EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er - Modalités de dépôt et d'examen de la proposition de réunion de la Haute Cour
Le présent article apporte trois séries de précisions quant aux modalités de dépôt et d'examen de la proposition de réunion de la Haute Cour.
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La forme juridique : une
proposition de résolution
La proposition de réunion de la Haute Cour trouverait son origine dans une proposition de résolution . Elle constituerait ainsi la première catégorie de résolution à faire l'objet d'une adoption par les deux chambres du Parlement. En effet, les autres types de résolutions sont l'acte d'une seule assemblée : résolutions tendant à modifier le règlement d'une assemblée parlementaire, à créer une commission d'enquête, à suspendre des poursuites ou des mesures privatives de liberté contre un parlementaire ou résolutions prévues aux articles 34-1, 88-4 et 88-6 de la Constitution.
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Les conditions de
recevabilité
La recevabilité de la proposition de résolution obéit à deux conditions.
En premier lieu, la proposition de résolution doit être motivée . À l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a précisé qu'elle devait justifier des « motifs susceptibles de caractériser un manquement au sens du premier alinéa de l'article 68 de la Constitution ».
Ensuite, la proposition de résolution doit être signée par au moins un dixième des membres de l'assemblée concernée - soit cinquante-huit députés ou trente-sept sénateurs. Elle reprend ainsi une recommandation de la commission Avril, elle-même inspirée des anciennes dispositions des Règlements du Sénat (article 86, premier alinéa) et de l'Assemblée nationale (article 158) relatives au nombre minimal de signatures exigé pour une proposition de résolution portant mise en accusation devant la Haute Cour de justice. La commission des lois de l'Assemblée nationale a renforcé cette condition en adoptant un amendement de M. Jean-Jacques Urvoas : un député ou un sénateur ne peut être signataire de plus d'une proposition de résolution tendant à la réunion de la Haute Cour au cours d'un même mandat présidentiel. La commission Avril avait proposé une telle limitation destinée à dissuader les manoeuvres à caractère purement partisan.
Il s'agit, comme le soulignait notre ancien collègue, M. Robert Badinter, lors de la révision constitutionnelle, de conjurer le risque de « vieux Caton [ou] de jeunes Saint-Just » qui « à toute occasion, sous tout prétexte » déposerait une motion tendant à la destitution du Président de la République. Sans doute un nouveau manquement grave aux devoirs de la charge présidentielle peut-il se produire alors qu'une procédure de destitution n'a pas abouti. Néanmoins, si les faits présentent un tel degré de gravité, il devrait se trouver le nombre nécessaire de signataires.
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Des modalités spécifiques
d'examen
Soumise à un examen bicaméral, la proposition de résolution échappe néanmoins à la logique législative. Il ne s'agit pas, au terme de la navette, de parvenir au texte le plus satisfaisant possible mais de décider par un choix binaire, intéressant les deux assemblées, si les faits commis par le chef de l'État justifient ou non la mise en oeuvre de la procédure de destitution. Il en résulte deux effets par ailleurs cohérents avec l'exigence de célérité qu'impose la procédure :
- aucun amendement n'est recevable à aucun stade de la procédure ;
- en outre, ainsi que l'ont précisé les députés à l'initiative de leur commission des lois, l'examen de la proposition de résolution ne peut, corrélativement à l'absence de droit d'amendement, donner lieu qu'à une seule lecture dans chaque assemblée.
Enfin, le projet de loi organique indique que la proposition de résolution est communiquée sans délai au Président de la République et au Premier ministre. Il faut comprendre que cette obligation intervient dès le dépôt de cette proposition.
L'article 68 de la Constitution apporte les précisions nécessaires quant aux modalités de vote elles-mêmes :
- l'adoption de la proposition de résolution exige la majorité des deux tiers des membres composant chaque assemblée ;
- les délégations de vote ne sont pas permises ;
- seuls sont recensés les votes favorables à la proposition de réunion de la Haute Cour.
Ni la Constitution, ni le projet de loi organique ne précise si l'assemblée statue sur la proposition de résolution par scrutin public ou à bulletins secrets. Il reviendra en conséquence aux règlements des assemblées de le préciser. Notre collègue, le président Jean-Jacques Hyest, rapporteur du projet de loi constitutionnelle, avait estimé « nécessaire que les parlementaires souhaitant provoquer la saisine de la Haute Cour assument publiquement leur responsabilité » 4 ( * ) . Le Règlement de l'Assemblée nationale (article 65, 3°) prévoit d'ores et déjà que le vote par scrutin public est de droit lorsqu'une majorité qualifiée est requise.
