Projet de loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE PRÉLIMINAIRE - OBJECTIFS DE LA POLITIQUE EN FAVEUR DE L'AGRICULTURE, DE L'ALIMENTATION, DE LA PÊCHE MARITIME ET DE LA FORÊT

Le titre préliminaire contient un seul article, qui précise les objectifs de la politique agricole, alimentaire et sylvicole, en définit à la fois les axes et le cadre.

Lors de la discussion du projet de loi à l'Assemblée nationale, cet article a été enrichi de nombreux ajouts, passant de 33 à 58 alinéas. Sans subir de transformation majeure, il a toutefois été encore enrichi par votre commission, notamment pour mieux prendre en compte la dimension sociale de l'agro-écologie.

Article 1er (articles L. 1 et L. 2 [nouveaux], L. 111-2 du code rural et de la pêche maritime, L. 121-1 du code forestier et article 1er de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole, article 124 de la loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001 de finances pour 2002) - Principes généraux de la politique en faveur de l'agriculture et de l'alimentation

Objet : cet article définit les buts de la politique en faveur de l'agriculture et de l'alimentation, précise le rôle du programme national de l'alimentation, énonce spécifiquement les objectifs de la politique d'installation en agriculture et dispose que la politique agricole et alimentaire doit tenir compte des outre-mer et des territoires de montagne. Il place la politique des pêches maritimes et de l'aquaculture au sein de la politique de l'alimentation et renforce les exigences qui pèsent sur l'État en matière de politique forestière, conformément à la nouvelle ambition affirmée par le projet de loi en ce domaine.

I. Le droit en vigueur

Il est fréquent que le législateur définisse le champ et les objectifs des politiques publiques . Cette définition intervient souvent dans les premiers articles des codes régissant ces politiques publiques. Ainsi, le code de la recherche dans ses articles L. 111-1 et suivants énonce les buts de la politique de la recherche et le rôle de l'État et de l'échelon européen dans cette politique.

Les articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l'environnement constituent un autre exemple : ils fixent les principes généraux du droit de l'environnement et de la politique publique du développement durable.

En ce qui concerne les politiques agricoles, leurs objectifs sont d'abord définis au niveau européen par l'article 39 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne . Ces objectifs sont mis en oeuvre par les règlements communautaires qui régissent la politique agricole commune (PAC).

Article 39 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne

1. La politique agricole commune a pour but:

a) d'accroître la productivité de l'agriculture en développant le progrès technique, en assurant le développement rationnel de la production agricole ainsi qu'un emploi optimum des facteurs de production, notamment de la main-d'oeuvre,

b) d'assurer ainsi un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l'agriculture,

c) de stabiliser les marchés,

d) de garantir la sécurité des approvisionnements,

e) d'assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs.

2. Dans l'élaboration de la politique agricole commune et des méthodes spéciales qu'elle peut impliquer, il sera tenu compte:

a) du caractère particulier de l'activité agricole, découlant de la structure sociale de l'agriculture et des disparités structurelles et naturelles entre les diverses régions agricoles,

b) de la nécessité d'opérer graduellement les ajustements opportuns,

c) du fait que, dans les États membres, l'agriculture constitue un secteur intimement lié à l'ensemble de l'économie.

Les objectifs de la politique agricole nationale ne figurent pas dans le code rural et de la pêche maritime, mais à l'article 1 ^er de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole, qui prévoit le lien fort entre politique agricole nationale et européenne. Cet article insiste sur la multifonctionnalité de l'agriculture, à la fois économique, environnementale et sociale . Il retient des buts très larges et diversifiés pour la politique agricole.

Le premier de ceux-ci est « l'installation en agriculture, notamment des jeunes ». L'objectif d'installation est rappelé dans le corpus législatif à un deuxième endroit : l'article L. 330-1 du code rural et de la pêche maritime indique en effet que la « politique d'installation favorise la transmission des exploitations dans un cadre familial et hors cadre familial ».

Un autre article du même code, l'article L. 111-2, définit pour sa part la politique d'aménagement rural , distincte de la politique agricole même si elle entretient des liens étroits avec cette dernière.

Un autre article, l'article L. 230-1, créé par la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) de 2010, indique quels sont les buts de la politique publique de l'alimentation .

L'article L. 911-2 du même code, de son côté, précise les contours de la politique des pêches maritimes, de l'aquaculture marine et des activités halio-alimentaires , en lui assignant sept objectifs.

Enfin, les articles L. 121-1 du code forestier et suivants définissent de manière très laconique les orientations de la politique forestière , dont la responsabilité est confiée à l'État.

Les textes législatifs sont donc d'une précision inégale sur les buts poursuivis par les politiques publiques agricole, d'aménagement rural, des pêches ou de la forêt et nécessitent une redéfinition, même si la portée juridique de ces dispositions reste modeste, ces articles étant davantage des déclarations d'intention.

II. Le texte du projet de loi initial

L'article 1 ^er a pour but de mettre en cohérence les objectifs de la politique agricole et de l'alimentation, de la politique d'installation, de la politique des pêches maritimes et de l'aquaculture et de la politique forestière, en prenant en compte les nouveaux défis à relever :

- le défi des mutations du monde agricole ;

- le défi de l'ancrage territorial ;

- le défi de l'économie, dans un contexte mondial de concurrence auxquels doivent faire face les agriculteurs mais aussi l'industrie agroalimentaire ;

- le défi de l'alimentation , dans sa double dimension quantitative, avec l'augmentation de la population mondiale, et qualitative, afin de respecter des exigences sanitaires de plus en plus fortes, mais aussi de répondre à l'enjeu du goût ;

- le défi du développement durable ;

- le défi particulier de la forêt .

L'article 1 ^er crée un article L.1 du code rural et de la pêche maritime, qui rappelle que la politique agricole et alimentaire a une double dimension : nationale et européenne. Cet article assigne quatre finalités à cette politique :

- assurer l'approvisionnement alimentaire : la formulation retenue est celle de l'article L. 230-1 du code rural et de la pêche maritime, définissant aujourd'hui la politique publique de l'alimentation ;

- renforcer la compétitivité de l'agriculture, dans le but d'assurer le revenu de l'agriculteur : la préoccupation économique est donc au coeur des politiques agricoles ;

- veiller au bien-être animal et à la santé des végétaux : la politique agricole doit ainsi répondre aux nouvelles préoccupations sociétales ;

- participer au développement des territoires .

L'article L. 1 articule politique agricole et politique d'aménagement rural définie à l'article L. 111-2 du même code, en mettant cette dernière, dont les contours sont inchangés, au service de la première. Il condense donc la rédaction de l'article 1 ^er de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole, abrogée par le III.

Le II. de l'article L. 1 jette les bases de la refondation des politiques agricoles voulue par le gouvernement, en précisant que pour atteindre les buts fixés par la loi, l'État encourage les actions alliant performance économique, performance sociale et performance environnementale. Il encourage aussi la recherche et l'innovation, l'organisation des acteurs, la gestion des risques, et d'autres outils encore.

Les dispositions qui figurent aujourd'hui à l'article L. 230-1 du code rural et de la pêche maritime concernant le rôle central du programme national pour l'alimentation (PNA) comme document d'orientation de la politique de l'État en matière d'alimentation sont reclassées au III. de l'article L. 1, avec une rédaction simplifiée. Le PNA reste défini par l'État, mais celui-ci doit associer les collectivités territoriales, qui jouent un rôle important notamment avec les cantines scolaires. Le lien du PNA avec le programme national nutrition santé (PNNS) prévu à l'article L. 3231-1 du code de la santé publique est préservé. La principale innovation introduite consiste à faire précéder l'adoption du PNA de débats publics organisés par le Conseil national de l'alimentation (CNA) et en région par le Conseil économique, social et environnemental régional (CESER) .

Le IV. de l'article L. 1 précise davantage que le laconique article L. 330-1 du code rural et de la pêche maritime les objectifs de la politique d'installation et de transmission en agriculture, essentielle pour assurer le renouvellement des générations. Il fait le lien entre installation et foncier et entre installation et formation, ces deux conditions étant des facteurs clefs du succès de l'installation .

Le V. prévoit que la politique en faveur de l'agriculture et de l'alimentation tient compte des enjeux spécifiques outre-mer.

L'article L. 2 fait le lien entre politique des pêches maritimes, de l'aquaculture et des activités halio-alimentaires et politique de l'alimentation, en mettant là aussi la première au service de la seconde et en rappelant le double objectif de compétitivité et de préservation de l'environnement.

Enfin, le II de l'article 1 ^er explicite un peu plus que ne le fait aujourd'hui le code forestier les orientations de la politique forestière prévues à l'article L. 121-1 du code forestier en demandant à l'État de veiller à de multiples préoccupations environnementales - adaptation des essences forestières à leur milieu, stockage du carbone, maintien de la biodiversité - économiques - régénération de la forêt et approvisionnement de l'industrie du bois - et de développement du territoire.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les débats à l'Assemblée nationale, tant en commission qu'en séance, ont été particulièrement riches sur l'article 1 ^er . De nombreux ajouts ont été proposés par les députés, dont la portée pratique n'est cependant pas toujours évidente.

Les députés ont d'abord demandé que la politique agricole et alimentaire soit appréhendée dans sa double dimension : nationale, européenne, mais aussi territoriale , pour prendre en compte le rôle des collectivités territoriales. Dans le même esprit, ils ont réclamé une déclinaison territoriale du PNA.

Ils ont proposé que la politique de l'alimentation vise à assurer l'accès à une alimentation sûre mais aussi une alimentation saine et qui soit produite dans des conditions favorisant l'emploi et le respect de normes sociales . Ils ont précisé que la politique de l'alimentation devait avoir une visée nutritionnelle mais aussi gustative .

Ils ont également souhaité que la politique agricole ait pour but de répondre à l'accroissement démographique dans le monde et contribue à rééquilibrer les termes des échanges , reprenant une rédaction proche de la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999.

Ils ont aussi voulu que les objectifs économiques de la politique agricole ne se réduisent pas à la recherche de compétitivité, mais incluent aussi le revenu et l'emploi, le renforcement de l'innovation, le souci de maintenir une agriculture familiale en préservant l'autonomie de l'exploitant, visent à développer la valeur ajoutée dans les filières, notamment en encourageant les circuits courts mais aussi à mieux partager la valeur ajoutée au sein des filières.

Ils n'ont pas souhaité non plus que la politique agricole se contente d'un objectif de bien-être animal et de santé des animaux et végétaux mais inclue également un objectif de santé publique et vise à la performance sanitaire.

Ils ont ajouté de nombreux objectifs supplémentaires, plus variés les uns que les autres :

- promouvoir l'information des consommateurs.

- prendre en compte les spécificités de chaque région.

- promouvoir la conversion à l'agriculture biologique.

- concourir à la transition énergétique ;

- développer de l'aide alimentaire et lutter contre la faim dans le monde.

Ils ont souhaité que, parmi les axes de la politique agricole, la question de l'ancrage territorial soit une priorité. D'une manière générale, ils ont enrichi les axes de la politique agricole, réécrivant totalement le II. de l'article L. 1 du code rural et de la pêche maritime.

Les objectifs de la politique d'installation ont également été modifiés pour préciser que celle-ci devrait viser à maintenir un maillage territorial des exploitations.

Les députés ont souhaité que non seulement la politique en faveur de l'agriculture et de l'alimentation prenne en compte les enjeux spécifiques à l'outre-mer, mais aussi ceux spécifiques à la montagne. Dans le même esprit, ils ont réclamé que la politique d'aménagement rural, prévue par l'article L. 111?2 du code rural et de la pêche maritime, porte une attention particulière à l'élevage et au pastoralisme.

Enfin, un amendement du gouvernement a été adopté pour définir l'agro-écologie, au fondement de la philosophie du projet de loi ^{17 ( * )} .

La définition de l'agro-écologie par l'article 1 ^er du projet de loi

Les systèmes de production agro-écologiques privilégient l'autonomie des exploitations agricoles et l'amélioration de leur compétitivité, en diminuant la consommation d'énergie, d'eau, d'engrais, de produits phytopharmaceutiques et de médicaments vétérinaires, en particulier les antibiotiques. Ils sont fondés sur les interactions biologiques et l'utilisation des potentiels offerts par les agro-écosytèmes. Ils utilisent les ressources naturelles, en particulier les ressources en eau, la biodiversité, la photosynthèse, les sols et l'air, en maintenant leur capacité de renouvellement du point de vue qualitatif et quantitatif. Ils contribuent à la lutte contre le changement climatique et à l'adaptation à ses effets.

L'État veille aussi à faciliter le recours par les agriculteurs à des pratiques et à des systèmes de cultures innovants dans une démarche agro-écologique. À ce titre, il soutient les acteurs professionnels dans le développement des solutions de biocontrôle et veille à ce que les processus d'évaluation et d'autorisation de mise sur le marché de ces produits soient accélérés.

IV. La position de votre commission

a- Renforcer encore les objectifs de la politique agricole.

Votre rapporteur considère qu'il est important de définir dans la loi les buts des politiques publiques . Les objectifs de la politique agricole ne sauraient relever du seul niveau européen, avec la PAC.

Votre rapporteur considère qu'il est indispensable de rappeler que la politique agricole est aussi une politique économique. De ce point de vue, la recherche de compétitivité est incontournable , dans un monde ouvert où la libre circulation des marchandises et le libre choix des consommateurs sont des données incontournables.

Mais la compétitivité ne doit pas être appréhendée sous l'angle de la seule compétitivité-prix. Les signes d'identification de l'origine et de la qualité, comme les appellations d'origine protégées (AOP) ou indications géographiques protégées (IGP) ou les circuits courts de commercialisation constituent autant de moyens de valoriser notre agriculture, et doivent être développés.

Votre commission a ainsi adopté plusieurs amendements, à l'initiative de l'ensemble des groupes politiques :

- À l'initiative de M. Joël Labbé, deux amendements ont été adoptés pour préciser que la politique agricole et la démarche agro-écologique ne pouvaient pas viser à lutter contre le changement climatique mais à atténuer ses effets, les phénomènes de changement climatique étant déjà à l'oeuvre .

- À l'initiative de M. Joël Labbé, votre commission a également adopté un amendement précisant que la politique de l'alimentation vise à assurer l'accès de la population à l'alimentation dans des conditions économiquement mais également socialement acceptables . En effet, la seule réflexion à partir de l'acceptabilité économique conduit à une course au prix bas qui peut générer des effets pervers : une nourriture à prix très bas peut être d'une trop mauvaise qualité pour être socialement acceptable.

- À l'initiative de M. Joël Labbé, votre commission a indiqué que la politique agricole nationale s'inscrit dans un cadre de coopérations internationales qui doivent respecter les principes de la souveraineté alimentaire : l'alimentation étant un bien fondamental, il convient que chaque État dans le monde puisse assurer une sécurité d'approvisionnement et choisir son propre modèle, sans se voir imposer un modèle unique.

- À l'initiative de M. Gérard Bailly, votre commission a choisi de préciser que la politique agricole devrait avoir pour but non seulement d'améliorer le revenu des agriculteurs mais aussi de leur offrir des conditions de vie acceptables : en effet, les contraintes du métier peuvent être telles, notamment en élevage, que les nouvelles générations, malgré la perspective de dégager un revenu, se détourneront de ces productions.

- Votre commission a également adopté un amendement présenté par M. Joël Labbé indiquant que le consommateur doit être informé non seulement des lieux de production, à travers un étiquetage de l'origine, mais aussi des modes de production . Les consommateurs sont en effet des alliés naturels de la transition agro-écologique promue par le projet de loi. Leurs attentes en termes de connaissance de l'origine des productions et des conditions de production s'expriment déjà aujourd'hui à travers le succès des circuits courts alimentaires, promue notamment dans le cadre des associations pour le maintien de l'agriculture paysanne (AMAP).

- À l'initiative de M. Pierre Camani, rapporteur pour avis de la commission du développement durable, votre commission a également adopté un amendement renforçant la dimension sociale de la politique agricole et réclamant que celle-ci recherche des équilibres sociaux justes et équitables.

- Deux amendements identiques de M. Gérard César et de M. Jean-Jacques Lasserre ont ensuite été adoptés pour préciser que la politique agricole n'avait pas en matière de productions biologiques un objectif unique de conversion d'un maximum de surfaces, mais également un objectif de structuration des filières . Cette rédaction va dans le sens du programme ambition bio 2017, présenté par le ministère de l'agriculture en mai 2013 : son axe n° 2 précise que le développement équilibré des filières bio passe par une organisation des filières et une meilleure connaissance des marchés.

- Votre rapporteur a proposé à votre commission, qui l'a accepté, d'indiquer que la politique agricole devrait favoriser un haut niveau de performance sanitaire . La performance sanitaire est en effet l'un des éléments d'excellence des filières agricoles et alimentaires françaises, reconnue tant en France qu'à l'étranger. Elle est aussi le socle de la confiance du consommateur. Au final, la qualité et la sûreté reconnue des produits français constitue un avantage compétitif à l'heure où les pays émergents sont frappés par des scandales sanitaires, comme par exemple la présence de mélamine dans le lait en Chine en 2008.

b- La triple dimension économique, environnementale et sociale de l'agro-écologie.

Le projet de loi définit la démarche agro-écologique. A l'initiative de votre rapporteur, votre commission a choisi d'enrichir sa définition d'une dimension sociale. La démarche agro-écologique vise en effet à dépasser l'opposition traditionnelle entre économie et environnement en faisant le pari d'améliorer la compétitivité des exploitations agricoles tout en réduisant leur impact sur leur environnement, à travers une réduction de l'utilisation des intrants et le recours aux connaissances agronomiques pour tirer un meilleur parti des ressources naturelles à disposition, dans une démarche de long terme.

Mais l'agro-écologie ne peut pas faire fi de la dimension sociale , de la question de l'emploi et des conditions de travail des agriculteurs. Plusieurs amendements ont donc été adoptés pour viser également une performance sociale dans la démarche d'agro-écologie. Un amendement de votre rapporteur a permis également d'expliciter la dimension économique de l'agro-écologie : il s'agit de maintenir ou augmenter les performances économiques des exploitations.

À l'initiative de M. Joël Labbé, votre commission a également adopté un amendement proposant que l'État veille à faciliter les interactions entre sciences sociales et sciences agronomiques pour faciliter la production et le transfert de connaissances nécessaire à la transition vers des modèles agro-écologiques. L'agro-écologie ne saurait en effet être appréhendée seulement à travers la technologie .

c- Le renforcement de la politique publique de l'alimentation.

Enfin, votre rapporteur considère qu'il est essentiel que la politique de l'alimentation soit définie par la loi avec précision. Il appartient au législateur de se saisir de cette question, sans la laisser aux experts ou aux seuls professionnels de l'alimentation. La lutte contre la standardisation alimentaire, contre la « malbouffe » passe aussi par l'affirmation d'une volonté politique des pouvoirs publics et la mise en place d'instruments d'éducation à l'alimentation. Votre commission a ainsi apporté plusieurs précisions sur le programme national pour l'alimentation (PNA) et le rôle du Conseil national de l'alimentation (CNA) :

- D'abord, un amendement de M. Joël Labbé a été adopté afin d'associer à l'élaboration du PNA non seulement les collectivités territoriales mais également les autres acteurs locaux , comme les associations.

- Ensuite, votre rapporteur a souhaité élargir la politique de l'alimentation à la promotion de la qualité organoleptique des aliments et pas seulement de leur qualité gustative : la qualité gustative ne concerne en effet que le sens du goût, alors que la qualité organoleptique s'adresse à tous les sens : l'apparence, l'odeur, le goût, la texture ou la consistance constituent les qualités organoleptiques d'un aliment ou d'une boisson.

- À l'initiative de M. Pierre Camani, rapporteur pour avis de la commission du développement durable, votre commission a aussi souhaité intégrer la promotion des produits locaux et de saison parmi les objectifs du PNA dans les domaines de l'éducation et de l'information. Cet ajout vise à favoriser le développement de l'approvisionnement de la restauration collective en produits de saison et produits sous signes d'identification de la qualité et de l'origine. La sensibilisation au cycle saisonnier des produits agricoles est aussi un moyen de favoriser des réflexes de consommation plus vertueux, écologiquement plus sobres, respectueux de la biodiversité et des rythmes naturels.

- Enfin, deux amendements identiques, présentés par MM.  César et Daniel Dubois, ont été adoptés pour conforter la place du CNA dans la préparation du PNA, comme c'est actuellement son rôle . L'article L. 230-1 du code rural et de la pêche maritime précise en effet que le CNA est associé à l'élaboration et participe à la mise en oeuvre du PNA. Or, la rédaction du projet de loi réduit le rôle du CNA à un simple organisateur de débats publics. Il s'agit donc de restaurer sa place, pour le conforter en tant que « Parlement de l'alimentation » . Sa composition large en fait le lieu du dialogue de tous les acteurs de la politique de l'alimentation et ses avis font autorité. Il est impératif, dans un souci d'efficacité sur le long terme, de conserver ce rôle premier du CNA à l'appui de la politique publique de l'alimentation.

- Votre commission a enfin adopté plusieurs amendements rédactionnels et de coordination, dont l'un concerne les outre-mer.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

TITRE IER - PERFORMANCE ÉCONOMIQUE ET ENVIRONNEMENTALE DES FILIÈRES AGRICOLES ET ALIMENTAIRES

Le Titre I ^er contient l'ensemble des dispositions du projet de loi organisant les filières agricoles et alimentaires :

- L' article 2 réorganise le Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire (CSO), instance de dialogue et de débat sur les politiques agricoles, et ajuste l'organisation de FranceAgrimer, notamment pour faire place aux régions, chargées de la mise en oeuvre du deuxième pilier de la PAC.

- L' article 3 crée les groupements d'intérêt économique et environnemental (GIEE), cadre nouveau dans lequel les agriculteurs et leurs partenaires pourront mettre en oeuvre des pratiques innovantes destinées à améliorer leurs résultats économiques tout en prenant mieux en compte les enjeux environnementaux. Votre commission a ajouté une dimension sociale aux GIEE, qui devront rechercher la triple performance économique, sociale et environnementale.

- L' article 4 poursuit un objectif de meilleure protection de l'environnement dans le secteur agricole, en contrôlant mieux les utilisations d'azote et en étendant le bail environnemental. Votre commission a préservé l'objectif de développer le bail environnemental, mais en ne permettant pas aux propriétaires d'imposer de contraintes supplémentaires aux agriculteurs par rapport à celles existant déjà : l'objectif est de préserver les bonnes pratiques, et de permettre aux agriculteurs, uniquement s'ils s'engagent volontairement dans cette démarche, de les approfondir.

- L' article 4 bis A , inséré par les députés, demande au gouvernement un rapport pour développer une garantie publique des risques liés aux pratiques innovantes en agriculture. Comme pour l'ensemble des rapports au Parlement, votre commission a procédé à la suppression de cet article.

- Les articles 4 bis et 4 ter , également ajoutés en première lecture à l'Assemblée nationale, concernent le statut du fermage et proposent pour le premier de protéger le preneur d'une reprise de bail jusqu'à l'âge de la retraite à taux plein et pour le second de fixer au taux d'intérêt légal majoré de trois points le taux applicable pour la répétition de l'indu en cas de contentieux entre preneur et bailleur.

- Votre commission a ajouté deux articles 4 quater et 4 quinquies , dont l'objet est respectivement de permettre aux preneurs et bailleurs de s'entendre à l'avance sur l'indemnisation qui sera due en fin de bail en cas de travaux d'amélioration du fonds loué et de porter de cinq à neuf ans, durée du bail rural classique, la durée du renouvellement de bail cessible hors cadre familial.

- L' article 5 explicite la notion de transparence pour les groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC). Votre commission a adopté un amendement de simplification en fusionnant les deux procédures d'agrément des GAEC et de reconnaissance de leur caractère total.

- L' article 6 modernise le statut des coopératives dans le but d'instaurer plus de transparence dans leur gouvernance et de renforcer le contrôle des agriculteurs sur les coopératives. Votre commission a mieux encadré la mise en oeuvre de la clause de révision des prix, pour tenir compte des caractéristiques particulières des coopératives et de la particularité du lien entre associé coopérateur et coopérative.

- L' article 7 clarifie la contractualisation en agriculture et instaure une médiation obligatoire, donnant un statut légal au médiateur des relations commerciales agricoles.

- L' article 7 bis , ajouté par les députés, permet de neutraliser les conséquences fiscales de la transformation des syndicats de contrôle de performance des ruminants en associations ;

- L' article 8 met le statut des interprofessions en conformité avec les récentes modifications des règles européennes définies par l'organisation commune des marchés (OCM) unique et définit les conditions de représentativité exigées pour l'extension des accords interprofessionnels. Votre commission a souhaité encouragé le pluralisme des interprofessions, tout en garantissant leur bon fonctionnement, indispensable aux filières agricoles et alimentaires.

- L' article 8 bis , inséré par votre commission, offre aux interprofessions la possibilité de bénéficier de créneaux sur les médias audiovisuels publics pour faire la promotion de la consommation de produits frais.

- L' article 9 définit un cadre législatif pour la coopération en matière de sécurité des exploitants et salariés agricoles travaillant dans un même lieu.

- L' article 9 bis , inséré à l'Assemblée nationale, rend facultative la création, au plan départemental, d'un comité des activités sociales et culturelles.

- L' article 10 autorise le gouvernement à prendre plusieurs ordonnances pour modifier le code rural et de la pêche maritime.

- L' article 10 bis A , inséré par votre commission, reconnaît la place du vin et des terroirs viticoles dans le patrimoine culturel, gastronomique et paysager de la France.

- L' article 10 bis , ajouté par les députés, étend le droit d'opposition au dépôt de marque à l'INAO, pour protéger les appellations d'origine et indications géographiques.

Article 2 (articles L. 611-1, L. 621-2, L. 621-3, L. 621-5, L. 621-8, L. 621-8-1 et L. 932-6 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime) - Adaptation de la composition et des missions du Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire (CSO) et de FranceAgriMer

Objet : cet article modernise le cadre de gouvernance de la politique agricole pour l'adapter aux objectifs du projet de loi. La composition et les missions du Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire (CSO) sont modifiées, ainsi que celles de FranceAgrimer, en particulier pour prendre en compte le rôle accru des régions dans la politique agricole.

I. Le droit en vigueur

a- Le Conseil supérieur d'orientation : une instance de concertation et de dialogue sur la politique agricole nationale.

Organisme consultatif présidé par le ministre chargé de l'agriculture, le Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire (CSO) constitue le cadre des débats institutionnels sur les grandes orientations de la politique agricole .

Sa composition est large, de sorte que l'ensemble des parties prenantes soient représentées . Tous les syndicats agricoles généralistes y sont ainsi présents, de même que les principaux syndicats de salariés du secteur alimentaire. Les industriels, la coopération, les distributeurs, les chambres d'agriculture disposent d'une représentation. Les associations de consommateurs et de protection de l'environnement y siègent également, ainsi qu'un représentant de l'Institut national de l'origine et de la qualité, lorsque des questions qui le concernent sont à l'ordre du jour. Enfin, l'ensemble des administrations susceptibles d'intervenir en matière de politique agricole figure au sein du CSO : ministère chargé de l'agriculture, mais aussi de l'économie et du budget, de l'outre-mer, de l'environnement, ou encore du commerce et de l'artisanat.

L'article L. 611-1 du code rural et de la pêche maritime prévoit un très vaste champ d'intervention du CSO puisque celui-ci est compétent : « pour l'ensemble des productions agricoles, agro-alimentaires, agro-industrielles et forestières ». Il s'agit d'une instance consultative chargée de veiller à la cohérence des orientations de la politique agricole .

Certaines dispositions législatives ou réglementaires imposent de saisir le CSO : l'article L. 230-1 du code rural et de la pêche maritime prévoit la saisine du CSO pour formuler un avis sur le programme national de l'alimentation (PNA) ; l'article L. 632-1 exige l'avis du CSO avant que l'État puisse accorder une reconnaissance officielle aux interprofessions.

Instance de dialogue et de concertation reconnue, le CSO fait donc le lien entre professionnels et pouvoirs publics.

La composition du CSO

L'article R. 611-1 du code rural et de la pêche maritime règle la composition du Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire (CSO), qui comprend, outre le ministre chargé de l'agriculture ou son représentant, qui le préside, 31 membres :

1° Trois représentants des ministres chargés de l'économie et du budget ;

2° Trois représentants du ministre chargé de l'agriculture ;

3° Un représentant du ministre chargé de l'outre-mer ;

4° Un représentant du ministre chargé de l'environnement ;

5° Un représentant du ministre chargé du commerce et de l'artisanat ;

6° Un représentant de chacune des organisations syndicales d'exploitants agricoles à vocation générale habilitées en application de l'article 3 du décret n° 90-187 du 28 février 1990 relatif à la représentation des organisations syndicales d'exploitants agricoles au sein de certains organismes ou commissions, nommé sur proposition de l'organisation intéressée ;

7° Un représentant de l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture nommé sur proposition de cette assemblée ;

8° Un représentant de la Confédération nationale de la mutualité, de la coopération et du crédit agricoles nommé sur proposition de cette confédération ;

9° Cinq représentants de la transformation des produits agricoles nommés sur proposition des organisations représentatives ;

10° Deux représentants de la commercialisation des produits agricoles nommés sur proposition des organisations représentatives ;

11° Un représentant de l'artisanat et du commerce indépendant de l'alimentation nommé sur proposition des organisations représentatives ;

12° Un représentant des consommateurs nommé sur proposition du ministre chargé de la consommation après avis du Conseil national de la consommation ;

13° Un représentant des associations agréées pour la protection de l'environnement nommé sur proposition du ministre chargé de l'environnement ;

14° Un représentant de la propriété agricole nommé sur proposition des organisations représentatives de la propriété agricole ;

15° Deux représentants de syndicats représentatifs des salariés des filières agricoles et alimentaires nommés sur proposition desdits syndicats ;

16° Un représentant du comité permanent du financement de l'agriculture nommé sur proposition de ce comité ;

17° Un représentant du Conseil supérieur de la forêt et des produits forestiers nommé sur proposition de ce conseil et qui ne siège que lorsque sont évoqués les problèmes de la forêt et de la transformation du bois.

b- FranceAgrimer, bras armé de la politique d'orientation des filières agricoles.

Issu de la fusion des anciens offices agricoles, FranceAgrimer est un établissement public administratif de l'État constitué en 2009 et ayant alors repris l'ensemble des missions des offices. FranceAgrimer est notamment chargé de la mise en oeuvre de plusieurs dispositifs relevant de la PAC, comme les programmes sectoriels de l'OCM Vigne et vin ou de l'OCM Fruits et légumes.

Sa compétence ne s'étend pas sur l'ensemble du territoire national, puisque les missions de FranceAgrimer sont dévolues depuis 1984 à l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer (ODEADOM) pour la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, Mayotte La Réunion, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon et que pour la Corse, il existe un organisme particulier : l'Office de développement agricole et rural de la Corse (ODARC).

FranceAgrimer exerce trois blocs de missions :

- une mission opérationnelle d'exécution des politiques de soutien aux filières agricoles : à ce titre FranceAgrimer gère une enveloppe de crédits nationaux et européens destinés aux agriculteurs. FranceAgrimer est également la cheville ouvrière du soutien à l'export, à travers les programmes de promotion ;

- une mission d'information économique : à ce titre FranceAgrimer collecte des données sur les productions et les marchés et en assure la diffusion. L'article L. 621-8 du code rural et de la pêche maritime crée une obligation pour les opérateurs économiques de transmettre, dans des conditions définies par décret, les « informations nécessaires à la connaissance de la production et du marché » ;

- une mission d'animation des filières qui se concrétise par l'existence de onze conseils spécialisés , chargés de définir la politique d'orientation des filières, et donnant notamment un avis sur les taxes fiscales affectées existantes dans chacun des secteurs.

