EXAMEN EN COMMISSION
Mercredi 26 février 2014
M. Alain Anziani , rapporteur . - Le débat sur la participation des sénateurs aux travaux de la Haute assemblée remonte au moins à la discussion constitutionnelle de 1958. Une loi organique pose en effet alors le principe d'une retenue pécuniaire en cas d'absence des parlementaires et renvoie aux règlements des assemblées le soin de déterminer les conditions de sa mise en oeuvre. Ce texte n'envisage de retenue que sur l'indemnité de fonction, qui constitue une partie de l'indemnité parlementaire. En raison de ce cadre constitutionnel, la sanction maximale s'élève à 1 420 euros par mois.
Le sujet suscite deux types de réactions : aux défenseurs du statu quo -« surtout ne changez rien, n'en parlons pas »- s'opposent les partisans d'une révolution -« il faut tout changer, vous n'allez pas assez loin ». En tout état de cause, les dispositions organiques s'imposent, ce dont le règlement du Sénat prend acte. Dans sa rédaction actuelle, l'article 15 de notre règlement prévoit un mécanisme brutal avec une double sanction, pécuniaire et politique : trois absences successives à une réunion de commission permanente entraînent une retenue de 50 % de l'indemnité de fonction jusqu'à la nouvelle session ordinaire, ainsi que la démission d'office du sénateur de la commission dont il est membre. Le sénateur démissionné ne peut être remplacé par un membre de son groupe jusqu'à la prochaine session ordinaire. C'est l'arme atomique ! Dans sa grande sagesse, le Sénat s'abstient de l'utiliser. La sanction n'a été prononcée qu'une fois à ma connaissance, en 1959, envers un sénateur élu en Algérie.
Le Bureau du Sénat a mis en place un groupe de travail sur les conditions matérielles d'exercice du mandat. Présidé par MM. Todeschini et Foucaud, il a mis en évidence l'absence chronique de certains sénateurs aux réunions de commission du mercredi matin. Le Bureau a ensuite adopté à l'unanimité une proposition de résolution destinée à mettre en place un dispositif pragmatique et applicable.
Seraient décomptées uniquement les absences aux commissions permanentes du mercredi matin pendant les semaines de séance de la session ordinaire. Les premiers cas de dispense s'imposent à nous, puisqu'ils sont visés par l'article 1 er de l'ordonnance de 1958 qui autorise les délégations de vote : maladie, événement familial grave, mission temporaire, participation à une assemblée internationale, force majeure appréciée par le Bureau. Bénéficieraient également d'une dispense les sénateurs participant aux travaux d'une autre commission, les membres du Bureau et les présidents de groupe dans l'exercice de leurs fonctions, ainsi que les sénateurs ultramarins et ceux qui représentent les Français établis hors de France. Enfin, la résolution modifierait les sanctions en passant de la retenue forfaitaire de 50 % à des retenues mensuelles graduées de 50 % pour trois absences mensuelles, 75 % pour quatre absences et 100 % pour cinq absences par mois.
Après l'audition des présidents de commission, des présidents de groupe, de sénateurs d'outre-mer et de sénateurs élus par les Français de l'étranger, je propose quelques amendements. De forme, le premier améliore la lisibilité de l'article 15 du règlement en présentant successivement le principe de la présence, les sanctions, les exceptions, les modalités pratiques de mise en oeuvre. Il s'agit ensuite de prévoir le cas de la présence à une autre commission permanente, à une commission spéciale, à une commission mixte paritaire ou à une commission d'enquête.
Le système de sanction envisagé avec ses trois niveaux de retenue paraît peu efficace : comme le remarquerait un lecteur malicieux, il y a peu de mois comptant cinq semaines avec cinq réunions de commission, de sorte que la retenue de 100 % ne s'appliquerait jamais. Il serait plus efficace et plus lisible de prévoir 50 % de retenue à partir de trois absences par mois et 100 % au-delà. Compte tenu des exceptions, seront ainsi sanctionnés ceux qui feront vraiment preuve de mauvaise volonté.
Nous reprenons les cas de l'ordonnance de 1958. Je propose de dissocier la question des délégations de vote de celle des retenues. Les premières, qui font l'objet d'un consensus, ne peuvent en pratique donner lieu à une appréciation du Bureau, qui ne peut se réunir pour constater qu'un avion n'a pas décollé. On ne changerait rien au fonctionnement des délégations de vote. L'absence, même si elle a donné lieu à délégation de vote, pourra en revanche déterminer une retenue : si vous êtes malade, il faudra apporter un justificatif. Deuxième exception, il est plus simple de dire que les membres du Bureau et les présidents de groupe sont exonérés à raison de l'exercice de leurs fonctions et pas de droit.
