Proposition de résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat afin de rééquilibrer la composition des commissions permanentes

Rapport n° 606 (2013-2014) de M. Alain ANZIANI , fait au nom de la commission des lois, déposé le 11 juin 2014

Disponible au format PDF (285 Koctets)

Tableau comparatif au format PDF (12 Koctets)

N° 606

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 11 juin 2014

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de résolution de MM. Daniel RAOUL et Raymond VALL tendant à modifier le Règlement du Sénat afin de rééquilibrer la composition des commissions permanentes ,

Par M. Alain ANZIANI,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur , président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains , vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès , secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Vincent Capo-Canellas, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, René Garrec, Mme Jacqueline Gourault, MM. François Grosdidier, Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Mme Isabelle Lajoux, MM. Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Roger Madec, Jean Louis Masson, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendlé, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

521 et 607 (2013-2014)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 11 juin 2014, sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président, la commission des lois a examiné le rapport de M. Alain Anziani sur la proposition de résolution n° 521 (2013-2014) tendant à modifier le Règlement du Sénat afin de rééquilibrer la composition des commissions permanentes , présentée par MM. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques, et Raymond Vall, président de la commission du développement durable.

Le rapporteur a présenté les enjeux de la proposition de résolution, qui vise à relever les effectifs de la commission des affaires économiques et de la commission du développement durable, afin de leur permettre de faire face à leur charge de travail , en réduisant les effectifs de la commission des affaires étrangères, de la commission des affaires sociales et de la commission de la culture, sans modifier ceux de la commission des finances et de la commission des lois. Chaque commission comporterait un nombre équivalent de membres.

La discussion de cette proposition a conduit la commission des lois à évoquer les conditions dans lesquelles ont été créées, en 2011, la commission des affaires économiques et la commission du développement durable, par scission de l'ancienne commission de l'économie.

Si la difficulté des deux commissions créées en 2011 à faire face à une activité législative soutenue est largement reconnue, les moyens d'y remédier ne font pas consensus. La commission a ainsi débattu des diverses méthodes de répartition des sénateurs entre les commissions permanentes et des objections formulées à l'encontre de la proposition de résolution.

D'une part, la commission s'est interrogée sur l'opportunité d'examiner cette proposition de résolution à quelques mois du renouvellement du Sénat, estimant qu'il appartenait au Sénat ainsi renouvelé de trancher la question, et ce en dépit de l'argument pratique selon lequel il serait malcommode d'avoir à modifier la composition des commissions permanentes quelques mois après leur reconstitution à la suite du renouvellement.

D'autre part, l'existence de deux commissions permanentes distinctes chargées de traiter des questions économiques et de celles de développement durable continue à faire débat, au nom de la connexité des sujets abordés, du manque de lisibilité dans la répartition des compétences entre elles et de la rationalisation des moyens de fonctionnement du Sénat.

La commission des lois n'a pas adopté la proposition de résolution.

En conséquence, en application de l'article 42, alinéa 6, du règlement du Sénat, la discussion portera en séance publique sur le texte déposé sur le Bureau du Sénat.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le 19 décembre 2011, le Sénat avait adopté une résolution modifiant son règlement en vue, notamment, de créer une commission du développement durable et de rendre à la commission des affaires économiques sa dénomination d'origine ^{1 ( * )} . Autorisée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui a relevé de six à huit le nombre maximal de commissions permanentes fixé par l'article 43 de la Constitution, la création de cette septième commission a été constituée par la scission de la commission de l'économie - la plus nombreuse puisqu'elle comportait 78 membres - sans modification de la composition des cinq autres commissions.

Tirant un bilan des conditions dans lesquelles a été créée la commission du développement durable, la proposition de résolution aujourd'hui soumise à votre examen considère que les effectifs des deux commissions concernées ne sont pas suffisants pour faire face à leur charge de travail.

Auteur de la proposition de résolution avec notre collègue Raymond Vall, président de la commission du développement durable, notre collègue Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques indique ainsi dans l'exposé des motifs « qu'au regard du nombre et de l'importance des textes que sa commission avait eu à examiner depuis septembre 2012, l'effectif de sa commission apparaissait insuffisant pour assurer de manière satisfaisante l'exercice de ses missions législative et de contrôle de l'action du Gouvernement ».

La proposition de résolution ainsi soumise à votre examen présente le mérite de mettre en lumière une difficulté objective : l'insuffisance du nombre de membres de la commission des affaires économiques et de la commission du développement durable pour faire face à leur charge de travail respective. La commission des affaires économiques a ainsi été particulièrement sollicitée par l'ordre du jour législatif du Sénat dans la période récente.

Pour y remédier, la proposition préconise d'instaurer une quasi égalité du nombre de membres de l'ensemble des commissions, soit 49 ou 51.

Une autre solution consisterait à répartir les sénateurs dans chaque commission en prenant en compte une évaluation de la charge de travail de chacune d'entre elles. Cette méthode constituerait une innovation tant du point de vue de la tradition sénatoriale que du choix fait en juin 2009 par l'Assemblée nationale d'une composition égalitaire de ses commissions permanentes.

