B. LE PROGRAMME 231 « VIE ÉTUDIANTE »
1. Une augmentation des dépenses qui se poursuit de façon plus mesurée
Le programme 231 « Vie étudiante » se compose essentiellement des crédits consacrés à garantir l'égalité d'accès à l'enseignement supérieur et à offrir aux étudiants les mêmes chances de réussite.
En 2013, la consommation de crédits de paiement augmente légèrement, avec 2,329 milliards d'euros contre 2,319 milliards d'euros en 2012 (+ 0,4 %). Pour mémoire, le programme avait connu une hausse de 6,5 % entre 2011 et 2012. Les autorisations d'engagement restent stables à 2,32 milliards d'euros.
L'exécution s'avère assez proche de la prévision initiale qui s'établissait respectivement à 2,315 milliards d'euros en AE et 2,327 milliards d'euros en CP (y compris les fonds de concours et attributions de produits). Le programme avait bénéficié d'une dotation supplémentaire de 156 millions d'euros par rapport à 2012 (+ 7,2 %), quasi exclusivement destinée à remédier au sous-calibrage constaté depuis 2008 des crédits consacrés aux aides sociales des étudiants.
Plus de 82 % des crédits du programme concernent, en effet, ces aides directes (action 1) qui correspondent principalement aux bourses attribuées aux étudiants sur critères sociaux et au mérite , avec une dépense de 1,92 milliard d'euros en 2013 en AE et en CP, contre 1,89 milliard d'euros en 2012.
Le reste du programme couvre par ailleurs :
- les « aides indirectes » (action 2), correspondant principalement aux subventions de l'État aux centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires ( CROUS ), pour une dépense de 257,1 millions d'euros en AE et 266 millions d'euros en CP en 2013, soit un taux de consommation respectivement de 97 % et 96 % et une baisse de 13 % des dépenses en AE et 8,5 % en CP par rapport à 2012 ;
- les dépenses des établissements au titre de la vie étudiante , de la santé, des activités sportives et culturelles et en faveur des étudiants handicapés (action 3), pour 55,6 millions d'euros en 2012 (AE=CP), soit un taux de consommation de 89 % et une dépense en baisse de près de 9 % par rapport à 2012 ;
- la subvention de l'État au centre national des oeuvres universitaires et scolaires ( CNOUS ) (action 4), avec une dépense de 89,5 millions d'euros en 2013 (AE=CP) correspondant à une consommation quasi intégrale des crédits initialement budgétés (99 %) et à une augmentation de 10 % par rapport à 2012.
L'année 2013 est notamment marquée par le fait que, contrairement à 2011 et 2012, aucun décret d'avance n'a été pris en cours d'année pour couvrir les dépenses supplémentaires . Ceci est notamment lié à la meilleure budgétisation des bourses étudiantes, opérée dès la loi de finances initiale pour 2013.
2. Un meilleur calibrage des crédits consacrés aux aides sociales qui ne garantit pourtant pas l'absence de nouvelles difficultés de financement pour l'avenir
Les crédits relatifs aux bourses ont bénéficié d'un rebasage dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2013 , avec environ 150 millions d'euros supplémentaires. Ce montant tenait notamment compte d'une augmentation prévisionnelle de 1,6 % des étudiants boursiers et d'une revalorisation des bourses au niveau de l'inflation prévisionnelle (+ 1,75 %) à la rentrée 2013 (la revalorisation s'est finalement élevée à 0,8 % compte tenu de l'inflation).
Ensuite, selon le principe de l'auto-assurance , le besoin supplémentaire de crédits rencontré en cours d'année a pu être couvert par des redéploiements au sein du programme. Contrairement aux années précédentes, il n'a donc pas été nécessaire de recourir au décret d'avance , malgré la mise en oeuvre de la réforme des bourses sur critères sociaux dès la rentrée 2013, avec la création de deux nouveaux échelons 0 bis et 7.
Alors que la loi de finances initiale pour 2013 prévoyait 2,3 millions d'euros de fonds de concours, le programme 231 s'est, finalement, vu rattacher des crédits de fonds de concours pour 5,98 millions d'euros en AE et 4,73 millions d'euros en CP.
Votre rapporteur spécial salue la budgétisation plus sincère des bourses . Toutefois, la totalité de la réserve de précaution a été levée , à savoir 125,4 millions d'euros en AE et 126,2 millions d'euros en CP, auxquels s'étaient ajoutés 32 millions d'euros en cours de gestion. La Cour des comptes a d'ailleurs recommandé que la réserve de précaution ne soit plus appliquée aux bourses sur critères sociaux, dans la mesure où elles « constituent des dépenses inéluctables ».
Ces crédits initialement mis en réserve ont financé, pour l'essentiel, les bourses (140 millions d'euros en AE=CP) et le logement étudiant (10 millions d'euros sur les 20 millions initialement prévus).
En outre, la Cour des comptes relève que le report de charges devrait être plus élevé en 2013, avec 40 millions d'euros reportés sur 2014 (contre 25,7 millions d'euros de reports de 2012 à 2013), auxquels s'ajoutent « 9 millions d'euros dus au CNOUS au titre de sa subvention pour charges de service public 2012 » (17 millions d'euros en 2012).