Lors de nos auditions, certains se sont interrogés sur l'exemption consentie aux sénateurs ultra marins et aux sénateurs des Français de l'étranger. Je maintiens cependant le texte du Bureau. Les contraintes des élus d'outre-mer sont réelles : il est malaisé de venir de certains territoires et le Sénat ne rembourse qu'un aller-retour par mois. La solution d'un décompte des absences sur le trimestre n'en est pas une, tant que les sénateurs exercent des fonctions exécutives locales qui les empêchent de quitter leur territoire pour une longue période. Même si les élus des Français de l'étranger avaient accepté à l'unanimité un décompte par trimestre, il est difficile d'un point de vue juridique de différencier leur situation de celle des élus ultramarins. Au demeurant il est toujours possible de demander un congé.
Mme Esther Benbassa . - Pour quel motif ?
M. Alain Anziani , rapporteur . - Il est apprécié par le Bureau.
Les absences seront relevées par le président de la commission. Les questeurs auront la dure charge de les contrôler et d'appliquer les retenues. Le texte serait applicable après le prochain renouvellement.
M. Jean-Pierre Sueur , président . - Je remercie le rapporteur qui a procédé à un grand nombre d'auditions. Il y aurait une grande hypocrisie à maintenir l'exemption de sanction en faveur des sénateurs qui se trouvent dans l'un des cas autorisant la délégation de vote. Celle-ci n'a de sens qu'en cas d'absence... Si l'on veut que le texte soit efficace, il serait souhaitable que le Bureau précise ce qu'est la force majeure.
M. Alain Anziani , rapporteur . - Le rapport précise que le Bureau devra définir la force majeure et se donner une doctrine à partir des critères juridiques habituels que sont l'irrésistibilité, l'imprévisibilité et la cause extérieure.
M. Jean-Pierre Sueur , président . - Il est essentiel que cela figure dans le rapport.
M. Pierre-Yves Collombat . - Lors du débat sur la transparence de la vie politique, j'avais proposé une publication de l'activité des sénateurs. On m'a renvoyé dans mes buts... Le sujet préoccupe désormais le Bureau. Nous sommes dans l'un de ces exercices de mortification dont nous avons le secret. C'est pourquoi j'ai déposé, pour compenser, un amendement afin de rappeler qu'il serait utile de traiter de l'exercice du droit d'amendement dans toute sa plénitude.
Des dispositions existent en matière d'absentéisme. Elles ne sont pas appliquées parce qu'elles constituent, nous dit-on, la bombe atomique. Parce que le Bureau ne fait pas son travail et qu'il n'a pas eu le courage de demander la justification de la force majeure ! À partir du moment où la dispense pour ce motif est maintenue, la situation ne changera pas. Nous serons en revanche confrontés à une délicate casuistique : je ne suis pas persuadé qu'il soit moins compliqué de venir à Paris de Draguignan ou d'Aurillac que de Monaco ou du Luxembourg... Nous pourrons dire combien nous sommes vertueux, que tous les élus ne sont pas pourris. Nous sommes en présence d'un texte d'affichage, à l'image de la charte de l'élu local que nous allons psalmodier. Je fais une violente allergie à ce type de textes. Que le Bureau fasse son travail : si des collègues ne font rien, qu'il les sanctionne en appliquant les règles actuelles, un point c'est tout.
Mme Catherine Tasca . - Je remercie le rapporteur du travail qu'il a accompli en service commandé par les autorités de notre Haute assemblée.
Je partage largement les vues de notre collègue Collombat, même si je les exprime avec moins de fougue. La mesure ne rétablira pas l'image du Sénat dans l'opinion. Nous parlons de queues de cerise. Le vrai problème est celui de l'organisation du travail dans cette maison : la multiplication démagogique du nombre de commissions, délégations et autres missions d'information rend la gestion du temps infernale pour les parlementaires. Si elles flattent certains, ces créations d'instances diluent la réflexion de notre assemblée et dispersent les possibilités de présence.
Je m'abstiendrai sur ce texte de pure annonce qui, sans être nocif, ne traite pas réellement la question de la présence active de chaque sénateur dans la commission principale qu'il a choisie. En ce qui concerne les absences hors les murs, il y a des textes, appliquons-les rigoureusement.
M. Jean-Jacques Hyest . - Le texte vise à montrer à l'opinion publique que nous luttons contre l'absentéisme, mais cela ne changera rien. Il suffit que nos concitoyens allument leur poste de télévision pour constater que les sénateurs ne sont pas au Sénat, dans l'hémicycle. L'ambition du Bureau porte uniquement sur la participation aux réunions du mercredi matin, quand il ne doit pas y avoir d'autres réunions. Nous avons déjà réussi à faire respecter cette règle.
M. René Garrec . - Pas tout à fait.
M. Jean-Jacques Hyest . - S'il y a d'autres convocations, que le Bureau fasse le ménage ! La commission des affaires européennes ne se réunit d'ailleurs pas ce jour-là...
M. Simon Sutour . - Il arrive que nous ayons un travail conjoint avec une autre commission, ainsi la semaine dernière avec la commission des affaires étrangères. Je n'étais donc pas en commission des lois.