À l'issue d'un important débat, votre commission a jugé que le soin de régler cette question devait revenir à la majorité qui se dégagera des élections sénatoriales du 28 septembre 2014, considérant en outre que cette majorité devrait examiner la possibilité de réunifier les deux commissions issues de la scission de la commission de l'économie en 2011.

I. UNE DIFFICULTÉ DE FONCTIONNEMENT DES COMMISSIONS DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES ET DU DÉVELOPPEMENT DURABLE

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le premier alinéa de l'article 43 de la Constitution dispose que « les projets et propositions de loi sont envoyés pour examen à l'une des commissions permanentes dont le nombre est limité à huit dans chaque assemblée ». Leur nombre maximal était auparavant fixé à six.

Si l'Assemblée nationale, dès la réforme de son règlement en juin 2009, a souhaité créer deux commissions supplémentaires, le Sénat a conservé dans un premier temps six commissions, avant de créer sa septième commission en décembre 2011.

De plus, le premier alinéa de l'article 5 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires précise que « le règlement de chaque assemblée parlementaire fixe la composition et le mode de désignation des membres des commissions mentionnées à l'article 43 de la Constitution ainsi que les règles de leur fonctionnement ».

En conséquence, l'article 7 du règlement du Sénat détermine le nombre, la dénomination et le nombre de membres de chaque commission ^{2 ( * )} . L'article 8 détermine les conditions de désignation des membres des commissions et, dans son alinéa 12, précise qu'un sénateur ne peut faire partie que d'une seule commission permanente ^{3 ( * )} et que le président du Sénat ne fait partie d'aucune commission permanente ^{4 ( * )} .

A. LA CRÉATION DE LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE PAR SCISSION DE LA COMMISSION DE L'ÉCONOMIE EN 2011

À l'issue de la réévaluation du nombre des sénateurs initiée par la loi organique n° 2003-696 du 30 juillet 2003 portant réforme de la durée du mandat et de l'âge d'éligibilité des sénateurs ainsi que de la composition du Sénat, pour tenir compte des évolutions démographiques dans plusieurs départements, la répartition des sénateurs entre les six commissions permanentes du Sénat après le renouvellement sénatorial de septembre 2011 était la suivante ^{5 ( * )} :

- commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, avec 57 membres ;

- commission des affaires sociales, avec 57 membres ;

- commission de la culture, de l'éducation et de la communication, avec 57 membres ;

- commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, avec 78 membres ;

- commission des finances, avec 49 membres ;

- commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, avec 49 membres.

Composée de 78 membres, la commission de l'économie était la plus nombreuse. Cette particularité existait d'ailleurs depuis 1962 ^{6 ( * )} .

Lors de la création d'une septième commission pour traiter de façon spécifique les questions de développement durable et d'aménagement du territoire, la scission de la commission de l'économie a semblé la solution la plus pertinente à votre commission et au Sénat, dès lors qu'elle ne bouleversait pas la composition des cinq autres commissions permanentes.

Par l'adoption le 19 décembre 2011 d'une résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat afin de renforcer le pluralisme et l'action du Sénat en matière de développement durable ^{7 ( * )} , le Sénat a ainsi créé la « commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire, compétente en matière d'impact environnemental de la politique énergétique », dotée de 39 membres, en scindant les effectifs de la commission de l'économie, qui conservait 39 membres et retrouvait son ancienne dénomination de commission des affaires économiques.

Rapporteur de la proposition de résolution de 2011, votre rapporteur avait indiqué dans son rapport que « la commission de l'économie couvre un large spectre de sujets et dispose d'un effectif à la mesure de la diversité des intérêts qu'elle suscite » et qu'il semblait « justifié de mieux identifier les problématiques liées au développement durable et à l'aménagement du territoire ». Il soulignait également la volonté de ne pas remettre en cause la composition des autres commissions permanentes, qui venaient de se reconstituer quelques semaines plus tôt.

Les deux nouvelles commissions ont été constituées par le Sénat en séance publique le 21 février 2012 et se sont réunies pour la première fois dès le 22 février pour désigner leur président et leur bureau, soit quelques jours avant la suspension des travaux parlementaires en séance en vue de l'élection présidentielle et les élections législatives.

B. UN CONSTAT PARTAGÉ SUR LA DIFFICULTÉ DE FONCTIONNEMENT DES DEUX NOUVELLES COMMISSIONS

Les auteurs de la présente proposition de résolution insistent sur la discordance entre la charge de travail des deux nouvelles commissions, en particulier pour la commission des affaires économiques, et le nombre de leurs membres tel qu'il résulte de l'article 7 du règlement du Sénat.

Force est de reconnaître que la commission des affaires économiques a dû examiner, depuis deux ans, un nombre important de textes particulièrement lourds. On peut citer, par exemple, le projet de loi relatif à l'économie sociale et solidaire, le projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, le projet de loi relatif à la consommation, la proposition de loi visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre, le projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social ou encore le projet de loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt.

L'examen de textes aussi volumineux et complexes, qui requièrent des réunions de commission longues et répétées, est difficile pour une commission qui ne comprend que 39 membres, ainsi que l'a indiqué à votre rapporteur notre collègue Daniel Raoul.

