C. LES RESSOURCES DE FINANCEMENT : UNE AUGMENTATION CONSÉQUENTE DU PROGRAMME D'ÉMISSION DE DETTE
1. Une augmentation de 15 milliards d'euros du programme d'émission de dette par rapport à 2014
La majeure partie du besoin de financement est couverte par l'emprunt, en d'autres termes, par l'émission de dette sur les marchés : celle-ci devrait atteindre 188 milliards d'euros en 2015 , soit quinze milliards d'euros supplémentaires par rapport à 2014. C'est la plus forte hausse du programme de financement à moyen et long terme de l'État depuis 2010. Il convient de noter qu'elle aurait été encore supérieure en l'absence de la politique de rachats menée par l'Agence France Trésor.
Au programme d'émission destiné à couvrir le besoin de financement s'ajoutent les rachats de dette tombant à échéance en 2016 et 2017. En effet, il paraît probable que le Trésor maintienne la taille de son programme de rachats en 2015 dans la mesure où ce sont 150 milliards d'euros de dette qui arrivent à échéance et doivent donc être remboursées en 2016, auxquels il conviendra d'ajouter le financement du déficit budgétaire.
2. L'affectation au désendettement de quatre milliards d'euros de cessions de participations financières de l'État
a) Les cessions de participations financières de l'État : réinvestissement ou désendettement ?
Si les dividendes des participations financières de l'État sont reversés au budget général de l'État, les cessions de participations financières de l'État sont en revanche retracées dans un compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État ».
Un montant conventionnel de l'ordre de 5 milliards d'euros est inscrit chaque année, sans qu'il ne corresponde nécessairement à la réalité des cessions réalisées : comme le précise le projet annuel de performances de la mission « Participations financières de l'État », « pour des raisons de confidentialité, inhérentes notamment à la réalisation de cessions de titres de sociétés cotées, il n'est pas possible au stade de l'élaboration du projet de loi de finances, de détailler la nature des cessions envisagées » 125 ( * ) .
Le produit de ces cessions est utilisé pour financer de nouveaux investissements de l'État , mais aussi pour contribuer au désendettement , c'est-à-dire pour financer une partie du déficit par une autre ressource que celle de l'émission de nouveaux emprunts.
b) Le choix du Gouvernement : un objectif de 4 milliards d'euros de cessions affectées au désendettement
En 2015, le même volume de recettes de cessions est prévu qu'en 2014, mais 4 milliards d'euros sont inscrits dans le tableau de financement de l'État qui figure à l'article d'équilibre du présent projet de loi sous l'intitulé « ressources affectées à la Caisse de la dette publique consacrée au désendettement ». Ce montant est plus de deux fois supérieur à celui qui était inscrit en loi de finances initiale pour 2014 (1,5 milliard d'euros).
Cette mise à contribution accrue des cessions de participations financières de l'État pour le financement du déficit appelle deux observations.
D'une part, l'inscription dans le tableau de financement n'est pas sans conséquence : elle signifie que, dans le cas où les recettes ne seraient finalement pas réalisées, l'État devrait soit réduire son besoin de financement d'autant, par exemple en améliorant son solde budgétaire, soit, ce qui semble le plus probable, émettre davantage de dette.
D'autre part, l'opportunité de ces cessions pose question : si le choix précis des actifs à céder ne pourra être évalué qu' a posteriori , il apparaît d'ores et déjà que la vente d'actifs financiers sans réinvestissement d'une partie importante des ressources dégagées menace, à moyen terme, les recettes issues du portefeuille financier de l'État . Le produit des participations de l'État dans des sociétés financières et non financières est estimé pour 2015 à plus de 5 milliards d'euros , soit le même ordre de grandeur que le produit d'un impôt tel que l'ISF. Vendre des actifs, c'est se priver d'une partie de ces ressources - ce qui apparaît d'autant moins opportun que les taux d'intérêt sur la dette publique sont à un plancher historique et que le coût de l'endettement est probablement bien plus faible aujourd'hui qu'il ne le sera demain.
* 125 Projet annuel de performances de la mission « Participations financières de l'État » annexé au projet de loi de finances pour 2015, p. 10.