M. Jean-Jacques Hyest . - C'est rare... Le rapporteur a raison de dissocier les délégations de vote des autres absences. Les dispositions sur les délégations de vote figurent dans la loi organique et il est impossible de revenir sur la force majeure, même s'il est possible de mieux la définir. À l'époque où l'on exerçait une certaine surveillance, d'aucuns produisaient des faux certificats médicaux. Membre de cette commission depuis 1995, il m'est arrivé de ne jamais voir un collègue, même pas pour l'élection du président. De tels comportements, isolés, doivent être sanctionnés. Je soutiens les propositions du rapporteur, plus raisonnables que le texte initial. La commission des lois est moins touchée par les absences que d'autres. Les collectivités locales qui sanctionnent l'absentéisme l'ont empêché de gagner. Au demeurant, la sanction consiste également dans la publication, car des sites internet recensent la présence des élus.
M. Jean-René Lecerf . - Je n'ai rien contre l'esprit du texte, mais pour qu'il soit appliqué, il doit être applicable, et pour cela, il doit être juste. Il faut éviter que certains viennent signer pour être comptés présents avant de s'en aller. Les excuses absolutoires sont trop centrées sur les responsabilités exercées au Sénat. On les accorde aux présidents de groupe et membres du Bureau - les « dignitaires », comme on dit -, de même qu'à nos collègues ultramarins ou représentant les Français de l'étranger... Il conviendrait de prévoir une dispense pour les périodes électorales en faveur des têtes de liste au scrutin de liste ou des candidats au scrutin majoritaire. La loi sur le cumul des mandats n'interdit pas de se présenter à un mandat local.
M. Jean-Jacques Hyest . - Ils peuvent demander un congé.
Mme Esther Benbassa . - J'approuve ce qui vient d'être dit. Le rapporteur a accompli une tâche acrobatique. N'étant pas une grande absentéiste, je ne prêche pas pour ma paroisse. Je suis pourtant surprise d'avoir à payer, avec ce texte, pour des absentéistes confirmés. Après la déclaration sur la transparence qu'on vient de remplir, ce nouveau texte d'affichage nous éloigne des réalités. La nation attend autre chose de nous. Et pourquoi ne pas installer une pointeuse ? Loin de faire avancer les choses, ces méthodes donnent une piètre idée des parlementaires. Nous ne sommes plus des élèves. Le véritable absentéisme, dont ne traite pas le texte, se constate lorsque la télévision montre la séance publique réduite à huit à dix personnes... Ne tombons pas dans une infantilisation vexante, nous travaillons : dans notre petit groupe de douze élus, nous y passons le week-end et nous sommes au bord du burn-out .
M. Yves Détraigne . - La retransmission des séances ne donne pas une image favorable des assemblées. Il faut agir, car nous avons mauvaise presse, et plus encore dans le contexte actuel d'impuissance des pouvoirs publics à régler les problèmes du pays. Avec toutes les exceptions qu'il prévoit à une retenue opérée sur une petite partie de l'indemnité, le texte nous donne bonne conscience à peu de frais. Il ne changera pas grand-chose, c'est une mesurette. Comment la présence en commission sera-t-elle appréciée ? Suffira-t-il d'y passer trois minutes ? Y a-t-il une définition de la présence réelle, active ?
M. René Vandierendonck . - Il y a longtemps le doyen Gélard m'avait fait lire « Le Huron au Palais-Royal », un article du professeur Rivero... En l'espèce, notre collègue Collombat a raison, nous aurions tort d'opter pour la repentance. Je le dis avec sympathie pour notre rapporteur, qui a réalisé une figure imposée et non une figure libre. Le texte propose des faux-semblants, et ce serait le cas si le Bureau définissait la force majeure. Il y a des mesures simples à prendre, non culpabilisantes : supprimer les pseudo-commissions créées pour donner des avantages à certains et revenir aux commissions permanentes, téléviser les débats, émarger pour vérifier les présences, supprimer les délégations de vote en commission... Pourquoi priver nos concitoyens de l'information ? À l'Assemblée nationale, un parlementaire empêché ne peut donner de délégation de vote. Il n'est pas question de faire de la repentance, mais de se doter de règles éthiquement irréprochables.
M. Christian Cointat . - Tout le monde le sait, certains exagèrent, ne font leur travail ni en commission ni en séance. Cependant, ils ne sont pas légion. Ne jetons pas l'opprobre sur tout le monde. Je comprends l'intention de ce texte, mais je crains qu'il nous desserve. La transparence nous a fait passer pour des gangsters, des tricheurs ou des évadés fiscaux, et ce texte à présent pour des fainéants qu'il faut sanctionner. Il y a d'autres méthodes. Laissons chacun prendre ses responsabilités.
Je salue le travail de consultation et l'esprit d'ouverture du rapporteur, mais je regrette qu'il ait retiré son amendement relatif aux sénateurs des Français établis hors de France ou ultramarins.