Notre collègue Raymond Vall a fait état devant votre rapporteur d'une non moindre difficulté, du fait de la nature des textes examinés jusqu'à présent par la commission du développement durable.

Votre commission juge pertinent le constat d'une difficulté de fonctionnement des deux nouvelles commissions, en raison de l'insuffisance du nombre de leurs membres. Ce constat semble largement partagé.

C. LA NÉCESSITÉ D'AUGMENTER LE NOMBRE DES SÉNATEURS DES DEUX COMMISSIONS

Au vu de ce constat partagé, dès lors qu'un sénateur ne peut être membre que d'une seule commission et dans le cadre du maintien de sept commissions, la présente proposition de résolution fait le choix de réduire le nombre de membres de trois autres commissions pour pouvoir accroître celui des deux nouvelles commissions créées en 2011.

II. LE CONTENU DE LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION ET LES OBJECTIONS FORMULÉES À SON ENCONTRE

Constituée de deux articles, la proposition de résolution soumise à votre examen prévoit une nouvelle répartition des effectifs de sénateurs entre les sept commissions permanentes du Sénat, qui serait applicable à compter du prochain renouvellement sénatorial en 2014.

Cette proposition fait l'objet de deux critiques. La première porte sur le calendrier retenu pour son examen par le Sénat, à quelques mois des élections sénatoriales de septembre 2014. La seconde concerne l'opportunité de maintenir la scission opérée en 2011 entre les questions de développement durable et les questions économiques.

A. UNE NOUVELLE RÉPARTITION DES SÉNATEURS ENTRE COMMISSIONS, APPLICABLE À COMPTER DU PROCHAIN RENOUVELLEMENT DU SÉNAT

L'article 1 ^er de la proposition de résolution tend à modifier l'article 7 du règlement du Sénat, pour augmenter le nombre de membres de la commission des affaires économiques et de la commission du développement durable, en réduisant le nombre de membres de la commission des affaires étrangères, de la commission des affaires sociales et de la commission de la culture, et en laissant inchangé le nombre de membres de la commission des finances comme de la commission des lois.

Les auteurs de la proposition ont veillé à ce que chaque commission continue à disposer, comme actuellement, d'un nombre impair de membres, de façon à ce qu'une majorité puisse en principe être dégagée arithmétiquement.

Tels que modifiés par la proposition de résolution, les effectifs des sept commissions permanentes se répartiraient conformément au tableau ci-après.

Commission	Effectif actuel		Effectif proposé par la résolution		Évolution en valeur absolue
	Nombre	Proportion ^8 ( * )	Nombre	Proportion ^1
Affaires économiques	39	11,2 %	51	14,7 %	+ 12
Affaires étrangères	57	16,4 %	49	14,1 %	- 8
Affaires sociales	57	16,4 %	51	14,7 %	- 6
Culture	57	16,4 %	49	14,1 %	- 8
Développement durable	39	11,2 %	49	14,1 %	+ 10
Finances	49	14,1 %	49	14,1 %	-
Lois	49	14,1 %	49	14,1 %	-

L'article 2 de la proposition de résolution prévoit que l'article 1 ^er de la proposition entre en vigueur à compter du 1 ^er octobre 2014.

Votre rapporteur a pris soin d'entendre l'ensemble des présidents des commissions permanentes, outre les deux auteurs de la proposition.

Le président de la commission des affaires étrangères, la présidente de la commission de la culture et le président de la commission des lois ont fait part de leur accord avec la proposition de résolution. La présidente de la commission des affaires sociales a fait part de ses réticences. Le président de la commission des finances n'a pas formulé d'objection technique et a estimé que l'effectif de la commission était suffisant et n'avait pas besoin d'être relevé, car il permet à chacun de ses membres d'être rapporteur spécial.

Votre rapporteur a également entendu les présidents de l'ensemble des groupes politiques - ou leur représentant le cas échéant - ainsi que le délégué de la réunion administrative des sénateurs n'appartenant à aucun groupe.

B. LA CRITIQUE FAITE AU CALENDRIER, PONDÉRÉE PAR L'ARGUMENT PRATIQUE DE LA RECONSTITUTION DU SÉNAT EN OCTOBRE 2014

Une partie des personnes entendues, y compris certaines favorables sur le fond à la proposition de résolution, ont fait connaître leur étonnement voire leur désapprobation à l'idée d'examiner cette modification de la composition des commissions permanentes quelques trois mois avant les prochaines élections sénatoriales, alors que les commissions vont interrompre leurs travaux à l'issue de la session extraordinaire prévue en juillet et ce jusqu'en octobre.

Cette objection émane, entre autres, de nos collègues Éliane Assassi, au nom du groupe CRC, Catherine Troendlé, au nom du groupe UMP, et François Zocchetto, au nom du groupe UDI-UC, ainsi que Philippe Adnot, au nom de la réunion administrative.