II. Le texte du projet de loi initial

a- Une composition et des missions élargies pour le Conseil supérieur d'orientation.

Le I. de l'article 2 enrichit la composition du CSO . Il est ainsi proposé qu'un représentant de FranceAgrimer siège au sein du CSO, du fait de l'importance prise par cet établissement dans la mise en oeuvre des politiques agricoles. Les régions étant appelées à devenir autorités de gestion du deuxième pilier de la PAC, leur présence au sein du CSO est également proposée.

Le même I. simplifie la rédaction de l'article L. 611-1 du code rural et de la pêche maritime concernant le domaine d'intervention du CSO :

- il prévoit que le CSO est compétent pour l'ensemble des productions agricoles, agro-alimentaires, halio-alimentaires, agro-industrielles et halio-industrielles, permettant au CSO de s'intéresser aussi aux questions relevant des produits de la mer ;

- il sort du champ d'intervention du CSO les questions forestières, celles-ci relevant du Conseil supérieur de la forêt et du bois (CSFB), renforcé par l'article 28 du projet de loi. Ce dernier est toutefois associé aux travaux du CSO lorsque les questions sur lesquelles le CSO doit se prononcer ont une incidence sur les productions forestières. De même la rédaction retenue maintient l'association de l'INAO lorsque le CSO doit se prononcer sur des questions relatives à la qualité agro-alimentaire ou halio-alimentaire ;

- enfin, il prévoit que le CSO ne doit pas s'occuper uniquement d'économie en demandant qu'il veille à la cohérence de la politique d'adaptation des structures et de développement rural avec la politique d'orientation des productions : le CSO est ainsi invité à développer une réflexion globale sur les orientations de la politique agricole .

b- Une évolution du statut législatif de FranceAgrimer pour prendre en compte le virage agro-écologique et la régionalisation de la politique du développement rural.

Le II. de l'article 2 actualise les dispositions du code rural relatives à FranceAgrimer :

- son 1° précise que FranceAgrimer veille dans ses actions à prendre en compte l'objectif de double performance économique et environnementale des filières de production. L'établissement est également invité à prendre en compte non seulement les orientations des politiques de l'État mais aussi celles des régions ;

- son 2° fait entrer les régions au conseil d'administration de FranceAgrimer, afin de prendre en compte le rôle accru de celles-ci en matière de politique agricole et de développement rural, dans le cadre de la PAC ;

- son 3° étend le périmètre des obligations des opérateurs économiques en matière de transmission d'informations à FranceAgrimer, pour lui permettre d'exercer ses missions. L'article L. 621-8 du code rural et de la pêche maritime élargit la liste des personnes devant transmettre des informations économiques à FranceAgrimer : ce sont toutes les personnes intervenant dans la production, la transformation ou la commercialisation de produits agricoles et alimentaires qui pourront devoir fournir des informations à FranceAgrimer, soit en application des règlements européens, soit en application de la réglementation nationale. Les objectifs de cette transmission d'information consistent à permettre à FranceAgrimer de mieux connaître les productions, les marchés et les échanges extérieurs, mais aussi à alimenter l'observatoire des prix et des marges (OPM) dont le secrétariat est assuré par l'établissement.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont enrichi la composition du CSO en y ajoutant, à l'initiative de plusieurs d'entre eux, une représentation du Conseil national de la montagne , dans le but de mieux prendre en compte les spécificités des zones de montagne dans la définition de la politique agricole et alimentaire.

Ils ont également prévu que le CSO puisse examiner les questions spécifiques relatives à l'organisation économique du secteur agricole outre-mer issues de la concertation menée au sein de l'ODEADOM et prenne de manière générale en compte, dans l'exercice de sa mission, les résultats de la concertation menée au sein de cet organisme.

À l'initiative de Mme Corinne Erhel, les députés ont également enrichi les missions de FranceAgrimer, en chargeant l'établissement de favoriser l'innovation et l'expérimentation agricoles . Cette mission est déjà assurée en pratique par le service innovation et qualité de la direction filières et international de FranceAgrimer. Lui donner une base législative donnera plus de force encore aux interventions de FranceAgrimer en faveur de l'innovation.

Ils ont, là aussi, prévu que FranceAgrimer devrait veiller à l'articulation de ses actions avec celles de l'ODEADOM , et précisé que FranceAgrimer devrait viser dans sa politique à un haut niveau de protection sociale.

Enfin, à l'initiative du gouvernement, les députés ont adopté un amendement confiant à FranceAgrimer une nouvelle mission : celle de gérer le fonds national de cautionnement des achats des produits de la mer (FNCA) dans les halles à marée . Ce dispositif est essentiel au bon fonctionnement des criées et permet un paiement rapide des pêcheurs. Jusqu'à présent, ce sont les collectivités territoriales gestionnaires des criées qui assuraient directement l'abondement de ce fond. Or, le droit européen ne le permet plus. Il est nécessaire de passer par un opérateur qui pourra recueillir les contributions des collectivités territoriales. FranceAgrimer étant compétent à l'égard des produits de la mer, il semble être le bon opérateur pour assurer une telle mission.

IV. La position de votre commission

Votre commission a peu modifié l'article 2. Elle n'a d'abord pas souhaité élargir la composition du CSO, pour ne pas en faire une instance pléthorique. En particulier, l'entrée des interprofessions au sein du CSO est apparue difficilement praticable, car celles-ci sont nombreuses, et il serait discriminatoire de choisir de privilégier la présence d'une filière au sein du CSO en rejetant les autres.

A l'initiative de votre rapporteur et de M. Joël Labbé, trois amendements ont été adoptés pour prévoir la prise en compte par FranceAgrimer de la triple dimension économique, sociale et environnementale de la démarche agro-écologique.

Plusieurs amendements rédactionnels ont également été adoptés, à l'initiative de votre rapporteur ou de M. Serge Larcher, dans le but d'améliorer la qualité d'écriture de l'article, en particulier concernant la référence à l'ODEADOM.

Enfin, votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur proposant que le décret imposant la transmission d'informations des opérateurs économiques à FranceAgrimer pour alimenter notamment l'Observatoire des prix et des marges soit un décret en Conseil d'État et non un décret simple, car la question est sensible : il est nécessaire d'articuler le droit légitime à l'information des autorités publiques avec le secret des affaires applicables aux entreprises.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 (articles L. 311-4 à L. 311-7 [nouveaux], L. 666-1 et L. 325-1-1 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime) - Création des groupements d'intérêt économique et environnemental et définition des conditions de leur reconnaissance

Objet : cet article donne un statut juridique aux groupements d'intérêt économique et environnemental (GIEE). L'activité exercée par les associés d'un GIEE est considérée comme relevant de l'entraide agricole, de même que l'échange de semences et plants du domaine public entre agriculteurs, qu'ils soient ou non membres du GIEE.

I. Le droit en vigueur

La demande sociale croissante de respect de l'environnement, de prise en compte de l'impératif écologique dans les politiques publiques trouve un retentissement particulier dans le secteur agricole.

L'activité agricole se déploie en relation étroite avec les milieux naturels et rétroagit fortement avec son environnement . Les formidables progrès de la production agricole depuis la fin de la seconde guerre mondiale s'expliquent largement par la mécanisation, l'utilisation d'engrais chimiques, de produits de traitement des plantes, et de technologies qui ne sont pas sans effets sur l'environnement.

L'impératif de lutte contre les émissions de gaz à effets de serre (GES), de préservation de la biodiversité, de prévention des pollutions, en particulier des milieux aquatiques, a conduit à l'édiction de normes de plus en plus exigeantes qui s'imposent au secteur agricole.

Ainsi, les agriculteurs ne bénéficient des aides de la PAC qu'à condition de respecter un corpus de règles d'éco-conditionnalité : les bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) imposées aux agriculteurs depuis 2005 les contraignent à respecter une bande tampon le long des cours d'eau, à ne pas retourner les prairies permanentes, à ne pas brûler les résidus de culture, à conserver les haies, limiter l'irrigation ou encore à organiser une certaine rotation des cultures.

Certains agriculteurs peuvent aussi choisir de s'engager volontairement dans des démarches de production plus respectueuses de l'environnement et bénéficier d'aides publiques : le développement de l'agriculture biologique, caractérisée par l'absence d'utilisation de fertilisants ou produits de traitement issus de la chimie de synthèse, a ainsi pu s'appuyer sur un arsenal de soutiens tant en provenance de la PAC que de crédits nationaux et incitations fiscales nationales. Les mesures agro-environnementales (MAE) répondent aussi à la même logique de compensation auprès des agriculteurs des surcoûts ou pertes de production engendrées par leur engagement dans des pratiques vertueuses.

Qu'il s'agisse des BCAE, des MAE ou de l'agriculture biologique, les politiques publiques dépendent des démarches individuelles des agriculteurs et l'engagement de ces derniers ne se mesure qu'à l'échelle de l'exploitation individuelle.

Or, comme le notait le rapport sur l'agro-écologie présenté par Mme Marion Guillou en mai 2013 ^{18 ( * )} , « certains services écologiques rendus par l'agriculture nécessitent d'être appréhendés à des échelles territoriales et temporelles dépassant le cadre de la seule exploitation agricole et de la gestion annuelle ». Dès lors les approches traditionnelles doivent être repensées et des cadres juridiques adaptés doivent permettre l'engagement de démarches collectives.

Les structures collectives permettant d'associer les agriculteurs sont nombreuses et prennent des formes variées : des associations d'éleveurs aux coopératives, il existe toute une palette de solutions pour mettre en commun des moyens et des projets. La forme la plus ancienne et la plus souple, car elle ne nécessite aucune création de personnalité morale et aucun formalisme particulier, est l'entraide.

La mise en place de démarches agro-écologiques doit trouver un cadre collectif adapté. A la suite de la Conférence nationale du 18 décembre 2012 lançant la démarche « produisons autrement », le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt avait lancé en 2013 un premier appel à projet doté de 2,5 millions d'euros visant à soutenir et amplifier la diffusion de formes d'agriculture performantes sur les plans économique et environnemental.

Il s'agit pour des agriculteurs, rejoints le cas échéant par d'autres acteurs liés au monde agricole, de mettre en oeuvre collectivement des innovations contribuant à améliorer significativement les impacts des systèmes d'exploitation sur l'environnement tout en préservant ou améliorant leurs résultats économiques. Au total, six plans d'action sont également mobilisés autour de la démarche « produisons autrement » :

- le plan Ecophyto , qui vise à réduire l'utilisation des pesticides ;

- le plan Ecoantibio , qui a pour but de réduire l'utilisation des antibiotiques en élevage ;

- le plan énergie méthanisation autonomie azote (EMAA) , qui a pour objet de mieux valoriser les effluents organiques d'élevage pour réduire la pollution des eaux par les nitrates, tout en réduisant la dépendance aux engrais chimiques ;

- le plan apiculture durable , destiné à lutter contre la mortalité des abeilles et à bénéficier à plein des services environnementaux qu'elles rendent aux cultures ;

- le plan protéines végétales , qui ambitionne de réduire la dépendance des élevages au soja importé et d'améliorer l'autonomie fourragère de la ferme France ;

- le programme national ambition bio 2017 , qui fixe l'objectif de poursuivre et conforter la progression des productions bio sur l'ensemble du territoire.

De nouvelles ressources ont été mises à disposition de l'appel à projet de mobilisation pour l'agro-écologie, portant l'enveloppe des soutiens du compte d'affectation spéciale pour le développement agricole et rural (CASDAR) à 6,7 millions d'euros. D'après les chiffres fournis par le ministère de l'agriculture, arrêtés fin décembre 2013, ont été sélectionnés 103 projets regroupant plus de 3 000 agriculteurs, couvrant une grande diversité de problématiques et portées par des structures très diverses : chambres d'agriculture, coopératives, groupes d'études et de développement agricole (GEDA), associations d'agriculteurs...

II. Le texte du projet de loi initial

L'article 3 du projet de loi définit un cadre juridique pour mettre en oeuvre les démarches collectives visant la double performance économique et environnementale .

Les articles L. 311-4 à L. 311-7 sont insérés dans le code rural et de la pêche maritime pour créer les groupements d'intérêt économique et environnemental (GIEE) , cadre juridique souple porteur des démarches agro-écologiques.

Le GIEE doit remplir plusieurs conditions pour pouvoir être ainsi labellisé :

- il doit associer plusieurs agriculteurs , le cas échéant avec d'autres personnes. Le projet de loi initial n'oblige pas à créer une personne morale pour constituer un GIEE, considérant cette solution trop lourde et privilégiant la nécessaire souplesse du dispositif ;

- le groupement doit avoir pour but la mise en oeuvre d'un projet pluriannuel de modification de leurs systèmes de production , dans un but d'amélioration de leurs performances tant économiques que du point de vue environnemental ;

- le groupement doit enfin répondre à une logique territoriale .

La reconnaissance du GIEE intervient à la suite d'un processus de sélection dont l'ensemble des modalités d'organisation, qu'il s'agisse de la forme de la demande ou des critères d'évaluation, est renvoyé par l'article L. 311-4 à un décret d'application. Cette reconnaissance peut entraîner le bénéfice de majorations d'aides publiques, selon les termes du nouvel article L. 311-7. Le nouveau règlement sur le deuxième pilier de la PAC prévoit en effet que le taux de soutien public aux investissements réalisés dans un cadre collectif puisse faire l'objet d'une majoration pouvant aller jusqu'à 20 points ^{19 ( * )} . Le GIEE pourrait constituer le réceptacle de tels investissements. Il pourrait aussi être le cadre de mise en oeuvre des futures MAE-système comme par exemple l'adoption de systèmes fourragers économes en intrants.

Le projet de loi donne du GIEE une définition souple et laisse de grandes marges de manoeuvres au pouvoir réglementaire pour définir la procédure de sélection, de reconnaissance, ainsi que les conséquences qui s'attachent à la labellisation en tant que GIEE.

L'article L. 311-6 donne un statut fiscal dérogatoire aux actions menées dans le cadre du GIEE en précisant que les actions menées par les agriculteurs membres du GIEE au bénéfice des autres membres sont présumées relever de l'entraide. Il s'agit d'une présomption simple, qui peut toujours être contredite par une preuve contraire.

L'entraide en agriculture

Forme ancienne et traditionnelle de coopération entre agriculteurs, l'entraide est régie par les articles L. 325-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime. L'entraide se définit comme un échange de services entre agriculteurs, effectuée gratuitement.

A ce titre, les prestations réalisées dans le cadre de l'entraide ne sont assujetties ni à la taxe sur la valeur ajoutée ni à la contribution économique territoriale et ne donnent lieu au versement d'aucun salaire, et donc d'aucune cotisation sociale.

Pour autant, l'entraide peut donner lieu au remboursement par le bénéficiaire des services et travaux effectués des frais engagés dans le cadre de l'entraide. Il existe dans chaque département des barèmes indicatifs d'entraide disponibles dans les chambres d'agriculture.

L'entraide ne nécessite pas forcément un contrat écrit et la responsabilité en cas d'accidents du travail ou d'accidents avec un tiers restent endossée par celui qui exécute la prestation dans le cadre de l'entraide.

L'article 3 est complété par une disposition modifiant l'article L. 666-1 du code rural et de la pêche maritime. Celui-ci impose aux vendeurs de grains de passer par un organisme stockeur, collecteur agréé des céréales. Or certains GIEE peuvent avoir pour but de développer une filière d'approvisionnement des éleveurs en aliments provenant d'autres membres du groupement.

Le projet de loi propose donc que les membres du GIEE puissent échanger directement entre eux des céréales. Afin de garantir la fiabilité de l'information statistique en matière de productions végétales, qui repose sur les données transmises par les collecteurs à FranceAgrimer, les producteurs associés dans le cadre du GIEE devront déclarer les quantités ainsi commercialisées.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Sans remettre en cause l'esprit qui a présidé à la création d'un statut juridique des GIEE, les députés ont profondément remanié l'article 3 , qui a au demeurant suscité de longs et passionnés débats tant en commission qu'en séance publique.

Ils ont d'abord, à l'initiative du rapporteur, M. Germinal Peiro, imposé que le GIEE soit doté de la personnalité morale . Il ne s'agit pas de créer une personne morale spécifique, une personne morale existante comme une coopérative ou une association d'agriculteurs pouvant demander à être reconnue comme GIEE. L'objectif du rapporteur consiste à mieux identifier une structure porteuse, chargée notamment d'assurer l'administration du groupement.

Les députés ont accepté que les GIEE accueillent largement en leur sein tant des personnes physiques que des personnes morales, publiques ou privées, mais ont aussi prévu, à l'initiative du rapporteur, que les agriculteurs restent maîtres des destinées du GIEE en détenant la majorité des voix au sein des instances décisionnelles .

Les députés ont apporté en outre de nombreuses précisions sur les conditions de reconnaissance des GIEE, exigeant explicitement que les actions menées relèvent de l'agro-écologie, que le regroupement se déploie sur un territoire cohérent, et qu'il agisse en cohérence avec les projets de développement local existant déjà. Pour autant les députés ont rappelé que le cadre juridique du GIEE resterait un cadre national . Ils ont également élargi les conditions de reconnaissance des GIEE aux groupements menant des actions visant non pas seulement à modifier leurs pratiques mais à consolider des pratiques nouvelles déjà engagées : il s'agit de ne pas pénaliser les précurseurs.

À l'initiative du rapporteur, les députés ont également ajouté une nouvelle condition de reconnaissance des GIEE : ceux-ci devront diffuser les résultats qu'ils ont obtenus auprès des autres agriculteurs , dans le but de faire partager leur expérience. Les changements de pratique doivent faire école pour assurer le succès du modèle de l'agro-écologie.

Ils n'ont en revanche pas imposé que le GIEE poursuive également de manière obligatoire un but social. Un amendement a été adopté pour indiquer que le projet pluriannuel pouvait comporter un volet social, visant soit à l'amélioration des conditions de travail, soit à favoriser l'emploi soit à lutter contre l'isolement en milieu rural.

À l'initiative de M. Dominique Potier, l'Assemblée nationale a souhaité donner de la visibilité au GIEE en prévoyant que la reconnaissance en tant que GIEE serait valable pour la durée du plan pluriannuel . Malgré tout, les GIEE qui ne rempliront plus les critères de reconnaissance pourront se voir retirer cette qualité.

Enfin, deux amendements ont été adoptés concernant les échanges de semences et le commerce des céréales :

- Tout d'abord, à l'initiative du rapporteur, un article L. 325-1-1 du code rural a été ajouté pour faire relever de l'entraide les échanges de semences du domaine public . Cette qualification est valable que les échanges soient pratiqués au sein du GIEE ou en dehors. Cette disposition définit uniquement le statut juridique de l'échange de semences, qui ne peut pas échapper aux autres réglementations qui s'appliquent aux semences, comme la règlementation sanitaire. Il s'agit simplement de donner une base légale aux pratiques anciennes d'échanges de semences, indispensables à la sécurisation du stock semencier, avec un garde-fou supplémentaire : les stocks ne doivent pas être issus du surplus de l'exécution d'un contrat de multiplication de semences.

- Ensuite, de nombreux amendements venus de tous bords politiques ont conduit à supprimer la possibilité de commercialiser les céréales directement dans le cadre d'un GIEE, sans passer par un organisme collecteur agréé . Malgré les précautions prises dans la rédaction du 2° de l'article 3, imposant qu'une commercialisation en direct fasse tout de même l'objet d'une déclaration des quantités vendues à FranceAgrimer, les députés ont craint d'affaiblir l'ensemble de l'édifice sur la collecte de céréales. Certains ont aussi craint la constitution de GIEE d'opportunité, visant simplement à échapper à la centralisation de la collecte.

IV. La position de votre commission

Votre commission a conservé les principales avancées enregistrées sur le GIEE lors de l'examen du projet de loi par l'Assemblée nationale. A l'initiative de votre rapporteur, plusieurs amendements ont été adoptés pour donner obligatoirement une dimension sociale aux GIEE, pour définir le cadre national qui leur est applicable et pour organiser au niveau régional leur processus de sélection. Un amendement a également été adopté pour élargir le champ de l'entraide agricole.

- À l'initiative de votre rapporteur, un premier amendement a totalement réécrit l'article L. 311-4 du code rural et de la pêche maritime . Il met en avant la notion de projet et fait apparaître l'objectif de performance sociale comme partie intégrante du projet. Il replace cette dimension au sein de l'article L. 311-4 pour qu'elle apparaisse conjointement avec la performance économique et environnementale. L'amendement prévoit enfin que la reconnaissance du GIEE relève du préfet de région, à l'issue d'un processus de sélection organisé par voie réglementaire. Le remplacement de la double performance économique et environnementale par la triple performance économique, sociale et environnementale a fait l'objet d'amendements de conséquence dans la suite du texte .

- Un autre amendement du rapporteur a procédé à une réécriture des dispositions sur le cadrage du processus de reconnaissance des GIEE : un article L. 311-5-1 du code rural et de la pêche maritime a été créé pour préciser qu'un décret devrait intervenir pour définir la procédure de reconnaissance des GIEE, les types de critères devant être pris en compte, les modalités de suivi des résultats et les conditions de retrait de la reconnaissance en qualité de GIEE.

- À l'initiative de M. Joël Labbé, votre commission a adopté un amendement indiquant que l'innovation apportée par les GIEE pourra être non seulement technique mais aussi organisationnelle ou sociale : il convient de retenir une approche large de l'innovation.

À l'initiative de M. Pierre Camani, rapporteur pour avis pour la commission du développement durable, un autre amendement a remplacé le terme de capitalisation des résultats par les termes de diffusion et réutilisation des résultats : il s'agit en effet de pouvoir mesurer les résultats obtenus et faire un retour d'expérience . Sur la base d'expériences réussies dans le cadre des GIEE, la démarche d'agro-écologie pourra ainsi faire tâche d'huile.

Votre rapporteur considère que le GIEE doit constituer un cadre souple, qui permettra de mener le maximum d'expériences différentes, adaptées aux particularités des différents territoires et des différentes filières de production. Il n'appartient pas à la loi d'ordonner l'innovation mais de créer l'environnement juridique adéquat pour permettre à celle-ci de se déployer. Le GIEE sera ce que les acteurs de terrain, et d'abord les agriculteurs, voudront bien en faire.

Votre commission a enfin adopté un amendement présenté par M. Gérard Le Cam étendant le domaine de l'entraide agricole aux activités de prolongement de l'acte de production . Parmi ces actes figurent par exemple la transformation à la ferme ou la commercialisation en commun de produits fermiers. Il s'agit d'une question délicate car ces activités de prolongement viennent parfois en concurrence avec celles exercées par d'autres acteurs du monde agricole : commerçants, artisans et transformateurs. Pour autant, l'objectif de diversification des activités agricoles et d'amélioration de la valeur ajoutée produite sur les fermes ainsi que l'objectif d'encourager le travail en commun des paysans justifient de favoriser les démarches collectives, y compris dans les activités de prolongement.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 (articles L. 211-3 du code de l'environnement, L. 411-27, L. 411-37, L. 411-38, L. 820-1 et L. 461-4 du code rural et de la pêche maritime) - Obligation de déclaration des flux d'azote échangés, extension du bail environnemental, facilitation de la mise à disposition du droit au bail et renforcement du programme pluriannuel de développement agricole

Objet : cet article permet aux préfets d'imposer des déclarations de flux d'azote dans les zones touchées par les marées vertes à tous les opérateurs, pas seulement les agriculteurs, il étend également à toutes les terres le bail rural et environnemental, il élargit au-delà des seules sociétés à objet principalement agricole la possibilité de bénéficier de mise à disposition de bail rural et redéfinit les domaines d'action du développement agricole.

I. Le droit en vigueur

a- Les déclarations des agriculteurs, instrument principal de connaissance de l'utilisation de l'azote dans les zones d'excédent structurel.

L'Union européenne s'est dotée d'un arsenal réglementaire pour assurer aux européens une protection de la qualité des eaux, qu'il s'agisse des eaux de surface, des eaux souterraines, des eaux de transition (par exemple dans les zones d'estuaires) ou des eaux côtières.

La directive-cadre sur l'eau (DCE) ^{20 ( * )} a fixé un objectif de « bon état » des masses d'eau à l'échéance 2015, chaque État-membre de l'Union européenne devant adopter des plans de gestion des masses d'eau. En France, ces plans sont les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) établis à l'échelle de chaque bassin et régis par les articles L. 212-1 et suivants du code de l'environnement, qui organisent la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau.

Par sous-bassin, unité hydrographique cohérente ou système aquifère, un schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE), qui s'inscrit dans le cadre défini par le SDAGE, est établi par une commission locale de l'eau, dans les conditions fixées par les articles L. 212-3 et suivants du code de l'environnement. Ces SAGE délimitent par exemple les bassins versants concernés par le phénomène des marées vertes.

Si la DCE fixe un cadre général, l'agriculture est plus particulièrement concernée par la directive nitrates ^{21 ( * )} , qui impose de délimiter des zones vulnérables et, dans ces zones, de mettre en oeuvre un plan d'action tant que le bon état écologique n'est pas atteint du point de vue des taux de nitrates. Les deux tiers environ de la pollution des eaux par les nitrates sont causés par l'activité agricole, et en particulier l'utilisation d'engrais azotés . Très solubles dans l'eau, les nitrates peuvent poser des problèmes de potabilité de l'eau, lorsque leur concentration excède le seuil de 50 mg par litre (seuil fixé par l'Organisation mondiale de la santé) et provoquent l'eutrophisation des milieux aquatiques, contribuant à la prolifération d'algues vertes.

Dans son dernier rapport sur l'application de la directive nitrate ^{22 ( * )} , publié le 4 octobre 2013, la Commission européenne constatait une tendance légère à l'amélioration de la qualité des eaux de surface. Ce rapport, établi tous les quatre ans, ne permettait cependant pas de conclure que l'Union européenne avait définitivement réglé le problème des nitrates. Leur concentration reste élevée, et dix procédures d'infractions sont en cours contre huit États membres, dont la France, condamnée en manquement par la Cour de Justice de l'Union européenne le 13 juin 2013 ^{23 ( * )} - une condamnation sans sanction financière - pour avoir mal transposé la directive.

Mis en place par deux arrêtés du 23 octobre 2013, le 5 ^e programme d'actions nitrates comprend un volet national et une déclinaison régionale . Le périmètre des zones vulnérables, qui couvre plus de la moitié de la SAU française, a été revu début 2013, ajoutant 823 communes aux 18 400 déjà concernées. Les règles applicables en zone vulnérable ont aussi été renforcées, par exemple en imposant une exigence de couverture des sols pendant la période hivernale ou en encadrant mieux l'épandage sur les terrains en pente. Le 5 ^ème programme reprend aussi les exigences du 4 ^ème programme, qui avaient déjà été renforcées fin 2011, en particulier en modifiant la base de calcul du plafond de 170 kg d'azote pouvant être épandu par hectare de surface agricole utilisée (SAU), ou encore en réduisant les périodes autorisées d'épandage.

La réussite de la politique de lutte contre la pollution par les nitrates passe par une bonne connaissance des quantités d'azote épandues . Le 8° du II de l'article L. 211-3 du code de l'environnement offre la possibilité à l'autorité administrative, dans les bassins connaissant d'importantes marées vertes, d'imposer à « tout utilisateur ou producteur d'azote, d'origine organique ou minérale », une « déclaration annuelle des quantités d'azote [...] épandues ou cédées ainsi que des lieux d'épandage ». Une telle obligation est effectivement mise en oeuvre. Elle ne concerne que les agriculteurs et que les zones concernées par les marées vertes.

b- Le bail environnemental, exception au droit du bail rural.

Créé par l'article 76 de la loi d'orientation agricole 2006, le bail rural environnemental (BRE) permet au propriétaire d'une parcelle d'imposer au preneur le respect de certaines pratiques culturales.

Il s'agit d'une exception au bail rural classique, par lequel le bailleur doit laisser libre le preneur dans ses choix d'exploitation , pourvu que ce dernier paye son fermage et n'ait pas d'agissements de nature à compromettre la bonne exploitation du fonds loué.

Mais la loi ne permet pas de conclure librement des baux ruraux environnementaux. L'article L. 411-27 du code rural et de la pêche maritime ne les admet que dans deux cas :

- pour les terres propriétés d'une personne morale de droit public, une association agréé de protection de l'environnement, une entreprise solidaire, une fondation d'utilité publique ou un fonds de dotation , ces trois dernières catégories ayant été ajoutées à la liste initiale par l'article 59 de la LMAP du 27 juillet 2010 ;

- par tout propriétaire de terres situées dans des espaces particuliers : zones humides, zones de protection des captages d'eau, zones estuariennes, parcs nationaux ou réserves naturelles, sites naturels classés, sites Natura 2000. La LMAP du 27 juillet 2010 a ajouté à la liste les terres situées dans les parcs naturels régionaux ou encore dans les trames vertes et bleues, en subordonnant la possibilité de conclure des baux ruraux environnementaux dans ces espaces à l'existence d'un document de gestion officiel les couvrant.

La loi prévoit l'établissement d'une liste limitative de clauses pouvant être incluses dans un bail rural environnemental . Cette liste est fixée par l'article R. 411-9-11-1 du code rural et de la pêche maritime. Est prévue notamment la possibilité d'exiger une limitation d'apport de fertilisants ou de produits phytosanitaires.

Au final, le bail environnemental permet d'accélérer la transition vers l'agro-écologie, et l'encourage lorsque le propriétaire consent un montant plus faible du fermage, mécanisme prévu par le premier alinéa de l'article L. 411-11 du code rural et de la pêche maritime en contrepartie des obligations supplémentaires imposées au preneur.

Quelle que soit la forme du bail rural, qu'il soit classique ou environnemental, le preneur doit exploiter personnellement les terres. La loi organise cependant la possibilité d'organiser des assolements en commun avec d'autres agriculteurs sur les terres louées (article L. 411-39-1 du code rural et de la pêche maritime) après information du bailleur. Elle organise également la possibilité de mise à disposition par le preneur des biens dont il est locataire au bénéfice d'une société à objet principalement agricole dont il est l'un des associés (article L. 411-37). Là encore, il faut informer le propriétaire, sous peine de résiliation du bail, et le titulaire du bail doit personnellement être partie prenante à l'exploitation en « participant sur les lieux aux travaux de façon effective et permanente ». Il s'agit avec cette disposition de ne pas bloquer la transformation d'une exploitation individuelle en société. Lorsque l'agriculteur décide de travailler en commun avec d'autres, la mise à disposition de son bail au sein d'une société civile d'exploitation agricole (SCEA) ou d'un groupement de propriétaires ou d'exploitants n'est possible qu'avec l'accord du bailleur (article L. 411-38), exigence supérieure à celle de la simple information. Le bailleur est donc bien protégé quant à l'utilisation de son bien loué.

c- Le développement agricole : une démarche de progrès technique en agriculture qui repose sur quatre piliers.

Le titre II du Livre VIII du code rural et de la pêche maritime définit la mission et le champ d'intervention du développement agricole, ainsi que le cadre de l'action de l'État et des autres acteurs du développement agricole et rural.

Le financement des actions de développement agricole est assuré par un instrument budgétaire spécifique, le compte d'affectation spéciale « développement agricole et rural » (CASDAR), alimenté par 85 % de la taxe sur le chiffre d'affaires des agriculteurs, qui représentait 120 millions d'euros en 2013.

Les quatre champs du développement agricole définis par l'article L. 820-1 du code rural et de la pêche maritime et susceptibles d'être soutenus par le CASDAR sont la recherche appliquée, la conduite d'études et d'expérimentations, la diffusion des connaissances par l'information, la formation et le conseil et enfin l'appui aux initiatives locales.

