MISSION « AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES » ET COMPTE SPÉCIAL « DÉVELOPPEMENT AG RICOLE ET RURAL » MM. Yannick BOTREL et Joël BOURDIN, rapporteurs spéciaux
I. APERÇU GÉNÉRAL DE LA MISSION EN 2013
Sur l'exercice 2013, la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (AAFAR) , portée par le ministère de l'Agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt (MAAF), regroupe comme précédemment quatre programmes 15 ( * ) .
La mission AAFAR se caractérise par la prédominance des dépenses d'intervention en faveur du monde agricole, qui représentent plus de la moitié des crédits de paiement (1,7 milliard d'euros sur 3,31 milliards d'euros consommés en 2013). Ces dépenses sont souvent associées aux aides communautaires mises en oeuvre dans le cadre de la PAC (environ 10 milliards d'euros par an). À ce sujet, vos rapporteurs spéciaux déplorent une fois de plus l'absence d'information concernant les crédits de l'Union européenne consacrés à l'agriculture, à la pêche et à la forêt en France .
Par ailleurs, ils relèvent l'ampleur des dépenses fiscales de la mission. Leur montant est difficile à évaluer et le RAP ne les présente que partiellement 16 ( * ) . Selon l'analyse d'exécution budgétaire pour 2013 de la Cour des comptes, ces dépenses s'élèveraient à près de 3 milliards d'euros , soit un volume quasi équivalent aux crédits de la mission, et continueraient d'être « mal évaluées ».
A. L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
1. La disparition momentanée des phénomènes de sous-budgétisation
En 2013, ainsi que l'illustre le tableau de la page suivante, la principale caractéristique de l'exécution budgétaire au sein de la mission AAFAR est l'absence de majoration en cours de gestion des dotations votées en loi de finances initiale (LFI). La synthèse des mouvements de crédits fait ainsi apparaître une faible ouverture nette de 22,6 millions d'euros en AE et une minoration de 16,5 millions d'euros en CP , soit respectivement une augmentation de 0,68 % et une baisse de 0,49 % par rapport aux dotations prévues en LFI, loin des ouvertures enregistrées pendant les années de crise du secteur agricole 17 ( * ) . Conformément à l'usage, les responsables de programme ont bien absorbé ces ouvertures de crédits : en effet, le taux de consommation global des crédits pour la mission est élevé, puisqu'égal à 99,2 % en AE et 99,7 % en CP. Au total, le nombre de mouvements de crédits législatifs et réglementaires est, en 2013 comme en 2011 et 2012, bien moindre que celui constaté en 2010 ou 2009 18 ( * ) . La mission, caractérisée par une grande sensibilité aux aléas climatiques, sanitaires ou conjoncturels, tire ainsi directement profit pour la troisième année consécutive d'un contexte plus stable à cet égard.
Cependant, vos rapporteurs spéciaux regrettent la persistance d'une absence de budgétisation réaliste , à l'image du fonds national de gestion des risques agricoles (FNGRA) non doté en LFI ou de mouvements ex post pour couvrir les refus d'apurement communautaires . Même s'ils ont été largement financés en gestion 19 ( * ) et n'ont nécessité au total que 46 millions d'euros de CP en 2013 20 ( * ) , ces dépenses auraient dû faire l'objet d'une dotation en LFI, ce qui n'a, une fois de plus, pas été le cas.
Tableau de synthèse des ouvertures et des
mouvements de crédits intervenus en 2013
pour la mission
« Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires
rurales »
(en millions d'euros)
Source : commission des finances,
d'après le rapport 2013 du contrôleur budgétaire et
comptable ministériel
2. Une programmation pluriannuelle respectée
L'exécution 2013 semble montrer que la trajectoire de dépenses s'écarte légèrement des objectifs fixés par le cadrage pluriannuel.