Votre commission a adopté l'article 1 er sans modification .
Article 2 - Conditions d'examen devant la première assemblée saisie
Les conditions d'examen de la proposition de résolution devant la première assemblée saisie ont été profondément modifiées par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des lois.
En effet, le projet de loi organique, dans sa version initiale, confiait à la commission des lois de la première assemblée saisie le soin de vérifier que la proposition n'était pas dénuée de tout caractère sérieux et, le cas échéant, de s'opposer à la mise en discussion. Le rôle de filtrage ainsi dévolu à la commission des lois pouvait surpendre : ni l'article 68 de la Constitution, ni les travaux préparatoires de la révision constitutionnelle n'y faisaient référence. Au contraire, le quatrième alinéa de l'article 68 indique que les décisions prises pour son application - y compris l'adoption de la proposition de réunion de la Haute Cour par chaque chambre - le sont à la majorité des deux tiers des membres composant l'assemblée concernée, ce qui ne paraît pas compatible avec l'institution d'un droit de veto confié à une formation restreinte de l'une des deux chambres statuant à une majorité simple.
Aussi la commission des lois de l'Assemblée nationale a-t-elle choisi d'écarter ce dispositif au bénéfice d'une procédure articulée en quatre temps :
- le contrôle de recevabilité de la proposition de résolution confié comme tel était le cas sous l'empire de l'ancien titre IX de la Constitution au Bureau de l'assemblée ; le Bureau s'assurera que les conditions liées à la motivation et au nombre requis de signataires sont remplies - dans le cas contraire, la proposition de résolution ne pourrait pas être mise en discussion ;
- l' envoi de la proposition de résolution pour examen à la commission des lois . Comme le soulignait le rapporteur de l'Assemblée nationale, M. Philippe Houillon, « la commission des lois ne disposerait donc d'aucun droit de veto : en cas de rejet de la proposition de résolution, sa discussion se poursuivrait ensuite en séance publique, le vote négatif de la commission invitant simplement l'assemblée plénière à rejeter à son tour la proposition » 5 ( * ) ;
- la proposition de résolution devra être inscrite à l' ordre du jour au plus tard le treizième jour suivant les conclusions de la commission des lois . Les députés se sont inspirés, sur ce point, d'une recommandation de la commission Avril : « Lorsqu'une proposition sera ainsi déposée, son inscription obligatoire à l'ordre du jour devra intervenir dans un délai suffisamment impératif pour que la question soit tranchée, et suffisamment bref pour qu'elle le soit sans alourdir inutilement le climat institutionnel ».
Ce délai, dont le fondement juridique reposerait sur la loi organique, doit toutefois respecter les prérogatives dont le Gouvernement et l'assemblée disposent pour fixer l'ordre du jour en vertu de l'article 48 de la Constitution.
En d'autres termes, il ne présente pas le caractère impératif de celui fixé à la seconde assemblée saisie pour se prononcer - 15 jours à compter de la transmission de la proposition (voir infra , commentaire de l'article 3).
Aussi, comme l'indique dans son rapport M. Philippe Houillon, « l'absence de respect de ce délai ne saurait, à elle seule, mettre un terme à la procédure tendant à réunir la Haute Cour » 6 ( * ) ;
- le vote de la proposition de résolution interviendrait quinze jours au plus tard suivant les conclusions de la commission.
La commission des lois a prévu l'hypothèse où la clôture de la session ferait obstacle à l'application de ces deux délais. Dans ce cas, l'inscription à l'ordre du jour interviendrait au plus tard le premier jour de la session ordinaire suivante.
Votre commission a adopté l'article 2 sans modification .
Article 3 - Conditions d'examen devant la seconde assemblée saisie
Les conditions d'examen de la proposition de résolution devant la deuxième assemblée saisie sont parallèles à celles retenues par l'Assemblée nationale pour la première assemblée saisie mais enfermées dans une durée plus brève puisque le délai de quinze jours prévu par le deuxième alinéa de l'article 68 de la Constitution courre à compter de la transmission de la proposition de résolution (et non suivant les conclusions de la commission des lois pour la première assemblée saisie).
En premier lieu, le présent article rappelle le principe fixé par l'article 68 selon lequel la proposition de résolution est « immédiatement transmise à l'autre assemblée ».
Ensuite, les députés, à l'initiative de leur commission des lois, ont prévu que la proposition est envoyée à la commission des lois qui, comme dans la première assemblée saisie « conclut à son adoption ou à son rejet » sans pouvoir s'opposer à son examen en séance publique.