M. Jean-Pierre Sueur , président . - Vous pourrez le redéposer.
M. Christian Cointat . - Une proposition collégiale est préférable. Il était envisagé de les soumettre aux mêmes obligations que les métropolitains, mais de ne les sanctionner qu'au bout de neuf absences sur trois mois. La spécificité de ce mandat pour les représentants des Français de l'étranger ne réside pas dans leur lieu de résidence, mais dans le fait que leur département est le monde entier ! Lorsque l'on est absent neuf fois en trois mois, c'est que l'on ne souhaite pas venir, et cela vaut également pour les outre-mer - Wallis et Futuna, dont le sénateur est d'ailleurs très assidu, étant un cas à part. Un mois de présence par trimestre, ce n'est pas trop demander.
On vient de voter le non-cumul et vous nous dites que des sénateurs ne peuvent remplir leur mandat à Paris parce qu'ils ont des responsabilités exécutives outre-mer... Qu'ils ne soient pas parlementaires ! Je comprends pour ma part que l'on exerce plusieurs mandats, si l'on fait des choix. Laissons les gens prendre leurs responsabilités, plutôt que de punir ceux qui n'ont pas fourni un mot d'excuse...
Il n'y a pas de raison que les sénateurs des Français de l'étranger ou d'outre-mer ne soient pas traités comme les autres, toutes choses égales par ailleurs, c'est-à-dire en tenant compte de leurs spécificités. Ne pas le faire pourrait leur porter préjudice. Veillons à l'égalité de traitement. L'amendement du rapporteur était très bon : reprenons-le. Quant à ceux que l'on n'a pas vus depuis un an, qu'ils démissionnent !
M. Jacques Mézard . - « Hypocrisie », « mortification », « repentance », « service commandé »... Les mots sont révélateurs de la teneur de nos débats. Ce texte ressemble à une opération de communication ; encore faudrait-il qu'elle soit utile. Celle-ci va de toute évidence se retourner contre le Sénat. Les sénateurs ne viennent pas, amenons-les à travailler, dit-on. Depuis novembre 2011, en tant que président de groupe, je demande en vain l'application du règlement. Car nos concitoyens regardent la télévision, et qu'y voient-ils ? Un hémicycle vide. Nous avons assez parlé des questions cribles, qui sont un vrai problème.
Que veut-on vraiment ? S'il s'agit, en fin de mandature, d'adopter un nouveau règlement qui ne sera pas plus appliqué que le précédent, attendre le renouvellement aurait été plus sage. Disons les choses : certains de nos collègues, dans tous les groupes, ne viennent pas. Ce n'est pas admissible : que ceux-là cessent d'être parlementaires. Réfléchissons à une procédure de déchéance, l'opinion le comprendrait. Mais le système de sanction proposé est du niveau d'un règlement intérieur d'école primaire, pas de celui du Parlement de la République. Soyons raisonnables. J'ai entendu sur les ondes que l'on s'y prenait maintenant parce que le cumul des mandats avait été interdit : voilà une autre forme d'hypocrisie. En tant que président de groupe, je suis raisonnablement présent - d'aucuns le regrettent sans doute. Nous avons qualifié le texte sur la transparence de « repentance pour autrui ». Malheureusement, d'autres de cette nature sont à venir, dans le domaine sociétal. Un homme célèbre faillit ? Voici un texte ! Ce ne sont pas les bonnes solutions pour rétablir la confiance de l'opinion. Certains textes examinés en séance imposeraient que les sénateurs soient plus nombreux. Il y a là matière de vraies mesures à prendre, pas des mesurettes de cour d'école.
M. Patrice Gélard . - Il y a dix-sept ans, un éminent membre de notre commission, maire d'une commune voisine de Paris, avait présenté un certificat médical authentique lui interdisant de se lever avant onze heures du matin.
Mme Éliane Assassi . - De quelle maladie s'agissait-il ?
Mme Esther Benbassa . - De la maladie du sommeil !
M. René Garrec . - Une fièvre quarte !
M. Patrice Gélard . - Nos méthodes de travail datent du XIX e siècle, il faut impérativement les revoir. L'image de marque du Parlement, retransmise par la télévision, c'est la séance publique. Or celle-ci est complètement dépassée. C'est une pièce de théâtre, jouée par des acteurs plus ou moins bons. Les sénateurs ne siègent que lorsqu'ils se sentent concernés. Au Parlement européen, les votes sont bloqués sur une journée et tout le monde est contraint d'être présent, nous pensions faire de même. Chez nous, le véritable travail se fait en commission, pas en séance.
Enfin, le texte comporte des imprécisions : au bout de combien de temps la sanction de 50 % s'appliquera-t-elle : le mois suivant ? Toute l'année ?
M. Alain Anziani , rapporteur . - C'est prévu dans le texte : le mois suivant.
M. Patrice Gélard . - Ce n'est pas clair. Sur quelle partie de l'indemnité sera-t-elle prélevée ?
M. Alain Anziani , rapporteur . - C'est prévu également : sur l'indemnité de fonction...
M. Patrice Gélard . - ... qui est complexe.
M. Alain Anziani , rapporteur . - Non, c'est 1 420 euros !
Mme Éliane Assassi . - Je remercie le rapporteur, qui a essayé de faire au mieux à partir d'une commande pluraliste. Reste qu'il s'agit d'un texte d'affichage, un de plus.
