EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le 19 décembre 2011, le Sénat avait adopté une résolution modifiant son règlement en vue, notamment, de créer une commission du développement durable et de rendre à la commission des affaires économiques sa dénomination d'origine 1 ( * ) . Autorisée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui a relevé de six à huit le nombre maximal de commissions permanentes fixé par l'article 43 de la Constitution, la création de cette septième commission a été constituée par la scission de la commission de l'économie - la plus nombreuse puisqu'elle comportait 78 membres - sans modification de la composition des cinq autres commissions.
Tirant un bilan des conditions dans lesquelles a été créée la commission du développement durable, la proposition de résolution aujourd'hui soumise à votre examen considère que les effectifs des deux commissions concernées ne sont pas suffisants pour faire face à leur charge de travail.
Auteur de la proposition de résolution avec notre collègue Raymond Vall, président de la commission du développement durable, notre collègue Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques indique ainsi dans l'exposé des motifs « qu'au regard du nombre et de l'importance des textes que sa commission avait eu à examiner depuis septembre 2012, l'effectif de sa commission apparaissait insuffisant pour assurer de manière satisfaisante l'exercice de ses missions législative et de contrôle de l'action du Gouvernement ».
La proposition de résolution ainsi soumise à votre examen présente le mérite de mettre en lumière une difficulté objective : l'insuffisance du nombre de membres de la commission des affaires économiques et de la commission du développement durable pour faire face à leur charge de travail respective. La commission des affaires économiques a ainsi été particulièrement sollicitée par l'ordre du jour législatif du Sénat dans la période récente.
Pour y remédier, la proposition préconise d'instaurer une quasi égalité du nombre de membres de l'ensemble des commissions, soit 49 ou 51.
Une autre solution consisterait à répartir les sénateurs dans chaque commission en prenant en compte une évaluation de la charge de travail de chacune d'entre elles. Cette méthode constituerait une innovation tant du point de vue de la tradition sénatoriale que du choix fait en juin 2009 par l'Assemblée nationale d'une composition égalitaire de ses commissions permanentes.
À l'issue d'un important débat, votre commission a jugé que le soin de régler cette question devait revenir à la majorité qui se dégagera des élections sénatoriales du 28 septembre 2014, considérant en outre que cette majorité devrait examiner la possibilité de réunifier les deux commissions issues de la scission de la commission de l'économie en 2011.
I. UNE DIFFICULTÉ DE FONCTIONNEMENT DES COMMISSIONS DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES ET DU DÉVELOPPEMENT DURABLE
Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le premier alinéa de l'article 43 de la Constitution dispose que « les projets et propositions de loi sont envoyés pour examen à l'une des commissions permanentes dont le nombre est limité à huit dans chaque assemblée ». Leur nombre maximal était auparavant fixé à six.
Si l'Assemblée nationale, dès la réforme de son règlement en juin 2009, a souhaité créer deux commissions supplémentaires, le Sénat a conservé dans un premier temps six commissions, avant de créer sa septième commission en décembre 2011.
De plus, le premier alinéa de l'article 5 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires précise que « le règlement de chaque assemblée parlementaire fixe la composition et le mode de désignation des membres des commissions mentionnées à l'article 43 de la Constitution ainsi que les règles de leur fonctionnement ».
En conséquence, l'article 7 du règlement du Sénat détermine le nombre, la dénomination et le nombre de membres de chaque commission 2 ( * ) . L'article 8 détermine les conditions de désignation des membres des commissions et, dans son alinéa 12, précise qu'un sénateur ne peut faire partie que d'une seule commission permanente 3 ( * ) et que le président du Sénat ne fait partie d'aucune commission permanente 4 ( * ) .