L'article L. 820-1 précise aussi que la politique de développement agricole est définie et mise en oeuvre par concertation entre l'État et les organisations professionnelles agricoles.

II. Le texte du projet de loi initial

a- Une réponse plus pertinente au problème des algues vertes : en adoptant une approche d'azote total.

Le I. de l'article 4 modifie l'article L. 211-3 du code de l'environnement, pour renforcer la connaissance par l'État de l'utilisation d'azote par les agriculteurs dans les secteurs touchés par le phénomène des algues vertes. Le Gouvernement a en effet annoncé son intention de modifier son approche de la gestion de l'azote dans les zones d'excédent structurel (ZES) qui connaissent les concentrations les plus élevées de nitrates dans les eaux. En effet, dans ces zones, définies au niveau du canton, est posée une interdiction d'augmenter les effectifs animaux. Cette interdiction empêche concrètement les agriculteurs de s'engager dans des programmes de meilleure gestion de leurs effluents, par exemple par la méthanisation, car ils sont prisonniers de la taille de leur cheptel. Cette limitation de l'augmentation des effectifs devrait être levée, mais à la condition de contrôler strictement les quantités d'azote utilisées.

Or, la loi ne permet pas d'imposer des obligations de déclaration aux distributeurs de fertilisants azotés d'origine minérale. Le projet de loi propose de conserver l'obligation pour les agriculteurs de déclarer annuellement les quantités épandues et les zones d'épandage, mais étend également aux transporteurs et aux commerçants qui livrent de l'azote aux agriculteurs dans les zones vulnérables atteintes par la pollution, l'obligation d'en effectuer la déclaration auprès des préfets concernés, si ces derniers l'imposent. Il s'agit avec ce nouveau dispositif de croiser les données plus facilement, et de disposer d'un système d'information plus fiable sur l'utilisation réelle d'azote dans les zones vulnérables touchées par les algues vertes.

Cette nouvelle obligation de déclaration des non-agriculteurs ne pourra pas être mise en oeuvre en dehors de telles zones.

b- La banalisation du bail environnemental.

Le II. de cet article propose de faire du bail rural environnemental non plus un instrument dérogatoire mais de l'ouvrir à tout propriétaire qui le souhaite, en modifiant l'article L. 411-27 du code rural et de la pêche maritime.

Des clauses visant au respect des pratiques culturales « ayant pour objet la préservation de la ressource en eau, de la biodiversité, des paysages, de la qualité des produits, des sols et de l'air, la prévention des risques naturels et la lutte contre l'érosion » pourront être imposées lors de la conclusion initiale ou lors du renouvellement à l'issue de sa durée (qui est de 9 ans au minimum) de tout bail rural, et non dans les deux seuls cas visés aujourd'hui.

La liste des clauses pouvant figurer dans un bail rural environnemental reste renvoyée au décret. La loi préciserait explicitement que des clauses relatives au maintien d'un taux minimal d'infrastructures d'intérêt écologique pourront être imposées, afin de prévenir la destruction de haies, ou bandes enherbées.

Il s'agit de banaliser les clauses environnementales dans les baux ruraux, et de diffuser la pratique de réseaux qui se sont engagés dans ce type de démarche, comme par exemple le réseau associatif « Terre de liens ».

c- La modernisation de la politique de développement agricole.

Le III. de cet article enrichit le domaine du développement agricole en y incluant l'accompagnement des démarches collectives vers des pratiques permettant de combiner performance économique et environnementale . Il s'agit ainsi de permettre le soutien du CASDAR aux démarches d'agro-écologie en modifiant l'article L. 820-1 du code rural et de la pêche maritime en ce sens. Au demeurant, un appel à projets « mobilisation collective pour l'agro-écologie » a été lancé par le ministère de l'agriculture en mai 2013.

Outre une extension du champ du développement agricole , le projet de loi propose d'élargir la liste des acteurs à qui il revient de définir et mettre en oeuvre la politique de développement agricole au-delà de l'État et des organisations professionnelles agricoles , en incluant les collectivités territoriales et, plus largement, les autres personnes concernées. Le développement agricole est en effet l'affaire d'une multitude d'acteurs, et ne peut se nouer dans le seul dialogue entre État et agriculteurs.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté sans aucune modification autre que purement rédactionnelle les nouvelles dispositions concernant le contrôle des flux d'azote. Elle n'a pas modifié non plus sur le fond les dispositions tendant à banaliser le bail rural environnemental, adoptant simplement en commission un amendement de M. Jean-Michel Clément supprimant la mention précisant que l'inclusion de clauses environnementales dans les baux ruraux était possible « lors de leur conclusion ou de leur renouvellement », dans un but de sécurité juridique du dispositif. Elle a également adopté un amendement de coordination rédactionnelle concernant le bail environnemental dans les départements d'outre-mer, en modifiant l'article L. 461-4 du code rural et de la pêche maritime.

À l'initiative de Mme Brigitte Allain, la commission des Affaires économiques a élargi les possibilités de mise à disposition par le preneur du bail rural dont il est titulaire à toute personne morale à vocation principalement agricole, avec l'intention de permettre à des personnes morales bénéficiaires du droit au bail d'assurer ainsi le portage d'opérations d'installation d'agriculteurs. Les nouveaux paragraphes II bis et II ter ont ainsi été ajoutés, modifiant en ce sens les articles L. 411-37 et L. 411-38 du code rural et de la pêche maritime. Le dispositif proposé maintient la nécessité de l'accord du preneur pour une telle mise à disposition. En séance publique , un amendement du Gouvernement a été adopté afin de préciser au sein de l'article L. 411-37 que la possibilité de mettre à disposition le bail à une personne morale qui n'est pas une société à objet principalement agricole était subordonnée à l'accord du bailleur, précision qui apparaît redondante avec les dispositions de l'article L. 411-38 qui en disposent déjà ainsi.

Enfin, l'Assemblée nationale a maintenu le dispositif du projet de loi initial relatif au développement rural, validant l'élargissement du champ d'action du CASDAR à l'agro-écologie.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve les nouvelles dispositions relatives aux déclarations obligatoires d'azote. Le renforcement des obligations déclaratives concernera surtout les non agriculteurs, les agriculteurs devant déjà faire connaître leurs plans d'épandage dans les zones d'excédent structurel. Au demeurant, l'existence de procédures dématérialisées de déclaration devrait rendre la charge administrative pour les entreprises assez légère. Le système d'information sur l'azote en zones vulnérables touchées par la pollution sera plus complet et permettra d'ajuster les politiques publiques visant à assurer les objectifs de la directive nitrate. Votre commission a repoussé plusieurs amendements qui étendaient l'obligation de déclaration au-delà des zones vulnérables, car la généralisation des déclarations de flux d'azote à tous les opérateurs, y compris dans les zones non affectées par les problèmes de pollution des eaux par les nitrates, constitue une contrainte supplémentaire inutile.

Votre rapporteur a souhaité apporter une réponse aux nombreuses inquiétudes exprimées durant les auditions concernant l'extension du bail environnemental. La possibilité d'insérer des clauses environnementales dans les baux n'est pas neutre de conséquences puisqu'elle permet la résiliation du bail en cas de défaut du preneur. L'élargissement du bail environnemental, permettant d'inclure des clauses environnementales dans tous les baux ruraux se révélerait difficile à mettre en oeuvre, notamment dans les situations de multipropriété, et pourrait compromettre certaines exploitations en remettant en cause leurs système de production.

La rareté du foncier disponible à la location fait que le fermier qui le souhaite n'est pas en mesure de négocier la suppression de ces clauses : le risque est donc grand que celles-ci lui sont soient imposées, sans aucune garantie sur la pertinence ou le fondement environnemental des clauses en question. En outre, le fermier pourra se voir contraint d'appliquer des clauses différentes sur plusieurs parcelles voisines, selon les souhaits d'autant de propriétaires différents, mettant en péril l'unité d'exploitation.

Votre rapporteur note aussi que cette généralisation du bail environnemental déséquilibre le statut du fermage, qui est fondé sur la liberté des choix d'exploitation du preneur. En revenant sur ce principe, on crée une incitation forte à l'acquisition des terres agricoles par les agriculteurs, pour échapper aux contraintes de production qui leur seraient imposées en situation de faire-valoir indirect, qui est majoritaire en France.

Votre commission a donc adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement conservant la possibilité d'inclure des clauses environnementales pour toute parcelle, mais seulement dans le but de maintenir des pratiques vertueuses préexistantes. Cette rédaction permet d'ouvrir davantage le bail environnemental, au-delà des deux seuls cas aujourd'hui possibles, mais dans des conditions encadrées, pour éviter que les agriculteurs se voient imposer des clauses multiples sur des parcelles relevant de plusieurs bailleurs.

Votre commission a également adopté un amendement, présenté par votre rapporteur, qui a supprimé la disposition introduite par les députés permettant de transférer le droit au bail rural à toute personne morale et pas seulement à des sociétés civiles d'exploitation agricole (SCEA) ou des groupements agricoles. Il existe en effet des dispositions dans le code rural sur le bail cessible, mais qui exigent des contreparties pour le propriétaire. Avec la modification introduite à l'article L. 411-38 du code rural et de la pêche maritime, ces contreparties disparaissent. Il n'est en outre pas acceptable de laisser le propriétaire dans l'ignorance de l'identité réelle de l'exploitant de ses terres, ce qui est contraire aux principes du droit rural.

Votre commission a enfin tiré les conséquence du remplacement de l'objectif de double performance par un objectif de triple performance économique, sociale et environnementale de la politique agricole en modifiant en conséquence l'article L. 820-1 du code rural et de la pêche maritime qui définit les objectifs du développement agricole ^{24 ( * )} .

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié

Article 4 bis A - Rapport au Parlement sur la couverture au titre des calamités agricoles des risques liés à l'engagement dans des pratiques innovantes

Objet : cet amendement demande au gouvernement de présenter dans les deux ans de la promulgation de la loi d'avenir de l'agriculture un rapport envisageant de créer une quatrième section au sein du fonds national de gestion des risques en agriculture pour sécuriser les pratiques innovantes.

I. Le droit en vigueur

Le fonds des calamités agricoles est régi par les articles L. 361-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime ainsi que les articles 1635 bis A et 1635 bis AA du code général des impôts. Alimenté par une contribution additionnelle aux primes d'assurance, évaluée à 114 millions d'euros par an ^{25 ( * )} , il est également abondé lorsque cela est nécessaire par une contribution provenant du budget de l'État.

Ce fonds, dénommé « fonds national de gestion des risques en agriculture » (FNGRA) depuis la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) du 27 juillet 2010 comprend trois sections :

- la première section comprend les moyens consacrés à soutenir les fonds de mutualisation face aux risques sanitaires et environnementaux ;

- la deuxième section comprend les moyens de soutien à l'assurance récolte. Les aides à la souscription d'assurances de ce type ne peuvent pas dépasser 65 % du montant des primes d'assurances dues par les agriculteurs ;

- la troisième section , enfin, concerne les calamités agricoles stricto sensu . Les moyens qui figurent dans cette troisième section servent à indemniser les agriculteurs victimes d'évènements climatiques graves, dans les domaines non couverts par l'assurance.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les nouvelles pratiques de culture ou d'élevage peuvent présenter un risque économique plus grand par rapport aux pratiques traditionnelles : baisse des performances économiques en phase d'apprentissage, exposition accrue au risque de mauvaise récolte ou au risque sanitaire...

Or l'incertitude peut freiner la volonté d'innover des agriculteurs et leur engagement dans l'agro-écologie. À l'initiative de M. Yves Daniel, les députés ont adopté cet article additionnel, demandant au gouvernement de présenter d'ici deux ans un rapport au Parlement envisageant de créer une quatrième section au sein du FNGRA, destinée à assurer le risque lié à l'engagement dans des pratiques innovantes.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur considère que la gestion des risques en agriculture est une question centrale. Dans un contexte marqué par la volatilité accrue des cours des matières premières et la survenue plus fréquente d'évènements climatiques de grande ampleur comme les sécheresses ^{26 ( * )} , qui dérèglent la production agricole, une régulation est nécessaire.

Les assurances jouent un rôle essentiel pour amortir les conséquences économiques de la survenue de risques. Le taux de progression de la couverture assurantielle des exploitants est très inégal : alors qu'il atteint 40 % en grandes cultures, 20 % en viticulture, 15 % en maraîchage, il ne dépasse pas les 4 % en cultures fruitières ^{27 ( * )} . L'assurance est même inexistante en cultures fourragères.

Le bon fonctionnement du dispositif assurantiel dépend de multiples facteurs :

- l'ampleur de la prise en charge des primes d'assurance par des subventions. De ce point de vue, la réforme de la PAC maintient la possibilité de subventionner la souscription d'un contrat d'assurance à une hauteur maximale de 65 % ;

- l'importance des franchises et le taux de déclenchement de l'assurance : les règles de l'organisation mondiale du commerce (OMC) ne permettent pas de soutenir des dispositifs d'assurance qui couvrent plus de 70 % de la perte ;

- l'existence pour les sociétés d'assurance d'un mécanisme de réassurance, qui les garantit contre la survenue d'un risque de grande ampleur. L'extension du champ des assurances suppose que cette réassurance soit disponible, soit en recourant aux opérateurs du marché, soit en bénéficiant in fine de la garantie de l'État.

Le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt a mis en place en juin 2013 un groupe de travail sur l'assurance devant remettre des propositions pour réformer le dispositif de gestion des risques avant la fin juin 2014.

Les trois grandes orientations du groupe de travail sur la gestion des risques :

1) La gestion des risques est une démarche globale qui commence par la prévention des risques : il faut donc développer les moyens des exploitations de faire face aux aléas (climatiques, sanitaires, environnementaux) et leur résilience face aux risques.

2) L'amélioration des contrats d'assurance en termes de contenu et de prix, avec pour objectif le développement d'un socle minimum pour chaque type de filière et d'exploitation.

3) Mobiliser l'ensemble des acteurs concernés , publics et privés, en identifiant clairement les responsabilités de chacun : le monde agricole, les acteurs privés du secteur de l'assurance et de la réassurance et enfin l'État, gestionnaire du filet de sécurité public que constitue le FNGRA.

Il est prématuré de prendre des mesures législatives avant la fin de cette concertation. Si l'extension du domaine d'intervention du FNGRA à la couverture des nouveaux risques résultant de pratiques nouvelles constitue une piste intéressante, votre rapporteur estime que cette question doit être traitée dans le cadre de ce groupe de travail et ne voit pas la nécessité d'un nouveau rapport au Parlement.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 4 bis (article L. 411-64 du code rural et de la pêche maritime) - Report de la reprise par le bailleur à l'âge de la retraite à taux plein du preneur

Objet : cet article permet à l'agriculteur louant des terres de continuer à les exploiter jusqu'à l'âge de la retraite à taux plein.

I. Le droit en vigueur

Le statut du fermage permet au propriétaire bailleur de refuser le renouvellement du bail et de reprendre le fonds qu'il loue pour l'exploiter lui-même ou pour le donner à bail à son conjoint ou à un descendant. L'article L. 411-64 du code rural et de la pêche maritime prévoit toutefois que ce droit de reprise ne peut pas bénéficier à un agriculteur ayant atteint l'âge de la retraite.

Symétriquement, le bailleur peut refuser le renouvellement du bail si le preneur a atteint de la retraite et il peut aussi réduire la durée du bail jusqu'à la période triennale au cours de laquelle le preneur atteindra l'âge de la retraite.

Ces dispositions visent à sécuriser l'exploitation agricole jusqu'à ce que les agriculteurs arrêtent leur activité, l'âge de la retraite étant fixé désormais à 62 ans.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

À l'initiative du rapporteur, les députés ont souhaité renforcer la protection du preneur en place âgé, en lui permettant de retarder le congé donné par son bailleur en cas de reprise d'exploitation à la fin de l'année culturale où il aura atteint l'âge pour bénéficier d'une retraite à taux plein.

Cet âge est fixé à 67 ans, mais le preneur peut atteindre l'âge d'une retraite à taux plein avant ce terme, s'il a commencé à travailler tôt. Le dispositif retenu subordonne le report du congé à une demande du preneur. S'il ne fait pas valoir ce droit, le bailleur pourra reprendre le bien loué.

III. La position de votre commission

Votre commission partage le souhait des députés de protéger les preneurs âgés, afin qu'ils puissent terminer leur activité sans avoir à rechercher de nouvelles parcelles pour assurer la pérennité de leur exploitation. Elle a simplement adopté un amendement de clarification rédactionnelle, à l'initiative de M. Daniel Dubois.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 ter (article L. 411-74 du code rural et de la pêche maritime) - Application du taux d'intérêt légal majoré de trois points pour le calcul de la répétition de l'indu entre preneur et bailleur

Objet : cet article prévoit que les sommes indument perçues par un bailleur et devant être remboursées sont actualisées au taux d'intérêt légal majoré de trois points.

I. Le droit en vigueur

Le statut du fermage interdit la pratique des pas-de-porte (versement d'une somme du nouveau preneur à l'ancien preneur) ou des chapeaux (versement d'une somme par le preneur au propriétaire au moment de la conclusion du bail rural). L'article L. 411-74 du code rural et de la pêche maritime sanctionne lourdement tout bailleur ou tout preneur sortant qui aura, directement ou indirectement, soit obtenu ou tenté d'obtenir une remise d'argent ou de valeurs non justifiée à l'occasion de la conclusion d'un nouveau bail en prévoyant :

- une peine de deux ans de prison et 30 000 euros d'amende ;

- la restitution des sommes perçues avec répétition de l'indu : les sommes sont majorées d'un taux d'intérêt annuel à compter de leur versement.

Le contournement de cette interdiction, par exemple par la pratique du rachat des matériels laissés par le précédent preneur à un prix supérieur à leur valeur vénale est également sanctionné, lorsque l'écart est supérieur à 10 %.

L'action en répétition de l'indu peut porter sur de très longues périodes, puisqu'elle court depuis le bail initial et peut être introduite tant que le bailleur est encore dans les lieux, jusqu'à dix-huit mois après la date d'effet d'un congé pour reprise.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Le taux appliqué pour le calcul de la répétition de l'indu est le taux pratiqué par la caisse régionale de crédit agricole pour les prêts à moyen terme. Ce taux varie dans le temps et selon les régions.

Dans sa décision n° 2013-343 QPC du 27 septembre 2013, le Conseil constitutionnel, saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité sur les modalités de détermination du taux, a estimé contraire à la constitution la définition du taux applicable à la répétition de l'indu en référence au taux pratiqué par la caisse régionale de crédit agricole pour les prêts à moyen terme. Ce taux n'est d'ailleurs même pas public.

La censure du Conseil constitutionnel conduit à conserver dans l'article L. 411-74 du code rural et de la pêche maritime le principe de la répétition de l'indu mais sans en fixer les modalités.

Or, il existe toute une palette de taux d'intérêt permettant d'actualiser une somme dans le temps : du taux d'intérêt légal, défini par l'article L. 313-2 du code monétaire et financier ^{28 ( * )} , qui est le taux de droit commun appliqué par les juridictions civiles, au taux de l'usure, qui est le taux le plus élevé pratiqué par les établissements bancaires.

Le gouvernement a donc présenté aux députés un amendement visant à combler ce vide juridique et préciser le taux applicable à la répétition de l'indu applicable dans le cadre fixé par l'article L. 411-74. Considérant que ce taux devrait représenter la charge financière des emprunts nécessaires pour financer les investissements réalisés dans le cadre de l'activité agricole, supérieure de deux à trois points au taux d'intérêt légal lorsque l'agriculteur bénéficie de taux bonifiés et de 3 à 4 points dans les autres cas, l'amendement a retenu un taux de trois points supérieur au taux d'intérêt légal.

Le II, de l'article prévoit que ce taux s'applique aux instances en cours devant les juridictions.

III. La position de votre commission

L'article 4 ter répond à la nécessité de définir un taux d'intérêt pour le calcul de la répétition de l'indu, à la suite de la décision du Conseil constitutionnel. Celui-ci a d'ailleurs laissé un très court délai au législateur, prévoyant une application de sa décision à partir du 1 ^er janvier 2014.

On peut s'interroger sur le taux retenu : la capitalisation des intérêts peut conduire le bailleur ou le preneur fautif à verser au preneur des sommes très élevées. Or il n'est pas souhaitable que le taux d'actualisation devienne une incitation au recours.

Pour autant, votre commission a décidé de ne pas modifier les règles de répétition de l'indu, pour ne pas fragiliser les équilibres du statut du fermage.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 4 quater (nouveau) (article L. 411-73-1 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime) - Possibilité pour bailleurs et preneurs de s'entendre à l'avance sur l'indemnisation en contrepartie des travaux effectués sur le fond loué

Objet : cet article additionnel a été introduit pour permettre aux preneurs et bailleurs de s'accorder à l'avance et non à l'expiration du bail, sur le montant de l'indemnité due au preneur par le bailleur pour les travaux effectués sur le fond loué.

I. Le droit en vigueur

La section 9 du chapitre 1 ^er du Titre I ^er du Livre IV du code rural et de la pêche maritime prévoit que le preneur sortant a droit à une indemnité à l'expiration du bail, représentative des améliorations qu'il a apportées au fonds loué.

Cette indemnité peut représenter une charge financière lourde pour le bailleur. C'est pourquoi l'article L. 411-73 du code rural et de la pêche maritime encadre strictement les travaux que le preneur peut effectuer sur le fond qu'il loue :

- pour les petits travaux, le preneur doit informer le bailleur, qui, en cas de désaccord, peut saisir le tribunal paritaire des baux ruraux pour s'y opposer ;

- pour les travaux plus importants, comme la création de bâtiments agricoles destinés à la production hors sol, la construction de méthaniseurs, ou encore la création d'une maison d'habitation, une autorisation expresse du bailleur est nécessaire. Le statut du fermage permet selon les cas à un comité technique départemental ou au tribunal paritaire des baux ruraux de trancher les litiges.

Dans tous les cas, le bailleur peut choisir de prendre en charge les travaux à la place du preneur, et, dans ce cas, aucune indemnité ne sera due en fin de bail.

II. La position de votre commission

À l'initiative de M. Jean Bizet, votre commission a adopté un amendement assouplissant le cadre juridique applicable aux travaux en cours de bail et aux modalités de leur indemnisation lors de la sortie de bail.

Cet amendement crée un article L. 411-73-1 au sein du code rural et de la pêche maritime, qui permet aux preneurs et bailleurs de s'accorder à l'avance sur le montant de l'indemnité qui sera due, lorsque les travaux sont réalisés par le preneur.

Les bailleurs donnent en effet difficilement leur accord à la réalisation de travaux par leur fermier car ils manquent de lisibilité sur le montant de l'indemnisation qui pourra éventuellement être due, par le propriétaire, au départ du fermier.

Les preneurs n'effectuent donc pas les travaux nécessaires au développement de leur exploitation. Quand ils passent outre l'accord du bailleur, ils s'exposent à ne recevoir aucune indemnité. Pour faciliter la modernisation des exploitations, il convient donc de fixer contractuellement la nature des investissements et les règles de calcul de leur indemnisation au départ du fermier.

Votre commission a adopté cet article additionnel.

Article 4 quinquies (nouveau) (article L. 418-3 du code rural et de la pêche maritime) - Alignement de la durée du renouvellement du bail cessible sur la durée du bail rural de droit commun

Objet : cet article additionnel vise à aligner la durée du renouvellement du bail cessible sur le bail rural de droit commun, c'est-à-dire 9 ans au lieu de 5 ans.

I. Le droit en vigueur

Le chapitre VIII du titre I ^er du Livre IV du code rural et de la pêche maritime régit un type de bail particulier, dérogatoire au statut du fermage : le bail cessible hors cadre familial.

Cette forme de bail, qui avait été mise en place par la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole (LOA), n'a pas rencontré le succès attendu.

L'article L. 418-1 du code rural et de la pêche maritime impose que ce type de bail soit conclu en forme authentique, devant notaire. L'article L. 418-2 impose qu'un tel bail soit conclu pour une durée initiale minimale de 18 ans, contre 9 ans dans le bail rural classique. Le montant du bail cessible peut dépasser de 50 % les minima départementaux, en contrepartie de la cessibilité.

Le bail se renouvelle ensuite tacitement tous les 5 ans, sauf dénonciation dans un délai de 18 mois avant son expiration.

II. La position de votre commission

La faiblesse de la durée minimum de renouvellement du bail cessible hors cadre familial peut constituer un frein au développement de cet outil. C'est pourquoi un amendement présenté par M. Jean-Jacques Lasserre a été adopté par votre commission, pour porter la durée de renouvellement du bail cessible de 5 ans à 9 ans, comme cela est prévu par l'article L. 411-50 du code rural et de la pêche maritime pour le bail de droit commun.

Votre commission a adopté cet article additionnel

Article 5 (articles L. 323-2, L. 323-7, L. 323-11, L. 323-12 et L. 323-13 du code rural et de la pêche maritime) - Clarification du statut du groupement agricole d'exploitation en commun

Objet : cet article précise qu'un groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) total, qui seul, peut bénéficier de la transparence pour l'attribution des aides communautaires, peut être qualifié ainsi dès lors que les activités purement agricoles sont partagées entre ses membres. Il permet aussi aux GAEC, en tant que tels, de participer à des projets de méthanisation.

I. Le droit en vigueur

Il existe une grande diversité des statuts juridiques sous l'empire desquels les agriculteurs peuvent exercer leur métier. Le modèle dominant de l'exploitation individuelle reposant sur le chef de famille, aidé de sa femme et, le cas échéant, de ses enfants, sans séparation entre patrimoine personnel et professionnel, s'est peu à peu modifié, laissant la place à des formes sociétaires d'exploitation agricole. Elles présentent le double intérêt de permettre la distinction entre les engagements professionnels des agriculteurs et leur patrimoine personnel et d'offrir un cadre à un exercice professionnel en commun.

Mis en place il y a plus de cinquante ans, le GAEC est, après l'exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL), l'une des formes sociétaires ayant rencontré le plus de succès, avec aujourd'hui un peu plus de 36 000 GAEC associant 87 000 agriculteurs ^{29 ( * )} .

Les GAEC sont régis par les articles L. 323-1 à L. 323-16 du code rural et de la pêche maritime. Ils ont le statut de sociétés civiles de personnes et ont pour objet la mise en commun des activités agricoles.

Ils sont composés de 2 à 10 associés, qui doivent obligatoirement être des personnes physiques. La LMAP du 27 juillet 2010 permet à deux époux ou personnes liées par un pacte civil de solidarité d'être les seuls membres d'un GAEC. Les associés au GAEC peuvent être apporteurs en capital ou en industrie. En tout état de cause, ils doivent participer de façon égale aux travaux et à la gestion du groupement, à titre exclusif et à temps complet, sauf dérogations exceptionnelles, et perçoivent une rémunération mensuelle comprise entre 1 et 6 fois le SMIC.

L'article L. 323-2 du code rural et de la pêche maritime distingue deux formes de GAEC : le GAEC total, au sein duquel l'ensemble des activités agricoles des associés sont mises en commun et le GAEC partiel , où certaines activités agricoles des associés restent exercées en dehors du groupement. Un GAEC ne peut être total pour certains associés et partiel pour d'autres : si l'un des membres exerce une activité agricole à l'extérieur du groupement, à l'exception de la préparation et l'entraînement des équidés, souplesse permise par la loi, le GAEC ne peut être total.

Seul le GAEC total bénéficie des avantages qui s'y attachent, et notamment de la transparence fiscale et économique. L'article L. 323-13 du code rural et de la pêche maritime précise en effet que : « la participation à un groupement agricole d'exploitation en commun ne doit pas avoir pour effet de mettre ceux des associés qui sont considérés comme chefs d'exploitation et leur famille, pour tout ce qui touche leurs statuts économique, social et fiscal, dans une situation inférieure à celle des autres chefs d'exploitation agricole, et à celle des autres familles de chefs d'exploitation agricole ». Cette transparence permet aux associés du GAEC d'être considérés chacun comme un exploitant pour le calcul des aides économiques attribuées dans le cadre du premier ou deuxième pilier de la PAC, ou encore pour l'application de normes fiscales comme le calcul du seuil d'assujettissement à la TVA (4 600 euros par associé) ou encore celui du seuil de passage de l'imposition forfaitaire vers l'imposition réelle des bénéfices agricoles (76 300 euros par associé).

Ce statut particulier des GAEC justifie que leur constitution fasse l'objet d'un contrôle par l'autorité administrative : un comité départemental ou interdépartemental d'agrément (CDA) prévu par l'article L. 323-11 du code rural et de la pêche maritime prononce la reconnaissance des GAEC, pour leur conférer cette qualité. Le CDA prononce aussi les autorisations de déroger à l'exercice effectif à temps complet de son activité professionnelle au sein du GAEC. Un arrêté ministériel a défini des statuts-types des GAEC, donnant droit à la reconnaissance automatique de la qualité de GAEC.

II. Le texte du projet de loi initial

Le projet de loi ne transforme pas le cadre général du GAEC mais vise à adapter le code rural et de la pêche maritime pour donner plus de sécurité juridique au principe de transparence des GAEC , désormais reconnu par les textes européens.

Un arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) du 14 mars 2013 tranchant un litige entre l'administration allemande et une coopérative (affaire C 545/11) risquait en effet de remettre en cause la transparence des GAEC au regard des aides de la PAC, en considérant un groupement d'agriculteurs comme un seul agriculteur.

Le nouveau règlement européen sur les paiements directs ^{30 ( * )} reconnaît désormais explicitement la transparence des groupements d'agriculteurs, « dès lors que la législation nationale attribue aux membres individuels des droits et des obligations comparables à ceux des agriculteurs individuels qui ont le statut de chef d'exploitation ». Mais cette transparence ne concerne que le domaine des activités agricoles au sens du droit européen.

Le 1° de l' article 5 redéfinit le GAEC total . Pour que le GAEC soit total, il faut que les agriculteurs qui en sont membres exercent dans ce cadre l'ensemble de leurs activités agricoles. Celles-ci sont aujourd'hui définies à l'article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime comme étant « toutes les activités correspondant à la maîtrise et à l'exploitation d'un cycle biologique de caractère végétal ou animal et constituant une ou plusieurs étapes nécessaires au déroulement de ce cycle », ainsi que les activités de cultures marines et celles de « préparation et d'entraînement des équidés domestiques ». Mais l'article L. 311-1 définit aussi comme agricoles les « activités exercées par un exploitant agricole qui sont dans le prolongement de l'acte de production ou qui ont pour support l'exploitation ». Or, le droit européen retient une définition plus stricte de l'activité agricole.

L'article L. 323-2 du code rural et de la pêche maritime est donc réécrit pour préciser :

- que seules les activités strictement agricoles , et celles de cultures marines, doivent être exercées intégralement en commun pour prétendre à la qualification de GAEC total. Il est interdit pour les membres d'un GAEC total de se livrer à titre individuel ou dans le cadre sociétaire à une activité agricole en dehors du groupement ;

- que le GAEC peut choisir d'exercer en commun entre ses membres d'autres activités qui se situent dans le prolongement de l'acte de production ou ayant pour support l'exploitation, ou encore des activités de préparation et d'entraînement de chevaux. Dans ce cas, les membres du GAEC ne peuvent pas opter pour un exercice hors du GAEC de ces activités ;

- que le GAEC, en tant que personne morale, peut participer à des projets de méthanisation, sans pour autant perdre sa qualité de GAEC total. Cette nouvelle rédaction permet ainsi aux GAEC d'externaliser leurs installations de méthanisation, afin de mettre en place des équipements partagés sur une base plus large que les seuls associés au GAEC.

