II. EXAMEN EN COMMISSION (9 OCTOBRE 2014)
Réunie le vendredi 10 octobre 2014, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport et à l'élaboration du texte de la commission sur le projet de loi n° 808 (2013-2014) portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière.
M. Richard Yung , rapporteur . - Le premier texte soumis à notre nouvelle commission est le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière ou « DDADUE ». La rédaction en est absconse, le texte étant composé essentiellement de références à d'autres textes. Il vise à transposer en droit national plusieurs textes européens, règlements et directives, récemment adoptés. Après la crise financière de 2008, le G20 de 2009 a élaboré une feuille de route pour la réforme des activités bancaires et financières. A suivi une période d'inaction, qui a suscité des critiques. La Commission européenne - et singulièrement Michel Barnier - a ensuite pris ce chantier à bras le corps. Ainsi, entre 2009 et 2014, c'est-à-dire sur la période du mandat de la Commission européenne qui s'achève, une quarantaine de textes ont été pris dans le domaine des services financiers, concernant tous les compartiments de la régulation, toutes les structures et tous les produits : les agences de notation, les hedge funds , le régime prudentiel des banques et des assurances, les produits dérivés, etc.
Certains sujets ont été consensuels, d'autres beaucoup moins. Malgré les récriminations des Anglais, une régulation se construit en matière bancaire et financière. Les négociations ont parfois été rudes, mais le Parlement européen a adopté la quasi-totalité des textes.
Les directives doivent être transposées en droit national avant une date butoir. Les règlements sont d'application directe mais il est parfois nécessaire d'ajuster notre droit. L'Union européenne, du reste, devient de plus en plus... directive et laisse de moins en moins de marge d'interprétation au législateur national.
Le DDADUE adapte notre droit à plusieurs textes européens en matière économique et financière. Un premier bloc a trait à l'union bancaire. Après un débat long, mais fructueux, nous avons adopté à l'unanimité la loi bancaire l'an dernier. Lancé en juin 2012 par le sommet de la zone euro, le projet d'union bancaire tend à unifier la régulation du système bancaire de la zone euro afin de briser le lien entre banques et dettes souveraines. Il consiste en trois piliers : un mécanisme de surveillance unique, un mécanisme de résolution unique et un système unique de garantie des dépôts.
Le mécanisme de surveillance unique, MSU, adopté en 2013, entrera en vigueur le 4 novembre. Une structure spéciale a été constituée auprès de la Banque centrale européenne et elle est dirigée par Danièle Nouy, qui dirigeait l'Autorité de contrôle prudentiel et de régulation (ACPR). Désormais, les 120 plus grandes banques de la zone euro, dont les dix banques françaises les plus importantes, seront directement supervisées par la BCE. Aujourd'hui déjà, dans chaque grande banque française, une équipe de contrôleurs venus de la BCE est à l'oeuvre, passant en revue les risques, les actifs, le passif, les procédures de surveillance et de gestion de crise. Les équipes sont dirigées par des étrangers et c'est très bien.
Le deuxième pilier concerne la procédure unique de gestion et de financement commun des crises bancaires. Il s'agit de mettre en oeuvre dans la zone euro un système de résolution qui reprenne, tout en les adaptant, les mécanismes contenus dans la directive de 2013 qui harmonisait les procédures de résolution nationales. C'est ainsi qu'en France nous avons créé l'ACPR, défini une hiérarchie d'appel des fonds en cas de crise et créé un fonds de résolution, au sein du fonds de garantie des dépôts qui pré-existait.
Au niveau européen, le mécanisme de résolution unique (MRU) repose sur un règlement, qui précise l'architecture générale du système, placé sous l'égide d'un comité à Francfort, dont les décisions seront préparées en lien avec le comité dirigé par Danièle Nouy. L'ensemble paraît compliqué, mais consiste essentiellement en règles de bon sens. Surtout, les procédures de consultation et d'objection doivent se dérouler en 32 heures maximum, pour en assurer l'efficacité.
