépenses publiques et non plus en tant que moindres recettes ; aussi la montée en charge du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) vient-elle minorer l'effort structurel en dépenses .
C'est donc avec beaucoup de conviction et un peu d'imagination « comptable » que la France parviendrait, difficilement, à atteindre en 2015 l'ajustement structurel minimum requis par le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) pour les pays n'ayant pas atteint leur objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel. Il n'en demeure pas moins que, dans une déclaration du 28 octobre 2014, le vice-président de la Commission européenne Jyrki Katainen a indiqué, concernant l'ensemble des cinq pays « consultés » : « Après avoir pris en compte tous les progrès et informations complémentaires qui nous ont été communiqués durant les jours précédents, je ne peux identifier dans l'immédiat de cas de "manquements particulièrement graves" qui nous obligeraient à envisager un avis négatif à ce stade du processus » 73 ( * ) .
Ainsi, cette déclaration donne un « répit » supplémentaire à la France et permet à la Commission européenne d'éviter les difficultés politiques qui auraient pu résulter d'un avis négatif visant le projet de plan budgétaire français - aspect qui a certainement dû jouer un rôle important dans la décision de l'exécutif européen. Pour autant, ceci ne signifie en rien que la Commission donnera finalement sa bénédiction au projet de budget pour 2015 de la France , de nombreux éléments laissant même penser que son avis pourrait être relativement sévère.
Quoi qu'il en soit, l'ajustement supplémentaire projeté pour 2015 par le Gouvernement a pour conséquence de rendre caduques les prévisions du projet de loi de finances pour 2015, et notamment son article liminaire, ainsi que la trajectoire arrêtée par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 - dont le Gouvernement n'a pas même proposé la modification lors de son examen par le Sénat, pourtant postérieur aux annonces faites en direction de la Commission européenne.
* 53 Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.
* 54 Compte rendu analytique de la séance du Sénat du jeudi 6 novembre 2014, p. 15.
* 55 La notion d'effort structurel, qui constitue une mesure de l'orientation discrétionnaire de la politique budgétaire, est précisée dans le rapport de la commission des finances du Sénat sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (cf. rapport n° 55 (2014-2015), op. cit. , p. 52-53).
* 56 Dans le cadre du système européen de comptabilité (SEC 2010), les crédits d'impôts « restituables » correspondent aux crédits d'impôts tels qu'ils sont conçus dans le droit français ; il s'agit des dispositifs qui « peuvent être "à payer", dans le sens où tout montant du crédit qui dépasse la créance fiscale est payé à son bénéficiaire ». À l'inverse, les crédits d'impôts qui ne sont pas exigibles, comme les abattements ou les déductions, sont décrits comme « non récupérables ».
* 57 Cf. rapport n° 55 (2014-2015), op. cit. , p. 54.
* 58 L'article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques dispose qu'« un écart est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finances publiques lorsqu'il représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives ».
* 59 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-02 du 23 mai 2014 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2013.
* 60 Les modalités de mise en oeuvre du mécanisme de correction font l'objet d'un examen approfondi dans le rapport n° 716 (2013-2014) sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2013 fait par François Marc au nom de la commission des finances du Sénat.
* 61 Audition de M. Didier Migaud, président du Haut Conseil des finances publiques, sur l'avis rendu par le Haut Conseil sur le projet de loi de finances sur 2015 et sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, le 15 octobre 2014 par la commission des finances du Sénat.
* 62 Cf. rapport n° 55 (2014-2015), op. cit. , p. 47-48.
* 63 Règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la coordination des politiques économiques.
* 64 Commission européenne, Specifications on the implementation of the Stability and Growth Pact , septembre 2012, p. 7 [traduction de la commission des finances du Sénat].
* 65 Règlements (UE) du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 n° 472/2013 relatif au renforcement de la surveillance économique et budgétaire des États membres de la zone euro connaissant ou risquant de connaître de sérieuses difficultés du point de vue de leur stabilité financière et n° 473/2013 établissant des dispositions communes pour le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les États membres de la zone euro .
* 66 Cf. considérant 11 du règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 n° 473/2013 .
* 67 Le contenu des projets de plans budgétaires est précisé par l'article 6 du règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 n° 473/2013 .
* 68 Cf. article 7 du règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 n° 473/2013 .
* 69 Ibid.
* 70 Ibid.
* 71 La réforme du Pacte de stabilité et de croissance a été réalisée, dans le cadre du Six Pack , par trois règlements (UE) du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 n° 1173/2011 sur la mise en oeuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro , n° 1175/2011 modifiant le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques et n° 1177/2011 modifiant le règlement (CE) n° 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs ainsi que par la directive 2011/85/UE du Conseil du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres .
* 72 Audition de Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics, préalable au G20 de Brisbane sur la croissance et la régulation financière du mercredi 5 novembre 2014 par la commission des finances du Sénat.
* 73 Commission européenne, « Statement by Vice-President Katainen on the Draft Budgetary Plans », 28 octobre 2014 [traduction de la commission des finances du Sénat].