Elle est fondée sur la thèse selon laquelle il appartient à la majorité qui résultera des élections du 28 septembre 2014 de statuer sur la question de la répartition des sénateurs entre les commissions et, le cas échéant, sur le nombre et le champ de compétences de ces commissions. Il convient de rappeler que la création de la commission du développement durable et la scission corrélative de la commission de l'économie n'avaient pas rencontré en 2011 l'assentiment de tous les groupes et de l'ensemble de nos collègues.

Néanmoins, un argument pratique plaide en faveur d'une modification de la composition des commissions avant le renouvellement de 2014. En effet, en octobre 2014, il sera en toute hypothèse nécessaire de reconstituer les sept commissions permanentes dans leur composition actuelle et donc selon une répartition qui ne paraît pas satisfaisante. Quelle qu'elle soit, la modification souhaitée ne pourra intervenir que plusieurs mois plus tard. Elle contraindra en outre un certain nombre de collègues à changer de commission et nécessitera de procéder à une nouvelle désignation des présidents et des bureaux des commissions. Le travail parlementaire pourrait dès lors s'en trouver affecté.

Toutefois, plusieurs personnes entendues par votre rapporteur ont considéré que la volonté du Sénat issu des élections de septembre 2014 devait prévaloir et que la question du nombre de sénateurs dans une commission supposait d'abord résolue celle du nombre de commissions, ce dernier pouvant être réduit à six ou porté à huit. Nos collègues Catherine Troendlé et François Zocchetto, notamment, se sont fait l'écho de cette idée.

Plus globalement, nombre de nos collègues ont contesté l'urgence de l'examen de la présente proposition de résolution.

C. L'OPPOSITION DE PRINCIPE À L'EXISTENCE DE DEUX COMMISSIONS POUR LES AFFAIRES ÉCONOMIQUES ET LE DÉVELOPPEMENT DURABLE

Rappelant leur réticence voire leur hostilité à l'égard de la résolution de 2011 ayant créé une commission du développement durable distincte de la commission des affaires économiques, les représentants de plusieurs groupes ont exprimé leur avis défavorable à l'encontre de la présente proposition de résolution. Nos collègues François Zocchetto, au nom du groupe UDI-UC, et Catherine Troendlé, au nom du groupe UMP, ont formulé cette position, en invoquant plusieurs arguments.

Ils estiment qu'il existe des liens structurels entre les questions de développement économique et d'environnement et qu'au surplus les deux commissions ont de nombreux textes législatifs en commun, de sorte qu'il n'est pas rare que l'une se saisisse pour avis d'un texte envoyé au fond à l'autre. Cette seconde affirmation mérite cependant, selon votre rapporteur, d'être nuancée : en effet, sur les huit avis législatifs adoptés par la commission du développement durable sur l'année 2012-2013, seuls deux concernaient des textes examinés au fond par la commission des affaires économiques, tandis que cette dernière n'a adopté qu'un de ses trois avis législatifs de 2012-2013 sur un texte examiné au fond par la première, tandis que sur la période actuelle du 1 ^er octobre 2013 au 27 mai 2014, deux des sept avis législatifs de la commission du développement durable concernaient des textes examinés au fond par la commission des affaires économiques, celle-ci n'ayant pris aucun avis sur un texte examiné au fond par la première.

En outre, nos collègues font état d'un relatif manque de lisibilité de la répartition des compétences entre les deux commissions.

Enfin, dans un contexte budgétaire contraint pour le Sénat, ils mettent en avant la possibilité d'économies en réunifiant les deux commissions.

Votre rapporteur a toutefois souligné l'enjeu politique lié à l'existence de la commission du développement durable et le message négatif qui serait adressé par le Sénat dans l'hypothèse de sa suppression.

III. LES DIFFÉRENTES MÉTHODES DE RÉPARTITION DES SÉNATEURS ENTRE LES COMMISSIONS PERMANENTES

Plusieurs méthodes sont envisageables pour organiser la répartition au sein des commissions permanentes. Elles sont appliquées différemment par le Sénat et l'Assemblée nationale.

A. LA TRADITION SÉNATORIALE

La tradition sénatoriale remonte à la résolution du 20 juillet 1962, qui tirait les conséquences de la réduction du nombre de sénateurs d'outre-mer à la suite des décolonisations. Cette tradition ^{9 ( * )} faisait de la commission des affaires économiques la commission la plus nombreuse, celle à laquelle bon nombre de nos collègues ont toujours souhaité appartenir. Les commissions des finances et des lois étaient les moins pourvues ^{10 ( * )} . Les commissions des affaires étrangères, des affaires sociales et des affaires culturelles comportaient, quant à elles, des effectifs intermédiaires équivalents voire identiques.

La résolution de 2011 a constitué un infléchissement de la tradition suivie par le Sénat depuis les débuts de la Cinquième République, puisqu'elle a affecté aux deux commissions des affaires économiques et du développement durable l'effectif le plus faible, avec 39 sénateurs chacune, situation qui était jusque-là celle des deux commissions des finances et des lois. Cependant, cette évolution s'est située dans le cadre de la création d'une septième commission.