Le MRU repose également sur un accord intergouvernemental (AIG), à la demande des Allemands qui ne souhaitaient pas une décision communautaire. Sont précisées les modalités de financement du fonds de résolution unique et les clés de répartition entre les banques. L'article 2 bis du projet de loi DDADUE, introduit par l'Assemblée nationale, vise à adapter notre droit au règlement MRU. Pour qu'il soit effectif nous devrons aussi adopter un projet de loi de ratification de l'AIG.
Comme dans la loi bancaire française, il s'agit de déterminer à l'avance qui fait face si une banque se trouve en défaut partiel. Le texte fixe une hiérarchie dans l'ordre d'appel des fonds : d'abord les actionnaires, puis les créanciers qui ont une dette subordonnée, puis les créanciers seniors, puis, si cela ne suffit pas, le fonds de résolution, et, en dernier recours, le contribuable. Il fallait en finir avec une mécanique diabolique dans laquelle les banques réalisent des opérations discutables puis appellent à la rescousse leur gouvernement, mis devant le fait accompli.
Les outils de résolution et la hiérarchie d'appel des fonds sont les mêmes que ceux prévus par la loi bancaire en France. Le seul changement est la prise en compte des créanciers seniors, dont la dette est contractuelle, ce qui est juridiquement moins sûr.
La question centrale est celle du financement, en partie laissée ouverte par le règlement qui fixe seulement les règles du renflouement interne. L'utilisation en dernier ressort du fonds de résolution unique, alimenté par les banques et doté à terme de 55 milliards d'euros, est réglée par l'AIG. Les États s'engagent à verser les contributions nationales des banques au fonds de résolution unique européen. Celles-ci sont d'abord affectées à des compartiments nationaux, puis progressivement mutualisées pendant une période transitoire de 8 ans.
L'enjeu concerne la répartition des contributions nationales. La Commission européenne, par un acte délégué pris sur la base de la directive BRRD, fixera la clé de calcul. La négociation, à Bruxelles, semble mal engagée pour la France, dont le secteur bancaire serait le premier contributeur, à hauteur de 30 %, loin devant l'Allemagne, 20 à 25 %. Les Allemands ont fait pression pour exclure leurs « petites » banques, qui ne sont pourtant pas si petites. Cela n'est pas acceptable. Il faut soutenir nos négociateurs. Inspirons-nous des Allemands qui refusent de transmettre au Bundestag les textes européens tant qu'ils ne sont pas conformes à leur position. Je vous proposerai un amendement en ce sens.
Enfin, le dernier pilier de l'union bancaire est l'unification des systèmes nationaux de garantie des dépôts. Une garantie existe déjà en France à hauteur de 100 000 euros par déposant. Le système est élargi au niveau communautaire, la principale avancée concernant le délai de remboursement aux déposants, ramené de vingt à sept jours. Le fonds français, de 2,7 milliards d'euros, sera doté à terme d'au moins 5,5 milliards.
La directive Solvency II, ou Solvabilité II, réforme le cadre prudentiel applicable aux sociétés d'assurance, en revoyant le mode de calcul de leurs risques et de leurs fonds propres. Le Trésor s'assurera de sa bonne transposition en lien avec les professionnels ; un accord a été trouvé avec les assureurs afin que la norme de capital soit relevée mais adaptée à leurs engagements de long terme, qui participent au financement de l'économie.
Le paquet MIF II relatif aux marchés d'instruments financiers, comprenant une directive et un règlement, adapte la législation pour tenir compte des nouveaux acteurs et des plateformes de négociation d'actions, d'obligation de produits dérivés qui opèrent à côté des bourses traditionnelles.
Un autre texte est relatif aux abus de marché. Je vous proposerai de le retirer du DDADUE pour en reporter l'examen à plus tard.
Enfin l'article 8 du projet de loi transpose le chapitre 10 de la directive comptable. Il s'agit d'un dispositif spécifique qui vise à lutter contre la corruption et le détournement de fonds, en organisant la transparence des entreprises forestières ou extractives, notamment d'hydrocarbures ou de mines, sur les paiements qu'elles effectuent auprès des autorités nationales des pays où elles opèrent. Cette règle, qui a suscité de nombreux débats à l'Assemblée nationale, a été adoptée par le G20 et transcrite en droit interne par les Américains.