Comme le prévoyait le projet de loi organique dans la version initiale présentée par le Gouvernement, la proposition de résolution est inscrite de droit à l'ordre du jour de l'assemblée au plus tard le treizième jour suivant sa transmission.
Le présent article rappelle le délai maximum de quinze jours que l'article 62 a prévu entre la transmission et le vote de l'assemblée.
De la même manière que pour la première assemblée saisie, la commission des lois de l'Assemblée nationale a souhaité prendre en compte la situation où le délai assigné à la deuxième assemblée pour se prononcer sur la proposition de résolution ne pourrait être respecté en raison de la clôture de la session parlementaire. L'article 68 de la Constitution n'a pas envisagé cette hypothèse. Sans doute le Parlement pourrait-il alors être convoqué en session extraordinaire en vertu des articles 29 et 30 de la Constitution. Cependant, cette possibilité est strictement encadrée : d'une part, l'initiative en est réservée au Premier ministre et à la majorité des membres de l'Assemblée nationale à l'exclusion des sénateurs - alors que le Sénat pourrait être la deuxième assemblée saisie -, d'autre part, lorsque la demande émane des députés, la durée de la session est limitée à douze jours - soit un délai inférieur au délai de quinze jours prévu par l'article 68 -, enfin et surtout, la convocation de la session extraordinaire prend la forme d'un décret du Président de la République qui n'a pas, en la matière, de compétence liée.
Aussi, afin de tenter de contourner ces difficultés, la commission des lois de l'Assemblée nationale a-t-elle prévu, selon un dispositif identique à celui qu'elle a adopté pour l'examen de la proposition de résolution devant la première assemblée saisie, que lorsque la clôture de la session parlementaire fait obstacle à l'application du délai de quinze jours, l'inscription à l'ordre du jour intervient au plus tard le premier jour de la session ordinaire suivante.
Cette disposition plus fidèle à l'esprit qu'à la lettre de l'article 68 prend en compte une difficulté à laquelle seule une modification de l'article 68, à l'occasion d'une prochaine révision constitutionnelle, pourrait répondre afin que l'exigence de célérité de la procédure ne bute pas sur la question de l'intersession.
Votre commission a adopté l'article 3 sans modification .
Article 3 bis - Conséquence du rejet de la proposition
de résolution
par l'une des deux assemblées
Cet article, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Jean-Jacques Urvoas, explicite que le rejet de la proposition de résolution par l'une des deux assemblées met un terme à la procédure.
En effet, comme le précise l'article 68 de la Constitution, seule la proposition de réunion de la Haute Cour « adoptée » par la première assemblée saisie est transmise à l'autre assemblée.
En outre, ainsi que l'ont indiqué les députés à l'article 1 er , l'examen d'une proposition de résolution ne peut faire l'objet de plus d'une lecture devant chaque assemblée. Le rejet de la proposition par la deuxième assemblée saisie signe donc l'échec de la procédure.
Votre commission a adopté l'article 3 bis sans modification .
Article 4 - Bureau de la Haute Cour
Le présent article précise la composition du Bureau de la Haute Cour et les responsabilités reconnues à cette instance.
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Composition du Bureau
Le projet de loi organique, dans sa version initiale, se bornait à indiquer que le Bureau de la Haute Cour réunissait un nombre égal de membres du Bureau de l'Assemblée nationale et de celui du Sénat. L'Assemblée nationale a souhaité, à l'initiative de sa commission des lois, apporter deux précisions.
Elle a fixé le nombre des membres du Bureau de la Haute Cour à vingt-deux parlementaires désignés en leur sein et en nombre égal par le bureau de l'Assemblée nationale et celui du Sénat soit onze députés et onze sénateurs. Le bureau du Sénat comprend vingt-six membres (le Président du Sénat, huit vice-présidents, trois questeurs et quatorze secrétaires désignés pour trois ans) et celui de l'Assemblée nationale vingt-deux membres (le Président de l'Assemblée nationale, six vice-présidents, trois questeurs et douze secrétaires qui, contrairement au Président, sont renouvelés chaque année 7 ( * ) ).
En second lieu, les députés ont indiqué que la constitution du Bureau de la Haute Cour s'efforçait de « reproduire la configuration politique de chaque assemblée ». Cette précision s'accorde tout à fait à l'attention que notre assemblée attache traditionnellement au pluralisme sénatorial. Elle donne pour la première fois un fondement organique à un principe qui jusqu'à présent ne trouve sa source directe que sans les Règlements des assemblées.