B. LA MÉTHODE ÉGALITAIRE RETENUE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE DEPUIS LA RÉFORME DE SON RÈGLEMENT EN 2009

Avant la modification opérée par la résolution du 27 mai 2009, les modalités de répartition des députés entre les six commissions permanentes de l'Assemblée nationale s'apparentaient à celles retenues au Sénat.

Lors des débats sur la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l'Assemblée nationale avait fortement approuvé l'augmentation de six à huit du nombre maximal des commissions permanentes, en raison de la configuration particulière de ses commissions ^{11 ( * )} . Aussi a-t-elle immédiatement créé, dans sa résolution du 27 mai 2009, deux commissions supplémentaires, en prévoyant dans l'article 36 de son règlement que « l'effectif maximum de chaque commission est égal à un huitième de l'effectif des membres composant l'Assemblée, arrondi au nombre immédiatement supérieur ».

L'Assemblée nationale s'est ainsi dotée d'une règle arithmétique tout à fait égalitaire pour composer ses commissions permanentes. Passant au nombre de huit, les commissions ont été constituées dès 2009, en cours de législature, dans leur nouvelle composition.

La proposition de résolution soumise à votre examen par nos deux collègues Daniel Raoul et Raymond Vall reprend ce principe de répartition égalitaire entre toutes les commissions permanentes.

C. LA PRISE EN COMPTE DE LA CHARGE DE TRAVAIL

Si le critère de la charge de travail semble, de prime abord, le critère le plus objectif et le plus rationnel pour déterminer le nombre de membres dont une commission a besoin pour fonctionner correctement, votre rapporteur estime qu'il n'est pas simple de mesurer cette charge de travail.

Celle-ci suppose, en effet, de prendre en compte des indicateurs d'activité variés, tels que la durée des réunions des commissions et des travaux de leurs rapporteurs, le nombre de rapports et de textes examinés, le volume des textes, le nombre d'amendements... De plus, ces indicateurs sont sujets à de nombreuses fluctuations, comme l'illustre la situation de la commission des affaires économiques, fortement mise à contribution par les travaux législatifs au premier semestre 2014.

S'il existe un suivi statistique de l'activité des commissions, il n'est pas assuré qu'il soit suffisant pour rendre compte de la charge de travail au point de déterminer la composition des commissions.

Votre rapporteur a néanmoins tenu à examiner certaines statistiques, au-delà de la durée des réunions de commission. Il a ainsi plus particulièrement examiné deux indicateurs d'activité qui lui semblaient plus pertinents pour apprécier la charge de travail des commissions, à savoir le nombre de rapports adoptés, dans leurs diverses catégories, et le nombre d'amendements examinés, étant rappelé que l'ordre du jour législatif s'impose aux commissions, tandis qu'elles disposent de davantage de liberté dans l'organisation de leurs travaux d'information et de contrôle.

S'agissant des rapports ^{12 ( * )} , depuis le 1 ^er octobre 2011, votre commission a eu en charge 42,16 % des rapports législatifs au fond et la commission des affaires sociales 25,37 % (hors avis législatifs, rapports de commissions mixtes paritaires et rapports sur des conventions internationales). La commission des finances a réalisé 38,75 % des rapports et avis budgétaires, contre 19,69 % pour votre commission des lois. Enfin, 37,40 % des rapports d'information émanent de la commission des finances, au titre du contrôle budgétaire principalement, et 14,50 % de la commission des affaires sociales.

Globalement, les commissions des finances et des lois représentent près du quart chacune de l'ensemble des rapports des commissions permanentes, toutes catégories de rapports confondues, suivies par les commissions des affaires étrangères et des affaires sociales, pour environ 14 % chacune.

S'agissant des amendements examinés ^{13 ( * )} , sur l'année 2012-2013, votre commission a examiné au fond 54,28 % des amendements de commission et 41,59 % des amendements de séance. La commission de la culture a ensuite examiné 17,28 % des amendements de commission. La commission des finances a examiné 16,02 % des amendements de séance et la commission des affaires sociales 15,48 %.

Globalement, votre commission a examiné 45,37 % des amendements de commission et de séance et la commission des affaires sociales 13,83 %.

Malgré ces indicateurs, votre rapporteur juge difficile d'obtenir une évaluation à la fois objective et exhaustive de la charge de travail de chaque commission, de sorte que le critère de la charge de travail, en l'état, ne saurait être retenu, à titre exclusif tout au moins, pour déterminer la composition des commissions.

En outre, votre rapporteur insiste également sur le fait que l'aptitude d'une commission à faire face à sa charge de travail dépend aussi largement de la participation effective de ses membres et de leur implication personnelle dans ses travaux, et ce pas uniquement dans les fonctions de rapporteur.

Dès lors, votre rapporteur considère que le paramètre de la charge de travail ne peut constituer qu'un correctif, de façon à ce que l'effectif de chaque commission ne soit pas manifestement sous-évalué au regard de son activité, en particulier législative.

Cependant, votre rapporteur observe que, selon la tradition suivie par le Sénat depuis 1962, la répartition des sénateurs entre les commissions n'est pas liée à la charge de travail, comme l'illustre les exemples de la commission des finances et de la commission des lois.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : RENVOYER LE SOIN DE TRANCHER LA QUESTION À LA MAJORITÉ ISSUE DU PROCHAIN RENOUVELLEMENT SÉNATORIAL

Votre commission a d'abord adopté l'unique amendement présenté par son rapporteur, à caractère rédactionnel, visant à préciser que la résolution est applicable à compter du prochain renouvellement du Sénat.