En outre, je ne comprends pas dans quelle temporalité il s'inscrit. Le président du Sénat a annoncé un séminaire de travail entre le Bureau et la conférence des présidents, sur les méthodes de travail du Sénat. Je soutiens son initiative, que ce présent texte vient percuter. Celui-ci donne de surcroît du grain à moudre à ceux qui pensent que le Sénat ne sert à rien et que les sénateurs, vivant dans une forme d'entre-soi, se protègent mutuellement.
Certains déplorent la pénalité prélevée sur l'indemnité de fonction. Regardez plutôt comment les gens vivent ! Ils savent que les parlementaires reçoivent 10 000 euros par mois. Enfin, le texte laisse penser que la loi se fait en commission. Non, elle est votée en séance, point qui n'est pas abordé par le texte. Bref, il n'est que d'affichage et risque de se révéler contreproductif.
M. Christophe-André Frassa . - Le Luxembourg pour M. Cointat ou Monaco pour moi ne sont pas ce qui nous rattache à notre circonscription, monsieur Collombat. Nous y sommes nés ou nous y travaillons, mais c'est de Paris que nous partons. La particularité du mandat de sénateur des Français de l'étranger est ailleurs. Je suis chaque semaine à l'étranger : depuis le début de l'année, je me suis rendu aux Pays-Bas, en République tchèque, en Tunisie, en Côte d'Ivoire et en Inde. Mes absences en commission ne s'expliquent pas autrement - elles sont rares au demeurant, car j'essaie d'organiser mon emploi du temps au mieux. L'année dernière, j'ai parcouru 187 000 kilomètres, visité vingt-sept pays, et je suis parvenu à rester assidu en commission. Les télégrammes diplomatiques attestent de notre activité sur le terrain, où nous rencontrons nos compatriotes établis hors de France.
Je regrette également que le rapporteur ait retiré sa proposition, qui avait recueilli l'assentiment de l'ensemble des sénateurs représentant les Français de l'étranger. Neuf absences par trimestre, cela paraît jouable ; trois sur un mois, cela me semble plus difficile. Si c'était la solution retenue, je continuerais à exercer mon mandat et m'acquitterais de mes amendes...
M. Jean-Pierre Sueur , président . - Vous pouvez toujours amender le texte.
M. Christophe-André Frassa . - Certes, mais il vaudrait mieux que cela vienne du rapporteur.
M. André Reichardt . - Il est difficile de s'associer plus longtemps à cet exercice de mortification. Le respect des exigences d'assiduité passe par un changement complet de nos méthodes de travail. En outre, plus que par l'indemnité de fonction, je suis choqué que l'indemnité représentative de frais de mandat soit versée à tous sans contrepartie, quel que soit le travail fourni. C'est une façon d'encourager les élus à ne rien faire.
M. François Zocchetto . - Dès lors que ce texte nous est soumis par le Bureau...
M. Jean-Jacques Hyest . - ... unanime...
M. François Zocchetto . - ... nous n'avons guère le choix. Nous serions bien inspirés, cependant, de ne pas trop communiquer sur le sujet.
Pourquoi l'article 15 de notre règlement n'est-il pas appliqué, demandent certains ? Nous l'avons écarté trop vite, au motif que les sanctions étaient trop lourdes, surtout pour le groupe qui perdrait un commissaire. Il aurait pourtant le mérite de faire réfléchir, et peut-être d'aider les présidents de groupe à être fermes vis-à-vis de leurs troupes.
Je partage enfin l'avis de M. Cointat : les représentants des Français de l'étranger et des outre-mer ne doivent pas être considérés différemment des autres, bien qu'il leur faille un régime adapté. Je souhaite également que l'amendement imaginé par le rapporteur soit réintroduit.
M. Jean-Pierre Sueur , président . - La conférence des présidents a établi l'ordre du jour jusqu'à la fin du mois d'avril. Ce texte n'y a pas été inscrit.
De plus, le président du Sénat a annoncé lors de la dernière conférence des présidents une réunion destinée à examiner nos procédures de travail. Les contributions devront être transmises avant le 15 mars. La présence en séance est un sujet récurrent. J'apprécie la séance publique, mais je reconnais que parfois, lundi dernier par exemple, il n'y avait guère plus de participants que d'orateurs inscrits... Nous aborderons cette question de front. Nous sommes le Parlement qui affiche le plus grand nombre d'heures de séance publique au monde. Nous pourrions rendre publiques les réunions de commission...
M. Jean-Jacques Hyest . - Non !
Mme Éliane Assassi . - Non, il y aurait d'autant moins de monde en séance !
Mme Esther Benbassa . - L'Assemblée nationale procède ainsi.
M. Jean-Pierre Sueur , président . - ... et réfléchir davantage aux questions susceptibles d'être débattues en séance - toutes ne peuvent y prétendre et certaines pourraient faire l'objet de procédures simplifiées, sans séance. Comme MM. Hyest et Garrec avant moi, je suis présent en séance pour l'examen des textes dont notre commission est saisie au fond, mais je ne peux matériellement suivre la discussion de tous les projets. Personne ne le peut. Réfléchissons-y sérieusement.