Le Bureau de la Haute Cour est présidé par le président de la Haute Cour, à savoir le président de l'Assemblée nationale comme le mentionne le troisième alinéa de l'article 68 de la Constitution.
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Prérogatives du
Bureau
Le Bureau de la Haute Cour se réunit dès l'adoption d'une proposition de résolution tendant à la réunion de la Haute Cour.
Il lui revient de prendre « les dispositions nécessaires pour organiser les travaux de la Haute Cour . » La capacité d'initiative ainsi laissée au Bureau est conforme aux recommandations de la commission Avril « plutôt que d'élaborer un règlement de procédure, il semble préférable de s'en remettre à l'expérience considérable acquise par les Bureaux des deux assemblées et d'instituer la réunion de ceux-ci en Bureau de la Haute Cour, ce qui permet de confier à celui-ci le soin de pourvoir à toutes les décisions (convocation de la Haute Cour, organisation du débat, répartition des temps de parole, surveillance du scrutin...) ainsi, le cas échéant, que de régler tout différend ».
Votre commission a adopté l'article 4 sans modification .
Article 5 - Composition et rôle de la commission chargée de recueillir l'information nécessaire à la mission de la Haute Cour
Le présent article tend à fixer la composition et le rôle de la commission instituée dans le prolongement de l'adoption de la proposition de réunion de la Haute Cour.
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La composition de la
commission
Le projet de loi organique déposé par le Gouvernement prévoyait initialement que la commission réunissait un nombre égal de vice-présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat. L'Assemblée nationale, à l'initiative de la commission des lois, a choisi de fixer, pour chaque assemblée, ce nombre à six, soit l'effectif actuel des vice-présidents au sein de son Bureau. Il appartiendra au Sénat de préciser dans son Règlement les conditions de désignation des vice-présidents parmi les huit vice-présidents du Bureau.
Les députés ont précisé, sur le modèle de la modification introduite dans les dispositions relatives au Bureau, que la composition de la commission « s'efforce de reproduire la configuration politique de chaque assemblée ».
En tout état de cause, comme le relevait le rapporteur de l'Assemblée nationale, « l'effectif limité de la commission rend délicate, sinon impossible, l'application d'un système strictement proportionnel » 8 ( * ) .
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Le rôle de la
commission
La commission est chargée de recueillir toute information nécessaire à l'accomplissement de sa mission.
À ce titre, elle dispose des prérogatives reconnues aux commissions d'enquête par l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. La commission des lois de l'Assemblée nationale a souhaité faire une mention explicite aux dispositions concernées de l'ordonnance - celles contenues aux II à IV de l'article 6 :
- pouvoir de contrôle sur pièces et sur place des rapporteurs. L'article 6 de l'ordonnance précitée dispose que « tous les renseignements de nature à faciliter cette mission doivent leur être fournis. Ils sont habilités à se faire communiquer tous documents de service, à l'exception de ceux revêtant un caractère secret et concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l'État, et sous réserve du respect du principe de la séparation de l'autorité judiciaire et des autres pouvoirs ». Le refus de communiquer de tels documents est passible de deux années d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende ;
- pouvoir d'entendre sous serment toute personne dont la commission « a jugé l'audition utile », à l'exception des mineurs de seize ans. Les personnes concernées sont tenues de déférer à la convocation qui leur est délivrée, si besoin est, par un huissier ou un agent de la force publique. Elles sont tenues de déposer, sous réserve des dispositions relatives au secret professionnel prévues aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal. La méconnaissance de ces obligations est passible de deux années d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende. En outre, les sanctions prévues en cas de faux témoignage ou de subornation de témoin sont applicables (articles 434-13, 434-14 et 434-15 du même code). En revanche, les personnes entendues sont protégées, depuis 2008, contre les actions en diffamation, injure ou outrage pour les propos tenus devant la commission, à moins qu'ils ne soient étrangers à l'objet de l'enquête ;
- possibilité de demander des enquêtes à la Cour des comptes et d'obtenir communication de ses observations aux ministres (articles L. 132-4 et L. 135-5 du code des juridictions financières).
Selon le projet de loi organique dont les termes initiaux ont été confirmés sur ce point par les députés, les prérogatives de la commission ne sauraient mettre en cause l'inviolabilité du chef de l'État dont le principe est posé pour le deuxième alinéa de l'article 62 de la Constitution. À titre d'exemple, le Président de la République ne pourrait en principe être tenu de témoigner.