Cependant, elle a majoritairement souscrit aux objections formulées à l'encontre de la proposition de résolution, tout en admettant la validité du constat selon lequel la commission des affaires économiques et la commission du développement durable ne disposent pas d'un nombre de membres qui leur permette de faire face dans des conditions satisfaisantes à leur charge de travail.

En effet, votre commission a considéré qu'il devait revenir au Sénat tel qu'il résultera des élections sénatoriales du 28 septembre 2014 d'apprécier s'il y a lieu de relever les effectifs des deux commissions concernées et, le cas échéant, de déterminer de nouveaux critères de répartition entre les commissions permanentes. Une fois renouvelé, le Sénat pourrait aussi souhaiter revenir sur la scission de la commission de l'économie opérée en 2011, qui continue à faire débat pour nombre des membres de votre commission, contestant la pertinence de la séparation des questions économiques et environnementales.

Votre commission n'a pas adopté la proposition de résolution.

En conséquence, en application de l'article 42, alinéa 6, du règlement du Sénat, la discussion portera en séance publique sur le texte déposé sur le Bureau du Sénat.

EXAMEN EN COMMISSION

(Mercredi 11 juin 2014)

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Je donne la parole à M. Anziani, mais il est possible que les auteurs de la proposition de résolution décident au terme de notre réunion de la retirer.

M. Alain Anziani , rapporteur . - Deux membres éminents de notre assemblée, MM. Daniel Raoul et Raymond Vall, ont déposé une proposition de résolution tendant à modifier le règlement du Sénat afin de rééquilibrer la composition des commissions permanentes. La réforme constitutionnelle de 2008 avait porté de six à huit le nombre maximal de nos commissions permanentes. Nous avons décidé en 2011 de créer la commission du développement durable par scission de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, ses soixante-dix-huit membres se répartissant à égalité entre les deux nouvelles commissions. L'expérience a montré que cet effectif de trente-neuf membres dans chacune n'était pas suffisant pour la charge de travail qui leur incombe, en particulier lorsqu'elles ont à examiner des textes complexes comme la loi dite « ALUR ». La proposition de résolution vise donc à changer le nombre de sénateurs par commission, sauf pour celles des lois et des finances, dont l'effectif resterait de quarante-neuf.

Les auditions que j'ai menées ont conduit à trois observations.

La première a trait au calendrier : certains de nos collègues se demandent en effet pourquoi examiner cette résolution juste avant le renouvellement du Sénat, plutôt que de laisser à la nouvelle majorité le choix de cette modification. Cette première objection en cache ou en recoupe une seconde : la scission de la commission de l'économie était-elle une bonne idée ? Certains posent la question de la réunification au nom de la connexité des sujets et de la rationalisation des moyens. Enfin, troisième observation, d'ordre pratique, si nous ne procédons pas à cette modification maintenant, nous devrons reconstituer en l'état nos commissions en octobre et nous devrons tout recommencer quelques mois plus tard.

M. Pierre-Yves Collombat . - Nous sommes l'une des commissions qui ont le plus de textes à examiner et nous n'avons que 49 membres ! La difficulté est de retirer des membres à certaines commissions, mais je ne vois pas en quoi diminuer le nombre des commissaires de certaines commissions pose problème. Certes, cette proposition n'est pas urgente, mais j'y suis favorable.

M. Jean Louis Masson . - Lorsqu'on a tronçonné une commission pour en créer deux, j'étais perplexe : était-il pertinent de séparer les problèmes environnementaux des problèmes économiques ou industriels ? Mais les raisons qui ont motivé la scission n'étaient pas de cohérence... Je voterai contre la proposition : que ceux qui ont décidé la scission de la commission de l'économie en assument les conséquences.

M. Yves Détraigne . - Ce rééquilibrage est un cautère sur une jambe de bois : on retrouvera les mêmes problèmes de commissions qui se marchent sur les pieds. C'est ce que nous avions dit lors de la scission... Le système antérieur fonctionnait bien. Mieux vaut garder le système en l'état jusqu'après les élections sénatoriales et revenir ensuite aux six commissions. Nous voterons contre la proposition de résolution.

M. Jean-Jacques Hyest . - Nous n'étions pas favorables à l'augmentation du nombre des commissions lors de la révision constitutionnelle. On constate en lisant le règlement qu'il a fallu préciser à l'extrême les attributions de la commission du développement durable : elle traite des mêmes problèmes que celle des affaires économiques, mais d'un autre point de vue. Ayons le courage de reconnaître que la scission n'était pas une bonne idée, même si le développement durable est dans l'air du temps...

Le nombre de commissaires n'est pas en rapport avec le nombre de dossiers traités : les deux commissions qui ont le moins de membres, les lois et les finances, ne sont pas celles qui travaillent le moins !

On s'apercevra aussi que diminuer le nombre de commissaires dans certaines commissions posera problème.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Il y a deux débats différents sur cette proposition.