Mme Catherine Troendlé . - M. Zocchetto a raison : s'il nous appartient de délibérer sur les propositions faites à l'unanimité par le Bureau, communiquer sur ce sujet risque fort de se retourner contre nous.
Clarifier la situation est assez simple : appliquons l'article 15 de notre règlement dans sa rédaction actuelle, et complétons-le pour resserrer l'étau pour les ultramarins et les représentants des Français établis hors de France.
Quant à notre mode de fonctionnement, nous avons abordé toutes les difficultés lors des dernières conférences des présidents. Le président Bel nous a invités à faire des propositions. Or, nous n'avons jamais autant travaillé le lundi qu'avec ce Gouvernement. C'est un vrai problème. M. Gélard...
M. Patrice Gélard . - ... et M. Peyronnet...
Mme Catherine Troendlé . - ... ont présenté naguère un excellent rapport sur le fonctionnement comparatif des parlements européens. Ses conclusions pourraient nous inspirer. En Espagne, des semaines complètes sont sanctuarisées pour le travail en commission, et une semaine mensuelle suffit au travail de séance, car les amendements sont moins nombreux. Il y a une réflexion de fond à mener sur toutes ces questions.
M. Pierre-Yves Collombat . - J'ai été sensible aux arguments de M. Cointat, qui nous a expliqué que les sénateurs représentant les Français de l'étranger vont voir leurs électeurs : ce ne sont pas les seuls...
M. Christian Cointat . - La distance n'est pas la même.
M. Pierre-Yves Collombat . - Ce n'est pas faux et je ne voulais stigmatiser quiconque - l'amendement proposé répondrait à la question. Nous risquons d'entrer dans une casuistique invraisemblable. Comme souvent, le mieux est ici l'ennemi du bien. Nous ne fonctionnons pas comme un conseil municipal ou général, avec des réunions régulières et fixes, nous travaillons à jet continu. L'obligation de présence à toutes les séances nous empêcherait de lire les textes, tellement il y en a... Quand les étudierions-nous ? Plutôt que de se focaliser sur la séance, estimons le temps de travail des parlementaires de manière globale et communiquons sur l'activité globale des parlementaires.
Mme Catherine Tasca . - À la lumière de ce texte, qui n'est pas en cause, il apparaît qu'il est urgent d'attendre et d'adresser au Bureau et à la conférence des présidents la recommandation de travailler dans les plus brefs délais sur l'ensemble de nos conditions de fonctionnement. Ce n'est pas la peine de jeter en pâture à la presse un texte bien intentionné mais besogneux et qui ne règle rien.
M. Jean-Pierre Sueur , président . - À nouveau, ce texte n'est pas encore inscrit à l'ordre du jour. Je communiquerai personnellement au Président du Sénat le compte rendu de notre réunion.
M. Alain Anziani , rapporteur . - Je savais que cela serait difficile et je vous remercie de me l'avoir confirmé...
D'abord, je ne peux laisser dire que j'agis en service commandé. L'absentéisme constitue un problème majeur : pour nous d'abord, car la charge de travail des absents est reportée sur les sénateurs présents, et parce qu'on ne peut supporter plus longtemps que certains soient payés 7 000 euros par mois à ne rien faire.
M. Christian Cointat . - Surtout que ceux qui passent plus de temps sur le terrain ont plus de chances de se faire réélire...
M. Alain Anziani , rapporteur . - L'absentéisme est aussi un problème vis-à-vis de l'opinion : les élus du peuple ne peuvent demeurer les seuls à ne subir ni contrôle ni sanctions. Connaissez-vous une seule autre activité dans laquelle on puisse s'y soustraire sans la moindre conséquence ? Chacun s'accorde à trouver la situation inacceptable, mais juge que la moindre tentative d'y remédier est un pas de trop et propose des solutions inapplicables par excès d'ambition. La proposition du Bureau est réaliste, car cela ne sert à rien d'avoir un dispositif sévère s'il est inapplicable.
D'accord pour rénover le fonctionnement du travail parlementaire. Un séminaire est à venir. Mais ce chantier obéit à sa propre temporalité. Je défendrai par exemple la suppression des questions cribles et la réduction des discussions générales, qui laissent trop de place au bavardage. Comme il y faudra des réformes législatives voire constitutionnelles, cela demandera des mois, voire des années... Et pendant ce temps, nous laisserions en jachère la question de l'absentéisme ?
Pourquoi ne contrôler que la présence en commission, demandent certains ? Depuis la révision de 2008, c'est là que les textes sont amendés et adoptés. Il serait insensé de rendre obligatoire la présence en séance, car nous sommes tous spécialisés. Je ne me rends en séance que lorsqu'elle examine un texte que j'ai suivi. Si je devais y aller pour tous les textes, j'y ferais bien souvent de la figuration. L'absence doit être contrôlée prioritairement là où nous sommes maîtres d'oeuvre : en commission.
