EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est saisi en première lecture, après l'Assemblée nationale, d'une proposition de loi n° 719 (2013-2014) relative à la sécurisation des transactions relatives à la zone d'aménagement concerté du quartier central de Gerland à Lyon. Le Gouvernement a engagé la procédure accélérée sur ce texte.
Votre commission a joint à l'examen de ce texte celui de la proposition de loi de notre collègue Gérard Collomb n° 493 (2013-2014), qui présente le même objet, ainsi qu'un dispositif analogue.
Le but de ces propositions de loi est de mettre un terme à un risque contentieux, en validant les contrats de cession partielle ou totale de propriété publique pris à l'occasion de l'établissement de la zone d'aménagement concertée du quartier central de Gerland à Lyon.
En effet, la légalité de ces actes est fragilisée par un vice de procédure qui remonte à plus de trente ans. Or, si ce dernier n'a jusqu'à présent donné lieu à aucun recours, on peut craindre qu'il soit à l'avenir utilisé à des fins dilatoires, pour contester les futurs actes pris en application du nouveau plan d'aménagement du quartier Gerland.
Si la pratique des lois de validation n'est pas inédite ni contraire au droit, votre commission estime qu'un texte de ce type mérite un examen particulièrement attentif, afin de s'assurer de sa légitimité et du respect des strictes limites fixées en la matière par le droit.
I. L'OBJET DE LA PROPOSITION DE LOI : LEVER UNE INCERTITUDE CONTENTIEUSE
A. LE POINT DE DÉPART : LA CRÉATION DE LA ZAC DU QUARTIER CENTRAL DE GERLAND EN 1983
Au début des années 1980, la ville de Lyon a lancé un vaste projet de réhabilitation urbaine de terrains situés dans le quartier central de Gerland.
La création de cette zone d'aménagement concertée (ZAC) a été approuvée par le conseil municipal, le 21 juin 1982. Comme l'a rappelé le rapporteur du texte à l'Assemblée nationale, M. Jean-Louis Touraine, elle a porté sur des terrains d'une superficie de 28 hectares, ainsi répartis :
- 5,3 hectares appartenant à la communauté urbaine de Lyon. Ces terrains, constitués de voies, d'un parking et d'un bâtiment public, sont actuellement toujours détenus par la communauté urbaine ;
- 22,7 hectares appartenant à la ville de Lyon, dont seuls 5,7 hectares étaient déjà utilisés.
Ces terrains correspondaient à ceux des anciens abattoirs municipaux, progressivement fermés entre 1967 et 1977 au profit d'une nouvelle implantation dans une autre commune de l'agglomération lyonnaise. Bien que la compétence relative aux abattoirs ait été transférée à la communauté urbaine, la ville de Lyon était restée propriétaire de la plus grande part de ces terrains.
La ZAC fut effectivement créée par arrêté du préfet du Rhône du 16 février 1983 ( cf. plan ci-joint). L'opération a permis l'implantation, au centre et à l'ouest de la parcelle, de l'école normale supérieure de Lyon, ainsi que celle d'établissements publics, comme l'institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm), l'agence de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses), ou l'établissement français du sang (EFS).
L'est de la ZAC a quant à lui fait l'objet de cessions de terrain, de baux emphytéotiques ou de contrats concessions d'usage au profit de personnes privées ou de bailleurs sociaux.
Cartographie de l'existant sur l'ancienne ZAC
du
quartier central de Gerland (principales entités et
fonctions)
Périmètre de l'ancienne ZAC Avril 2014
* Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail
** Institut de biologie et de chimie des protéines (CNRS, Lyon 1)
Source : ville de Lyon
Or, bien que remontant à plus de 30 ans, la vente ou la location de ces terrains est susceptible d'être entachée d'un vice de procédure qui pourrait conduire à leur remise en cause : l'absence de déclassement formel de ces terrains du domaine public de la collectivité dans son domaine privé.
Même si elle n'a donné lieu, jusqu'à présent, à aucun contentieux, cette illégalité éventuelle menace le projet d'aménagement de cette ZAC, la création du biodistrict Lyon-Gerland, en ce que certaines des opérations envisagées porteraient sur des terrains cédés à l'époque par la ville de Lyon. Il en va ainsi, notamment, du projet de construction du nouveau siège social de l'entreprise Sanofi, regroupant les sièges mondiaux de sa division « vaccins » (Sanofi-Pasteur) et de sa division « santé animale » (Merial).
Indépendamment de ces nouvelles opérations, elle menace aussi potentiellement ceux qui se sont porté acquéreurs en toute bonne foi, de terrains dont la collectivité n'aurait pas dû se séparer, sans déclassement préalable.