L'un, récurrent, sur la pertinence de la scission et l'opportunité de l'existence d'une commission du développement durable. À cet égard, je souligne que la commission créée s'intitule commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire. J'ai beaucoup insisté sur la présence du terme « aménagement » : selon moi, il faut beaucoup d'industrie et d'innovation pour faire un bon environnement. Je m'oppose à une écologie qui ne serait pas humaniste et oublierait qu'il n'y a d'environnement que par et pour l'homme.

Imagine-t-on un Président de la République qui formerait un Gouvernement sans ministre de l'environnement ? Et je ne suis pas sûr que la prochaine majorité, quel que soit le résultat des prochaines élections, supprime la commission du développement durable...

Daniel Raoul m'a dit toutefois qu'il retirerait sa proposition si ce matin une majorité se prononce contre.

L'autre problème concerne le nombre des commissaires par commission. Dès lors qu'il y a sept commissions, la proposition de résolution me paraît de parfait bon sens : toutes les commissions auraient le même nombre de membres. La commission de la culture et celle des affaires sociales se plaignent ? Mais si certains devaient se plaindre, ce serait nous qui avons à étudier la moitié des lois...

D'ailleurs, est-on plus efficace à soixante-dix qu'à cinquante ? Et encore faut-il que les commissaires soient présents aux réunions...

M. Jean-Jacques Hyest . - Ce matin, nous sommes vingt-cinq...

M. Patrice Gélard . - Le président a devancé mon propos : ce n'est pas en étant plus nombreux que l'on travaille mieux. Ainsi, le nombre des membres de la commission des lois est satisfaisant. Cette proposition de résolution est malvenue, puisqu'elle risque d'être refusée par la prochaine majorité. Laissons le nouveau Sénat décider !

M. Vincent Capo-Canellas . - Pour avoir siégé à la commission de l'économie avant la scission puis dans les deux commissions en question, je puis vous dire qu'à soixante-dix-huit il n'est pas facile de travailler. Quel sens y avait-il à scinder la commission de l'économie, alors que l'énergie, par exemple, continue à relever des affaires économiques tandis que son impact environnemental est étudié par la commission du développement durable ? Il en va de même du logement. L'aménagement est passé du côté du développement durable, mais l'urbanisme est resté aux affaires économiques. Puisque nous avons un ministère chargé de l'ensemble des questions d'énergie, pourquoi n'y aurait-il pas une commission correspondante ?

Il faudrait au reste que les commissions aient les moyens nécessaires à leur travail.

Mme Catherine Troendlé . - Le groupe UMP n'était pas favorable à la scission de la commission de l'économie en 2011. Il y a manifestement un problème d'absentéisme dans ces commissions.

La plupart des textes donnent lieu à la saisine de deux commissions, l'une au fond, l'autre pour avis, ce qui n'est guère valorisant.

Pourquoi nous précipiter sur cette résolution alors que nous sommes à quelques semaines d'un renouvellement du Sénat ? Le groupe UMP envisage la réunification des deux commissions, qui conduira aux réductions de dépenses qu'attendent nos concitoyens.

M. René Vandierendonck . - Il nous arrive souvent de demander l'avis des autres commissions !

En fait, les commissions sont trop nombreuses et pâtissent de l'absentéisme de leurs membres. De surcroît, la charge de travail est inégalement répartie entre les commissions.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Le problème n'est pas tant le nombre des commissions permanentes que celui des autres instances. Il n'y a pas grand monde à certaines réunions de délégations... À l'exception évidemment de la délégation à la décentralisation, n'est-ce pas, madame Gourault !

M. Jean-Jacques Hyest . - Et personne parfois dans certaines instances, comme la commission de contrôle de l'application des lois !

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Cela rend parfois service d'avoir des places à proposer, en période d'élections...

M. Alain Anziani , rapporteur . - La règle de l'équilibre du nombre de sénateurs par commission vient de l'Assemblée nationale : le nombre de députés est divisé par huit.

Quant à la création de la commission du développement durable, on n'imagine pas un Gouvernement qui ne comporterait pas de ministère consacré à ce domaine. Pourquoi en irait-il différemment ici ?

Il est vrai qu'il y a dans le travail des commissions un grand déséquilibre : les rapports législatifs sont fournis par la commission des lois à 42,16 % et par celle des affaires sociales à 25,37 % ; pour les rapports budgétaires et les rapports d'information, la commission des finances devance toutes les autres.

Dans l'ensemble, la commission des lois et celle des finances assument chacune quasiment le quart du travail législatif et de contrôle.

J'ai rapporté par ailleurs une proposition de résolution sur l'absentéisme dont je souhaite l'inscription à l'ordre du jour ; celle que nous examinons ce matin est, elle, inscrite en séance le 16 juin...

En ce qui concerne les moyens humains, trois administrateurs supplémentaires seront affectés aux commissions.

Nous proposons uniquement un amendement, de pure forme, qui modifie l'article 2.

L'amendement n° 1 est adopté.