Le 2° de l' article 5 précise que seuls les GAEC totaux peuvent bénéficier de la transparence économique , et conditionne la reconnaissance des GAEC totaux à la contribution des associés au renforcement de la structure, en renvoyant au décret le soin de préciser la portée de cette exigence. Il s'agit là d'un ajout au statut des GAEC imposé par la nouvelle règlementation communautaire.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission , les députés ont laissé le dispositif proposé par le Gouvernement inchangé, à l'exception d'une rectification rédactionnelle. En séance, aucune modification n'a été apportée.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur salue les efforts de la France pour faire reconnaître au niveau européen la spécificité des GAEC, afin d'encourager les démarches collectives en agriculture. On peut regretter que la transparence fiscale et économique n'ait pas pu être étendue aux autres formes d'exploitation sociétaire. Une telle évolution relève du droit européen et ne peut être provoquée par la seule loi nationale.

Votre rapporteur, dans un souci de simplification, a proposé à votre commission, qui l'a accepté, un amendement fusionnant les procédures d'agrément des GAEC et de reconnaissance en vue de bénéficier des aides économiques. D'une manière générale, la simplification de l'environnement législatif et réglementaire de l'agriculture constitue une nécessité et doit être recherchée chaque fois que cela est possible.

L'amendement fusionne ces procédures et les sécurise dans le cadre du nouveau règlement européen sur les aides directes. Il s'agit d'assurer la compatibilité du dispositif national avec les règlements communautaires, en plaçant clairement la reconnaissance des GAEC sous la responsabilité de l'État : les comités départementaux, régionaux et national d'agrément des GAEC n'ont dès lors plus lieu d'être et sont supprimés. Il est par ailleurs ajouté un avis de la commission départementale d'orientation agricole (CDOA) préalable à la délivrance de l'agrément par l'autorité administrative. Les caractéristiques détaillées de la nouvelle procédure simplifiée sont les suivantes :

- une procédure identique est mise en place pour l'agrément des GAEC et l'attribution des aides économiques en faveur des GAEC ;

- une compétence décisionnelle unique est donnée au préfet pour accorder la reconnaissance à un GAEC, après consultation de la CDOA, et pour décider du nombre de parts économiques attribuées au GAEC pour l'application de la transparence dans l'attribution des aides. La même autorité accorde ou refuse les dérogations et dispenses de travail demandées par les associés de GAEC.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 (articles L. 322-3, L. 521-1-1 [nouveau], L. 521-3, L. 521-3-1 [nouveau], L. 522-3, L. 522-4, L. 522-5, L. 524-1-3 [nouveau], L. 524-2-1, L. 524-3, L. 524-3-1 [nouveau], L. 527-1, L. 527-1-2 [nouveau], L. 528-1 et L. 551-5 du code rural et de la pêche maritime) - Renforcement de la transparence au sein des coopératives agricoles et avantages accordés aux organisations de producteurs

Objet : cet article vise à renforcer l'information des associés coopérateurs dans les coopératives agricoles, à moderniser leur gouvernance dans le but d'une plus grande transparence de leur fonctionnement, à prévoir le partage des risques économiques entre associés et coopérative en cas de variations des prix des matières premières, à renforcer les exigences en matière de révision coopérative, à instaurer un médiateur de la coopération agricoles et à permettre aux organisations de producteurs de bénéficier d'aides publiques à l'investissement majorées.

I. Le droit en vigueur

a- Les coopératives : une forme ancienne d'organisation collective des agriculteurs qui a fait ses preuves.

Nées à la fin du XIX ^ème siècle, d'abord dans les secteurs du vin et du lait, les coopératives agricoles ont été constituées pour permettre aux agriculteurs d'unir leurs forces pour faire face aux crises. Le modèle coopératif s'est diffusé dans les grandes cultures dans la première moitié du XX ^ème siècle et s'est profondément diversifié.

Aujourd'hui, on dénombre 2 800 coopératives agricoles, sans compter les 11 500 coopératives d'utilisation de matériel agricole en commun (CUMA). Trois quart des agriculteurs adhèrent à au moins une coopérative. Environ 40 % de la production agroalimentaire sont assurés par les coopératives et leurs filiales et on dénombre 160 000 salariés dans les coopératives ^{31 ( * )} . Elles permettent donc aux agriculteurs de maîtriser l'aval de la production.

Le modèle coopératif est extrêmement diversifié , avec des structures de petite taille qui côtoient des entreprises plus importantes, aux activités multiples. On distingue deux types de vocation des coopératives : les coopératives de services, qui visent à aider les agriculteurs à s'approvisionner ou à exercer une mission sur leur exploitation qu'ils ne peuvent pas facilement effectuer seuls, et les coopératives de commercialisation qui permettent aux agriculteurs de s'organiser pour vendre leur production sur les marchés.

Derrière la diversité des coopératives, il existe un statut commun défini au titre II du livre V du code rural et de la pêche maritime ainsi que dans la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération.

Ce statut repose sur quelques principes forts qui sont rappelés à l'article L. 521-3 du code rural et de la pêche maritime :

- la double nature du lien entre associé coopérateur et coopérative : l'agriculteur est à la fois client de sa coopérative, en utilisant ses services ou en lui livrant sa production, et propriétaire, en étant détenteur des parts sociales de l'entreprise. La protection des droits des agriculteurs est assurée par l'article L. 522-3 du code rural et de la pêche maritime qui limite la participation d'associés non coopérateurs à 20 % du capital social de la coopérative ;

- la démocratie : chaque associé dispose du même droit de participer à la décision en assemblée générale, en respectant la règle « un homme = une voix ». Les associés sont notamment appelés à décider de l'utilisation des résultats et fixent le montant de la ristourne versée aux associés en fin d'exercice, lorsque les résultats sont positifs ;

- l' exclusivisme : dans le domaine d'intervention d'une coopérative, les associés ne peuvent travailler qu'avec la coopérative à laquelle ils adhèrent (règle de l'apport total). En échange, la coopérative n'a vocation à travailler qu'avec ses membres, même si l'article L. 522-5 du code rural et de la pêche maritime offre une souplesse, permettant, si les statuts de la coopérative le prévoient, de faire bénéficier des tiers des services offerts dans la limite de 20 % du chiffre d'affaires de la coopérative ;

- le versement d'un intérêt limité sur le capital et l'indisponibilité des réserves financières : cette règle permet aux coopératives d'échapper aux contraintes du capitalisme financier.

L'engagement de l'associé coopérateur se concrétise par un contrat d'engagement, qui le lie à la coopérative pour une durée prévue par ses statuts, et se renouvelle en pratique de manière tacite.

En contrepartie des obligations qui leur sont faites de respecter un statut dérogatoire au droit des sociétés, leur offrant moins de libertés, les coopératives bénéficient d'un régime fiscal particulier : elles ne payent ni impôt sur les sociétés ou imposition forfaitaire annuelle, ni taxe foncière sur les bâtiments agricoles, ni contribution économique territoriale. Au total, les avantages fiscaux des coopératives agricoles s'élèveraient à 110 millions d'euros par an ^{32 ( * )} . Ce traitement favorable est notamment lié à la transparence fiscale, qui implique que la coopérative étant le prolongement de l'activité agricole, c'est l'agriculteur associé qui supporte l'impôt. La ristourne est en effet fiscalisée.

b- La contestation des modalités de fonctionnement des coopératives agricoles.

Les incontestables succès économiques des coopératives ne sont toutefois pas sans réserves. L'article L. 523-5 du code rural et de la pêche maritime permet aux coopératives agricoles et à leurs unions de prendre des participations dans d'autres entreprises, sous réserve d'en effectuer la déclaration auprès du Haut conseil de la coopération agricole (HCAA). Cette possibilité a été largement utilisée avec la constitution de filiales autour de grands groupes coopératifs (InVivo dans les céréales et la nutrition animale, Tereos dans le sucre, Terrena dans la viande et le lait, Sodiaal, dans le lait...), exerçant des métiers assez éloignés de l'agriculture : la coopérative InVivo est ainsi propriétaire des magasins de jardinage Gamm Vert.

Le Haut conseil de la coopération agricole (HCCA)

Créé par la loi d'orientation agricole (LOA) du 5 janvier 2006, le HCCA est un établissement public investi d'une triple mission régi par l'article L. 528-1 du code rural et de la pêche maritime :

- il délivre, modifie ou retire les agréments des coopératives, au nom de l'État. En 2013, il a traité 472 dossiers d'agrément, dont une grande partie concerne des CUMA ^{33 ( * )} ;

- il élabore les normes de la révision coopérative qui doit intervenir tous les cinq ans ou en cas de fusion ou de levée de l'option permettant à la coopérative de travailler avec des tiers non associés. Cette révision coopérative vise à vérifier dans le temps le respect des principes de la coopération ;

- enfin, il a une mission d'étude et de veille sur l'évolution économique et financière du secteur coopératif.

La croissance des coopératives risque d'éloigner le centre de décision de l'agriculteur. Si le principe du contrôle des coopératives par les agriculteurs demeure, devant se manifester en assemblée générale, l'essentiel des décisions stratégiques relève du conseil d'administration ou du directoire sous le contrôle du conseil de surveillance. La critique d'un manque de transparence des coopératives est récurrente .

Or, le respect des principes de la coopération est la condition du maintien du soutien public, en particulier des avantages fiscaux, consentis aux coopératives. La gouvernance des coopératives doit répondre à l'objectif de transparence et de participation des associés.

II. Le texte du projet de loi initial

a- Permettre aux coopératives d'être structures porteuses du capital d'exploitation.

Les groupements fonciers agricoles (GFA) sont des sociétés civiles intervenant dans le domaine de l'agriculture, qui ont pour objet la création ou la conservation d'une ou plusieurs exploitations agricoles. Les GFA assurent donc le portage financier d'exploitations, en donnant à bail les terres à un fermier. Les porteurs de parts de GFA doivent être des personnes physiques. L'article L. 322-3 du code rural et de la pêche maritime permet également à des sociétés civiles autorisées à procéder à une offre au public uniquement à ce titre ainsi qu'aux entreprises d'assurances et de capitalisation, à condition de ne pas participer aux organes de direction et d'administration du GFA, d'acquérir des parts de GFA, à la condition de donner à bail les terres aux agriculteurs membres du groupement.

Le I. de l' article 6 étend cette faculté aux coopératives et sociétés d'intérêt collectif agricole (SICA), qui pourront ainsi acquérir des parts de GFA, comme cela est aujourd'hui possible pour elles mais uniquement dans les zones de montagne.

b- Améliorer l'information sur le fonctionnement des coopératives agricoles.

Le projet de loi vise à améliorer la gouvernance des coopératives agricoles. La poursuite de cet objectif passe par l'amélioration de la transparence de l'information, des associés coopérateurs et des membres des organes dirigeants.

L'amélioration de l'information des associés coopérateurs passe par deux mesures :

- l'article L. 521-3 du code rural et de la pêche maritime ajoute une condition supplémentaire de reconnaissance des coopératives agricoles : il sera nécessaire de mettre à disposition de chaque associé coopérateur un document récapitulatif rappelant les engagements réciproques qu'implique l'adhésion à la coopérative, tels que les statuts de celles-ci les définissent, sur les points suivants : durée d'engagement, capital social souscrit, quantités et caractéristiques des produits à livrer, modalité de paiement et de détermination des prix de collecte ;

- l'article L. 524-2-1 est ensuite modifié pour obliger le conseil d'administration ou le directoire à rendre compte dans son rapport annuel présenté à l'assemblée générale ordinaire de la santé économique et des résultats des filiales . Réécrit, l'article L. 524-3 prévoit toujours que les administrateurs puissent bénéficier d'une indemnité compensatrice de temps de travail - qui n'est pas une rémunération - mais assure la publicité de celle-ci en obligeant à préciser dans le rapport annuel soumis à l'assemblée générale ordinaire les montants versés aux dirigeants de la coopérative ainsi que les missions qu'ils ont exercées. Il précise qu'il appartient aux associés de définir en assemblée générale l'enveloppe des indemnités.

L'amélioration de l'information des dirigeants des coopératives est également visée par l'article 6, avec l'ajout d'un article L. 524-1-3 prévoyant que le président ou le directeur de la coopérative est tenu de communiquer aux administrateurs « tous les documents et informations nécessaires » dans l'exercice de leur mission. La rédaction retenue précise que les administrateurs sont tenus à un devoir de discrétion. Ce droit à l'information est complété d'un droit à la formation, puisque l'article L. 524-5-1 est complété pour permettre aux administrateurs ou membres du conseil de surveillance de bénéficier durant leur première année de mandat de formations, prises en charge par des crédits votés par l'assemblée générale.

c- Assurer le partage des risques entre associés et coopérative : la mise en place d'une « clause miroir ».

L'article 62 du projet de loi relatif à la consommation qui vient d'être adopté par le Parlement oblige à prévoir une clause de renégociation de prix dans les contrats portant sur la fourniture de certains produits agricoles et alimentaires dont les coûts de production peuvent varier fortement. Ce dispositif vise à faire partager la charge de la volatilité à l'ensemble des acteurs économiques de la chaîne d'approvisionnement alimentaire.

Cette clause oblige à renégocier, et ne constitue pas une clause d'indexation automatique. Les parties sont d'ailleurs libres de définir ses conditions de déclenchement. Ne pas prévoir une telle clause ou refuser de l'appliquer est sanctionné d'une amende administrative maximale de 75 000 euros pour une personne physique et 375 000 euros pour une personne morale.

Extrait du nouvel article L. 441-8 du code de commerce

« Les contrats d'une durée d'exécution supérieure à trois mois portant sur la vente des produits figurant sur la liste prévue au deuxième alinéa de l'article L. 442-9, complétée, le cas échéant, par décret, dont les prix de production sont significativement affectés par des fluctuations des prix des matières premières agricoles et alimentaires comportent une clause relative aux modalités de renégociation du prix permettant de prendre en compte ces fluctuations, à la hausse comme à la baisse. »

Le nouvel article L. 521-3-1 vise à appliquer la même règle aux coopératives. Il prévoit que le conseil d'administration ou le directoire de la coopérative devra faire valider à l'avance en assemblée générale les critères relatifs aux fluctuations des matières premières agricoles influençant le prix final de production des produits collectés par la coopérative. Une fois ces critères atteints, le conseil d'administration ou le directoire auront deux mois pour délibérer sur une éventuelle modification des prix de collecte . Le nouveau dispositif n'oblige pas à indexer les prix, mais fonctionne comme une clause de rendez-vous , visant à partager entre la coopérative et ses associés la charge que représente une hausse des coûts de production.

d- Une nouvelle organisation de la révision coopérative.

Le projet de loi renforce les exigences de respect par les coopératives agricoles des principes de la coopération. Dans cette optique, en lien avec les dispositions du projet de loi sur l'économie sociale et solidaire en cours de discussion, l'article 6 du présent projet de loi propose d'effectuer automatiquement la procédure de révision coopérative, quel que soit le seuil d'activité de la coopérative, dès lors que celle-ci a levé l'option « tiers non associé » et travaille dans la limite de 20 % de son chiffre d'affaire avec d'autres agriculteurs que ses associés.

Le projet de loi procède également à une réforme de portée technique sur la mise en oeuvre de la révision coopérative : il prévoit que les normes de la coopération sont élaborées, approuvées et publiées par le HCCA, qui contrôle la mise en oeuvre de la procédure de révision. Le texte permet de déléguer une partie des missions du HCCA à l'Association nationale de révision (ANR), précise les modalités de sélection des réviseurs et impose la présentation du rapport au conseil d'administration ou au conseil de surveillance ainsi qu'une information de l'assemblée générale.

Il détaille l'ensemble de la procédure pouvant mener, suite à la révision, au retrait de l'agrément de la coopérative par le HCCA.

Le projet de loi prévoit enfin la présence d'un seul et non plus deux commissaires du gouvernement auprès du HCCA, avec des pouvoirs accrus : un décret en Conseil d'État doit préciser les conditions dans lesquelles ce dernier peut s'opposer à une délibération du HCCA.

e- Permettre l'attribution d'aides majorées aux organisations de producteurs.

L'article L. 551-5 du code rural et de la pêche maritime prévoit que les organisations de producteurs, quel que soit leur statut juridique - qui peut être celui d'une coopérative agricole - peuvent bénéficier de priorités dans l'attribution d'aides publiques pour l'organisation de la production et des marchés, en conformité avec les règles communautaires. Il est possible de moduler ces aides en fonction du degré d'organisation et des engagements des producteurs.

Or, le Conseil d'État a estimé, dans une décision n° 330147 du 22 juin 2011 qu'une telle majoration ne pouvait pas concerner des aides à l'investissement. Le III de l'article 6 vise donc à permettre de mettre en oeuvre des aides spécifiques aux producteurs organisés ou une modulation des aides à l'investissement, par rapport à celle prévue pour les producteurs non organisés. Il s'agit de favoriser une meilleure structuration de l'amont des filières agricoles. Les investissements ainsi soutenus ont plus de chance de ne pas avoir été effectués en pure perte lorsque les opérateurs économiques qui les effectuent sont plus solides.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont conforté le dispositif proposé par le projet de loi sur plusieurs points :

- À l'initiative du rapporteur, M. Germinal Peiro, ils ont créé un nouvel article L. 521-1-1 du code rural et de la pêche maritime qui précise que la relation entre associé coopérateur et coopérative est une relation particulière , distincte de la relation contractuelle classique, régie par les statuts de la coopérative qui prévoit la double qualité de l'agriculteur d'utilisateur de services et d'associé.

- Afin de mieux assurer l'information des associés, les députés ont également prévu, à l'initiative de M. Dominique Potier, une obligation d'informer l'assemblée générale dans le rapport d'activité annuel des instruments de couverture de risque de variation des courts des matières premières agricoles sur les marchés dérivés utilisés ou détenus par la coopérative.

- À l'initiative de M. Dominique Potier, les députés ont également rendu obligatoire la formation des administrateurs des coopératives durant la première année suivant leur élection ou le renouvellement de leur mandat.

- Sur proposition de M. Hervé Pellois, l'Assemblée nationale a institué un médiateur de la coopération agricole , qui existe déjà dans les statuts du HCCA mais qui n'avait pas de base législative. Il s'agit de donner aux agriculteurs en coopérative les mêmes outils que ceux dont bénéficient ceux qui sont engagés dans des relations commerciales de droit commun, et peuvent saisir le médiateur prévu à l'article 7 du projet de loi.

- Enfin, sur proposition de M. Jean-René Marsac, les députés ont rétabli les deux commissaires du gouvernement auprès du HCCA, l'un étant nommé par le ministre chargé de l'agriculture, et l'autre par le ministre chargé de l'économie sociale et solidaire.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur tient tout d'abord à affirmer son attachement au modèle coopératif, qui doit permettre à l'agriculteur de garder le contrôle de son environnement (approvisionnement et débouchés) et renforce sa place dans la chaîne de production alimentaire. La coopérative concrétise la puissance du regroupement des agriculteurs, faibles lorsqu'ils sont isolés.

Encore faut-il que les agriculteurs gardent effectivement le contrôle de leurs outils coopératifs. C'est là l'objectif de la loi que partage votre rapporteur. Il convient donc de conforter les principes de la coopération tout en prenant en compte les réalités économiques auxquelles doivent faire face agriculteurs et coopératives.

Votre commission a adopté plusieurs amendements en ce sens, ainsi que deux amendements rédactionnels :

- À l'initiative de votre rapporteur, un amendement a été adopté ^{34 ( * )} pour conserver la clause miroir imposant aux coopératives de mettre en place un mécanisme de réexamen des prix de collecte en cas de modification des prix des matières premières agricoles et alimentaires affectant le coût de production des agriculteurs. Une telle disposition est particulièrement importante dans un secteur comme le lait. Elle se justifie par le fait que la surface financière d'une coopérative et d'un producteur individuel n'est pas le même : la capacité d'un gros opérateur à solliciter les établissements financiers pour obtenir des facilités de trésorerie est plus importante et justifie en cours d'année qu'il supporte une charge plus importante que celle prévue au départ. L'amendement adopté prévoit cependant, pour ne pas alourdir la gestion des coopératives, alors que la vie économique nécessite des décisions rapides, que les critères de déclenchement de la clause de réexamen ne seront pas définis en assemblée générale. Ces critères, de même que leur mise en oeuvre relèveront du conseil d'administration ou du directoire. L'information des associés sera assurée a posteriori dans le rapport d'activité présenté chaque année à l'assemblée générale.

- À l'initiative de votre rapporteur et de M. Jean-Jacques Lasserre, votre commission a également supprimé la formation obligatoire des administrateurs lors de leur première année de mandat, qui avait été introduite par les députés.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7 (articles L. 631-24, L. 631-24-1 [nouveau], L. 631-25, L. 631-27, L. 631-28 et L. 631-29 [nouveaux], article L. 551-1 du code rural et de la pêche maritime) - Modification des règles relatives à la contractualisation et renforcement du rôle du médiateur des relations commerciales agricoles

Objet : cet article modifie le cadre contractuel applicable aux produits agricoles et alimentaires, en renforçant la protection des agriculteurs, en particulier par l'extension de la durée des contrats pour ceux qui démarrent une production. Il impose le recours à la médiation en cas de litige portant sur l'exécution d'un contrat de vente de produits agricoles ou alimentaires et conforte la place du médiateur des relations commerciales agricole.

I. Le droit en vigueur

La pratique du contrat est consubstantielle au commerce, y compris au commerce de produits agricoles, mais le formalisme des contrats était très léger. En réalité, des contrats verbaux ont longtemps été passés entre agriculteurs et négociants.

De tels mécanismes apportent pleine satisfaction aux parties dans un contexte de stabilité mais se révèlent inadaptés en situation d'incertitude et de volatilité des prix agricoles.

La perspective de la dérégulation complète du marché du lait en 2015, avec la fin de l'encadrement de la production en Europe par le système des quotas, mis en place au milieu des années 1980, a conduit le législateur dans la LMAP du 27 juillet 2010 à mettre en place un cadre contractuel plus strict applicable à la première mise en marché de produits agricoles.

L'article L. 631-24 du code rural et de la pêche maritime permet de rendre obligatoire, par voie d'accord interprofessionnel étendu ou, à défaut, par décret, des contrats écrits comportant certaines clauses, relatives « à la durée du contrat - qui doit être fixée entre un et cinq ans - aux volumes et aux caractéristiques des produits à livrer, aux modalités de collecte ou de livraison des produits, aux critères et modalités de détermination du prix, aux modalités de paiement et aux modalités de révision et de résiliation du contrat ou au préavis de rupture ». La conclusion du contrat doit être précédée d'une proposition écrite de l'acheteur.

L'obligation de contractualiser n'a été mise en pratique que dans trois secteurs :

- le secteur de la viande ovine , par un accord interprofessionnel conclu dans le cadre d'Interbev et étendu par arrêté du 15 février 2011 ;

- le secteur laitier , par le décret n° 2010-1753 du 30 décembre 2010 ;

- dans le secteur des fruits et légumes , par le décret n° 2010-1754 du 30 décembre 2010, assoupli par le décret n° 2011-1108 du 15 septembre 2011. En pratique dans ce secteur, les acheteurs déclinent les propositions de contrats, si bien qu'aucun contrat écrit conforme aux prescriptions de l'article L. 631-24 n'a pu être conclu.

Les coopératives sont présumées se conformer à l'obligation contractuelle dès lors qu'elles disposent dans leurs statuts de règles équivalentes.

Plus contraignant qu'auparavant, le dispositif de contractualisation en agriculture visait un double but :

- d'une part, sécuriser dans la durée tant l'approvisionnement des acheteurs que la collecte pour les producteurs, en particulier dans le secteur laitier : des relations de long terme sont nécessaires pour planifier les investissements et une contractualisation de longue durée est seule à même de fournir cette visibilité. Dans le secteur ovin, la contractualisation a aussi permis de mieux saisonnaliser la production et répondre plus efficacement avec des agneaux français à la demande saisonnière elle aussi des consommateurs ;

- d'autre part, la contractualisation devait contribuer à rééquilibrer le pouvoir de marché des agriculteurs vis-à-vis de l'aval de la production, plus regroupée. Le rapport du Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) de juillet 2012 ^{35 ( * )} note cependant que dans le secteur du lait, le décret permettant un plus large regroupement des producteurs de lait en organisations de producteurs (OP), en application du « Paquet lait » assouplissant les règles de l'organisation commune des marchés, n'est intervenu qu'en avril 2012. La structuration des producteurs au sein d'OP puissantes n'a donc pas été possible et les négociations commerciales n'ont pas placé les agriculteurs en position de force.

Le processus de négociation des contrats ou leur exécution peut donner lieu à des difficultés d'interprétation voire des litiges. L'article L. 631-24 a prévu pour les régler la possibilité de saisir un médiateur. Désigné dès avril 2011, le médiateur des contrats agricoles a vu son statut défini par les articles D. 631-1 et D. 631-2 du code rural et de la pêche maritime issus du décret n° 2011-2007 du 28 décembre 2011. Il a joué un rôle important de pédagogie et de prévention des conflits, notamment dans la résolution du conflit entre les producteurs de lait et l'entreprise Lactalis. Le rapport précité du CGAAER indique que le « dispositif de médiation a donné satisfaction ».

Ce rapport pointe cependant plusieurs insuffisances dans le cadre législatif de la contractualisation et propose de le modifier sur plusieurs points pour améliorer la visibilité dans des acheteurs que des producteurs.

II. Le texte du projet de loi initial

L'article 7 aménage plus qu'il ne bouleverse l'article L. 631-24 du code rural et de la pêche maritime : il clarifie l'articulation entre accord interprofessionnel et décret pour imposer la contractualisation.

Il prévoit aussi d'ajouter aux clauses obligatoires les règles applicables en cas de force majeure : le contrat doit prévoir cette situation.

Il conserve une durée maximale de cinq ans pour les contrats, mais en supprimant la durée minimale d'un an. Cette durée maximale peut être allongée de deux ans pour les producteurs ayant engagé la production depuis moins de cinq ans. Il applique ainsi l'une des recommandations du rapport précité du CGAAER, qui avait préconisé une durée d'engagement contractuel plus longue pour les jeunes agriculteurs.

Une autre recommandation consistait à fixer une liste limitative des motifs de résiliation pour les productions engagées depuis moins de cinq ans : la nouvelle rédaction proposée par le projet de loi précise que seule l'inexécution du contrat ou la force majeure peuvent permettre de rompre le contrat. Le texte prévoit aussi un préavis en cas de non renouvellement de contrat. L'ensemble de ces dispositions tend à renforcer la protection de l'agriculteur.

Il conforte enfin le dispositif de médiation :

- en donnant un statut législatif au médiateur des relations commerciales agricoles, avec l'article L. 631-27 du code rural et de la pêche maritime ;

- en obligeant tout professionnel à saisir le médiateur des contrats préalablement au juge pour examiner tout litige portant sur l'exécution d'un contrat ayant pour objet la vente d'un produit agricole ou alimentaire, avec l'article L. 631-28 du même code.

Le médiateur, nommé par décret, est compétent pour tout litige portant sur les contrats de vente ou livraison de produits agricoles ou alimentaires. Il conserve les mêmes pouvoir conférés par le décret de 2011 : prendre toute initiative pour favoriser la résolution amiable de litiges dont il est saisi, formuler des avis sur toute question transversale relative aux relations contractuelles, émettre des recommandations sur l'évolution de la réglementation. Le texte lui donne même une mission supplémentaire : émettre des recommandations sur le partage équitable de la valeur ajoutée.

Les parties à un litige ne sont pas obligées de passer par le médiateur « officiel ». L'article L. 631-28 prévoit l'obligation de médiation, mais laisse aux parties le soin de le choisir. Le dispositif est souple, puisqu'il dispense de passer par l'étape de la médiation dès lors que les parties auront choisi de recourir à l'arbitrage. Enfin, par voie contractuelle, il pourra être fait exception à la médiation, sauf en matière de renégociation des prix en application de la nouvelle clause de renégociation prévue par le projet de loi relatif à la consommation évoquée à l'article 6 du présent projet de loi.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre de nombreux amendements rédactionnels, de précision ou de clarification, les députés ont choisi de renforcer pour les agriculteurs la portée du cadre contractuel par une batterie d'amendements :

Afin de protéger le producteur nouvellement engagé dans une production et qui a dû supporter de lourds investissements de départ, le projet de loi empêche de rompre le contrat avec un producteur engagé dans une production depuis moins de cinq ans, mais n'a pas précisé le mode de calcul de ce délai. Un amendement a donc été adopté, à l'initiative du rapporteur, M. Germinal Peiro, pour le définir, et indiquer que la société agricole accueillant un nouvel associé qui détient au moins 10 % de son capital social peut bénéficier de ce dispositif.

À l'initiative de Mme Annick Le Loch, l'Assemblée nationale a permis à l'accord interprofessionnel ou au décret d'imposer une information des producteurs sur les résultats de la contractualisation, sous la forme d'une transmission par l'acheteur au producteur ou à l'organisation collective à laquelle il est rattaché d'un récapitulatif des prix, quantités et qualités des produits collectés. Les députés ont aussi décidé d'appliquer l'amende administrative d'un montant maximal de 75 000 euros prévues à l'article L. 631-25 du code rural et de la pêche maritime en cas de non transmission de ces informations.

A l'instar de la médiation judiciaire, qui a une durée limitée, les députés ont prévu, à l'initiative du rapporteur, M. Germinal Peiro, que le médiateur fixe la durée de sa mission.

À l'initiative de plusieurs députés, un article L. 631-29 a été ajouté pour préciser que l'accord interprofessionnel ou le décret imposant la contractualisation pourraient recommander le recours à l'arbitrage pour les litiges relatifs à certaines des clauses du contrat.

Enfin, à l'initiative du rapporteur, un amendement a été adopté pour permettre à toute organisation de producteurs, même une OP sans transfert de propriété de la marchandise, d'agir en justice au nom de ses membres pour tout litige commercial concernant un même acheteur et une même clause. La modification de l'article L. 551-1 du code rural et de la pêche maritime ouvrant la voie à une action de groupe, dès lors que les OP en reçoivent mandat, constitue un vecteur puissant de rééquilibrage des relations commerciales, les producteurs isolés ayant beaucoup moins de chances de pouvoir faire aboutir leurs démarches.

IV. La position de votre commission

a- Une amélioration des conditions de contractualisation.

Votre commission a adopté plusieurs amendements visant à conforter la place des producteurs dans le dispositif de contractualisation.

À l'initiative des deux co-présidents de la section « fruits et légumes » du groupe d'études sénatorial « économie agricole et alimentaire », MM. Pierre Camani et Henri Tandonnet, votre commission a d'abord adopté deux amendements supprimant l'application obligatoire de la contractualisation pour les ventes de fruits et légumes frais sur les carreaux de producteurs. Une telle exception contribuera à la simplification administrative des relations entre acheteurs et producteurs, la contractualisation de long terme n'étant pas adaptée à ce mode de commercialisation.

À l'initiative conjointe de Mme Renée Nicoux et de de M. Daniel Dubois, votre commission a également adopté deux amendements renforçant la protection des agriculteurs engagés dans une production depuis moins de cinq ans. Cet amendement a aussi fait application d'une des recommandations du rapport du CGAAER précité, permettant la cessibilité des contrats. Une telle proposition figurait dans les recommandations de la commission interprofessionnelle des pratiques contractuelles mise en place par l'interprofession du lait ^{36 ( * )} . L'amendement prévoit donc que les contrats peuvent être cédés aux nouveaux agriculteurs qui reprennent une exploitation et que s'applique alors la durée longue du contrat. Les modalités concrètes d'application de cette disposition sont renvoyées au décret.