Ce projet de loi contient essentiellement des habilitations à légiférer par ordonnance. Le Parlement est toujours sourcilleux face à cette procédure qui le dessaisit de sa compétence de législateur. J'étais a priori réticent devant le nombre d'habilitations demandées. C'est pourquoi je me suis attaché à examiner l'opportunité de chacune et les justifications avancées. Je vous proposerai de réduire voire de supprimer certaines habilitations, ou bien d'en restreindre le délai, malgré les réticences du Gouvernement.
J'estime néanmoins que les demandes sont pour l'essentiel justifiées par la technicité de la matière et le calendrier. La transposition de Solvabilité II doit intervenir avant le 1 er janvier 2016 et plusieurs dizaines de réunions doivent être menées entre le Trésor et les professionnels. De même, pour de nombreux textes, le Gouvernement attend des actes d'exécution, nécessaires pour engager le travail de transposition. Or la négociation de ces actes peut prendre un certain temps alors même que le délai de transposition a commencé à courir. Dans d'autres cas, la transposition consiste en un simple copier-coller des textes européens ou en quelques ajustements à la marge.
La matière bancaire et financière est désormais communautarisée. Nos méthodes de travail doivent évoluer. Il importe de nous tenir au courant des négociations conduites à Bruxelles et de nous inspirer du modèle allemand, c'est-à-dire de montrer que le Parlement a son mot à dire. Ce faisant, nous aiderons nos négociateurs à faire prévaloir nos intérêts.
M. Francis Delattre . - Ce texte comporte des avancées mais soulève des questions. Il touche 120 banques ou établissements financiers à caractère systémique. Les Anglais, eux, sont très peu concernés, puisqu'ils ont essentiellement des hedge funds . Quant aux Allemands, ils comptent une seule banque comparable aux banques françaises, les autres étant régionales - mais pas toujours en bonne forme ! Ainsi la France sera le principal contributeur, alors que le risque systémique est entretenu par les hedge funds : c'est par ce véhicule que transitent les produits structurés. Le MRU ne nous protège pas.
Il s'accompagne d'une nouvelle taxe européenne. Or la France a déjà instauré une taxe de risque systémique. La nouvelle taxe s'y ajoutera-t-elle, ce qui serait une double peine pour les banques françaises ? Perçue par la France, sera-t-elle reversée à l'Union européenne ? Accroître la sécurité est un projet louable, reste à savoir comment la charge en est répartie. Du reste, est-il judicieux que le Parlement se dessaisisse par voie d'ordonnances ?
S'agissant de la transparence financière des entreprises, nous soutenons l'allégement des procédures administratives et l'assouplissement les délais pour la publication des résultats. Le recours aux ordonnances est ici justifié.
La transparence dans le financement des entreprises : je m'en réjouis. La protection du consommateur de crédit immobilier, nous y sommes attachés, car il y a beaucoup d'abus et les procédures judiciaires sont très longues.
Le texte qui organise la médiation est le bienvenu. Mais il faut l'améliorer et écouter les associations de consommateurs, qui ont été à la source de la principale avancée de la réforme de 2013. En effet la séparation entre les activités de banque de dépôt et celles de banque d'affaires a été très peu mise en oeuvre ; en revanche le volet protection des consommateurs a été un vrai progrès. Enfin, nous sommes prêts à travailler avec vous pour améliorer le mécanisme de l'union bancaire qui soulève encore des problèmes de fond.
M. Éric Bocquet . - L'exposé du rapporteur a montré que ce texte n'était pas aussi anodin qu'il le paraissait de prime abord. Il faut toujours être vigilant !
Je voudrais signaler que Wallis-et-Futuna ne compte qu'une seule banque sur son territoire, une filiale de la BNP. Le risque systémique est partout. Une partie des ressources de cette collectivité provient d'une taxe annuelle forfaitaire levée sur les sociétés extraterritoriales, c'est-à-dire off-shore... Le texte renforce la transparence financière et va donc dans le bon sens.