Pourquoi ne ponctionner que l'indemnité de fonction ? L'ordonnance organique de 1958 en dispose ainsi et la modifier suppose une majorité et l'accord de l'Assemblée nationale.
Pourquoi ne pas appliquer l'article 15 du règlement ? Je veux bien, mais il a ceci de particulier qu'il fait peser sur son groupe l'absence d'un parlementaire. La faute est individuelle, mais la sanction est collective. Son application est difficile, et d'ailleurs personne ne l'a demandée depuis un demi-siècle.
Enfin, le cas des sénateurs d'outre-mer et des Français de l'étranger. Dans un premier temps, j'avais proposé d'aller plus loin que le Bureau. Je remercie à nouveau les sénateurs représentants les Français de l'étranger d'avoir accepté la référence au trimestre. J'avais également noté qu'ils voulaient le même régime que les sénateurs d'outre-mer.
M. Christian Cointat . - Oui, mais si vous renonciez à traiter le cas des sénateurs d'outre-mer, rien ne vous empêcherait de traiter le nôtre...
M. Alain Anziani , rapporteur . - Je croyais que vous aviez lié votre sort. La question ultramarine se heurte à un problème matériel : nos collègues n'ont droit qu'à la prise en charge d'un aller-retour par mois. Le questeur que je suis est évidemment attentif à l'augmentation des frais de déplacement... En l'état, conservons le texte du Bureau sur ce point et, d'ici la séance, établissons un régime, même assoupli.
Les jeunes veulent se révolter, lit-on dans la presse. Vous-mêmes semblez disposés à vous révolter contre le Bureau du Sénat et les autorités. Reste que vous ne pouvez pas considérer qu'un président de groupe, qui a des activités multiples et participe à de nombreuses réunions, est un sénateur comme un autre. De même pour les membres du Bureau. C'est pourquoi ces règles s'appliquent à eux en tant qu'ils exercent leurs fonctions, par exemple si le Bureau se réunit le mercredi matin.
Enfin, l'Assemblée nationale pratique un tel système de contrôle et de sanction depuis 2009. Les députés sont-ils vus comme plus fainéants qu'avant ? Non. Votre objection ne tient pas la route. Il faut regarder ces choses dans le temps : demain, nous verrons quels articles la presse nous réserve ; dans deux ou trois ans, on louera peut-être le Sénat d'avoir soumis ses membres aux mêmes contraintes que tous les Français.
M. Jean-Pierre Sueur , président . - Je remercie notre rapporteur pour le travail accompli volontairement au nom du Bureau, qui a adopté unanimement la présente proposition de résolution.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
M. Alain Anziani , rapporteur . - Outre une réécriture de l'article 15 du règlement, l'amendement n° 3 garde la retenue à 50 % du montant mensuel de l'indemnité de fonction pour trois absences par mois, mais la porte à 100 % au-delà. La sanction est appliquée le mois suivant.
M. Jean-Pierre Sueur , président . - Cinq absences dans le mois, c'était ridicule.
M. Alain Anziani , rapporteur . - L'amendement n° 4 a été largement débattu. Il exempte du mécanisme les sénateurs élus outre-mer et ceux représentant les Français établis hors de France. Je propose de maintenir pour l'instant le texte du Bureau, avec des évolutions d'ici la séance.
M. Jean-Pierre Sueur , président . - J'engage nos collègues à réfléchir à de nouveaux amendements pour la séance publique.
M. Alain Anziani , rapporteur . - L'amendement n° 5, rédactionnel, supprime la notion d'absence excusée.
M. Alain Anziani , rapporteur . - L'amendement n° 6 précise que la présence est obligatoire sauf participation aux travaux d'une autre commission permanente, d'une commission spéciale, d'une commission mixte paritaire ainsi que d'une commission d'enquête.
M. Christian Cointat . - Une commission spéciale peut se réunir en même temps qu'une commission mixte paritaire.
M. Alain Anziani , rapporteur . - Précisément.
Mme Hélène Lipietz . - Les membres suppléants des commissions mixtes paritaires sont-ils astreints à cette obligation de présence ?
M. Jean-Pierre Sueur , président . - Oui.
M. Alain Anziani , rapporteur . - Ils sont convoqués.
M. Alain Anziani , rapporteur . - L'amendement n° 7 supprime la retenue sur indemnité lorsque le sénateur est dans l'exercice des fonctions de membre du Bureau ou de président de groupe.
M. Alain Anziani , rapporteur . - Même chose pour l'amendement n° 8, lorsque le parlementaire est en congé du Sénat en application de l'article 34 du règlement.
M. Alain Anziani , rapporteur . - L'amendement n° 9 propose le même régime lorsque la réunion de commission est convoquée en même temps que le Sénat est réuni en séance publique.
M. Alain Anziani , rapporteur . - L'amendement n° 10 confie aux questeurs le contrôle des motifs d'absence, au besoin à l'aide de justificatifs.
L'amendement n° 10 est adopté.
M. Alain Anziani , rapporteur . - L'amendement n° 11 est de conséquence.
L'amendement n° 11 est adopté, ainsi que l'amendement n° 12.