La proposition de résolution n'est pas adoptée

Le sort de l'amendement examiné par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 2 Entrée en vigueur de la résolution
M. ANZIANI, rapporteur	1	Rédactionnel	Adopté

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

1. Présidents des commissions permanentes

Mme Marie-Christine Blandin , présidente de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication

M. Jean-Louis Carrère , président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées

Mme Annie David , présidente de la commission des affaires sociales

M. Philippe Marini , président de la commission des finances

M. Daniel Raoul , président de la commission des affaires économiques

M. Jean-Pierre Sueur , président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale

M. Raymond Vall , président de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire, compétente en matière d'impact environnemental de la politique énergétique

2. Présidents des groupes politiques et assimilés

Mme Éliane Assassi , présidente du groupe Communiste, Républicain et Citoyen (CRC)

M. Didier Guillaume , président du groupe Socialiste et apparentés

M. Jacques Mézard , président du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen (RDSE)

M. Jean-Vincent Placé , président du groupe Écologiste

Mme Catherine Troendlé , vice-présidente déléguée du groupe Union pour un Mouvement Populaire (UMP)

M. François Zocchetto , président du groupe Union des Démocrates et Indépendants-UC (UCI-UC)

M. Philippe Adnot , délégué de la réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe (RASNAG)

ANNEXE 1 - ÉVOLUTION DE LA COMPOSITION DES COMMISSIONS PERMANENTES DU SÉNAT DEPUIS 1959

En application de l'article 8 du règlement, le président du Sénat ne fait partie d'aucune commission permanente et, jusqu'à la résolution du 12 juin 1989, les trois questeurs ne faisaient partie d'aucune commission permanente.

ANNEXE 2 - NOMBRE DE RAPPORTS ADOPTÉS PAR LES COMMISSIONS PERMANENTES DEPUIS 2011

Statistiques établies pour la période du 1 ^er octobre 2011 au 27 mai 2014

ANNEXE 3 - NOMBRE D'AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LES COMMISSIONS PERMANENTES EN 2012-2013

Statistiques établies pour la période du 1 ^er octobre 2012 au 30 septembre 2013

---

* ¹ Résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat afin de renforcer le pluralisme et l'action du Sénat en matière de développement durable. Le dossier de cette résolution est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppr11-139.html

* ² L'article 36 du règlement de l'Assemblée nationale fixe aussi de façon expresse le champ de compétence de chaque commission, qui résulte au Sénat de la dénomination et de la coutume.

* ³ Cette règle, qui n'existait pas avant 1958, est liée au nombre limité de commissions permanentes depuis.

* ⁴ Justifiée par l'exercice des fonctions, une telle disposition ne figure pas dans le règlement de l'Assemblée nationale. Jusqu'à une modification du règlement en 1989, les trois questeurs du Sénat ne faisaient partie d'aucune commission permanente non plus.

* ⁵ Si la résolution de juin 2009 modifiant le règlement du Sénat, adoptée à la suite de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, a modifié la dénomination de certaines commissions, elle n'a pas modifié la répartition des sénateurs entre les commissions telle qu'elle était prévue auparavant à compter du renouvellement de 2011.

* ⁶ Alors qu'en 1959 le Sénat avait affecté 58 de ses membres à chaque commission, à l'exception de la commission des finances et de la commission des lois qui n'en comptaient que 35, la réduction du nombre des sénateurs du fait de la décolonisation l'a conduit, en 1962, à réduire les effectifs de certaines commissions, tout en relevant cependant à 68 celui de la commission des affaires économiques.

* ⁷ Le dossier de cette résolution est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppr11-139.html

Cette proposition visait également à réduire de quinze à dix le nombre de sénateurs requis pour constituer un groupe. Dans sa décision n° 2011-643 DC du 22 décembre 2011, le Conseil constitutionnel a validé cette résolution, tout en précisant, s'agissant de l'effectif minimal des groupes, qu'il était conforme à la Constitution « dans cette mesure », ouvrant la voie à un éventuel contrôle du Conseil au regard des prérogatives que la Constitution, la loi organique et les règlements des assemblées attribuent aux groupes.

* ⁸ Sous réserve des arrondis.

* ⁹ Voir en annexe 1 l'historique de la composition des commissions permanentes du Sénat.

* ¹⁰ Dans son rapport de janvier 1959 sur le règlement provisoire du Sénat, notre regretté collègue Pierre Marcilhacy indiquait que les deux commissions des finances et des lois devaient conserver « un nombre de commissaires relativement réduit, en raison de la technicité de leurs travaux ». Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l59-003/l59-003.html.

* ¹¹ Depuis 1958, à la différence du Sénat, les compétences en matière d'affaires étrangères et de défense étaient scindées entre deux commissions, tandis que les compétences en matière d'affaires culturelles et d'affaires sociales étaient regroupées au sein d'une seule commission aux effectifs très nombreux.

* ¹² Voir en annexe 2 le nombre et la répartition des rapports adoptés par les commissions permanentes sur la période du 1 ^er octobre 2011 au 27 mai 2014.

* ¹³ Voir en annexe 3 le nombre d'amendements examinés par les commissions permanentes pour l'année parlementaire 2012-2013.