Votre commission a ensuite adopté un amendement de votre rapporteur créant un nouvel article L. 631-24-1 au sein du code rural et de la pêche maritime pour mettre en place des contrats-types pour la vente à terme de produits agricoles destinés à la transformation industrielle. Le contrat à terme constitue en effet un outil juridique qui apporte une plus grande prévisibilité de l'activité, contribuant ainsi à une meilleure organisation d'une production dans l'intérêt des différents acteurs des filières. Les producteurs peuvent gérer simultanément leurs coûts de production et le revenu tiré de la vente de leurs produits, et les industriels ont l'assurance d'obtenir des produits dans une quantité et une qualité correspondant à leurs besoins. Les produits agricoles demandant un cycle de production long, tel par exemple l'élevage porcin, sont intéressés par ce mode de commercialisation et des premières expérimentations ont eu lieu. Il convient de permettre aux pouvoirs publics de proposer un instrument juridique normalisé qui fournira un cadre harmonisé pour le développement des transactions commerciales à effet différé, afin d'asseoir la viabilité économique de ce mode de commercialisation des produits agricoles.

b- Le rôle du médiateur précisé et renforcé.

Votre rapporteur approuve la volonté de conforter dans la loi la place du médiateur des relations commerciales agricoles . L'existence d'un tiers pour aider à la résolution des litiges permet d'abaisser le niveau de tension dans les relations commerciales.

Votre commission a souhaité apporter des précisions sur sa mission et ses prérogatives :

- À l'initiative de M. Joël Labbé, un amendement a été adopté pour indiquer que les avis et recommandations du médiateur devront prendre en compte, si nécessaire, les spécificités liées aux productions sous signe d'identification de l'origine et de la qualité, comme par exemple les produits bio. Les avis sur le lait rendus mi-2013, n'avaient en effet pas pris en compte les particularités du secteur du lait biologique : les opérateurs du marché du lait bio avaient suivi les recommandations du médiateur, imposant des surcoûts logistiques répercutés sur le prix final qui ne s'imposaient pas dans le bio.

- À l'initiative de votre rapporteur, un amendement a également été adopté par votre commission pour permettre au médiateur de saisir la commission d'examen des pratiques commerciales prévue à l'article L. 440-1 du code de commerce. Cette commission peut en effet être saisie directement par les organisations professionnelles ou syndicales, les chambres consulaires ou d'agriculture, et même par tout producteur, fournisseur ou revendeur. Le médiateur a aussi l'obligation de saisir la CEPC lorsqu'il émet un avis sur une question transversale qui entre dans son champ de compétence. Il est donc curieux que le médiateur ne puisse pas saisir la CEPC pour les cas particuliers qui lui sont soumis, alors que les parties qui l'ont sollicité, elles, le peuvent.

- Votre commission a enfin adopté un amendement du rapporteur élargissant le pouvoir des organisations de producteurs de représenter leurs membres dans les procédures de médiation : ce pouvoir doit exister pour toute médiation et pas seulement celles portées devant le médiateur des relations commerciales agricoles, les parties gardant le choix de l'identité du médiateur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7 bis - Service public d'enregistrement et de contrôle des performances des ruminants

Objet : cet article permet la transformation en association d'un syndicat agricole chargé du service public d'enregistrement et de contrôle des performances des ruminants.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 653-10 du code rural et de la pêche maritime, précisé par les articles R. 653-63 et suivants, définit le service public d'enregistrement et de contrôle des performances des ruminants .

Des entreprises conseil élevage (ECEL) sont désignées à l'issue d'un appel public à candidatures, pour une zone, une période et une ou plusieurs espèces ou filières de production. Ces opérateurs, qui respectent un cahier des charges fixé par le ministre chargé de l'agriculture, assurent l'enregistrement des caractéristiques zootechniques d'un ensemble d'animaux d'une exploitation, de manière à évaluer la valeur génétique de ces animaux.

Sont concernées les filières de production de lait de vache, de chèvre et de brebis, ainsi que les filières de production de viande bovine et ovine.

Les opérateurs agréés peuvent prendre plusieurs formes juridiques : chambre d'agriculture, coopérative agricole, syndicat, association... ^{37 ( * )}

Des syndicats ont ainsi été formés par les éleveurs, dès les années 1930. Ces syndicats relèvent aujourd'hui du régime défini par le code du travail dans le titre III « Statut juridique, ressources et moyens » du livre I ^er « Les syndicats professionnels » de sa deuxième partie (articles L. 2131-1 et suivants).

Certains professionnels mettent aujourd'hui en cause le caractère obsolète de ce statut, en raison du développement des activités économiques en secteur concurrentiel ^{38 ( * )} . Or la transformation d'un syndicat professionnel en coopérative ou association rencontre des obstacles juridiques.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article a été inséré par l'Assemblée nationale lors de l'examen en séance publique , par un amendement déposé par M. Dominique Potier et plusieurs de ses collègues.

Il prévoit dans son premier alinéa qu'un syndicat professionnel agréé en tant qu'opérateur du service public d'enregistrement et de contrôle des performances des ruminants peut être transformé en association sans création d'une personne morale nouvelle. L'association ainsi créée bénéficie du transfert des agréments, habilitations, aides ou avantages financiers ainsi que des conventions en cours rattachés au syndicat.

Le deuxième alinéa garantit la neutralité fiscale de la transformation. Les bénéfices en sursis d'imposition, les plus-values latentes incluses dans l'actif du syndicat et les profits non encore imposés sur les stocks seront imposés dans le nouveau régime fiscal applicable à l'association, et non de manière immédiate lors de la modification du statut.

Enfin, le troisième alinéa limite à six ans, jusqu'au 31 décembre 2019, la période pendant laquelle les syndicats peuvent se transformer en association en bénéficiant des conditions prévues par le présent article.

III. La position de votre commission

Les opérateurs actuels du service public d'enregistrement et de contrôle des performances des ruminants sont aujourd'hui dans l'incertitude s'agissant de l'évolution de ce service public.

Le Gouvernement envisage en effet l'ouverture de ce service public à plusieurs opérateurs sur une même zone, de manière à collecter les données nécessaires pour indexer les reproducteurs sur des caractères de plus en plus nombreux ^{39 ( * )} .

Si le présent article n'aborde pas directement cette question qui doit encore faire l'objet de discussions avec les professionnels, il paraît utile à votre rapporteur que soit d'ores et déjà facilitée la modernisation des structures chargées actuellement de ce service public.

La forme juridique du syndicat serait en effet difficile à conjuguer avec une éventuelle libéralisation du secteur. Elle pose en tout état de cause des difficultés pour l'exercice de fonctions de nature concurrentielle en plus de celles relevant du service public.

Votre commission a donc approuvé donc l'insertion de l'article 7 bis , assorti de deux amendements rédactionnels de votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 (articles L. 632-1, L. 632-4, L. 632-6, L. 632-8 et L. 632-9 du code rural et de la pêche maritime et article 2 de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole) - Mise en conformité du droit des interprofessions avec le droit communautaire et introduction du pluralisme syndical au sein des interprofessions

Objet : cet article adapte le droit national sur les interprofessions au nouveau cadre juridique défini par le règlement européen sur l'organisation commune des marchés. Il instaure une présomption de représentativité des syndicats de producteurs ayant atteint 70 % des voix aux élections professionnelles, obligeant ainsi les interprofessions à organiser en leur sein le pluralisme syndical.

I. Le droit en vigueur

Nées dans le secteur des vins et spiritueux, les interprofessions se sont constituées pour organiser les filières agricoles et alimentaires, en regroupant l'ensemble des acteurs : producteurs, industriels, négociants. On distingue les interprofessions courtes, qui regroupent producteurs et premiers acheteurs, et les interprofessions longues, qui incluent l'ensemble des intermédiaires d'une filière agricole et peuvent aller jusqu'aux représentants de la distribution finale des produits transformés aux consommateurs.

Le statut juridique des interprofessions a été fixé par les lois du 12 juillet 1974 et du 10 juillet 1975, et est désormais régi par le chapitre II du titre III du livre VI du code rural et de la pêche maritime. L'article L. 632-1 définit les objectifs que peuvent avoir les organisations interprofessionnelles et l'article L. 632-2 définit les conditions de leur reconnaissance officielle par les autorités publiques. Enfin, l'article L. 632-3 prévoit que les accords conclus dans le cadre des interprofessions pourront être étendus, et s'appliquer à l'ensemble des opérateurs économiques d'une filière.

Issues de regroupement volontaires, les interprofessions sont libres de définir leur organisation interne . La règle de l'unanimité est au coeur du fonctionnement des interprofessions, même si l'article L. 632-1 permet de regrouper chaque maillon d'une filière dans un collège et d'appréhender l'unanimité au niveau des collèges. Si la loi n'impose pas que l'interprofession représente l'ensemble des acteurs d'une filière, la reconnaissance de l'interprofession n'est possible que si sa composition est représentative des acteurs économiques de la filière.

Cette nécessité est d'autant plus forte que des accords interprofessionnels étendus s'appliquent à tous et permettent de demander le versement de contributions financières, appelées contributions volontaires obligatoires (CVO), y compris à des acteurs de la filière n'ayant aucun lien avec l'interprofession. Ces CVO représentent environ 300 millions d'euros par an et sont essentielles à la conduite d'actions collectives, comme les actions de promotion.

Les risques d'entrave au principe de la libre concurrence n'ont permis qu'une ouverture timide du droit européen en matière de reconnaissance des interprofessions aux seuls secteurs des fruits et légumes et du vin. Le nouveau règlement européen sur l'organisation commune des marchés (OCM) ^{40 ( * )} définit à ses articles 157 et 158 un cadre juridique applicable à l'ensemble des organisations interprofessionnelles, en permettant l'extension des règles qu'elles décident à l'ensemble des opérateurs d'une filière, dans une circonscription économique donnée, dès lors que cette interprofession est représentative.

L'article 164 du règlement européen précise que la représentativité est atteinte lorsqu'elle représente, en proportion du volume de la production ou du commerce ou de la transformation du produit ou des produits concernés, 60 % du marché en fruits et légumes et les deux tiers du marché dans les autres domaines. Le droit européen applique le principe de subsidiarité en laissant aux États membres le soin de définir les critères de représentativité, lorsque la détermination de ce volume de production, de commerce ou de transformation pose des problèmes pratiques.

II. Le texte du projet de loi initial

Le I. de l' article 8 modifie la rédaction de l'article L. 632-1 du code rural et de la pêche maritime pour exiger que les interprofessions regroupent non pas les organisations « les plus représentatives » de la production agricole et, selon les cas, de la transformation, de la commercialisation et de la distribution, mais représentent effectivement ces secteurs, en calquant la rédaction de la loi sur celle du règlement européen.

Il complète également l'article L. 632-4 du code rural et de la pêche maritime pour préciser que l'extension des accords interprofessionnels, et notamment ceux permettant de lever une CVO, est subordonnée au respect des conditions imposées au niveau communautaire. Lorsqu'il n'est pas possible d'évaluer la proportion que représente l'interprofession en volume d'activité, la loi exigera que chaque secteur représente deux tiers des opérateurs ou du chiffre d'affaires.

Pour les producteurs, la représentativité est présumée lorsque les organisations syndicales d'exploitants agricoles ont représenté 80 % des voix aux élections aux chambres d'agriculture.

Le projet de loi rappelle que les importateurs peuvent aussi se voir imposer le versement de CVO s'ils bénéficient des accords interprofessionnels.

Le II. de l' article 8 supprime les dispositions spécifiques des articles L. 632-12, L. 632-13 et L. 632-14 du code rural et de la pêche maritime concernant l'interprofession laitière . Il n'oblige pas l'interprofession laitière à déposer une nouvelle demande de reconnaissance en maintenant la validité de celle-ci par la loi du 12 juillet 1974 et prévoit que les centres régionaux interprofessionnels de l'économie laitière (CRIEL) sont considérés comme des sections spécialisées de l'interprofession.

Enfin, le III. de l' article 8 effectue une coordination au sein de la loi agricole de 1999, pour imposer le pluralisme syndical dans les interprofessions, à l'exception des interprofessions dans le secteur des produits sous signe d'identification de l'origine et de la qualité.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission , les députés ont laissé inchangé l'article 8, à l'exception d'amendements rédactionnels ou de coordination.

En séance, en revanche, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du gouvernement ramenant de 80 % à 70 % le total des voix obtenues par les organisations syndicales aux élections professionnelles pour les considérer comme suffisamment représentatives des producteurs pour pouvoir étendre un accord interprofessionnel. Cette condition imposera le pluralisme dans les interprofessions tout en évitant qu'un seul syndicat minoritaire ne dispose du pouvoir de blocage des accords .

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur souligne l'importance des interprofessions pour la structuration des filières agricoles et alimentaires. Elles constituent le lieu essentiel d'une régulation des relations commerciales et de la promotion des intérêts collectifs des acteurs économiques .

La reconnaissance de leur rôle pour l'ensemble des secteurs agricoles par le nouveau règlement européen sur l'OCM constitue donc une réelle avancée, dont l'article 8 tire les conséquences. Cette règlementation reconnaît notamment le droit des interprofessions à se donner des lois internes, qui devront être respectées par tous les opérateurs économiques d'une filière, qu'ils aient un pouvoir de décision ou non dans les interprofessions, par la voie d'accords interprofessionnels étendus par la puissance publique, dès lors les interprofessions démontrent leur représentativité.

Or, l'analyse technique révèle que la plupart des interprofessions rencontreront des difficultés sérieuses pour démontrer leur représentativité en vue de l'extension des règles interprofessionnelles. Autant il est aisé de vérifier si des opérateurs économiques représentent deux tiers du marché aux stades où les opérateurs sont peu nombreux, comme la transformation ou la commercialisation, autant cette vérification est difficile voire impossible au stade de la production. D'ailleurs, la représentation des producteurs dans les interprofessions est assurée par des syndicats agricoles, et il n'est pas possible de disposer de statistiques sur les volumes de production de leurs adhérents. En outre, certains producteurs ne sont adhérents à aucune organisation syndicale.

Par ailleurs, il est difficile d'évaluer les volumes de production à chaque stade d'une filière : un même produit peut passer de l'agriculteur à la coopérative ou au négociant, ce qui rend difficile l'identification de l'assiette à partir de laquelle sera calculée la condition des deux tiers.

Le règlement européen sur l'OCM laisse de larges marges de manoeuvres aux États membres pour définir la manière dont ils appréhendent cette notion de représentativité.

C'est pourquoi votre commission a adopté deux amendements permettant de faciliter la définition de la représentativité :

- un amendement présenté par votre rapporteur précisant que la représentativité de chaque secteur d'activité serait appréciée au regard de la structuration économique de chaque filière : il s'agit de donner une certaine souplesse dans l'appréciation de la représentativité, car les interprofessions sont très diverses ;

- un second amendement, présenté par Mme Renée Nicoux autorisant l'extension d'un accord interprofessionnel, dès lors qu'il ne fait pas l'objet d'une opposition représentant un tiers du maillon d'une filière. Il ajoute un critère supplémentaire, indispensable pour les interprofessions faisant face à l'absence de données économiques précises. Le mécanisme proposé est le suivant : dès lors qu'une organisation interprofessionnelle est reconnue et rassemble nécessairement les organisations représentant une part significative des activités, elle est en position de voter des accords destinés à être étendus. Afin de permettre à l'organisation interprofessionnelle de surmonter des difficultés pratiques qui rendent impossible la démonstration de la représentativité des organisations membres à hauteur des deux tiers des volumes du ou des produits concernés, la représentativité serait présumée dès lors que l'accord destiné à être étendu ne fait pas l'objet de l'opposition d'une ou plusieurs organisations représentant un tiers des volumes ou du chiffre d'affaires du produit concerné dans le délai d'un mois de sa publication. Ce nouveau critère s'inspire des mécanismes d'extension des accords interprofessionnels et des conventions de branche et accords professionnels en droit social régis par les articles L. 2232-6 et suivants du code du travail. La charge de la preuve de la représentativité repose toujours sur l'organisation interprofessionnelle.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 bis (nouveau) - Possibilité de campagnes collectives d'information sur les produits frais sur les radios et télévisions publiques

Objet : cet article additionnel prévoit que les télévisions et radios publiques devront prévoir des espaces d'information sur les produits frais.

I. Le droit en vigueur

Les interprofessions assurent des campagnes d'information régulières sur les produits agricoles et alimentaires, en achetant à cet effet des espaces de promotion dans les médias audiovisuels ou dans la presse écrite, ou par voie d'affichage public. Ces campagnes visent à sensibiliser le consommateur pour stimuler la demande.

Le coût de telles campagnes est très élevé et toutes les interprofessions n'ont pas les moyens d'une forte exposition médiatique.

Or, les articles 43-11 et suivants de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication impose aux médias audiovisuels publics de remplir une mission de service public.

Dans ce cadre, elles doivent respecter en vertu de l'article 48 de la même loi un cahier des charges fixé par décret, qui définit précisément leurs obligations.

Depuis de nombreuses années, certaines chaînes assurent une information générale du consommateur, en diffusant les programmes réalisés par l'Institut national de la consommation (INC), établissement public régi par les articles L. 531-1 et suivants du code de la consommation.

II. La position de votre commission

À l'initiative de plusieurs sénateurs, un amendement insère cet article additionnel pour imposer dans les médias audiovisuel l'accès à un espace d'information sur les produits frais.

Cette nouvelle disposition n'impose pas aux chaînes publiques de produire des émissions spécifiques, mais de réserver un espace de diffusion à des émissions produites par les interprofessions.

La durée, la fréquence et les autres conditions de diffusion de ces émissions sont renvoyées à un décret.

Le dispositif voté par la commission vise à appuyer les actions d'information et de promotion collectives sur les produits frais menées par les organisations professionnelles et interprofessionnelles des filières agricoles. L'importance d'une consommation régulière de produits frais, qu'il s'agisse de viandes, de fruits et légumes ou de produits laitiers, dans le cadre d'un régime nutritionnel sain, est en effet reconnue et préconisée dans le cadre des recommandations du Programme National Nutrition Santé (PNNS).

Les campagnes d'information nutritionnelle gouvernementale informent les consommateurs sur les composantes d'un régime alimentaire équilibré mais ne modifient pas les comportements d'achats des consommateurs. Cette information doit nécessairement être relayée et démultipliée par des investissements de promotion ou d'information.

La promotion de ces filières est donc portée par des campagnes d'information générique menées par les organisations professionnelles et interprofessionnelles du secteur agricole, afin de soutenir la compétitivité du secteur agricole français et de faire évoluer les comportements d'achats des consommateurs.

Votre commission a adopté cet article additionnel.

Article 9 (articles L. 717-10 [nouveau], L. 719-8 et L. 719-9 du code rural et de la pêche maritime) - Mise en oeuvre de la convention n° 184 de l'organisation internationale du travail (OIT) sur la sécurité et la santé des travailleurs dans l'agriculture

Objet : cet article prévoit la coopération, en matière de sécurité et de protection de la santé, entre les employeurs et travailleurs indépendants qui interviennent sur un même lieu de travail.

I. Le droit en vigueur

L'article 6 de la convention n° 184 de l'Organisation internationale du travail (OIT) sur la sécurité et la santé dans l'agriculture, signée à Genève le 21 juin 2001 et entrée en vigueur le 20 septembre 2003, prévoit dans son article 6 que l'employeur a l'obligation d'assurer la sécurité et la santé des travailleurs pour toute question liée au travail.

En particulier, « La législation nationale ou l'autorité compétente devra prévoir que, sur un lieu de travail agricole, lorsque deux ou plus de deux employeurs exercent des activités ou lorsqu'un ou plusieurs employeurs et un ou plusieurs travailleurs indépendants exercent des activités, ils devront coopérer pour appliquer les prescriptions de sécurité et de santé. Le cas échéant, l'autorité compétente devra prescrire des procédures générales pour cette collaboration. »

La convention s'applique aux activités menées dans des exploitations agricoles. Elle n'a pas été à ce jour ratifiée par la France.

II. Le texte du projet de loi initial

Le 1° de l' article 9 complète en premier lieu le chapitre VII « Santé et sécurité au travail » du titre I ^er « Réglementation du travail salarié » du livre VII « Dispositions sociales » du code rural et de la pêche maritime.

Il ajoute une section 4 « Coopération en matière de sécurité et de protection de la santé », comportant un unique article L. 717-10 .

Cet article prévoit la coopération , lorsqu'ils interviennent sur un même lieu de travail, entre les employeurs et les travailleurs indépendants qui exercent les activités visées aux 1° (établissements dirigés par l'exploitation agricole, notamment pour la culture et l'élevage), 2° (entreprises de travaux agricoles) et 4° (établissements de conchyliculture et de pisciculture, certaines activités de pêche) de l'article L. 722-1 du même code.

Les activités mentionnées aux 3° (travaux forestiers et entreprises de travaux forestiers) et 5° (activité exercée en qualité de non salariés par les mandataires des sociétés ou caisses locales d'assurances mutuelles agricoles) de cet article ne font pas partie du champ de la convention OIT, qui se limite aux activités menées dans des exploitations agricoles. En tout état de cause, l'article L. 717-9 prévoit déjà qu'un décret en Conseil d'État fixe la liste des prescriptions applicables aux donneurs d'ordre, aux travailleurs indépendants ainsi qu'aux employeurs exerçant directement une activité sur les chantiers sylvicoles.

Cette coopération a pour objet de prévenir les risques résultant de leurs interventions simultanées ou successives, en adoptant des mesures de prévention des risques professionnels, avec le concours des donneurs d'ordre.

Le 2° de l' article 9 complète, par coordination, les dispositions relatives au contrôle du respect de la réglementation du travail salarié :

- l'amende de 4 500 euros, prévue par l' article L. 719-8 pour les travailleurs indépendants ou employeurs qui ne mettent pas en oeuvre les obligations spécifiques aux travaux forestiers, est étendue à ceux qui ne respectent pas les obligations prévues à l'article L. 717-10 précité ;

- à l' article L. 719-9 , les peines prévues par le code du travail pour les infractions aux règles de santé et de sécurité prévues pour les travaux forestiers sont également étendues au cas des activités prévues par l'article L. 717-70.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a adopté au présent article que deux amendements rédactionnels proposés par son rapporteur, M. Germinal Peiro, lors de l'examen du texte par la commission des affaires économiques.

IV. La position de votre commission

Votre commission a approuvé cet article , qui doit permettre la mise en oeuvre de la convention n° 184 de l'Organisation internationale du travail.

La France pourrait ainsi plaider pour une ratification, par le plus grand nombre possible de pays, de cette convention qui garantit un haut niveau de protection des travailleurs dans l'agriculture : elle prévoit notamment l'information des travailleurs sur les questions de sécurité et de santé, le droit de retrait en cas de risque imminent et grave, la conformité aux normes des machines et équipements ainsi qu'une gestion rationnelle des produits chimiques. Cette convention fixe aussi à dix-huit ans l'âge minimum pour l'exécution d'un travail susceptible de nuire à la sécurité ou à la santé, et exige l'alignement sur les autres secteurs des règles applicables aux travailleurs dans l'agriculture en matière de couverture des accidents du travail et des maladies professionnelles.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 9 bis (article L. 718-1 du code rural et de la pêche maritime) - Mise en place facultative des comités d'activités sociales et culturelles

Objet : cet article rend facultative la création, au plan départemental, d'un comité des activités sociales et culturelles.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 718-1 du code rural et de la pêche maritime prévoit la constitution, dans chaque département, d'un comité des activités sociales et culturelles , au bénéfice des salariés et de leurs familles, dans les exploitations ou entreprises agricoles ou de travaux forestiers dépourvues de comité d'entreprise.

Les modalités de constitution du comité sont déterminées par une convention ou un accord collectif de travail étendu conclu sur le plan départemental, régional ou national.

En pratique, peu de ces comités ont été créés et un accord entre les partenaires sociaux de la production agricole , le 4 décembre 2012, a prévu un dispositif alternatif d'accès à un catalogue d'offres de services et d'activités dans différents domaines sociaux et culturels.

La gestion du nouveau dispositif a été confiée à l'Association sociale et culturelle paritaire en agriculture (ASCPA). Le financement est assuré par une nouvelle cotisation de 0,04 % sur les rémunérations versées aux salariés ayant plus de 6 mois d'ancienneté, à la charge des employeurs.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Cet article a été inséré par la commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale, par trois amendements identiques déposés respectivement par M. Martial Saddier, M. Dino Cinieri et M. Antoine Herth et plusieurs de ses collègues.

D'une part, il rend facultative la création du comité des activités sociales et culturelles. D'autre part, il permet de créer ce comité sur le plan non seulement départemental, mais aussi interdépartemental ou régional.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve l'objet de cet article : l'accord intervenu le 4 décembre 2012 entre les partenaires sociaux doit donner un aux salariés un accès effectif aux services et activités proposés et il n'est donc plus nécessaire d'imposer la création des comités des activités sociales et culturelles.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 10 - Habilitation du Gouvernement à prendre des ordonnances

Objet : cet article habilite le Gouvernement à modifier par ordonnances, dans un délai d'un an à compter de la publication de la loi, les dispositions du code rural et de la pêche maritime et du code de la consommation, ainsi que certaines dispositions du code général des impôts, pour tirer les conséquences du « paquet qualité » de 2012, harmoniser les procédures de reconnaissance des appellations d'origine et indications géographiques et modifier la gouvernance de l'INAO.

I. Le texte du projet de loi initial

La pratique des ordonnances est fréquente lorsqu'il s'agit de transposer en droit français des textes communautaires ou d'adapter le droit national aux modifications intervenues dans le droit européen ou encore pour procéder à des rectifications de la loi de nature technique.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel exige que l'habilitation soit circonscrite à un domaine précis, afin que le Parlement définisse précisément les limites dans lesquelles intervient le pouvoir de légiférer par ordonnance.

L'article 10 entre parfaitement dans ce champ. Il donne au gouvernement un délai d'un an à compter de la publication de la loi pour prendre des ordonnances dans plusieurs buts.

1° Il s'agit tout d'abord de prendre en compte les modifications intervenues avec le « paquet qualité » ^{41 ( * )} adopté fin 2012 et entré en vigueur début 2013 et avec le nouveau règlement sur l'OCM précité. En particulier, ce « paquet qualité » (qui ne concerne pas le secteur viticole et des spiritueux) crée une mention « montagne », qui n'existait auparavant que dans la législation nationale. Plusieurs articles du code rural et de la pêche maritime doivent être modifiés pour en tirer les conséquences. Le nouveau règlement européen supprime aussi la possibilité de faire appel à des organismes d'inspection en matière de contrôle des cahiers des charges des appellations d'origine et des indications géographiques pour les produits alimentaires et cidricoles. Il permet également de modifier leurs cahiers des charges en cas d'évènements sanitaires ou phytosanitaires, climatiques et environnementaux exceptionnels. Là encore, l'ordonnance permettra d'actualiser le code rural et de la pêche maritime pour en tirer les conséquences. L'objet de l'ordonnance consistera également à mettre en cohérence la définition de l'appellation d'origine contrôlée avec celle de l'appellation d'origine protégée, permettra d'actualiser les références dans la loi aux textes communautaires et clarifiera le dispositif national de contrôle des produits sous signe de qualité.

2° Le recours aux ordonnances est également destiné à modifier ou compléter les dispositifs de répression des manquements aux obligations des livres V et VI du code rural et de la pêche maritime . D'après les informations fournies à votre rapporteur, il s'agit d'introduire une sanction intermédiaire, moins sévère que le retrait de l'appellation, pour les organismes de défense et de gestion qui ne rempliraient plus leurs missions ; de faciliter les échanges d'informations entre corps de contrôle ; de mieux assurer la répression des manquements aux règles de l'OCM vitivinicole concernant la non livraison à la distillation des excédents de production, de plantation illégale de vignes ou d'insuffisance des arrachages de compensation.

3° Il est également proposé de passer par une ordonnance pour simplifier la procédure de reconnaissance des appellations d'origine protégées (AOP), des indications géographiques protégées (IGP) et des spécialités traditionnelles garanties (STG), concernant le mécanisme d'homologation du cahier des charges, la rédaction et la validation des plans de contrôle ou encore l'intervention de l'INAO.

4° L'article 10 prévoit aussi par ordonnance de supprimer les articles du code rural et de la pêche maritime organisant la certification de conformité produit (CCP) en renvoyant le régime de CCP à la certification privée, selon les règles de droit commun. Le 2° de l'article 10 propose de modifier également par ordonnance les articles du code de la consommation renvoyant à ces articles du code rural et de la pêche maritime.

5° Une ordonnance est également prévue pour prévoir la représentation des personnels au sein du conseil permanent de l'INAO, l'article L. 642-8 ne le prévoyant pas aujourd'hui.

6° Assez classiquement, le projet de loi propose de procéder par ordonnance pour rectifier des erreurs matérielles et modifier des renvois erronés ou obsolètes au sein des livres V et VI du code rural et de la pêche maritime, par exemple en supprimant les dispositions sur les appellations d'origine vins délimités de qualité supérieure (AOVDQS) qui ont disparu depuis la réforme de la classification des vins issue de l'OCM vitivinicole.

7° Il s'agira enfin, par ordonnance, de modifier le code général des impôts pour assurer la cohérence entre les sanctions qu'il prévoit dans le secteur vitivinicole avec celles prévues par le code rural et de la pêche maritime.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Considérant qu'il convenait de maintenir un dispositif dans le code rural et de la pêche maritime reconnaissant la certification de conformité produits, les députés ont adopté un amendement supprimant la possibilité de passer par une ordonnance pour supprimer les dispositions législatives correspondantes.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur considère que les ordonnances sont appropriées dans les cas prévus par l'article 10, car les modifications législatives qu'il est prévu de déléguer au gouvernement revêtent une dimension technique et leur champ est limité par l'habilitation.

Votre commission a adopté trois amendements identiques de coordination , supprimant le 2° de l'article 10 : l'Assemblée nationale ayant supprimé la possibilité de passer par une ordonnance pour supprimer le cadre législatif applicable à la certification de conformité produit (CCP), il n'y a plus lieu de prévoir une ordonnance pour effectuer les coordinations au sein du code de la consommation.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 10 bis A (nouveau) (article L. 665-6 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime) - Reconnaissance du vin et des terroirs viticoles dans le patrimoine de la France

Objet : cet article reconnaît la place du vin et des terroirs viticoles dans le patrimoine culturel, gastronomique et paysager de la France.

I. Le droit en vigueur

La loi d'orientation agricole du 5 janvier 2006 (LOA) avait créé un article L. 654-27-1 au sein du code rural et de la pêche maritime pour reconnaître le foie gras de canard ou d'oie comme faisant partie du patrimoine culturel et gastronomique de la France.

Il s'agissait alors de protéger une tradition culinaire française, contestée au nom du bien-être animal.

Le vin ne fait pas l'objet d'une même contestation, mais la consommation des produits de la vigne est contestée au nom de la lutte contre l'alcoolisme. La loi du 10 janvier 1991 relative à la lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme dite loi Evin a ainsi interdit la publicité directe ou indirecte pour les boissons alcoolisées. Désormais codifiées aux articles L. 3323-2 et suivants du code de la santé publique, ces dispositions ont une portée large et s'appliquent naturellement au vin.

Or, le vin fait partie du patrimoine culturel et gastronomique de la France. Le vin est consubstantiel au repas gastronomique des français, reconnu depuis le 16 novembre 2010 comme faisant partie du patrimoine culturel immatériel de l'humanité par l'organisation des nations unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO).

II. La position de votre commission

A l'initiative de sénateurs de plusieurs groupes politiques, votre commission a adopté un amendement créant un article L. 665-6 dans le code rural et de la pêche maritime, qui reconnaît le vin issu de la vigne et les terroirs viticoles dans le patrimoine national.

Une telle reconnaissance a surtout une valeur symbolique. Votre rapporteur considère en effet que la culture du vin est une composante de l'identité française, transmise de génération en génération. Elle a grandement contribué à la renommée de notre pays et tout spécialement de sa gastronomie aux yeux du monde.