M. Gérard Longuet . - L'article 8 reprend au sein de la directive une proposition du G20 ?
M. Richard Yung . - En effet.
M. Gérard Longuet . - Pourquoi les sociétés qui exploitent des ressources hydrauliques ne sont-elles pas énumérées au paragraphe 11, dans la liste des sociétés qui exploitent des matières premières grâce à un soutien appuyé des autorités locales et sont susceptible de porter préjudice à la population ?
M. Michel Bouvard . - Les banques françaises devront financer 30 % des 55 milliards du nouveau fonds de résolution. Le système bancaire allemand est organisé différemment et beaucoup de grands groupes comprennent une banque intégrée. En France, le financement des entreprises est réalisé par les grandes banques. Il ne faudrait pas que celles-ci supportent à la fois les prescriptions de Bâle II et Bâle III, continuent à verser la taxe destinée à alimenter le fonds français, tout en abondant à hauteur de 30 % le fonds de résolution européen. Cela finirait par peser sur le financement de notre économie. Dispose-t-on de simulations ? Quelles seront les conséquences de cette contribution pour nos banques ? Devront-elles céder des filiales dans des conditions défavorables ? Le financement de l'économie sera-t-il amputé ? Le Gouvernement est-il décidé à faire modifier l'assiette du prélèvement ? Enfin, l'évolution de Solvabilité II constitue une bonne nouvelle ; les assurances pourront participer à l'investissement dans l'économie.
M. Richard Yung , rapporteur . - Les systèmes bancaires allemand et français sont différents. La régulation du shadow banking progresse lentement car ce secteur est difficile à cerner. Le nouveau commissaire britannique, M. Johnatan Hill, a pris l'engagement de mieux réglementer les hedge funds.
La taxe de risque systémique française resterait inchangée, alimentant le budget français. Quant au fonds de résolution européen, il ne sera pas financé par une taxe à proprement parler mais par un versement - ce qui revient au même d'un point de vue économique, j'en conviens. Attendons que le montant soit fixé. Nous débattrons à ce moment-là avec le Gouvernement de l'avenir de la taxe française - qui pour partie alimente un fonds de soutien aux collectivités locales dont les finances sont grevées par des emprunts toxiques. Le crédit immobilier est bien encadré en France. Ce texte renforce la formation des agents immobiliers aux techniques de crédit.
M. Francis Delattre . - Nous préférerions encourager la médiation.
M. Richard Yung , rapporteur . - Beaucoup de progrès ont été réalisés à cet égard en France. Nombre de grandes banques ont leur médiateur et il existe également des médiateurs par secteur. Le texte généralise le recours à la médiation. Les branches qui n'en ont pas devront s'en doter. Le Gouvernement, à l'Assemblée nationale, s'est engagé à créer un groupe de travail sur ce sujet.
Le texte fait référence tantôt la Nouvelle-Calédonie, tantôt à la Polynésie, tantôt à Wallis-et-Futuna. Or ces territoires n'ont pas le même régime juridique.
L'article 8 vise les entreprises extractives et forestières, non l'hydro-électricité, énergie renouvelable et consommée sur place à l'inverse des produits extraits qui sont ensuite exportés. Le but est ici de lutter contre les « dons » aux dirigeants du pays pour obtenir une concession.
Pour répondre à Michel Bouvard, Bâle II et Bâle III vont dans le bon sens. Il était justifié d'accroître les exigences de fonds propres des banques.
M. Michel Bouvard . - C'est le cumul qui peut poser problème.
M. Richard Yung , rapporteur . - Les banquiers ne disent pas qu'ils ne peuvent faire face. Mais 30 % de 55 milliards d'euros, cela représente 16 milliards sur huit ans, soit 2 milliards par an. C'est beaucoup ! Les Allemands s'en sortent très bien. Ils ont fait pression pour exclure les banques intégrées ainsi que les banques régionales. Puis ils ont obtenu de prendre en compte les actifs bruts et non les actifs pondérés par les risques, ce qui avantage les établissements qui abritent des loups dans les placards. Les banques françaises, avec 1 100 milliards d'euros de dépôts, sont désavantagées. Il faut résister. Le PNB allemand est supérieur de 30 % au PNB français. La contribution allemande devrait au moins être du même ordre de grandeur que la nôtre !