Compte tenu de ces éléments, il n'est pas certain que le financement des aides directes accordées aux étudiants soit assuré pour 2014 . La Cour des comptes considère ainsi que « le risque de dérapage reste présent en 2014. Selon le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche on recensait plus de 645 500 boursiers fin décembre 2013 au titre de l'année 2013-2014, ce qui laisse penser que les effectifs seront de plusieurs milliers supérieurs aux prévisions du PAP. Le calibrage des nouveaux échelons 0 bis et 7 a sans doute été sous-évalué. Il devrait aussi y avoir un dépassement sur les aides au mérite avec 28 000 aides recensées fin décembre 2013 contre 27 418 prévues initialement. » Enfin, la réforme annoncée des bourses au mérite pourrait également engendrer des dépenses supplémentaires.
3. Le logement étudiant, une priorité pour le Gouvernement qui doit encore se concrétiser
Le gouvernement s'est fixé un objectif ambitieux de 40 000 mises en chantier de nouveaux logements étudiants durant le quinquennat , dont la moitié en Ile-de-France. À cet effet, 11,1 millions d'euros en AE et 18,7 millions d'euros en CP ont notamment été délégués en 2013 sur le programme 231 dans le cadre des contrats de projets État-région 2007-2013, pour une enveloppe totale réajustée en 2013 à 168,7 millions d'euros.
En outre, 20 millions d'euros supplémentaires ont été prévus au sein de l'action 2 « Aides indirectes » dans la loi de finances initiale pour 2013 afin d'« accompagner cet effort » en faveur du logement étudiant. Toutefois, après avoir fait l'objet d'un gel en cours d'année , cette dotation a ensuite été, pour moitié, finalement redéployée afin de couvrir les dépenses supplémentaires enregistrées au titre des bourses sur critères sociaux.
2013 a constitué l'année de l'identification des 40 000 logements . Lors de son audition par la commission des finances, dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes pour 2013, Geneviève Fioraso, secrétaire d'État chargée de l'enseignement supérieur et de la recherche, a expliqué que le plan Campus avait, tout d'abord, permis d'identifier 19 000 places possibles, dont environ la moitié en Île-de-France. Ensuite, en mai 2013, Geneviève Fioraso et Cécile Duflot, alors ministre de l'égalité des territoires, du logement et de la ville, ont confié au préfet Marc Prévost la mission de repérer, dans l'ensemble des programmes immobiliers, les logements susceptibles de convenir à des étudiants et se situant à une demi-heure maximum d'une université.
La ministre a annoncé, lors de son audition, que les 40 000 nouveaux logements étudiants étaient donc désormais identifiés et que la liste des programmes serait établie d'ici la fin du mois de juin.
Selon les données du rapport annuel de performances, le réseau des oeuvres universitaires et scolaires a enregistré 4 034 constructions de logements cette année (3 129 en 2011 et 3 617 en 2012) et 4 096 réhabilitations de logement (5 778 en 2011 et 5 204 en 2012) en 2013. Son parc de logements accueille 10 % des effectifs étudiants, avec 165 990 places réparties dans 600 résidences universitaires. 30 % des boursiers figurent parmi ces bénéficiaires.
En termes de performance, votre rapporteur spécial constate que le nombre de places pour 100 étudiants boursiers continue de diminuer (indicateur de performance 2.1 relatif à la « répartition de la couverture des besoins en logements »), passant ainsi de 30,2 en 2009 à 27,9 en 2011 puis à 26,39 en 2013. Comme il l'avait déjà expliqué dans le cadre de précédents rapports, ce faible résultat s'explique par un « effet ciseaux » : le nombre d'étudiants boursiers a progressé plus vite que le nombre de places offertes (1,42 % contre 1,28 %).
Votre rapporteur souhaite rappeler, une nouvelle fois, que d'autres solutions peuvent être trouvées afin de répondre à la demande de logements étudiants. Les collectivités territoriales devraient y participer, notamment dans le cadre de la construction de logements sociaux, et les bailleurs sociaux devraient davantage être sollicités pour la mise en oeuvre. Il considère que les programmes relatifs à l'enseignement supérieur n'ont pas à disposer de crédits consacrés au logement étudiant.
Il est intéressant de noter que, dans sa note d'analyse, la Cour des comptes indique que les conventions passées à l'occasion de partenariats entre les centres régionaux des oeuvres universitaires et sociales (CROUS) et les bailleurs sociaux pouvaient constituer « un point de fragilité pour ces établissements » . Elle a notamment relevé dans ses contrôles « des coûts de sortie parfois trop élevés [...], un manque de transparence des redevances versées aux bailleurs et le manque de suivi des provisions pour grosses réparations versées par les CROUS pour l'entretien des résidences ». C'est pourquoi, ces partenariats étant apparemment appelés à se développer, elle a notamment recommandé de « porter une attention particulière au suivi des engagements hors bilan contractés par les CROUS ».