Le vin représente plus de 550 000 emplois directs ou indirects, contribue pour 7,6 milliards d'euros aux exportations de la France. Notre pays assure 16 % de la production mondiale. La production viticole existe dans 18 des 22 régions métropolitaines, avec une grande diversité de productions, des terroirs, des techniques. La France est d'ailleurs un pays de référence en matière d'enseignement des techniques de viticulture et de vinification.

Le vin constitue aussi l'une des bases du développement touristique : les territoires viticoles sont ainsi des territoires d'accueil de visiteurs et des lieux de culture.

Des études scientifiques tendent à montrer que, consommé avec modération, le vin peut avoir un effet bénéfique pour la santé.

Toutes ces raisons ont conduit votre commission à instaurer une reconnaissance législative du rôle essentiel du vin et des terroirs viticoles dans le patrimoine culturel et gastronomique de la France.

Votre commission a adopté cet article additionnel.

Article 10 bis (article L. 712-4 du code de la propriété intellectuelle et articles L. 643-3-1 et L. 644-3-2 [nouveaux] du code rural et de la pêche maritime) - Droit d'opposition par l'Institut national de l'origine et de la qualité à l'enregistrement d'une marque par l'Institut national de la propriété industrielle

Objet : cet amendement a pour objet de créer un droit d'opposition au dépôt de marque à l'Institut national de la propriété industrielle (INPI) par l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO), qui peut être actionné à cet effet par un organisme de défense et de gestion (ODG) d'une appellation d'origine ou indication géographique.

I. Le droit en vigueur

Le dépôt de marque est le moyen ordinaire de bénéficier d'un droit exclusif sur l'exploitation d'un nom ou d'un signe en relation avec les produits ou services auxquels il se rapporte. Il existe plusieurs niveaux de protection de ce droit de propriété intellectuelle : la marque mondiale peut être déposée auprès de l'Organisation mondiale de la propriété intellectuelle (OMPI) et produira ses effets dans l'ensemble des États ayant signé et ratifié la convention de Madrid. La marque européenne, gérée par l'Office de l'harmonisation dans le marché intérieur (OHMI) assure la protection du signe ou du nom sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne. Enfin, à l'échelle nationale, c'est auprès de l'Institut national de la propriété industrielle (INPI) qu'une marque peut être déposée, en précisant les classes de produits auxquels la marque s'applique.

Les articles L. 712-1 et suivants organisent la procédure de dépôt de marque. Même si l'article L. 711-4 du même code ne permet pas le dépôt d'une marque qui porterait atteinte à une appellation d'origine protégée, il existe toujours un risque d'usurpation et de détournement ou d'affaiblissement de la notoriété d'un signe officiel.

Pour prévenir ce risque, l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO) effectue une veille des dépôts de marques et adresse des observations à l'INPI dans le cadre d'une convention conclue entre ces deux organismes, avant l'enregistrement de la marque.

D'après les rapports d'activité pour 2011 et pour 2012 de l'INAO, les lettres d'observations sont en hausse : après 798 lettres en 2011, l'INAO a adressé 1 069 courriers à l'INPI en 2012, dont 60 % dans le domaine viticole.

Il est en effet nécessaire d'agir en amont de la procédure de dépôt de marque, pour ne pas avoir à le faire en aval, en contestant devant les tribunaux l'attribution de la marque, démarche plus lourde et coûteuse.

La procédure de dépôt de marque auprès de l'INPI

Extrait du rapport n° 809 (2012-2013) de MM. Bourquin et Fauconnier, sénateurs,
sur le projet de loi relatif à la consommation

La première étape est celle du dépôt d'une demande d'enregistrement de la marque auprès de l'INPI. Le demandeur paie les redevances à ce stade en fonction des classes de produits qu'il indique (200 euros pour un dépôt électronique couvrant trois classes, 40 euros par classe supplémentaire protégée). La marque est alors considérés comme « déposée ».

Dans un deuxième temps, la demande d'enregistrement est publiée par l'INPI au bulletin officiel de la propriété industrielle (BOPI) au plus tard 6 semaines après le dépôt (article R. 712-8 du code de la propriété intellectuelle).

À partir de la mesure de publicité s'ouvre une période de deux mois pendant laquelle les tiers peuvent intervenir :

- toute personne intéressée peut formuler des observations auprès du directeur de l'INPI (article L. 712-3 du code de la propriété intellectuelle) ;

- les titulaires de marques antérieures ou de marques notoirement connues, ou encore les bénéficiaires de droits exclusifs d'exploitation peuvent formuler une opposition auprès du directeur de l'INPI (article L. 712-4 et suivants du code de la propriété intellectuelle). Une procédure contradictoire est alors enclenchée pour statuer sur l'opposition. L'opposition est réputée rejetée faute de décision dans un délai de 6 mois.

Enfin, après instruction, le directeur de l'INPI décide de l'enregistrement de la marque, et publie cet enregistrement au BOPI. La marque est alors considérée comme « enregistrée ». Elle est valable 10 ans à compter de la date de demande de dépôt.

Une fois la marque enregistrée, elle peut faire l'objet d'un recours en nullité, en vertu de l'article L. 714-3 du code de la propriété intellectuelle, dans le délai de droit commun de 5 ans à compter de la publication de l'enregistrement de la marque au BOPI, en vertu de l'article 2224 du code civil.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Le projet de loi relatif à la consommation a ouvert le droit d'opposition au dépôt d'une marque auprès de l'INPI aux collectivités territoriales, concernant l'utilisation de leur nom. Celles-ci peuvent donc faire opposition au dépôt de marque. L'opposition n'entraîne pas le rejet du dépôt de marque mais contraint l'INPI à approfondir son examen, pour examiner la difficulté soulevée.

Lors de la discussion du projet de loi relatif à la consommation, plusieurs amendements avaient été déposés tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat pour envisager d'ouvrir également ce droit d'opposition aux organismes de défense et de gestion de signes de qualité dans le domaine alimentaire ou à l'INAO, chargé de gérer l'ensemble de l'édifice français des signes de qualité. Mais ils n'avaient pas pu aboutir, ne laissant à l'INAO que la possibilité, comme tout autre acteur, de présenter uniquement des observations, non contraignantes pour l'INPI.

Lors de la discussion du présent projet de loi par la commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale, les députés ont souhaité être plus audacieux et instituer ce droit d'opposition, au bénéfice des organismes de défense et de gestion (ODG) des AOC et IGP, « dès lors qu'il y a un risque d'atteinte au nom, à l'image, à la réputation ou à la notoriété du signe de qualité ».

Cette rédaction large a été revue en séance publique avec les modifications suivantes :

- l'article L. 712-4 du code de la propriété intellectuelle a été complété pour prévoir que l'exercice du droit d'opposition relève du seul directeur de l'INAO. Un nouvel article L. 643-3-1 a été ajouté au code rural et de la pêche maritime pour prévoir que l'ODG pourrait saisir à cette fin le directeur de l'INAO.

- le motif des observations reste bien le risque d'atteinte au nom, à l'image, à la réputation ou à la notoriété du signe de qualité mais une restriction a été introduite : le produit faisant l'objet de la demande de dépôt de marque doit être similaire au produit protégé par l'AOP ou l'IGP ;

- enfin, la prise en charge du surcoût lié à l'instruction de l'opposition est supportée non pas par l'INPI mais par l'INAO.

III. La position de votre commission

Les signes d'identification de la qualité et de l'origine et en particulier les AOP et IGP constituent le fleuron des productions agricoles. Il convient donc d'assurer une protection efficace de celles-ci, en particulier face aux dépôts de marques cherchant à profiter de la notoriété des appellations pour en détourner l'usage.

L'article 10 bis , introduit par les députés, va donc dans le bon sens. Mais il ne va pas assez loin et plusieurs amendements ont été adoptés par votre commission pour donner une portée plus grande au droit d'opposition au dépôt de marque instauré au profit des AOP et IGP par les députés :

- Quatre amendements identiques ont été adoptés pour étendre le droit d'opposition au-delà du domaine des produits similaires . La rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale ne permet en effet de s'opposer au dépôt de marque que pour des produits similaires au produit protégé par l'AOP ou l'IGP, c'est-à-dire des produits alimentaires. Or le détournement de notoriété consiste précisément à utiliser un nom dans un domaine voisin, et parfois éloigné. Or, il convient d'assurer la protection la plus large des dénominations sous AOP ou IGP. L'objectif des amendements adoptés consiste à s'opposer par exemple au dépôt de la marque « champagne » sur des assiettes, des cigarettes, des parfums ou encore des automobiles.

- Deux autres amendements identiques ont été adoptés ^{42 ( * )} pour supprimer la précision indiquant que l'INAO prend en charge le surcoût pour l'INPI résultant de ce nouveau droit d'opposition . Or, le surcoût n'est pas certain, et probablement peu significatif. Examiner les oppositions fait partie des missions de base de l'INPI, dans le cadre de l'instruction des demandes de dépôt de marque. On peut s'interroger sur la prise en charge de la procédure d'opposition par l'INAO alors que les autres titulaires du droit d'opposition, à commencer par les propriétaires de marques préexistantes ne sont pas soumis à une telle obligation. L'INPI dispose d'un budget de 208 millions d'euros - contre 22 millions d'euros pour l'INAO-, ce qui doit lui permettre de prendre en charge les opérations liées à la mise en oeuvre de ce nouveau droit d'opposition.

- Enfin, pour lutter contre les fraudes en matière de vins et spiritueux sous appellation d'origine, trois amendements identiques ^{43 ( * )} ont été adoptés pour permettre au ministre de l'agriculture de rendre obligatoire, par arrêté pris après avis de l'interprofession concernée, l'apposition d'un dispositif unitaire d'authentification sur chaque contenant destiné à la commercialisation. Le maintien de la réputation d'une AOC ne peut en effet se faire dans la durée que par une forte confiance des consommateurs dans son authenticité. Il convient donc de se doter des instruments techniques les plus appropriés pour lutter contre les falsifications.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

TITRE II - PROTECTION DES TERRES AGRICOLES ET RENOUVELLEMENT DES GÉNÉRATIONS

Le titre II traite principalement de la question foncière avec une préoccupation de fond : l'accès des agriculteurs -et en particulier des nouveaux installés- à la terre, condition indispensable pour assurer la pérennité économique de l'exploitation agricole.

L'organisation de l'accès à la terre a toujours été centrale dans la politique agricole.

La France hexagonale compte 28,839 millions d'hectares de surface agricole utilisée (SAU) en 2012, représentant 53 % de la surface totale du pays, alors que la SAU en représentait 63 % en 1950.

L'artificialisation des sols menace la pérennité des exploitations agricoles dans les territoires périurbains et dans les espaces soumis à une forte pression comme les espaces littoraux . La réduction des espaces agricoles pose également le problème des volumes de production, dans un contexte mondial où la demande alimentaire progresse sous l'effet de la croissance démographique.

L'artificialisation des terres ne constitue cependant pas le seul enjeu : la course à l'agrandissement des exploitations génère aussi une importante pression sur le foncier agricole et contribue à la transformation des entreprises agricoles. Les jeunes agriculteurs qui cherchent à s'installer sont en concurrence avec les agriculteurs déjà en place.

Les terres agricoles constituent aussi une forme de placement du capital et rentrent dans les stratégies de diversification des actifs, au même titre que l'immobilier résidentiel ou l'immobilier commercial.

Le statut du fermage, le contrôle des structures, l'intervention d'opérateurs de portage foncier comme les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) ont permis de maintenir une régulation forte de l'accès aux terres agricoles.

Le titre II regroupe plusieurs dispositions qui visent à renforcer cette régulation. Il est passé de 6 à 11 articles à la suite de la première lecture du projet de loi à l'Assemblée nationale. Votre commission a supprimé deux articles et en a ajouté un :

- l' article 11 renforce le niveau régional dans la gouvernance des politiques agricoles ;

- l' article 11 bis , ajouté par l'Assemblée nationale, impose une cartographie des espaces naturels, agricoles et forestiers au sein des schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire (SCoT). Votre commission l'a considéré comme inutile et l'a supprimé ;

- l' article 12 renforce les prérogatives de la commission départementale chargée de donner un avis en cas de consommation de terres agricoles, et contraint davantage les projets et documents d'urbanisme à préserver les espaces naturels, agricoles et forestiers ;

- l' article 12 bis , ajouté par les députés, organise les procédures d'enquête publique dans le domaine agricole ;

- l' article 12 ter , également ajouté à l'Assemblée nationale, demande au gouvernement un rapport au Parlement sur la consommation de terres agricoles en application des mesures de compensation environnementale des grands projets d'aménagement publics ou privés. Votre commission a remplacé ces dispositions par une obligation de prendre en compte les impacts sur l'agriculture des grands projets dans des études d'impact, afin de prendre aussi en compte les effets indirects de la compensation environnementale ;

- l' article 13 renforce le rôle des SAFER et étend la portée de leur droit de préemption ;

- l' article 14 réorganise la politique d'installation des jeunes agriculteurs et facilite la transmission des exploitations ;

- l' article 15 consolide le contrôle des structures, en particulier dans le but de maintenir l'emploi agricole ;

- l' article 16 remplace la surface minimum d'installation (SMI) par une activité minimale d'assujettissement (AMA) pour l'affiliation à la mutualité sociale agricole (MSA) ;

- l' article 16 bis A , inséré par l'Assemblée nationale, crée un répertoire des actifs agricoles ;

- Enfin, l' article 16 bis , également ajouté par les députés, demande au gouvernement un rapport au Parlement sur l'affiliation au régime agricole des activités d'accueil social à la ferme, à l'instar des activités touristiques. Votre commission, fidèle à sa jurisprudence sur les rapports au Parlement, a supprimé cet article.

À l'initiative de la commission du Développement durable et de l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale, les députés ont modifié ^{44 ( * )} l'intitulé du titre II du projet de loi, pour prendre en compte l'extension du champ d'intervention des outils de régulation de l'agriculture vers les espaces naturels et forestiers. Le titre II s'intitule donc désormais : « Protection des espaces naturels, agricoles et forestiers et renouvellement des générations ».

Article 11 (article L. 111-2-1 du code rural et de la pêche maritime) - Renforcement des prérogatives du conseil régional dans l'élaboration du plan régional de l'agriculture durable

Objet : cet article met le plan régional de l'agriculture durable sous la responsabilité conjointe de l'État et des régions.

I. Le droit en vigueur

Mis en place par la LMAP du 27 juillet 2010, le plan régional de l'agriculture durable (PRAD) est chargé selon les termes de l'article L. 111-2-1 du code rural et de la pêche maritime de fixer « les grandes orientations de la politique agricole, agroalimentaire et agro-industrielle de l'État dans la région en tenant compte des spécificités des territoires ainsi que de l'ensemble des enjeux économiques, sociaux et environnementaux ».

La démarche d'élaboration des PRAD a été lancée dès 2011 , aboutissant à la signature depuis 2012 de 14 PRAD, auxquels s'ajoute le projet agricole et agro-alimentaire régional (PAAR) en tenant lieu en Bretagne ^{45 ( * )} .

La loi charge le préfet de région de préparer le PRAD, en y associant les collectivités territoriales, les chambres d'agriculture ainsi que les organisations syndicales agricoles représentatives. Il s'appuie sur la commission régionale de l'économie agricole et du monde rural (COREAMR) prévue à l'article R. 313-45 du code rural et de la pêche maritime qui associe l'ensemble des parties prenantes de manière très large. La loi prévoit également une procédure de consultation du public avant que ne soit adopté le PRAD.

Si le PRAD n'est pas opposable aux différents schémas et documents d'urbanisme, il doit cependant être pris en compte par les collectivités territoriales et constitue un outil de programmation et d'orientation des interventions des acteurs des politiques agricoles territoriales.

Enjeux et contenu du plan régional de l'agriculture durable

Le décret n° 2011-531 du 16 mai 2011 définit les enjeux auxquels doit répondre le PRAD ainsi que son contenu précis.

Selon les termes de l'article D. 111-1 du code rural et de la pêche maritime, le PRAD doit tenir compte des dimensions suivantes :

l'aménagement et le développement durable des territoires ruraux ;

les modalités de protection et de mise en valeur des terres agricoles, et, le cas échéant, la préservation de l'agriculture de montagne ;

la préservation et la gestion des ressources naturelles, des milieux naturels et de la biodiversité ;

la conception et le développement de pratiques et de systèmes de production innovants, conciliant efficacité économique et performance écologique ;

le développement des productions bénéficiant d'un mode de valorisation de la qualité et de l'origine et notamment le développement de l'agriculture biologique ;

le développement des filières de production, de transformation et de commercialisation ;

l'engagement des exploitations agricoles dans une démarche de certification environnementale ;

la maîtrise de la consommation d'énergie et le développement des énergies renouvelables d'origine agricole ;

la préservation et la déclinaison régionale de modèles alimentaires visant à garantir la sécurité alimentaire, la santé publique et l'accès de tous à une alimentation de qualité.

L'objectif du PRAD est aussi de mettre en cohérence la politique agricole avec les autres politiques menées sur le territoire : le PRAD doit ainsi prendre en considération les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), les schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE) qui mettent en oeuvre les trames vertes et bleues, ainsi que les directives territoriales d'aménagement et de développement durable (DTA).

Il doit comprendre :

un diagnostic fondé sur les enjeux économiques, sociaux et environnementaux identifiés à l'échelle des territoires pertinents au sein de la région ;

l'exposé des orientations stratégiques de la politique agricole, agroalimentaire et agro-industrielle de l'État dans la région ;

l'énoncé des actions de l'État correspondant à ces orientations et des actions spécifiques ou complémentaires prévues par les deuxième et troisième alinéas de l'article L. 111-2-1 ainsi que, le cas échéant, des recommandations faites aux acteurs des secteurs concernés et aux collectivités territoriales pour contribuer à leur réalisation ;

en tant que de besoin, des documents cartographiques indicatifs ;

la liste des indicateurs permettant de suivre la mise en oeuvre des orientations pendant la durée du plan et les modalités de ce suivi.

Dans les régions qui comprennent des territoires classés en zone de montagne, le PRAD doit comprendre un volet spécifique à l'agriculture de montagne.

II. Le texte du projet de loi initial

L'article 11 instaure une coresponsabilité de l'État et de la région sur le PRAD . Cette évolution s'inscrit dans le droit fil du renforcement du rôle des régions dans la mise en oeuvre du deuxième pilier la PAC. La politique de développement rural reposera en effet sur un cadrage national mais laissera des marges de manoeuvre importantes aux régions. Une partie de l'enveloppe du deuxième pilier sera à leur disposition, pour développer les actions qu'elles choisiront.

Cette responsabilité nouvelle des régions implique qu'elles soient davantage impliquées dans la définition du PRAD.

Le projet de loi précise donc que ce document n'est plus le PRAD « de l'État » et qu'il précise les actions qui feront l'objet prioritairement des interventions tant de l'État que des régions.

Il confie la responsabilité de son élaboration conjointement au préfet de région et au président du conseil régional . Une fois élaboré le plan doit faire l'objet d'une approbation par le Conseil régional puis est arrêté par le préfet de région : région et État sont donc mis à égalité : ils sont coauteurs du PRAD. La consultation du public pendant au moins un mois doit précéder la délibération du conseil régional.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre quelques amendements rédactionnels, les députés ont adopté à l'initiative de Mme Frédérique Massat et de M. Martial Saddier un amendement prévoyant la consultation systématique du comité de massif compétent sur les PRAD afin de mieux prendre en compte encore les enjeux de la montagne , en allant plus loin que l'actuelle rédaction de l'article L. 111-2-1 du code rural et de la pêche maritime qui ne prévoit qu'une consultation facultative de la commission permanente des comités de massif.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve la place plus importante donnée aux régions dans la préparation du PRAD , qui est le corollaire de leur plus grande responsabilité en matière de mise en oeuvre de la politique agricole, en tant qu'autorité de gestion du deuxième pilier de la PAC.

Les débats à l'Assemblée nationale ont montré certaines réticences à régionaliser les politiques agricoles, les craintes exprimées étant de deux ordres :

- la crainte d'une insuffisance des moyens des petites régions pour financer une politique agricole régionale ambitieuse ;

- la crainte d'une application inégalitaire des politiques agricoles sur l'ensemble du territoire national.

Or, l'échelon régional paraît pertinent pour conduire des politiques agricoles adaptées aux enjeux territoriaux. Les régions doivent pouvoir définir elles-mêmes leurs priorités, leurs stratégies, cette liberté qui leur est laissée étant la contrepartie de la mise à contribution de leurs budgets au titre de ces mêmes politiques.

Des précautions existent pour éviter toute dérive dans la régionalisation du pilotage des politiques agricoles : le deuxième pilier de la PAC sera ainsi mis en oeuvre dans le respect d'un cadrage national précis. Les indemnités compensatoires de handicap naturel (ICHN), la politique d'aide aux assurances agricoles, les dispositifs d'aide à l'installation constitueront des dispositifs nationaux mis en oeuvre au niveau régional.

Enfin, l'article 11 n'organise aucun abandon de responsabilité par l'État : le préfet de région reste partie prenante puisqu'il est coauteur du PRAD.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 11 bis (article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales) - Cartographie des espaces naturels, agricoles et forestiers au sein des schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire

Objet : cet article vise à ce qu'une carte des espaces naturels, agricoles et forestiers soit fournie avec le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire (SRADDT), prévu par l'article 34 de la loi Deferre de 1983 ^{46 ( * )} constitue à lui seul le plan de la région, élaboré par le conseil régional après avis des conseils généraux et des communes de plus de 20 000 habitants.

Ce schéma fixe « les orientations fondamentales, à moyen terme, du développement durable du territoire régional ». À ce titre, il définit les objectifs en matière de localisation des grands équipements, des infrastructures et des services d'intérêt général de la région.

Concrètement, le SRADDT contient :

- un document d'analyse et de prospective, qui établit un état des lieux du territoire et énonce les évolutions de celui-ci pour les 20 prochaines années ;

- une charte régionale, qui définit les orientations du territoire à dix ans en matière de développement durable et d'aménagements ;

- des documents cartographiques, qui assurent la traduction spatiale de la charte ;

- le schéma régional des transports (SRT).

Le conseil régional doit veiller à ce que le SRADT soit compatible avec les schémas de services collectifs prévus par l'article 2 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 et prenne en compte les projets d'investissements de l'État et des collectivités territoriales.

Le SRADDT constitue un document d'orientation peu contraignant, dans la mesure où il n'est pas opposable aux autres documents d'urbanisme , schéma de cohérence territoriales (SCoT) et plan local d'urbanisme (PLU), contrairement au schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF) ou au programme d'aménagement et de développement durable (PADD) de la Corse. Le SRADDT peut recommander la mise en place d'instruments d'aménagement et de planification, d'urbanisme ou de protection de l'environnement, tels qu'un schéma directeur, un parc naturel régional, une directive territoriale d'aménagement ou un schéma de mise en valeur de la mer. Mais la mise en place effective de tels outils dépend du bon vouloir des acteurs concernés. La recommandation n'emporte aucune obligation.

Seulement la moitié des régions se sont dotées d'un SRADDT, bien que ceux-ci soient sensés constituer le socle de la contractualisation entre État et régions à travers les contrats de plan État-Région (CPER), qui doivent mettre en oeuvre les priorités du SRADDT.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

À l'initiative de M. Bertrand Pancher, la commission du Développement durable a adopté un amendement exigeant d'intégrer une cartographie des espaces naturels, agricoles et forestiers dans les SRADDT , afin de bien préciser que ces espaces ont une telle vocation et ne constituent pas des réserves foncières en vue d'une urbanisation future. La commission des Affaires économiques a accepté cet amendement et l'a intégré au nouvel article du projet de loi et il n'a fait l'objet d'aucune contestation et même d'aucune discussion en séance publique.

III. La position de votre commission

Si l'objectif de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers est naturellement partagé par votre rapporteur, la solution proposée par les députés n'est pas très satisfaisante.

Le SRADDT étant un document non contraignant, une cartographie ne sera en tout état de cause pas opposable mais simplement indicative .

Au demeurant, ajouter une telle carte nécessitera de recourir à des bureaux d'études, opération qui renchérira pour les régions le coût d'élaboration du SRADDT.

Votre rapporteur considère que la planification spatiale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers passe davantage par les SCoT , qui eux sont opposables aux documents d'urbanisme de rang inférieur. Les collectivités disposent aussi d'instruments spécifiques de protection comme les zones agricoles protégées (ZAP) ou les périmètres de protection des espaces agricoles et naturels péri-urbains (PAEN) qui doivent davantage être mis à contribution. Votre commission a donc adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement de suppression de l'article 11 bis ^{47 ( * )} .

Votre commission a supprimé cet article.

Article 12 (articles L. 112-1, L. 112-1-1, L. 112-2, L. 112-3, L. 135-3, L. 135-5 du code rural et de la pêche maritime et articles L. 111-1-2, L. 122-6, L. 122-6-2, L. 123-9, L. 122-1-5, L. 122-3, L. 123-1-2, L. 123-6, L. 124-2, L. 143-1, L. 145-3 du code de l'urbanisme et article L. 641-6 du code rural et de la pêche maritime) - Préservation du foncier agricole

Objet : cet article renforce l'arsenal de protection des terres non urbanisées face à la pression de l'urbanisation, en donnant un rôle accru à la commission départementale de la consommation des espaces agricoles (CDCEA), dont le champ d'intervention est élargi et qui, dans un cas particulier, se voit doter d'un pouvoir d'avis conforme. La préservation des espaces agricoles, naturels et forestiers dans les documents de planification de l'utilisation de l'espace est encouragée.

I. Le droit en vigueur

a- Observatoire de la consommation des espaces agricoles et commission départementale : deux instruments non contraignants mis en place par la loi agricole de 2010.

L'article 51 de la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) du 27 juillet 2010, a créé deux outils pour lutter contre la consommation des terres agricoles : un outil d'observation, l'Observatoire de la consommation des espaces agricoles (ONCEA), et un outil consultatif : la commission départementale de la consommation des espaces agricoles (CDCEA), chargée par la formulation d'avis d'alerter sur les risques de consommation excessive de terres agricoles.

Entre le recensement agricole de 2000 et celui de 2010, la surface agricole utilisée (SAU) a en effet été réduite de 3 % en métropole, une part importante de cette réduction étant imputable à l'urbanisation. Mais les chiffres ont des sources multiples et l'objectivation du phénomène nécessitait un instrument d'observation fiable. C'est le rôle de l'ONCEA, régi par l'article L. 112-1 du code rural et de la pêche maritime. Il est chargé à l'échelon national de fournir des données fiables sur le grignotage des espaces agricoles par l'urbanisation. La loi prévoit qu'il homologue les indicateurs d'évolution des données de consommation des espaces agricoles. Le décret d'application ^{48 ( * )} précisant la composition et le fonctionnement de l'observatoire est intervenu près d'un an après le vote de la LMAP. Malgré l'existence de ce cadre légal et réglementaire, l'Observatoire n'a été réellement mis en place qu'en avril 2013 et n'a pas encore rendu de rapport annuel.

La LMAP a également prescrit la mise en place d'une CDCEA dans chaque département . L'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime prévoit que cette commission est placée sous la présidence du préfet et associe les représentants des collectivités territoriales, de l'État, de la profession agricole, des propriétaires fonciers, des notaires et des associations agréées de protection de l'environnement. Instance consultative, la CDCEA est chargée d'émettre un avis sur l'opportunité de certaines procédures ou autorisations d'urbanisme, dans les conditions définies par le code de l'urbanisme :

- la CDCEA rend un avis sur tout projet de schéma de cohérence territoriale (SCoT) ayant pour conséquence une réduction des surfaces des zones agricoles (article L. 122-3 du code de l'urbanisme). L'ordonnance du 5 janvier 2012 ^{49 ( * )} a également précisé qu'elle est informée de tout autre projet de SCoT et peut émettre sur ceux-ci un avis (article L. 122-6-2 du code de l'urbanisme) ;

- la CDCEA doit aussi être consultée sur tout projet de PLU d'une commune située en dehors du périmètre d'un schéma de cohérence territoriale approuvé et ayant pour conséquence une réduction des surfaces des zones agricoles (article L. 123-6 du code de l'urbanisme) ;

- la CDCEA doit aussi être consultée avant toute approbation d'une carte communale ayant pour conséquence une réduction des surfaces des zones agricoles d'une commune située en dehors du périmètre d'un SCoT approuvé (article L. 124-6 du code de l'urbanisme) ;

- dans les communes régies par le règlement national d'urbanisme (RNU), non couvertes par un plan local d'urbanisme (PLU) ou par une carte communale, la CDCEA doit enfin être consultée sur les projets de « constructions, aménagements, installations et travaux ayant pour conséquence une réduction des surfaces situées dans les espaces autres qu'urbanisés et sur lesquelles est exercée une activité agricole ou qui sont à vocation agricole » (article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme).

L'avis de la CDCEA ne bloque pas le processus de décision : dans tous les cas, il s'agit d'un avis simple et non d'un avis conforme.

b- La protection des terres agricoles : un enjeu pris en compte par les instruments d'urbanisme.

La LMAP a également renforcé les instruments de protection des espaces agricoles déjà prévus par le code de l'urbanisme ou le code rural et de la pêche maritime.

Cette protection doit tout d'abord être prévue par les SCoT, les PLU et les cartes communales . L'article L. 121-1 du code de l'urbanisme précise en effet que ces documents doivent assurer l'équilibre entre le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, l'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels.

Pour les SCoT, l'article L. 122-1-5 prévoit ainsi que le document d'orientation et d'objectifs (DOO) du SCoT arrête des objectifs chiffrés de consommation économe de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain, ventilés le cas échéant par secteur géographique.

En pratique, cette exigence générale d'équilibre n'a pas empêché la consommation de terres agricoles.

La loi prévoit aussi des dispositifs particuliers de protection des espaces agricoles qui sont peu mis en oeuvre :

- les zones agricoles protégées (ZAP) , mises en place par la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999 sont régies par l'article L. 112-2 du code rural. Elles sont délimitées par arrêté préfectoral, sur proposition des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'urbanisme, après avis des communes concernées. Le classement d'un terrain dans le périmètre d'une ZAP lui offre une forte protection puisque tout changement d'affectation qui altère durablement le potentiel agronomique, biologique ou économique doit être soumis à l'avis de la chambre d'agriculture et de la commission départementale d'orientation de l'agriculture (CDOA). Il faut une décision motivée du préfet pour passer outre un avis négatif de l'une ou de l'autre. Cet instrument est encore peu utilisé ^{50 ( * )} .

- Les périmètres de protection des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN) , créés par la loi relative au développement des territoires ruraux (DTR) de février 2005 sont régis par les articles L. 143-1 à L. 143-6 du code de l'urbanisme. Ils sont délimités par les départements, avec l'accord des communes ou intercommunalités concernées, après avis de la chambre d'agriculture et enquête publique. Ils doivent être compatibles avec les SCoT en vigueur et le cas échéant avec les chartes de parc naturel régional. La mise en place d'un PAEN se concrétise par l'adoption d'un programme d'action pour l'exécution duquel le département peut réaliser des acquisitions foncières pour maintenir la vocation agricole ou naturelle des espaces concernés. Le département peut effectuer ses acquisitions à l'amiable. Mais il bénéficie aussi d'un droit de préemption pour les terrains situés en zone d'espace naturel sensible (ENS). Le département peut dans ce cadre agir directement ou confier cette mission à une autre collectivité territoriale ou à un établissement public de coopération intercommunale. En dehors des ENS, c'est la société d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) qui exerce le droit de préemption, après avoir passé une convention avec le département. Le périmètre d'un PAEN est sanctuarisé : retirer un ou plusieurs terrains du PAEN nécessite un décret.