A. LA CRÉATION DE LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE PAR SCISSION DE LA COMMISSION DE L'ÉCONOMIE EN 2011
À l'issue de la réévaluation du nombre des sénateurs initiée par la loi organique n° 2003-696 du 30 juillet 2003 portant réforme de la durée du mandat et de l'âge d'éligibilité des sénateurs ainsi que de la composition du Sénat, pour tenir compte des évolutions démographiques dans plusieurs départements, la répartition des sénateurs entre les six commissions permanentes du Sénat après le renouvellement sénatorial de septembre 2011 était la suivante 5 ( * ) :
- commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, avec 57 membres ;
- commission des affaires sociales, avec 57 membres ;
- commission de la culture, de l'éducation et de la communication, avec 57 membres ;
- commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, avec 78 membres ;
- commission des finances, avec 49 membres ;
- commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, avec 49 membres.
Composée de 78 membres, la commission de l'économie était la plus nombreuse. Cette particularité existait d'ailleurs depuis 1962 6 ( * ) .
Lors de la création d'une septième commission pour traiter de façon spécifique les questions de développement durable et d'aménagement du territoire, la scission de la commission de l'économie a semblé la solution la plus pertinente à votre commission et au Sénat, dès lors qu'elle ne bouleversait pas la composition des cinq autres commissions permanentes.
Par l'adoption le 19 décembre 2011 d'une résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat afin de renforcer le pluralisme et l'action du Sénat en matière de développement durable 7 ( * ) , le Sénat a ainsi créé la « commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire, compétente en matière d'impact environnemental de la politique énergétique », dotée de 39 membres, en scindant les effectifs de la commission de l'économie, qui conservait 39 membres et retrouvait son ancienne dénomination de commission des affaires économiques.
Rapporteur de la proposition de résolution de 2011, votre rapporteur avait indiqué dans son rapport que « la commission de l'économie couvre un large spectre de sujets et dispose d'un effectif à la mesure de la diversité des intérêts qu'elle suscite » et qu'il semblait « justifié de mieux identifier les problématiques liées au développement durable et à l'aménagement du territoire ». Il soulignait également la volonté de ne pas remettre en cause la composition des autres commissions permanentes, qui venaient de se reconstituer quelques semaines plus tôt.
Les deux nouvelles commissions ont été constituées par le Sénat en séance publique le 21 février 2012 et se sont réunies pour la première fois dès le 22 février pour désigner leur président et leur bureau, soit quelques jours avant la suspension des travaux parlementaires en séance en vue de l'élection présidentielle et les élections législatives.
* 1 Résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat afin de renforcer le pluralisme et l'action du Sénat en matière de développement durable. Le dossier de cette résolution est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppr11-139.html
* 2 L'article 36 du règlement de l'Assemblée nationale fixe aussi de façon expresse le champ de compétence de chaque commission, qui résulte au Sénat de la dénomination et de la coutume.
* 3 Cette règle, qui n'existait pas avant 1958, est liée au nombre limité de commissions permanentes depuis.
* 4 Justifiée par l'exercice des fonctions, une telle disposition ne figure pas dans le règlement de l'Assemblée nationale. Jusqu'à une modification du règlement en 1989, les trois questeurs du Sénat ne faisaient partie d'aucune commission permanente non plus.
* 5 Si la résolution de juin 2009 modifiant le règlement du Sénat, adoptée à la suite de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, a modifié la dénomination de certaines commissions, elle n'a pas modifié la répartition des sénateurs entre les commissions telle qu'elle était prévue auparavant à compter du renouvellement de 2011.
* 6 Alors qu'en 1959 le Sénat avait affecté 58 de ses membres à chaque commission, à l'exception de la commission des finances et de la commission des lois qui n'en comptaient que 35, la réduction du nombre des sénateurs du fait de la décolonisation l'a conduit, en 1962, à réduire les effectifs de certaines commissions, tout en relevant cependant à 68 celui de la commission des affaires économiques.
* 7 Le dossier de cette résolution est consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppr11-139.html
Cette proposition visait également à réduire de quinze à dix le nombre de sénateurs requis pour constituer un groupe. Dans sa décision n° 2011-643 DC du 22 décembre 2011, le Conseil constitutionnel a validé cette résolution, tout en précisant, s'agissant de l'effectif minimal des groupes, qu'il était conforme à la Constitution « dans cette mesure », ouvrant la voie à un éventuel contrôle du Conseil au regard des prérogatives que la Constitution, la loi organique et les règlements des assemblées attribuent aux groupes.