III. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « AIDES À L'ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES » : UN EXERCICE DE NOUVEAU DÉFICITAIRE
Mis en place fin 2007, le mécanisme du « bonus-malus » fait suite aux conclusions du Grenelle de l'environnement. Il se traduit par l'octroi d'un bonus en cas d'acquisition d'un véhicule neuf émettant peu de CO 2 ou par l'application d'un malus , sous forme d'une taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation (carte grise), dans le cas contraire.
Le bonus et le malus sont déterminés à partir d'un barème, dont le tarif est fonction du taux d'émission de CO 2 en grammes par kilomètre. Le barème du bonus est d'ordre réglementaire 72 ( * ) tandis que celui du malus relève de la loi de finances puisque, juridiquement, il s'agit d'une taxe.
Le compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres » constitue le support budgétaire du bonus-malus automobile . Il se compose de deux programmes : le programme 791 « Contribution au financement de l'attribution d'aides à l'acquisition de véhicules propres » (bonus) et le programme 792 « Contribution au financement de l'attribution d'aides au retrait de véhicules polluants » (super-bonus »). Il est géré par l'Agence de services et de paiement (ASP).
Contrairement à l'année 2012, année atypique qui avait été marquée par un léger excédent du dispositif, l'année 2013 marque le retour à un exercice déficitaire du bonus-malus, à hauteur de - 4,9 millions d'euros . Le problème principal de ce dispositif tient au fait que les recettes n'équilibrent pas ses dépenses. En effet, les prévisions sont particulièrement difficiles et s'avèrent souvent contredites en exécution, l'effet malus comme l'effet bonus pouvant être très marqué. En 2013, les prévisions de recettes et de dépenses se sont ainsi avérées fortement surestimées .
Cette situation s'explique d'une part, par un niveau de ventes de véhicules neufs inférieur aux prévisions, et, d'autre part, par une répartition des ventes différente des hypothèses retenues. En effet, le malus s'est avéré particulièrement dissuasif tandis que, à l'inverse, les ventes de véhicules électriques et hybrides ont fortement progressé .
Ces évolutions résultent notamment de la modification des barèmes respectifs du bonus et du malus : le décret n° 2013-971 du 30 octobre 2013, applicable à compter du 1 er novembre 2013, a reciblé le bonus sur les véhicules les plus propres , c'est-à-dire les véhicules électriques, ce qui a eu pour effet d'agrandir la zone neutre des véhicules ne bénéficiant ni d'un malus ni d'un bonus. De son côté, le montant maximum du malus est passé de 2 600 euros à 8 000 euros .
Le tableau ci-après résume l'exécution 2013 du bonus-malus.
Exécution 2013 du bonus-malus
(en millions d'euros)
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Programme |
Recettes |
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
Solde |
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Prévision LFI du programme 791 (bonus) |
402 000 000 |
402 000 000 |
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Exécution du programme 791 (bonus) |
280 932 191 |
280 932 191 |
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Rappel exécution 2012 programme 791 |
225 999 627 |
225 999 627 |
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Prévision LFI du programme 792 (super bonus) |
1 600 000 |
1 600 000 |
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Exécution du programme 792 (superbonus) |
605 883 |
605 883 |
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Rappel exécution 2012 programme 792 |
3 566 073 |
3 566 073 |
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Total prévision |
403 600 000 |
403 600 000 |
403 600 000 |
0 |
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Total exécution |
276 612 762 |
281 538 074 |
281 538 074 |
- 4 925 312 |
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Rappel total exécution 2012 |
229 565 700 |
Source : commission des finances d'après les données du rapport annuel de performances du compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres » annexé au présent projet de loi de règlement
En 2013, le niveau des crédits consommés par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale a été seulement de 70 % . Cet écart résulte d'un niveau de recettes collectées de 283 millions d'euros - dont 6,7 millions d'euros de report du solde 2012 - inférieur à la prévision. Étant donné qu'un compte d'affectation spéciale (CAS) ne peut présenter de solde négatif en vertu de la LOLF, les contributions du présent CAS au financement des deux bonus ont été limitées à 281,5 millions d'euros au lieu des 403,6 millions d'euros prévus.
Comme le relève la Cour des comptes dans sa note d'analyse de l'exécution budgétaire du bonus-malus, « le montant des crédits consommés affichés dans le CAS (281,5 millions d'euros) ne reflète donc pas le coût réel du dispositif (329,1 millions d'euros d'aides versées) ». En effet , « afin de compenser l'insuffisance des recettes du malus, un versement complémentaire de 80 millions d'euros a été réalisé en provenance du budget général au profit de l'ASP, dont seuls 50 millions d'euros ont été autorisés en loi de finances initiale » 73 ( * ) .
Une nouvelle fois, on constate toute la difficulté à atteindre l'équilibre et à réaliser des prévisions fiables . Dans ces conditions, peut-être pourrait-on réfléchir à la suppression du CAS et à la réintégration des recettes du malus comme des dépenses du bonus au sein du budget général . Bien qu'imparfaite, cette solution présenterait plusieurs avantages. D'une part, elle renforcerait la transparence budgétaire . Votre rapporteur spécial rappelle à cet égard que 30 millions d'euros en provenance du budget général 74 ( * ) ont abondé l'ASP au cours de l'exécution 2013, en dehors de toute autorisation parlementaire.
D'autre part, cela permettrait davantage de réactivité pour équilibrer les dépenses et les recettes en cas de risque de déficit identifié en gestion. En effet, comme le relève la Cour des comptes dans sa note d'analyse de l'exécution budgétaire précitée, en 2013, en raison de la lourdeur du circuit budgétaire actuel qui passe par l'ASP, il a fallu neuf mois pour réagir aux écarts de prévisions anticipant un déficit .
Au-delà, votre rapporteur spécial s'interroge sur l'utilité de maintenir le super-bonus 75 ( * ) au regard de l'évolution des résultats entre 2012 et 2013 . En effet, le nombre de véhicules bénéficiaires du super-bonus a fortement régressé entre 2012 et 2013 et s'avère très loin de la cible fixée en loi de finances initiale, avec une réalisation de 5 893 contre une prévision de 8 000, même si la cible actualisée a été révisée à 4 155.
Dans ces conditions, des doutes existent quant à l'efficacité du superbonus , alors que le renouvellement du parc automobile est crucial pour diminuer la pollution aux particules fines associée au trafic routier .
Enfin, votre rapporteur spécial estime que le dispositif du bonus-malus devrait être adapté de façon à prendre en compte un critère lié à l'émission de substances polluantes dans ses barèmes. Une telle évolution se justifierait au regard des enjeux sanitaires liés aux particules fines .
* 72 Décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007 instituant une aide à l'acquisition des véhicules propres, plusieurs fois modifié et dernièrement par le décret n° 2013-971 du 30 octobre 2013.
* 73 Analyse de l'exécution du budget de l'État par mission et programme, exercice 2013, compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres », Cour des comptes, mai 2014.
* 74 Dégel partiel de la réserve de précaution du programme 174 « Énergie, climat et après-mines » à ce titre, cf . supra .
* 75 Pour mémoire, le super-bonus est accordé lorsque l'acquisition ou la prise en location d'un véhicule bénéficiant d'un bonus s'accompagne du retrait de la circulation, à des fins de destruction, d'un véhicule de plus de 15 ans. Son montant, forfaitaire, est de 200 euros en 2013.