Cette limitation apportée aux pouvoirs de la commission ne découle pas du texte constitutionnel lui-même puisque l'article 67 oppose l'inviolabilité du chef de l'État aux juridictions ou autorités administratives françaises, catégories dont ne relève pas la Haute Cour.
Si le Président de la République ne pourrait être tenu de déférer à une convocation de la commission, il lui serait loisible en revanche, à sa demande, de s'y faire entendre directement ou par un représentant. Il pourrait, le cas échéant, se faire assister par une personne de son choix.
Les travaux de la commission sont encadrés dans un délai maximal de quinze jours suivant l'adoption de la résolution. Ils se concluent par un rapport distribué aux membres de la Haute Cour (c'est-à-dire l'ensemble des parlementaires), communiqué au Président de la République et rendu public .
Votre commission a adopté l'article 5 sans modification .
Article 6 - Débats devant la Haute Cour et vote sur la destitution
Les débats devant la Haute Cour répondent à trois principes.
En premier lieu, ils sont publics . L'ancienne Haute Cour de justice pouvait, au contraire, exceptionnellement ordonner le huis clos (article 31 de l'ordonnance du 2 janvier 1959).
Ensuite, bien que la procédure ne revête aucun caractère juridictionnel, elle respecte néanmoins le principe du contradictoire . Ainsi, d'une part, outre les membres de la Haute Cour, peuvent seuls prendre part au débat le Président de la République et, à la suite d'une précision apportée par l'Assemblée nationale, le Premier ministre (le texte initial du Gouvernement ouvrait cette faculté au Gouvernement dans son ensemble). D'autre part, le Président de la République peut prendre ou reprendre la parole en dernier. Enfin, il peut, à tout moment, se faire représenter par une personne de son choix - le chef de l'État continue en effet d'exercer ses fonctions tant que la destitution n'est pas votée et, dans ces conditions, la faculté de se faire représenter s'avère indispensable. L'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des lois, a prévu selon le dispositif retenu pour la procédure devant la commission, qu'il pouvait aussi se faire assister par une personne de son choix.
Enfin, les débats sont enfermés dans des délais rigoureux puisque le vote doit commencer quarante-huit heures après qu'ils se sont ouverts. Si la Haute Cour n'a pas statué dans le délai d'un mois suivant l'adoption de la résolution par les deux assemblées, elle est dessaisie.
L'article 68 de la Constitution a précisé que la Haute Cour statue à bulletins secrets, à la majorité des deux tiers des membres composant la Haute Cour. Les délégations de vote sont interdites et seuls sont recensés les votes favorables à la destitution. Si celle-ci est décidée, elle est d'effet immédiat.
Elle entraînerait alors la vacance de la présidence de la République dans les conditions prévues par l'article 7 de la Constitution. Les fonctions du Président de la République seraient ainsi provisoirement exercées par le Président du Sénat ou, si celui-ci est empêché, par le Gouvernement. Pendant la période d'intérim, aucune procédure de mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement (articles 49 et 50) ni aucune révision constitutionnelle ne peuvent être mises en oeuvre.
Le scrutin présidentiel doit avoir lieu, sauf cas de force majeure constatée par le Conseil constitutionnel, vingt jours au moins et trente-cinq jours au plus après l'ouverture de la vacance. Ce délai devrait courir à compter du jour où la Haute Cour s'est prononcée.
Votre commission a adopté l'article 6 sans modification .
Article 7 (ordonnance n° 59-1 du 2 janvier 1959) - Abrogation de l'ordonnance de 1959 sur la Haute Cour de justice
Cet article vise à abroger l'ordonnance n° 59-1 du 2 janvier 1959 portant loi organique sur la Haute Cour de justice devenue sans objet depuis la loi constitutionnelle n° 2007-238 du 23 février 2007.
Votre commission a adopté l'article 7 sans modification .
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Votre commission a adopté le projet de loi organique sans modification.
* 4 Rapport par M. Jean-Jacques Hyest au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi constitutionnelle portant modification du Titre IX de la Constitution, 2006-2007, n° 194, p. 40.
* 5 Rapport par M. Philippe Houillon au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur le projet de loi organique portant application de l'article 68 de la Constitution, n° 3948, XIII e législature, p. 36.
* 6 M. Philippe Houillon, rapport cité, p. 37.
* 7 À l'exception de l'année précédant le renouvellement de l'Assemblée (article 10 du Règlement de l'Assemblée nationale).
* 8 M. Philippe Houillon, rapport cité, p. 47.