La programmation pluriannuelle en vigueur
(en milliards d'euros de CP)
|
2013 |
2014 |
2015 |
|
|
Programmation pluriannuelle* |
3,1 |
3 |
2,92 |
|
Loi de finances initiale |
3,36 |
3,2 |
- |
|
Exécution |
3,31 |
- |
- |
|
Écart exécution/programmation |
0,21 |
- |
- |
Source : commission des finances
* Ces montants sont calculés selon le périmètre 2013 de la mission, hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions ». Ils correspondent aux plafonds prévus par la loi du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.
Vos rapporteurs spéciaux relèvent toutefois que la programmation en vigueur, couvrant les années 2012 à 2017 21 ( * ) , est respectée en raison des plafonds prévus par la loi, qui doivent être compris hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » . Cette contribution étant de 251 millions d'euros en 2013, l'exécution est ramenée, hors CAS « Pensions », à 3,06 milliards d'euros , ce qui est conforme à la programmation en vigueur pour cet exercice.
* 15 Pour mémoire, leur contenu a été modifié à plusieurs reprises. En 2009, d'une part, le programme 227 « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés » a été fusionné avec le programme 154 « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement durable » au sein d'un nouveau programme 154, ensuite intitulé « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » ; d'autre part, le programme 206 « Sécurité et qualité de l'alimentation », issu de l'ancienne mission « sécurité sanitaire », et renommé « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » a été adjoint à la présente mission. C'est pour cette raison que la mission s'intitule depuis 2009 « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ». À côté de ces deux programmes, sont demeurés inchangés les programmes 149 « Forêt » et 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture ». À compter de 2013, il a été choisi de transférer la pêche vers la mission « Écologie, développement et aménagement et durables ». Une telle mesure répond à la préoccupation d'une cohérence entre la maquette du budget et la structure gouvernementale. En effet, le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt a perdu en 2012 sa compétence en matière de pêche au profit du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, ce dernier disposant désormais d'un ministère délégué chargé des transports, de la mer et de la pêche.
* 16 Outre son absence de consolidation à l'échelle de la mission, l'évaluation des dépenses fiscales n'est pas fiable, comme l'indique le RAP dans la présentation de ces « dépenses » pour chaque programme. Elle ne prend pas en compte les dispositifs d'un montant inférieur à 0,5 million d'euros et lorsqu'une dépense fiscale est non chiffrable, soit le dernier chiffrage connu est utilisé, soit une valeur nulle est retenue.
* 17 La tendance à de moindres ouvertures en gestion, engagée depuis 2011, se confirme donc (l'exécution 2011, avec une ouverture nette de 119,77 millions d'euros en AE et de 164,65 millions d'euros en CP, avait conduit à une augmentation respective de 3,34 % et 4,48 % par rapport aux dotations prévues en LFI, et l'exécution 2012, avec une ouverture nette de 46 millions d'euros en AE et de 162 millions d'euros en CP, à une augmentation respective de 0,9 % et 3,2 % par rapport aux dotations prévues en LFI.) Il s'agissait, pour mémoire, en 2010, d'une ouverture de 793,19 millions d'euros en AE et de 816,65 millions d'euros en CP, soit une augmentation respective de 21,72 % et 22,62 % par rapport aux dotations prévues en LFI. De même, l'exercice 2009 avait conduit à une ouverture en gestion de 935 millions d'euros en AE et de 837,71 millions d'euros en CP, soit une augmentation respective de 29 % et 24,1 %.
* 18 La Cour des Comptes avait observé dans son analyse d'exécution budgétaire pour 2011 que « l'année 2011 présentait le début d'un retour à la normale ».
* 19 Seuls 3,39 millions d'euros ont fait l'objet d'une ouverture de crédits en LFR.
* 20 En 2011 et 2012, les refus d'apurement communautaires ont nécessité respectivement 37,57 millions d'euros et 78 millions d'euros de CP. Traditionnellement, il s'agissait d'environ 100 millions d'euros par an à la charge du budget national, résultant principalement de défaillances dans nos systèmes d'octroi et de contrôle des aides.
* 21 Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.