La protection des terres agricoles, pastorales et forestières en zones de montagne fait l'objet de dispositifs législatifs particuliers . L'article L. 145-3 du code de l'urbanisme autorise ainsi la restauration ou la reconstruction d'anciens chalets d'alpage ou de bâtiments d'estive destinés à une activité professionnelle saisonnière, par arrêté préfectoral et après avis de la commission départementale des sites, perspectives et paysages.

c- Le rôle des associations foncières pastorales.

Les associations foncières pastorales (AFP) sont des associations syndicales regroupant des propriétaires, qu'ils soient publics ou privés, de terrains à destination agricole ou pastorale et de terrains boisés ou à boiser situés en zone de montagne. Le but des AFP consiste à assurer l'aménagement et l'entretien de ces terrains, dont elles peuvent assurer la mise en valeur agricole ou pastorale, soit directement, soit le plus souvent en passant des conventions avec les agriculteurs, le plus souvent des éleveurs. C'est un instrument de gestion collective utile dans les zones de montagne : il existe aujourd'hui près de 300 AFP couvrant près de 200 000 hectares de SAU.

Le statut des AFP est défini par les articles L. 135-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime, qui distinguent les associations foncières libres , constituées volontairement entre les propriétaires ou des associations foncières autorisées par arrêté préfectoral, dès lors qu'au moins la moitié des propriétaires représentant la moitié des terres concernées a adhéré à l'association. La loi prévoit un dispositif spécial pour les terres appartenant à des propriétaires non retrouvés : l'arrêté préfectoral met à disposition de l'AFP ces terres durant cinq ans dans le cadre d'une convention pluriannuelle de pâturage.

II. Le texte du projet de loi initial

a- Renforcer l'observatoire et les commissions départementales.

Le 1° du I de l'article 12 du projet de loi initial conforte l'ONCEA comme outil d'observation de l'artificialisation des terres en étendant son champ de compétence au-delà des seules terres agricoles : rebaptisé observatoire des espaces naturels, agricoles et forestiers (OENAF), il doit s'intéresser aux changements d'usage non seulement des terres agricoles mais aussi des forêts et des espaces naturels et homologue les indicateurs pertinents. Il s'agit là de la mise en application d'une des conclusions de la feuille de route pour la transition écologique établie en décembre 2012 à l'issue de la première Conférence environnementale. Le projet de loi précise aussi que l'OENAF a une mission d'appui méthodologique aux collectivités territoriales pour l'analyse de la consommation des espaces agricoles.

Le 2° du I de l'article 12 étend et renforce les CDCEA :

- D'abord, la compétence des commissions est étendue aux espaces naturels et forestiers. En conséquence, la commission est rebaptisée « commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers » (CDPENAF), et elle intègre des représentants de la profession forestière. Cette extension du champ d'intervention de la commission vise à éviter que la commission soit incompétente à l'égard d'espaces naturels ou forestiers au regard des documents d'urbanisme mais en pratique à usage agricole. Le 1° du III de l' article 12 remplace l'actuelle dénomination de la commission par la nouvelle. Le 3° du III actualise en conséquence l'article L. 122-3 du code de l'urbanisme en prévoyant la consultation obligatoire de la CDPENAF non seulement lorsqu'un projet de SCoT réduit les espaces agricoles, mais quand il réduit aussi les espaces naturels et forestiers. De la même manière, le 5° du même III actualise la rédaction de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme relatif au PLU pour prévoir la consultation de la CDPENAF en cas de réduction des surfaces et des espaces naturels, agricoles et forestiers. Par coordination, le 6° du même III prévoit les mêmes modifications concernant la saisine de la CDPENAF concernant les modifications de cartes communales. Le 8° du III prévoit enfin une consultation de la CPDENAF, en plus de l'avis de la commission départementale des sites, perspectives et paysages, avant tout arrêté préfectoral autorisant la restauration ou reconstruction de chalets d'alpage ou bâtiments d'estive.

- Ensuite, si la loi prévoit des cas dans lesquels la CDPENAF doit être consultée, elle permet aussi aux CDPENAF de demander à être saisie de tout autre projet ou document d'aménagement ou d'urbanisme : il n'existerait aucun moyen de contourner la commission.

- Le projet de loi précise que l'avis de la CDPENAF doit être joint au dossier d'enquête publique lorsque le projet ou document d'urbanisme sur lequel elle s'est prononcée est soumis à enquête publique.

- Enfin, le projet de loi instaure une protection particulière des surfaces portant des productions bénéficiant d'un signe d'identification de la qualité et de l'origine . D'une part, la composition de la CDPENAF est élargie à un représentant de l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO) lorsque le projet ou document d'urbanisme a pour conséquence une réduction de ces surfaces. Potentiellement, le périmètre concerné est très large car les indications géographiques protégées et les appellations d'origine couvrent une vaste étendue de la SAU. D'autre part, il est prévu d'exiger un avis conforme de la CDPENAF sur les adoptions, révisions ou modifications de PLU ou de carte communale qui ont pour conséquence une réduction substantielle des surfaces dans le périmètre d'une appellation d'origine protégée (AOP) ou qui portent une atteinte substantielle aux conditions de production de l'AOP. Il s'agit là de sanctuariser les périmètres des AOP, les signes d'identification de la qualité et de l'origine étant source d'une forte création de valeur en agriculture. Le caractère substantiel de l'atteinte aux conditions de production des AOP est renvoyé au décret. Cet avis conforme n'est pas requis lorsque la réduction des espaces naturels, agricoles ou forestiers prévue par un PLU ne porte pas atteinte au plan d'aménagement et de développement durables (PADD) du même PLU (deuxième alinéa du II de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme), lorsque le PLU est mis en compatibilité à la suite d'une déclaration d'intérêt public ou d'intérêt général d'un projet de travaux (article L. 123-14 du code de l'urbanisme), avec une directive d'aménagement ou avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral (article L. 123-14-1 du code de l'urbanisme).

b- Mieux prendre en compte l'enjeu de protection du foncier naturel, agricole et forestier dans les documents d'urbanisme.

Le 3° du I de l'article 12 simplifie la mise en place de ZAP, en n'exigeant pas l'avis des communes intéressées par la mise en place d'une telle zone, lorsque la création de la ZAP est proposée par un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à qui les communes ont transféré la compétence pour l'élaboration des documents d'urbanisme.

Le 7° du III poursuit le même but concernant les PAEN : il ouvre la possibilité non seulement aux départements mais aussi aux EPCI compétents en matière de SCoT de créer sur leur territoire un PAEN.

Les exigences pesant sur le SCoT sont également renforcées par le 2° du III de l'article 12 : là où la loi laissait la possibilité aux collectivités territoriales de décliner au sein du SCoT par secteur géographique les objectifs chiffrés de consommation d'espaces, la nouvelle rédaction du dernier alinéa du II de l'article L. 122-1-5 du code de l'urbanisme oblige les auteurs des SCoT à y procéder. Il s'agit de rendre les SCoT plus contraignants vis-à-vis des PLU, l'étude d'impact précisant que l'absence de déclinaison géographique des objectifs chiffrés de limitation de la consommation d'espace agricole rend l'opposabilité des SCoT sur ce point non opérationnelle.

Le 4° du même III exige également que le rapport de présentation du PLU présente non seulement les besoins en matière de surfaces agricoles mais également de développement agricole : il s'agit d'adopter une démarche offensive et non plus une posture défensive limitant le grignotage des terres agricoles dans les PLU.

c- Renforcer les associations foncières pastorales.

Le II de l'article 12 vise à faciliter le travail des associations foncières pastorales (AFP) en apportant deux modifications au cadre législatif qui s'applique à elles :

- les terres appartenant à des propriétaires non retrouvés ne sont plus incluses dans le périmètre pour une durée limitée à 5 ans mais pour une durée illimitée , et peuvent être mises à disposition des agriculteurs dans le cadre d'une convention pluriannuelle de pâturage mais aussi dans le cadre d'un bail rural classique ;

- la majorité renforcée exigée par l'article L. 135-5 du code rural et de la pêche maritime pour autoriser l'AFP à réaliser des équipements autres qu'agricoles et forestiers sur son périmètre, qui est aujourd'hui des deux tiers des propriétaires représentant les deux tiers de la superficie gérée, est allégée . Il faudra réunir deux tiers des propriétaires représentant la moitié des terres ou la moitié des propriétaires représentant les deux tiers des terres pour autoriser de tels travaux.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre une série d'amendements rédactionnels et de précision, les députés ont adopté plusieurs amendements visant à renforcer le dispositif de protection des terres agricoles proposé par le gouvernement.

a- Une déclinaison régionale de l'observatoire des espaces naturels, agricoles et forestiers.

Lors de l'examen en commission des Affaires économiques, les députés ont adopté un amendement de M. Dino Cinieri créant à côté de l'observatoire des espaces naturels, agricoles et forestiers des observatoires régionaux, qui coopèrent avec lui. Il est prévu que l'OENAF homologue les indicateurs de consommation des espaces concernés et évalue cette consommation en coopération avec les observatoires régionaux.

Les députés ont également renforcé les liens entre observatoire et CDPENAF en précisant que l'observatoire devait apporter son appui méthodologique non seulement aux collectivités territoriales dans l'élaboration des documents d'urbanisme mais aussi aux CDPENAF lorsqu'elles analysent la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers.

b- Un renforcement des pouvoirs et de la composition de la commission départementale.

Les députés ont ajusté la composition de la CDPENAF pour imposer que parmi les représentants des collectivités territoriales au sein de la CDPENAF dans les département comportant des communes en zones de montagne, au moins l'un d'entre eux soit issu d'une commune ou intercommunalité située pour tout ou partie dans ces zones.

À l'initiative du rapporteur M. Germinal Peiro, les députés ont également souhaité préciser le champ d'intervention de la CDPENAF pour en retenir l'étendue la plus large possible, en prévoyant son intervention lorsqu'il s'agit de terres actuellement utilisées par l'agriculture, mais également celles ayant une vocation agricole, comme les landes ou encore les friches.

Enfin, toujours à l'initiative de M. Dino Cinieri, ils ont créé un article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime prévoyant que la CDPENAF, saisie par le préfet, devra tous les cinq ans effectuer un inventaire des friches pouvant être rendues à l'activité agricole. La logique de protection des terres agricoles n'est pas que défensive, elle s'inscrit aussi dans une volonté de reconquête par l'agriculture des espaces inutilisés.

c- Un renforcement de la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers dans la planification de l'utilisation des sols.

Si le classement en ZAP peut aujourd'hui résulter de la qualité de la production effectuée sur les terres concernées ou sur leur situation géographique particulière, les députés ont prévu, à l'initiative de Mme Geneviève Gaillard, qu'une ZAP pourrait être également créée ou étendue en raison de la qualité agronomique de celles-ci. De même, les députés ont souhaité renforcer le lien entre PAEN et SCoT en permettant que l'enquête préalable à l'établissement du PAEN et du SCoT se tienne en même temps.

Les députés ont également allongé de deux à trois mois le délai donné par l'article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime aux chambres d'agricultures, au centre national de la propriété forestière et le cas échéant à l'INAO pour donner un avis sur les schémas directeurs, plans d'occupation des sols ou documents d'urbanisme en tenant lieu ou sur les schémas départementaux des carrières prévoyant une réduction des espaces agricoles ou forestiers. Cet allongement permet d'harmoniser les dispositions du code rural et de la pêche maritime avec celles du code de l'urbanisme qui prévoient un délai d'avis de droit commun de trois mois avant adoption définitive des documents d'urbanisme par les collectivités territoriales.

Les députés ont souhaité également, à l'initiative du rapporteur M. Germinal Peiro, imposer à toute commune située en dehors du périmètre d'un SCoT approuvé, d'effectuer une étude sur la fonctionnalité des espaces naturels, agricoles et forestiers avant toute élaboration d'un PLU ayant pour conséquence la réduction des zones naturelles, agricoles ou forestières, cette étude étant fournie à la CDPENAF avant que celle-ci ne rende son avis sur le PLU.

Enfin, un amendement adopté par la commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale introduit un IV au sein de l'article 12 qui modifie l'article L. 641-6 du code rural et de la pêche maritime pour préciser que le cahier des charges des appellations d'origines contrôlées (AOC) publié par l'INAO peut imposer des mesures de protection des terroirs. Cette mesure est réclamée depuis de nombreuses années par les organismes de défense et de gestion des vins et eaux-de-vie de vin d'appellation. La qualité de ces productions dépend en effet de mesures prises sur l'ensemble de la zone de production. Or l'absence de mention expresse de la protection des terroirs dans la loi fragilise l'INAO qui ne peut pas imposer des mesures de ce type dans les cahiers des charges comme l'interdiction du désherbage chimique. Il convenait donc de renforcer la protection dont bénéficient les appellations d'origine.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve totalement la volonté de mettre enfin en place une politique efficace de protection des terres agricoles . Le grignotage des terres agricoles en milieu périurbain constitue une menace directe sur la pérennité des exploitations agricoles. Ce grignotage complique également les conditions d'exploitation des agriculteurs : les accès aux parcelles sont plus difficiles et la cohabitation entre zones résidentielles, zones d'activités économiques tertiaires et exploitations agricoles est parfois difficile.

Votre commission a conservé l'essentiel des avancées introduites tant dans le texte initial que lors de sa discussion à l'Assemblée nationale, apportant toutefois quelques adaptations et retouches.

a- Une CDPENAF confortée dans sa mission principalement consultative.

Votre commission n'a pas souhaité donner un pouvoir d'avis conforme à la CDPENAF sur toute réduction substantielle de terres agricoles, naturelles ou forestières . En effet, l'avis conforme est un puissant instrument de blocage de la décision, qui doit pourtant revenir aux élus locaux. La pratique administrative montre que les avis négatifs conduisent souvent à une révision des projets, sans qu'il soit nécessaire d'aller jusqu'à l'avis conforme.

Votre commission a souhaité conserver l'avis conforme pour les seules atteintes substantielles aux surfaces des appellations d'origine. Il s'agit d'assurer une protection renforcée de ces zones, assez restreintes, qui peuvent être menacées par l'urbanisation, particulièrement en viticulture. Dans ce seul cas, l'avis conforme peut se justifier. Les espaces d'AOC sont en effet non substituables : si des terroirs disparaissent, ils ne seront pas remplacés et peuvent, à terme, poser la question de la survie de l'AOC.

Outre deux amendements rédactionnels, votre commission a adopté plusieurs amendements qui modifient la composition de la CDPENAF :

- À l'initiative de M. Jean-Jacques Mirassou et de M. Ladislas Poniatowski, deux amendements ont été adoptés pour faire entrer des représentants des fédérations départementales ou interdépartementales des chasseurs dans les CDPENAF. C'est en effet dans l'espace naturel, agricole et forestier que se déploie la chasse. Les chasseurs sont des fins connaisseurs de ces espaces, et leur éclairage pourra être utile aux travaux des CDPENAF.

- Votre rapporteur a également présenté un amendement de précision visant à faciliter la désignation des membres de l'INAO siégeant à la CDPENAF lorsque celle-ci examine un projet affectant les conditions de productions d'un signe d'identification de l'origine et de la qualité. Cette désignation relèvera du directeur de l'INAO , lui permettant de désigner soit un professionnel représentant un signe donné, soit un expert, agent de l'INAO, capable de défendre tous les signes pouvant être impactés. Votre rapporteur note que les préfets recourent déjà aux experts de l'INAO dans le cadre des actuelles CDCEA.

- Votre commission a également adopté trois amendements identiques visant à renforcer encore la protection des terres agricoles supports de la production de vin sous appellation d'origine contrôlée. En effet, la difficulté majeure rencontrée sur ces terres n'est pas l'atteinte substantielle, qui suppose des projets d'envergure, mais le mitage. Il convenait donc de prévoir une procédure intermédiaire : lorsque le préfet considère qu'il n'y a pas d'atteinte substantielle et donc pas d'avis conforme, mais que l'avis rendu par la CDPENAF est négatif, l'autorité administrative qui approuve le projet devra spécialement motiver sa décision.

- Votre commission a enfin adopté un amendement prévoyant la consultation des CDPENAF sur tous les PLU, y compris ceux situés dans le périmètre d'un SCoT approuvé qui, nécessairement, sera lui aussi passé auparavant devant la CDPENAF. Les PLU déclinent en effet les objectifs des SCoT et peuvent prévoir des réductions importantes de terres agricoles. Dans ces conditions, il est nécessaire que la CDPENAF puisse examiner le respect par le PLU de l'objectif de limitation de la consommation de terres agricoles fixé par le SCOT. En outre, le passage systématique des PLU devant la CDPENAF permettra d'avoir une vue d'ensemble.

b- Le maintien d'un droit de regard des communes sur les zones agricoles protégées.

Votre commission a souhaité également maintenir des prérogatives communales en matière de création de ZAP. La création des ZAP à l'initiative d'un EPCI requiert aujourd'hui l'accord de l'ensemble des communes intéressées. Or, si le projet de loi supprime cette exigence, qui peut être bloquante, il paraît excessif de supprimer tout droit de regard des communes qui gèrent au quotidien l'usage des sols sur leur territoire. Deux amendements identiques ont donc été adoptés pour prévoir la consultation des communes concernées.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 bis A (nouveau) - Constructibilité des bâtiments destinés à la surveillance des bâtiments d'exploitation en zone agricole

Objet : cet article additionnel vise à permettre la constructibilité en zone agricole de bâtiments destinés à la surveillance des bâtiments de production, situés dans leur prolongement.

I. Le droit en vigueur

Le code de l'urbanisme est très strict en matière de constructions en zone agricole.

Que les communes concernées soient couvertes par un plan local d'urbanisme (PLU), une carte communale ou soumises au règlement national d'urbanisme, seules les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole peuvent être autorisées dans les zones agricoles. Les PLU peuvent offrir davantage de souplesse en matière de constructibilité de bâtiments d'habitation en zone classée A.

La nécessité de la construction au regard de la pérennité de l'activité agricole est appréciée de manière stricte : la construction d'une maison d'habitation sur l'exploitation agricole pour y loger l'exploitant n'est ainsi admise que si la présence permanente de l'agriculteur sur l'exploitation est requise. Or, cette présence permanente n'est jugée nécessaire que pour les élevages d'animaux et ne l'est pas pour les productions végétales, alors même que le matériel présent sur la ferme est de grande valeur et doit être protégé, notamment contre le vol. Les exploitants viticoles ou les maraîchers n'ont ainsi pas le droit de construire leur logement en prolongation de leurs bâtiments d'exploitation.

Cette législation vise à lutter contre le mitage des terres agricoles.

II. La position de votre commission

Or, une telle sévérité dans l'interprétation de la nécessité de présence de l'agriculteur sur son exploitation est parfois bloquante, en particulier pour les jeunes agriculteurs, qui peuvent loger à plusieurs kilomètres de leurs terres.

La plupart des projets d'installation se font aujourd'hui en continuité ou à l'immédiate proximité de bâtiments existant : leur réalisation ne contribue donc pas aux phénomènes de mitage de la zone agricole.

Votre commission a ainsi souhaité adoucir l'interdiction de construction de logement en zone agricole en adoptant un amendement de M. Roland Courteau, qui prévoit que les constructions destinées à la surveillance permanente de l'outil de production et du matériel de l'exploitation seront autorisées en zone agricole lorsqu'elles se situent dans la continuité directe du bâti existant.

Votre commission a adopté cet article additionnel.

Article 12 bis (articles L. 121-16, L. 123-4-2 [nouveau], L. 126-5 et L. 152-1 du code rural et de la pêche maritime) - Organisation d'enquêtes publiques en agriculture

Objet : cet article prévoit la participation du public à la définition de la nouvelle distribution parcellaire dans le cadre du remembrement, à la réglementation départementale des boisements ainsi qu'à l'établissement de servitudes de passage de canalisations d'eau, dans le souci de conformité du code rural et de la pêche maritime aux exigences posées par la charte de l'environnement.

I. Le droit en vigueur

L'article 7 de la charte de l'environnement, élevée au rang constitutionnel par la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1 ^er mars 2005, prévoit que « toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, [...] de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ».

L'article L. 120-1 du code de l'environnement prévoit une procédure par défaut de participation du public, applicable faute de disposition législative spéciale.

La nouvelle distribution parcellaire dans le cadre du remembrement, désormais dénommé aménagement foncier agricole et forestier est régie par les articles L. 123-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime, complétés et précisés par des dispositions réglementaires. En particulier, les articles R. 123-6 et R. 123-7 prévoient la consultation des propriétaires, par le président de la commission communale ou intercommunale d'aménagement foncier et les articles R. 123-9 précisent que le projet de nouvelle distribution parcellaire est soumis à enquête publique par le président du conseil général et fixent les modalités de cette enquête.

La réglementation des boisements et actions forestières relève également du conseil général, qui peut en application de l'article L. 126-1 du code rural et de la pêche maritime définir des zones des plantations et des semis d'essences forestières ou dans lesquelles la reconstitution après coupe rase peuvent être interdits ou réglementés, après avis des chambres d'agriculture compétentes et du centre national de la propriété forestière (CNPF). Là encore, les articles R. 126-4 et suivants prévoient que le projet de réglementation des boisements est soumis à enquête publique par le conseil général.

Enfin, les articles L. 152-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime permettent aux collectivités territoriales ou aux concessionnaires de service public chargés des réseaux d'eaux de créer des servitudes de passage des canalisations en sous-sol sur les terrains de propriétaires privés. Les articles R. 152-5 et suivants précisent que l'établissement de telles servitudes, qui n'intervient définitivement que par arrêté préfectoral, ne peut se faire qu'après enquête publique.

Dans ces trois cas, aucune disposition législative ne prévoit la consultation du public : seules des dispositions réglementaires l'organisent.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

À l'initiative de Mme Pascal Got, les députés ont adopté en séance cet article additionnel visant à prévoir par la loi la participation du public à ces trois procédures.

Il ne s'agit pas de modifier substantiellement les procédures d'enquête publique mais de répondre à l'exigence posée par la charte de l'environnement de définir par la loi les modalités de consultation et de participation du public. Plutôt que de suivre la procédure par défaut, il est proposé d'appliquer trois procédures spéciales, plus adaptées au nouveau découpage parcellaire dans le cadre du remembrement, à l'établissement de la réglementation départementale des boisements ou de servitudes de passage de canalisations d'eau souterraines.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve la définition des conditions de la participation du public par la loi.

Votre commission a apporté un complément à cet article, en adoptant un amendement de votre rapporteur modifiant l'article L. 121-16 du code rural et de la pêche maritime. Cet article confie la préparation des opérations d'aménagement foncier agricole et forestier à des géomètres-experts, qui peuvent être assistés d'experts forestiers. Or, la loi ne prévoit pas qu'ils puissent aussi l'être par des experts fonciers et agricoles dont le statut est défini à l'article L. 171-1 du code rural et de la pêche maritime. Or, il n'existe aucune raison pour qu'ils soient écartés de cette mission, qui correspond à leurs compétences professionnelles.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 12 ter (article L. 122-3 du code de l'environnement) - Systématisation de l'analyse des effets des projets sur l'agriculture dans les études d'impact

Objet : cet article additionnel impose au gouvernement de remettre au Parlement avant le 30 juin 2015 un rapport sur les compensations environnementales et la limitation de la consommation de terres agricoles par les travaux et aménagements publics.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 122-1 du code de l'environnement soumet les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements publics et privés qui, « par leur nature, leurs dimensions ou leur localisation sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine » à une étude d'impact.

Cette procédure vise à identifier les risques, en particulier en matière environnementale, en vue de les éviter, de les réduire, et, le cas échéant de les compenser. Les atteintes aux milieux naturels peuvent se traduire par exemple par une obligation de reconstitution, à côté de l'ouvrage construit, de la biodiversité détruite. Il n'existe pas de norme législative ou réglementaire pour calculer les compensations environnementales. Celles-ci s'évaluent au cas par cas, mais lorsque l'intérêt écologique d'un espace affecté par un projet d'infrastructure public ou privé est important, la compensation peut aller jusqu'à 10 hectares pour 1 hectare consommé. Ainsi, le contournement Sud de Mâcon par l'autoroute A406 a impacté 22 hectares de zones humides, avec une compensation de 274 hectares de prairies humides.

La compensation écologique inflige une sorte de double peine pour l'agriculture : d'abord en prélevant des terres pour construire l'infrastructure et ensuite en en prélevant d'autres au titre des compensations à l'atteinte à l'environnement.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

À l'initiative du gouvernement, les députés ont voté un amendement lui demandant de remettre au Parlement, avant le 30 juin 2015, un rapport présentant des propositions afin de limiter la consommation de terres agricoles du fait de l'application de la compensation environnementale et de limiter la consommation de terres agricoles dans le cadre des projets de travaux, d'ouvrages et d'aménagements publics et privés.

Cet article se situe donc dans le prolongement de l'esprit de l'article 12, qui vise à préserver les terres agricoles.

III. La position de votre commission

La pratique constante de votre commission des Affaires économiques consiste à n'accepter que de manière très exceptionnelle l'inscription dans la loi de l'obligation pour le gouvernement de présenter des rapports au Parlement. De telles dispositions s'apparentent en effet à une injonction, dont la sanction n'est pas juridique mais politique.

Dans le cas d'espèce, même si l'enjeu de la consommation de terres agricoles par les grands projets d'infrastructure ou encore du fait de la nécessité de disposer de terres en compensation d'atteintes à l'environnement est particulièrement important, votre rapporteur ne considère pas nécessaire d'imposer la remise d'un rapport au Parlement.

En revanche, votre rapporteur retient des nombreuses auditions qu'il a effectuées que la prise en compte des effets sur l'agriculture des grands projets est insuffisante . Les mesures de compensation environnementales ont-elles-mêmes un impact fort sur le maintien d'une activité agricole.

Il convient donc de donner la pleine mesure de l'objectif de préservation des terres agricoles et de pérennité de l'activité agricole en imposant dans les études d'impact une prise en compte des effets directs et indirects des projets non seulement sur la santé et l'environnement, mais aussi sur l'agriculture.

Votre rapporteur a donc proposé à votre commission, qui l'a accepté, un amendement en ce sens, modifiant l'article L. 122-3 du code de l'environnement.

Votre commission a adopté cet article avec modification.

Article 13 (article L. 141-1, articles L. 141-1-1 et L. 141-1-2 [nouveaux], article L. 141-6, articles L. 142-5-1 et L. 142-5-2 [nouveaux], articles L. 143-1, L. 143-2, L. 143-7, L. 143-7-1 et L. 143-7-2 et article L. 143-16 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime) - Améliorer l'efficacité de l'intervention des SAFER

Objet : cet article élargit les missions et conforte les prérogatives des SAFER. Il leur permet de faire jouer leur droit de préemption pour acquérir l'usufruit de terres agricoles ou pour acquérir la totalité de parts de sociétés à objet agricole.

I. Le droit en vigueur

Les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) ont été mises en place au début des années 1960 pour organiser la restructuration des exploitations agricoles. La nécessité de rationaliser les parcelles, mais aussi d'assurer des investissements pour améliorer la productivité de l'agriculture justifiait alors de créer de telles structures de portage du foncier agricole, chargées d'acheter des terres puis de les rétrocéder aux agriculteurs, dans un délai fixé à cinq ans par l'article L. 142-4 du code rural et de la pêche maritime.

Le titre IV du Livre I ^er du code rural et de la pêche maritime définit le cadre législatif dans lequel se déploie l'activité des SAFER. Celles-ci ont le statut de sociétés anonymes, dont les actionnaires principaux sont les organisations professionnelles agricoles, sans but lucratif (article L. 141-7 du code rural et de la pêche maritime). Organismes privés chargés d'une mission de service public, les SAFER sont agréées par le ministre chargé de l'agriculture et le ministre chargé de l'économie et des finances et doivent compter au moins un tiers de représentants des collectivités territoriales situées dans leur zone d'action au sein de leur conseil d'administration (article L. 141-6 du code rural et de la pêche maritime).

On dénombre aujourd'hui 26 SAFER, dont 3 outre-mer.

L'article L. 141-1 du code rural et de la pêche maritime précise les missions des SAFER qui sont « d'améliorer les structures foncières par l'installation ou le maintien d'exploitants agricoles ou forestiers, par l'accroissement de la superficie de certaines exploitations agricoles ou forestières, par la mise en valeur des sols et, éventuellement, par l'aménagement et le remaniement parcellaires ». Mais la vocation purement agricole que les SAFER avaient à l'origine a été étendue : ainsi elles « concourent à la diversité des paysages, à la protection des ressources naturelles et au maintien de la diversité biologique ». La loi les charge aussi d'assurer la « transparence du marché foncier rural ». Enfin, elles peuvent fournir leur assistance technique aux collectivités territoriales pour la mise en oeuvre d'opérations foncières (article L. 141-5 du code rural et de la pêche maritime).

Pour exercer leurs missions, les SAFER se sont vues dotées de pouvoirs spéciaux : outre le droit de procéder à l'acquisition amiable des terrains, les SAFER disposent d'une puissante prérogative de puissance publique : le droit de préemption, en cas de vente de fermes et terrains agricoles situés sur leur périmètre d'intervention. Ce droit de préemption, régi par les articles L. 143-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime, porte sur des terrains et bâtiments agricoles, ainsi que sur les bâtiments d'habitation attenants.

La loi encadre strictement ce droit de préemption :

- il ne peut s'exercer que dans un périmètre défini par le préfet de chaque département et pour une durée limitée, fixée par un décret (article L. 143-7 du code rural et de la pêche maritime) ;

- il n'existe qu'après les droits de préemption prioritaires des autres collectivités publiques (article L. 143-6 du code rural et de la pêche maritime) ;

- enfin, ce droit de préemption doit répondre à des finalités définies par l'article L. 143-2 du code rural et de la pêche maritime.

Enfin, que ce soit dans le cadre d'acquisitions amiables ou à l'occasion de l'exercice du droit de préemption, la SAFER doit effectuer une rétrocession aux agriculteurs ou exploitants forestiers, qui prennent l'engagement sur les terrains préemptés de conserver une activité agricole ou forestière et de ne pas eux-mêmes les céder durant 10 ans.

En tout état de cause, même encadré, le droit de préemption des SAFER est un instrument puissant permettant de s'interposer entre le vendeur et l'acheteur, qui peut s'exercer selon une double modalité :

- en acceptant le prix demandé par le vendeur ;

- en proposant une révision de prix (article L. 143-10 du code rural et de la pêche maritime). Le vendeur peut refuser, mais doit alors retirer son bien de la vente. Il peut aussi contester la révision de prix devant le juge judiciaire. S'il n'est pas satisfait du prix proposé par le juge, il ne peut que retirer son bien de la vente.

Sur les 9 700 biens acquis par les SAFER en 2012, seulement 1 360 l'ont été suite à une préemption. La préemption n'est pas le mode principal d'acquisition des SAFER mais leur offre un réel moyen de pression sur les acheteurs.

L'encadrement du droit de préemption des SAFER

L'article L. 143-2 du code rural et de la pêche maritime prévoit que l'exercice du droit de préemption, dans le périmètre géographique et pour la durée fixés par un décret, doit répondre à des objectifs précis :

1° L'installation, la réinstallation ou le maintien des agriculteurs ;

2° L'agrandissement et l'amélioration de la répartition parcellaire des exploitations existantes conformément à l'article L. 331-2 ;

3° La préservation de l'équilibre des exploitations lorsqu'il est compromis par l'emprise de travaux d'intérêt public ;

4° La sauvegarde du caractère familial de l'exploitation ;

5° La lutte contre la spéculation foncière ;

6° La conservation d'exploitations viables existantes lorsqu'elle est compromise par la cession séparée des terres et de bâtiments d'habitation ou d'exploitation ;

7° La mise en valeur et la protection de la forêt ainsi que l'amélioration des structures sylvicoles dans le cadre des conventions passées avec l'Etat ;

8° La réalisation des projets de mise en valeur des paysages et de protection de l'environnement approuvés par l'Etat ou les collectivités locales et leurs établissements publics ;

9° Dans les conditions prévues par le chapitre III du titre IV du livre Ier du code de l'urbanisme, la protection et la mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains.