M. Alain Anziani , rapporteur . - Avis défavorable à l'amendement n° 1, qui exempte de retenue sur leur indemnité les parlementaires participant aux travaux de l'organe délibérant d'une collectivité territoriale dont ils sont élus...
L'amendement n° 1 n'est pas adopté.
Articles additionnels après l'article 2
M. Pierre-Yves Collombat . - Mortifions-nous, mais restituons aux sénateurs la plénitude de leur capacité d'amendement. Je vous invite à lire le rapport réalisé par Philippe Marini sur la recevabilité financière des amendements. Vous y découvrirez que les références sont de plus en plus à rechercher dans les traités européens, et de moins en moins dans la Constitution, que le domaine d'application de l'article 40 de la Constitution s'est considérablement étendu - je n'ai pas fait la liste des aberrations que j'ai relevées - et que le président de la commission des finances a un pouvoir plus grand encore que le Conseil constitutionnel : d'où tient-il ce pouvoir de ventriloque ? Je suis atterré de voir le Sénat passer son temps à se détruire lui-même, comme en proie à une maladie auto-immune.
M. René Garrec . - C'est chronique !
M. Pierre-Yves Collombat . - Mon amendement n° 2 fait par conséquent des propositions en matière de droit d'amendement en commission et en séance ; il traite le cas des propositions de loi et n'oublie pas comment le Gouvernement soulève l'article 40 en séance. Parmi les innovations proposées, le bureau de la commission des finances, et non plus son seul président, deviendrait compétent pour l'examen de la recevabilité des amendements, le recours contre sa décision étant porté devant le président du Sénat.
M. Alain Anziani , rapporteur . - Cet amendement pose de vraies questions, car l'article 40 nous agace tous. Sa rédaction mériterait toutefois d'être corrigée, car la suppression du contrôle a priori de la recevabilité des amendements de séance serait contraire à la Constitution. De plus, et même si je comprends l'exigence de collégialité, la saisine au fond du bureau de la commission pour chaque amendement serait d'une lourdeur excessive. Avis défavorable : tenons-nous-en au sujet de la résolution.
M. Pierre-Yves Collombat . - Écartons rapidement ces sujets anecdotiques... En matière de recevabilité des amendements, nous chargeons pour l'heure une seule personne de dire si un amendement est recevable ou non. C'est un pouvoir extraordinaire !
M. René Garrec . - Exorbitant !
M. Pierre-Yves Collombat . - Instaurons un minimum de collégialité et ouvrons une voie de recours. Je suis estomaqué par la capacité du Sénat à se dessaisir de ses pouvoirs.
M. Christian Cointat . - Je remercie M. Collombat. J'avais commencé à lire le rapport Marini, mais je n'ai pu aller bien loin tellement il soulevait mon indignation. Ces questions méritent un travail approfondi et une proposition de résolution qui tienne la route.
M. Jean-Pierre Sueur , président . - Si proposition de résolution de M. Collombat il y avait, nous pourrions veiller à ce qu'elle soit inscrite à l'ordre du jour.
M. Alain Anziani , rapporteur . - Tel qu'il est rédigé, cet amendement ignore l'alinéa 1 de l'article 45 du règlement, qui prévoit l'examen a priori de la recevabilité des amendements en séance...
L'amendement n° 2 n'est pas adopté.
M. Alain Anziani , rapporteur . - L'amendement n° 13 précise que la résolution s'appliquera à compter du prochain renouvellement du Sénat.
L'amendement n° 13 est adopté.
La proposition de résolution est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article 1
er
|
|||
|
M. ANZIANI |
3 |
Modification de la structure du texte et simplification du mode de calcul de la retenue financière sur l'indemnité de fonction |
Adopté |
|
M. ANZIANI |
4 |
Exonération de retenue financière pour les sénateurs d'outre-mer et des Français établis hors de France |
Adopté |
|
M. ANZIANI |
5 |
Simplification rédactionnelle |
Adopté |
|
M. ANZIANI |
6 |
Précision sur les autres réunions de commission autorisant l'absence en réunion de commission permanente |
Adopté |
|
M. ANZIANI |
7 |
Prise en compte de l'exercice des fonctions de président de groupe |
Adopté |
|
M. ANZIANI |
8 |
Prise en compte des sénateurs en congé du Sénat |
Adopté |
|
M. ANZIANI |
9 |
Rédactionnel |
Adopté |
|
M. ANZIANI |
10 |
Contrôle des questeurs sur les motifs d'absence |
Adopté |
|
M. ANZIANI |
11 |
Conséquence |
Adopté |
|
M. ANZIANI |
12 |
Coordination |
Adopté |
|
M. POZZO DI BORGO |
1 |
Autorisation d'absence en réunion de commission permanente en raison d'un mandat local |
Rejeté |
|
Articles additionnels après l'article 2 |
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|
M. COLLOMBAT |
2 |
Réforme du régime de contrôle de la recevabilité financière des amendements |
Rejeté |
|
M. ANZIANI |
13 |
Application de la résolution à compter du renouvellement de septembre 2014 |
Adopté |