EXAMEN DES AMENDEMENTS
Article 1 er
L'amendement rédactionnel n° 1 est adopté, ainsi que l'amendement n° 2 tendant à corriger une erreur matérielle.
L'article 1 er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'amendement rédactionnel n° 3 est adopté.
L'article 2 est adopté sans modification.
M. Richard Yung , rapporteur . - L'amendement n° 4 dispose que l'ordonnance prévue précédemment « est prise, sous réserve de la promulgation de la loi autorisant la ratification de l'accord concernant le transfert et la mutualisation des contributions au Fonds de résolution unique, dans un délai de huit mois à compter de la promulgation de la présente loi ». J'espère que les députés nous suivront pour contrôler ainsi le résultat de la négociation.
M. François Marc . - Je souscris tout à fait à cette proposition. Les députés, qui ont introduit cet article, n'ont pas pensé à cette précaution nécessaire.
L'amendement n° 4 est adopté.
L'article 2 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 3
L'amendement rédactionnel n° 5 est adopté.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 4
L'amendement rédactionnel n° 6 est adopté.
L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 4 bis est adopté sans modification, ainsi que l'article 5.
M. Richard Yung , rapporteur . - L'amendement n° 7 est une coordination avec l'amendement n° 14, lequel supprime l'article 23 ter habilitant le Gouvernement à transposer par ordonnance la directive et le règlement relatifs aux abus de marché. Le Gouvernement demande un délai de transposition bien long - 24 mois.
M. Francis Delattre . - Nous nous abstiendrons sur ce point.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Nous pouvons supprimer cet article en attendant d'y revenir ; nous pouvons aussi le conserver et modifier le délai.
M. Richard Yung , rapporteur . - Surtout, la commission des finances a mis en place un groupe de travail qui étudie l'ensemble des sujets relatifs aux sanctions en matière bancaire et financière.
M. Francis Delattre . - Entendu.
L'amendement n° 7 est adopté.
L'amendement de précision n° 8 est adopté.
L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 7 est adopté sans modification, ainsi que les articles 8, 9, 10, 11, 12 et 13.
Article 14
L'amendement n° 9 tendant à rectifier une erreur matérielle est adopté.
L'article 14 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 15 est adopté sans modification.
Article 16
L'amendement de précision n° 10 est adopté.
L'article 16 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 17
L'amendement de coordination n° 11 est adopté.
L'article 17 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 18 est adopté sans modification, ainsi que les articles 19 et 20.
L'article n° 21 demeure supprimé.
Les articles n° 22 et 23 sont adoptés sans modification.
Article 23 bis
L'amendement de coordination n° 12 est adopté, ainsi que l'amendement de coordination n° 13.
L'article 23 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 23 ter
L'amendement de suppression n° 14 est adopté.
L'article 23 ter est supprimé.
Article 23 quater
L'amendement de coordination n° 15 est adopté, ainsi que l'amendement de coordination n° 16.
L'article 23 quater est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 23 quinquies
L'amendement de coordination n° 17 est adopté, ainsi que l'amendement de coordination n° 18.
L'article 23 quinquies est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 23 sexies
L'amendement de coordination n° 19 est adopté.
L'article 23 sexies est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 23 septies est adopté sans modification.
M. Richard Yung , rapporteur . - L'amendement n° 20 réduit les délais d'habilitation : de 24 à 15 mois pour la transposition du paquet MIF II, et de 18 à 15 mois pour la transposition des directives OPCVM V et contrôle légal des comptes. Le Gouvernement n'en est pas très heureux, mais le Parlement doit montrer sa capacité de résistance...
L'amendement n° 20 est adopté.
L'article 24 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 25 est adopté sans modification.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Nous ne sommes pas contre ces mesures - certaines vont dans le bon sens - mais nous regrettons que le Gouvernement procède par voie d'ordonnances. Par conséquent, nous nous abstiendrons.
Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Michèle André , présidente . - Le texte sera présenté en séance, sous réserve de l'approbation de la conférence des présidents qui se réunira ce soir, jeudi 16 octobre. L'examen des amendements extérieurs aura lieu la veille au matin ; le délai limite pour leur dépôt est fixé à mardi midi.