Plusieurs dispositions législatives limitent la portée de ce droit de préemption : l'article L. 143-6 précise qu'il ne peut être exercé lorsque la cession intervient entre le bailleur et le preneur, son conjoint ou descendant, lorsque le terrain concerné est exploité par lui depuis plus de trois ans. L'article L. 143-4 prévoit pour sa part une liste de cas dans lesquels le droit de préemption ne peut s'exercer :

1° Les échanges et cessions amiables d'immeubles ruraux ;

2° Les ventes en viager ;

3° Les ventes effectuées au sein de la famille, jusqu'au quatrième degré de parenté ;

4° Les ventes au profit des salariés agricoles aides familiaux, associés d'exploitation, ou des fermiers et métayers évincés de leur exploitation ;

5° Les acquisitions de terrains destinées « à la construction, aux aménagements industriels ou à l'extraction de substances minérales » ou « à la constitution ou à la préservation de jardins familiaux » ;

6° Les acquisitions de surfaces boisées, sauf cas particuliers ;

7° Les biens compris dans un plan de cession totale ou partielle d'une entreprise.

II. Le texte du projet de loi initial

a- Une clarification des missions des SAFER et de la nature des biens sur lesquels peut s'exercer leur droit de préemption.

Le a) du 1° de l' article 13 réécrit le I. de l'article L. 141-1 du code rural et de la pêche maritime, afin de clarifier et simplifier l'énoncé par la loi des missions des SAFER qui concernent quatre domaines : l'agriculture, l'environnement, le développement rural et la transparence du marché foncier. Cela ne modifie pas fondamentalement le champ d'intervention des SAFER. La double performance économique et environnementale et l'objectif de développer l'agriculture biologiques sont ajoutés, pour conforter la place des SAFER comme instruments de la conversion de l'agriculture à l'agro-écologie.

Le c) du même 1° supprime l'exigence imposant que la rétrocession des terrains acquis par la voie amiable ou par voie d'expropriation se fasse dans le respect des missions des SAFER, car cette formulation constitue une tautologie inutile : l'action des SAFER ne peut s'inscrire que dans le cadre des missions que la loi leur confère.

Le 4° de l' article 13 modifie l'article L. 143-2 du code rural et de la pêche maritime pour enfin clarifier l'assiette du droit de préemption des SAFER. L'actuelle rédaction de cet article ne définit pas en effet clairement ce que sont les « terrains à vocation agricole ». Le projet de loi propose que soient susceptibles de faire l'objet d'une préemption par la SAFER, lorsque ce droit de préemption a été créé par décret :

- les terrains situés dans des ZAP, dans des PAEN, ou dans des zones agricole ou naturelle et forestière d'un PLU ;

- faute de document d'urbanisme, les terrains situés dans des zones non encore urbanisées des communes (à l'exclusion des bois et forêts) ;

- les bâtiments d'habitation faisant partie de l'exploitation ou les bâtiments d'exploitation ayant eu une utilisation agricole durant les cinq dernières années. Actuellement, les bâtiments agricoles désaffectés depuis moins de cinq ans ne sont susceptibles d'être préemptés par les SAFER qu'en zone de montagne. Pour ce type de bâtiment, la préemption ne peut s'effectuer avec révision de prix. Une précision est également apportée par la nouvelle rédaction pour considérer comme terrains nus ceux supportant des ruines ou des installations temporaires.

La disposition spécifique interdisant de dissocier la préemption des terrains des droits à paiement de la PAC qui y sont liés a été supprimée, n'ayant plus d'utilité depuis la réforme de la PAC.

Les b) et c) du 5° de l' article 13 clarifient les objectifs d'agrandissement des exploitations et de protection de l'environnement que poursuivent les SAFER dans l'exercice de leurs missions. L'agrandissement, qui n'est pas une fin en soi, est remplacé par un objectif de consolidation des exploitations afin de leur permettre d'atteindre un seuil de viabilité. Quant aux objectifs environnementaux, ils doivent s'inscrire dans le cadre des stratégies définies par l'État et les collectivités territoriales.

b- Une rationalisation de la gouvernance des SAFER à l'échelon régional

Le 3° de l 'article 13 procède à une harmonisation du cadre de gouvernance des SAFER en modifiant l'article L. 141-6 du code rural et de la pêche maritime :

- les SAFER doivent désormais se constituer à l'échelon régional ou interrégional, leur zone d'action étant précisée dans l'agrément ministériel, toujours nécessaire ;

- la composition de leur conseil d'administration est précisée. Ceux-ci devront avoir trois collèges : un collège des organisations professionnelles agricoles représentatives et des chambres d'agriculture, un collège des collectivités territoriales et un troisième collège composé des représentants de l'État, des actionnaires de la SAFER et comprenant obligatoirement deux représentants des associations agréées de protection de l'environnement. Ces collèges doivent être constitués « en recherchant une représentation équilibrée des femmes et des hommes » ;

- les SAFER ne peuvent être agréées que si elles adhérent à une structure qui les regroupe chargée de gérer un dispositif de péréquation. Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, cette structure devrait être la fédération nationale des SAFER (FNSAFER).

Le b) du 4° de l' article 13 prévoit également de sanctionner les SAFER qui ne respecteraient pas les limites de leur droit de préemption en permettant au ministre de suspendre cette prérogative pour une durée maximum de trois ans, voire de leur retirer l'agrément.

c- Une extension des moyens des SAFER

Le b) du 1° de l' article 13 tire les conséquences du développement de montages juridiques sociétaires en agriculture. La loi permet aujourd'hui aux SAFER d'acquérir des parts de société civile à objet agricole donnant vocation à l'attribution en propriété ou en jouissance de biens agricoles ou forestiers, d'acquérir des parts ou actions de sociétés agricoles à condition que l'acquisition soit intégrale, et d'acquérir des parts de groupements fonciers agricoles (GFA). Le projet de loi assouplit le pouvoir d'intervention des SAFER en proposant qu'elles aient désormais le droit d'acquérir des parts et actions de sociétés ayant pour objet principal l'exploitation ou la propriété agricole, que cette acquisition soit totale ou partielle.

Le 2° de l' article 13 créé pour sa part une obligation supplémentaire d'information des SAFER. Celles-ci reçoivent déjà en provenance des notaires les déclarations d'intention d'aliéner (DIA) des terrains et bâtiments susceptibles de faire l'objet d'une préemption. Il en va de la responsabilité professionnelle des notaires. Le nouvel article L. 141-1-1 qu'il est proposé d'insérer dans le code rural et de la pêche maritime impose une obligation générale d'information des SAFER, dans le périmètre géographique qu'elles couvrent, de tous les projets de cessions portant sur des biens ruraux, des terres, des exploitations agricoles ou forestières, des parts sociales ouvrant des droits sur des terres agricoles ou forestières. Cette obligation pèse sur le notaire, sauf pour les ventes de parts sociales, qui peuvent être directement notifiées par le vendeur aux SAFER. Faute d'accomplissement de cette formalité d'information, si le bien vendu était dans le périmètre de préemption des SAFER, celles-ci peuvent saisir le tribunal de grande instance (TGI) dans un délai de dix mois pour faire annuler la vente ou se substituer à l'acquéreur.

Le troisième instrument proposé par le projet de loi pour renforcer les moyens des SAFER consiste à ne plus soumettre à renouvellement périodique le droit de préemption des SAFER. L'existence d'un droit permanent simplifiera les tâches de l'administration, qui n'aura plus à renouveler les décrets. La modification de l'article L. 143-7 du code rural et de la pêche maritime à laquelle procède le 6° de l' article 13 clarifie la procédure d'établissement du périmètre de préemption :

- ce n'est plus le préfet de chaque département qui est chargé d'instruire la demande des SAFER mais le préfet de région ;

- les commissions départementales d'orientation agricole (CDOA), les chambres d'agriculture compétentes doivent être consultées, et une consultation du public doit être organisée ;

- comme aujourd'hui, le décret définit les zones d'exercice du droit de préemption et la superficie minimum des terrains auxquels ce droit s'applique, mais sans limite de durée du droit de préemption.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications au texte présenté par le Gouvernement, dans le sens d'un renforcement du champ d'intervention et des pouvoirs des SAFER, en particulier en matière forestière. Aucune modification n'a en revanche été apportée par les députés sur la gouvernance des SAFER.

a- Des missions étendues.

- Sur proposition de M. Jean-Yves Caullet, rapporteur pour avis de la commission du développement durable, les députés ont inclus la protection des espaces forestiers dans le champ des missions des SAFER ^{51 ( * )} . Ils ont imposé à la FNSAFER de transmettre chaque année au Conseil supérieur de la forêt et du bois (CSFB) le bilan de l'activité forestière des SAFER ^{52 ( * )} et ont donné un droit de priorité dans l'attribution des parcelles de moins de 10 hectares rétrocédées par les SAFER aux propriétaires de terrains boisés contigus, ou à défaut limitrophes, avec comme critère subsidiaire d'attribution prioritaire entre voisins de même rang l'existence d'un document de gestion, et ce afin de lutter contre le morcellement de la propriété forestière et d'encourager la démarche de gestion de leurs forêts par les propriétaires privés. Les députés ont également précisé le rôle essentiel du remaniement parcellaire des exploitations pour l'exercice des missions des SAFER.

- Les députés ont également adopté à l'initiative conjointe de plusieurs d'entre eux un amendement ajoutant une cinquième mission aux SAFER : apporter un appui technique aux CDPENAF et siéger, à travers la FNSAFER, au sein de l'OENAF.

- Ils ont enfin précisé que les SAFER pouvaient acquérir des parts de groupements fonciers agricoles (GFA) et de groupements fonciers ruraux (GFR).

b- Le renforcement de l'obligation d'informer les SAFER.

- Lors de la deuxième séance du 10 janvier 2014, les députés ont adopté un amendement de M. Dominique Potier renforçant singulièrement l'obligation d'informer les SAFER puisque cet amendement étend à toute cession, qu'elle soit ou non effectuée à titre onéreux, l'obligation de notifier aux SAFER, alors que le projet de loi initial n'imposait une telle contrainte qu'aux ventes.

- Si la loi permet à la SAFER de demander sous 6 mois au juge l'annulation de la vente ou sa résolution à son profit, lorsqu'elle n'a pas reçu la notification d'une vente portant sur un bien situé dans son périmètre de préemption, le texte fixe l'obligation pour toutes les autres ventes, y compris celles non soumises au droit de préemption des SAFER, d'informer toutefois celles-ci, mais ne prévoit aucune sanction de la méconnaissance de cette obligation nouvelle. Sur proposition de M. Martial Saddier, les députés ont soumis au paiement d'une amende administrative l'auteur d'un tel manquement, amende pouvant aller jusqu'à 2,5 % du montant de la transaction.

La combinaison de ces deux modifications donne une force particulière à l'obligation d'informer les SAFER, qui seront les plaques tournantes de la connaissance des mouvements sur le foncier agricole, mais aussi naturel et forestier.

Enfin, à l'initiative du Gouvernement, un amendement a été adopté durant les débats en séance publique, créant un nouvel article L. 141-1-2 du code rural et de la pêche maritime, pour obliger les SAFER à transmettre à l'autorité administrative les informations qu'elles reçoivent en matière de cessions de parts sociales concernant des sociétés ayant obtenu une autorisation d'exploiter. Il s'agit de lutter contre le contournement du contrôle des structures par le changement d'usufruit.

c- Le renforcement du droit de préemption des SAFER.

- Dans le même esprit, les députés ont adopté un amendement du Gouvernement étendant le droit de préemption aux ventes en démembrement de propriété, permettant à la SAFER de se porter acquéreuse de l'usufruit de biens, qu'elle est ensuite appelée à rétrocéder à un exploitant agricole. Il s'agit de faire barrage au détournement du droit de préemption des SAFER par des cédants procédant à un démembrement de propriété.

- Un autre amendement du Gouvernement a modifié l'article L. 143-1 du code rural et de la pêche maritime pour permettre l'exercice du droit de préemption des SAFER non seulement sur des terrains, mais également sur des parts de société ayant pour objet principal l'exploitation ou la propriété agricole, dès lors que ce droit est exercé en vue de l'installation d'un nouvel agriculteur. Les SAFER ne seront donc plus limitées à l'acquisition à l'amiable de parts de société. L'amendement prévoit toutefois que la préemption ne peut être partielle : elle doit porter sur l'ensemble des parts, afin de ne pas imposer un nouvel associé à ceux déjà présents dans une société existante.

- Sur proposition conjointe lors des débats en commission de MM. Martial Saddier et Antoine Herth, l'Assemblée nationale a ouvert aux SAFER le droit de procéder à une préemption avec révision de prix lorsqu'elles exercent ce droit de préemption par délégation du département, dans les périmètres délimités des PAEN. Le droit actuel ne permet en effet de préempter qu'en acceptant le prix du vendeur. Il est paradoxal de disposer d'instruments moindres de protection des terres agricoles dans des périmètres spécifiques destinés à protéger l'agriculture que sont les PAEN.

- Enfin, un amendement de M. Germinal Peiro, rapporteur de la Commission des affaires économiques a limité à 6 mois le délai de recours contre le décret instaurant le droit de préemption des SAFER, afin de sécuriser le cadre d'exercice de ce droit.

d- Les autres modifications apportées par les députés.

À l'initiative de M. Germinal Peiro, rapporteur de la commission des Affaires économiques, les députés ont adopté plusieurs autres modifications :

- Lors des débats en commission, ils ont adopté un dispositif de protection des surfaces cultivées en bio, créant un nouvel article L. 142-5-1 du code rural et de la pêche maritime qui enjoint les SAFER de céder les terrains sur lesquels sont pratiquées des cultures portant la mention « agriculture biologique » en priorité à des agriculteurs qui s'engagent à poursuivre au moins dix ans ce mode de production. Il s'agit de ne pas perdre l'investissement dans la conversion à l'agriculture biologique, qui prend plusieurs années.

- Lors des débats en séance , ils ont ajouté un 7° bis à l' article 13 obligeant les SAFER à informer les communes de leur intention de rétrocéder des biens situés sur leur commune : il s'agit de permettre à la commune de se manifester pour acquérir des terrains et bâtiments agricoles afin d'y installer un agriculteur.

IV. La position de votre commission

a- Les SAFER, instrument indispensable de la maîtrise du foncier agricole.

Le rapport public annuel 2014 de la Cour des comptes, présenté le 11 février 2014 au Sénat par le Premier président de la Cour, M. Didier Migaud, a porté une sévère critique des SAFER.

La Cour reproche notamment aux SAFER de mener des activités diversifiées et peu contrôlées par les pouvoirs publics, éloignées de leurs missions initiales, missions qui seules justifient l'avantage fiscal important donc bénéficient les SAFER : l'exemption des droits d'enregistrement, qui représente environ 60 millions d'euros par an.

Or, cet avantage fiscal s'applique également pour les opérations de substitution, c'est à dire les acquisitions amiables des SAFER, qui représentent les quatre cinquièmes de leur activité.

Le projet de loi répond en partie aux critiques de la Cour : il organise les SAFER sur une base régionale, met en place une péréquation de leurs moyens, les oblige à établir un programme pluriannuel d'activité, renforce le contrôle de l'État pour contraindre les SAFER à exercer prioritairement leurs missions de service public.

Votre rapporteur souligne l'importance de disposer d'une structure assurant le portage foncier des espaces naturels, agricoles et forestiers, en vue de favoriser le développement de l'activité agricole, et en particulier de permettre l'installation de jeunes agriculteurs. Cette mission est différente de celle confiée aux établissements publics fonciers, et justifie un instrument dédié.

Le droit de préemption des SAFER est l'instrument majeur de leur pouvoir d'intervention sur le marché foncier rural : s'il n'est pas systématiquement utilisé, il facilite la conclusion d'opérations amiables. Votre rapporteur souligne que l'initiative parlementaire ne permet pas d'étendre le droit de préemption. En effet, la jurisprudence des commissions des finances des assemblées parlementaires considère que l'élargissement du droit de préemption est susceptible de créer une charge pour une collectivité publique. Il est donc contraire à l'article 40 de la Constitution. Sur ce fondement, de nombreux amendements n'ont pas pu être examinés par votre commission.

b- Les amendements adoptés par votre commission.

Votre commission a adopté un amendement de coordination de votre rapporteur précisant que les interventions des SAFER visent à favoriser non pas la double performance mais la triple performance économique, sociale et environnementale, la dimension sociale ayant été ajoutée au projet agro-écologique.

Votre commission a également adopté trois amendements identiques pour restreindre aux seuls voisins immédiats des parcelles boisées de moins de 10 hectares rétrocédées par les SAFER le droit de priorité introduit par les députés. En effet, l'objectif de ce droit de priorité est de créer des ensembles forestiers d'un seul tenant, plus faciles à exploiter. Donner un droit de priorité aux propriétaires de parcelles non contiguës de celles concernées par la rétrocession situées dans la même commune ne permet pas d'atteindre l'objectif de restructuration de la propriété foncière en forêt. Au demeurant, le droit de préférence prévu aux articles L. 331-19 à L. 331-21 du code forestier n'est applicable qu'aux seuls propriétaires d'une parcelle boisée contiguë. L'amendement précise que cette rétrocession prioritaire ne vaut que si le bénéficiaire est candidat : une rétrocession ne saurait être imposée.

Trois autres amendements ont été adoptés pour indiquer que ce droit de priorité ne s'applique pas aux terrains mixtes boisés et non boisés acquis conjointement par les SAFER. En effet, l'existence de ce droit de priorité aurait conduit les SAFER à dissocier le foncier agricole et le foncier forestier au moment de la cession, ce qui conduirait à un morcellement de la propriété privée rurale.

À l'initiative de M. Joël Labbé, votre commission a adopté un amendement précisant que les SAFER doivent être informées des cessions d'usufruit, condition indispensable pour que les SAFER puissent exercer leur droit de préemption.

Le défaut d'information des SAFER emporte une conséquence radicale : la nullité de la vente. Mais pour que la vente soit déclarée nulle par le juge, il faut que la SAFER le saisisse dans un délai de 6 mois. La jurisprudence de la Cour de cassation fait courir le délai à partir de la date où la vente est effectivement connue par la SAFER et non à partir de la date où elle est effectuée, de manière à protéger les droits des SAFER. Trois amendements ont été adoptés pour inscrire cette jurisprudence dans la loi.

Si les députés ont imposé une durée minimale de maintien du mode d'exploitation biologique en contrepartie de la priorité de rétrocession des parcelles exploitées en bio aux agriculteurs qui s'engagent dans ce type de production, la durée de dix ans paraît excessive. Des modifications dans l'environnement économique et technique de l'exploitation peuvent intervenir, et l'engagement à maintenir le bio peut constituer une contrainte trop forte pour l'exploitant. À l'initiative de M. Jean-Jacques Lasserre, cette durée minimale a été réduite à six ans

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a souhaité conforter les missions environnementales des SAFER, en leur permettant d'imposer un cahier des charges d'une durée maximale de 30 ans pour l'exploitation d'un bien rétrocédé acquis par la SAFER à travers l'exercice de son droit de préemption. Les obligations fixées au bénéficiaire par le cahier des charges doivent être proportionnées à l'enjeu environnemental à préserver.

Quatre amendements identiques ont par ailleurs été adoptés pour corriger une maladresse de rédaction de l'article L. 143-1 du code rural et de la pêche maritime, concernant l'étendue du droit de préemption des SAFER, afin de permettre l'exercice du droit de préemption pour les bâtiments d'exploitation ayant conservé leur utilisation agricole et situés en dehors des zones ou espaces agricole, et pour conserver la possibilité d'utiliser la procédure de révision du prix dans le cadre des cessions de bâtiments d'habitation faisant partie d'une exploitation agricole ou de bâtiments d'exploitation ayant conservé leur utilisation agricole, comme cela est possible aujourd'hui.

Enfin, outre quelques amendements purement rédactionnels, votre commission a adopté un amendement visant à permettre aux SAFER de demander aux bénéficiaires des rétrocessions de verser une somme, remboursée si la vente ne se fait pas, lors de la signature de la promesse d'achat, par exception à ce que prévoit l'article 1389-1 du code civil qui précise au contraire que l'engagement pour lequel un tel versement est demandé est nul. L'amendement fait exception pour les SAFER car il s'agit de s'assurer du sérieux des projets d'achat.

Votre commission n'a pas souhaité permettre aux SAFER de dissocier le foncier bâti et non bâti lors des rétrocessions effectuées suite à préemption. Cette demande des SAFER et des élus dans des zones où existent des bâtiments d'habitation entourés de vastes espaces qui pourraient être rendus en partie à l'activité agricole - par exemple des chalets ou châteaux - comporte en effet quelques risques. La SAFER ne doit pas être incitée à organiser des opérations immobilières de prestige, en concurrence avec les acteurs immobiliers de droit commun, ce qui constituerait un détournement de sa mission initiale.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 14 (articles L. 330-1, L. 330-2, articles L. 330-3, L. 330-4, L. 330-5 [nouveaux], articles L. 331-4, L. 741-10, L. 751-1, L. 511-4, et L. 513-1 du code rural et de la pêche maritime et article 1605 nonies du code général des impôts) - Favoriser l'installation en agriculture

Objet : cet article révise le cadre législatif de l'installation en agriculture, en confiant la mise en oeuvre de la politique d'installation à l'échelon régional, en créant une couverture sociale pour les nouveaux installés, en créant un nouveau dispositif de contrat de génération-transmission, en renforçant le rôle du répertoire à l'installation et en étendant l'éventail des mesures pouvant être financées par le produit de la taxe sur la cession de terrains agricoles devenus constructibles.

I. Le droit en vigueur

Le renouvellement des générations en agriculture constitue un enjeu fondamental pour les politiques agricoles, afin d'assurer la pérennité d'activités agricoles sur le territoire. Cet enjeu est particulièrement critique pour l'élevage et en particulier l'élevage de bovins-viande, secteur dans lequel 50 % des éleveurs ont plus de 50 ans ^{53 ( * )} . Faute de renouvellement des générations, ce sont des pans entiers de la ferme France qui sont menacés.

Mais l'installation de nouveaux agriculteurs constitue aussi un vecteur de changement des pratiques , et la transition vers l'agro-écologie passe par l'arrivée à la tête d'exploitations agricoles d'agriculteurs ayant une expérience et une vision nouvelles.

Avec un total de 13 000 installations par an environ, le taux de renouvellement des générations atteint 61 %. Moins de la moitié des nouvelles installations bénéficient du dispositif national et européen de soutien : un peu plus de 5 000 jeunes agriculteurs seulement en ont bénéficié en 2010, le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances fixant pour sa part depuis plusieurs années un objectif annuel de 6 000 installations aidées. Plus des deux tiers des installations aidées se font dans le cadre familial.

La réforme de la PAC prévoit de renforcer l'aide à l'installation , en attribuant une bonification des droits à paiement de base dans le cadre du premier pilier, mais aussi en portant à 80 % le taux de cofinancement par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) des aides à l'installation comme la dotation jeunes agriculteurs (DJA). Les taux des aides à l'investissement sont également majorés pour les jeunes agriculteurs.

Parallèlement, un arsenal de mesures fiscales et sociales nationales (abattement de 50 % sur les bénéfices imposables durant les soixante premiers mois d'activité, défiscalisation complète de la DJA lors de son année de perception, dégrèvement de 50 % de taxe foncière sur les propriétés non bâties dans les cinq années suivant l'installation et réductions de droits de mutations pour les installations en zone de revitalisation rurale), ainsi que des dispositifs d'accompagnement (fonds d'incitation et de communication pour l'installation en agriculture, prise en charge des stages effectués dans le cadre du plan de professionnalisation personnalisé), vient en appui de l'installation des jeunes agriculteurs. Au total, environ 350 millions d'euros par an sont consacrés à l'installation ^{54 ( * )} .

En outre, la LMAP du 27 juillet 2010 a créé une nouvelle taxe sur la cession de terrains agricoles rendus constructibles par modification des documents d'urbanisme à compter du 13 janvier 2010. Régie par l'article 1605 nonies du code général des impôts, cette taxe alimente un fonds géré par l'Agence de services et de paiement (ASP) pour l'installation des jeunes agriculteurs. La recette de ce fonds est plafonnée par la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 à 12 millions d'euros par an, le surplus éventuel étant conservé dans la masse des recettes du budget général. On peut au demeurant déplorer que l'article 47 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 ait abaissé ce plafond, qui était auparavant fixé à 20 millions d'euros.

L'encadrement législatif de l'installation est relativement souple . Les dispositifs relèvent des règlements européens, de la loi de finances, et la loi renvoie largement leur définition au niveau règlementaire. Le chapitre préliminaire du titre III du livre III du code rural, consacré à la politique d'installation en agriculture, ne comprend que deux articles :

- L'article L. 330-1 indique que l'objectif de la politique d'installation est de favoriser la transmission des exploitations. Il oblige les pouvoirs publics à se doter d'un dispositif d'installation progressive. Il prévoit aussi l'établissement chaque année d'un rapport sur l'installation à l'échelon départemental.

- L'article L. 330-2 oblige les exploitants à indiquer leur intention d'arrêter leur activité 18 mois avant leur départ en retraite. La mutualité sociale agricole (MSA) doit les prévenir de cette obligation deux ans avant l'âge requis pour leur départ en retraite. L'article L. 330-2 prévoit également la tenue d'un répertoire départemental à l'installation (RDI) tenu par les chambres d'agriculture en application de l'article L. 511-4 du code rural et de la pêche maritime. Ce même article confie d'ailleurs aux chambres, dans le cadre de leurs missions d'animation et de développement des territoires ruraux, le soin d'assurer « l'information collective et individuelle sur les questions d'installation en agriculture ».

II. Le texte du projet de loi initial

Lancées fin octobre 2012 par le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, M. Stéphane Le Foll, les assises de l'installation ont réuni à l'échelle nationale mais aussi à travers des assises régionales les organisations professionnelles agricoles et l'ensemble des acteurs de l'installation entre novembre 2012 et juillet 2013 pour redéfinir la politique de l'installation en agriculture. L'article 14 du projet de loi constitue la traduction législative des conclusions des assises .

Le I. d e l' article 14 redéfinit le cadre général de la politique d'installation et de transmission en agriculture, en réécrivant totalement le chapitre préliminaire du titre III du livre III du code rural :

- L' article L. 330-1 modifie le cadre institutionnel de cette politique, en confiant sa mise en oeuvre non plus à l'État seul, mais à l'État et aux régions, même si l'État reste seul chargé du cadrage réglementaire et notamment de définir les critères d'attribution des aides. La reconnaissance législative du rôle des régions est cohérente avec le transfert aux régions de la gestion des crédits européens du FEADER, qui cofinancent la politique d'installation. Les régions elles-mêmes disposent de crédits complémentaires qu'elles apportent en soutien aux projets des agriculteurs. La conséquence d'une telle redéfinition du cadre institutionnel de la politique d'installation est le transfert de l'analyse des dossiers d'installation des commissions départementales d'orientation agricole (CDOA) vers des structures régionales.

L'article L. 330-1 est également précisé par rapport à son actuelle rédaction qui exige simplement que les candidats à l'installation présentent un projet viable : ceux-ci devront désormais remplir deux conditions : détenir une capacité professionnelle et présenter un plan de développement de l'exploitation (PDE), couvrant les aspects tant économiques qu'environnementaux.

- L' article L. 330-2 maintient le dispositif d'installation progressive, en le limitant à trois ans.

- L' article L. 330-3 répond à une revendication ancienne des jeunes agriculteurs : assurer une couverture sociale des candidats à l'installation pendant la phase de préparation de leur installation. En effet, tous ne bénéficient pas d'une telle couverture et il paraît indispensable de les assurer contre le risque maladie ou d'accident du travail pendant les actions de formation prévues par le plan de professionnalisation personnalisé (PPP). Il est proposé de leur donner le statut de stagiaires de la formation professionnelle, et de renvoyer au décret le contenu et la durée du contrat de couverture sociale pour l'installation en agriculture (CCSIA), qui ne comporte aucune rémunération ou rémunération du stagiaire. L'étude d'impact évalue à 180 000 euros par an le coût pour l'État de cette mesure, qui constitue donc un « filet de sécurité ». L'article L. 741-10 du code rural et de la pêche maritime est également modifié par le II. de l'article 14 pour faire entrer dans l'assiette des cotisations sociales dues par les exploitants à la mutualité sociale agricole (MSA) l'ensemble des candidats à l'installation en formation sur l'exploitation, et pas seulement les jeunes agriculteurs en cours d'installation. L'article L. 751-1 est actualisé pour tenir compte de la création de cette nouvelle couverture sociale des candidats à l'installation.

- Si les contrats de génération, créé par la loi n° 2013-185 du 1 ^er mars 2013 portant création du contrat de génération sont applicables aux entreprises du secteur agricole, ils ne peuvent concerner que le remplacement d'un salarié de plus de 57 ans par un jeune salarié. L' article L. 330-4 propose donc un nouveau contrat de génération - transmission en agriculture, qui vise à faciliter la transmission à un jeune de l'exploitation par le chef d'exploitation. Une aide est ainsi prévue pour les exploitants de plus de 57 ans employant en contrat à durée indéterminée, avec la perspective de leur transmettre l'entreprise, un salarié âgé de 26 à 30 ans ou un stagiaire engagé dans la démarche d'installation âgé de moins de 30 ans, qui ne soit pas un parent direct, à temps plein ou à temps partiel égal au moins de 80 %.

Le versement de l'aide peut être conditionné à l'obtention de l'autorisation d'exploiter dans le cadre du contrôle des structures et à l'accord des bailleurs pour les terres exploitées en faire-valoir indirect.

Le contrat de génération de droit commun, qui représente une aide de 4 000 euros par an peut également être utilisé par les mêmes entreprises agricoles, mais un salarié ne peut être couvert à la fois par le dispositif de droit commun et par le nouveau dispositif de contrat de génération - transmission en agriculture.

Le III. de l'article 14 conforte le rôle des chambres d'agriculture dans l'animation de la politique d'installation :

- L' article L. 511-4 est modifié pour rappeler que les chambres d'agriculture sont chargées pour le compte de l'État d'une mission de service public liée à la politique de l'installation, mais précise que cette mission ne relève pas des chambres pour la Corse mais de l'Office du développement agricole et rural de la Corse (ODARC). La rédaction proposée supprime les répertoires départementaux de l'installation tenus par les chambres.

- L' article L. 513-1 confie spécifiquement à l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA) la mission de gérer l'observatoire national de l'installation (ONI), en recueillant les données de l'ASP et de la MSA. Il s'agit d'effectuer au niveau national le travail qui relevait préalablement des chambres départementales avec le répertoire à l'installation.

Le IV. de l'article 14, enfin, étend le champ des actions susceptibles d'être financées par la taxe sur la cession de terrains agricoles rendus constructibles. La rédaction de l'article 1605 nonies du code général des impôts est rectifiée pour permettre le financement d'actions d'animation, de communication et d'accompagnement à destination de « publics ciblés », alors que la loi ne permet d'utiliser ce fonds que dans deux directions : pour des mesures en faveur des jeunes agriculteurs visant à faciliter l'accès au foncier ou pour développer des projets innovants.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les discussions de l'article 14 à l'Assemblée national ont enrichi le texte sans le modifier fondamentalement.

Sur proposition de M. Dominique Potier, les députés ont adopté en commission des affaires économiques un amendement exigeant des candidats à l'installation qu'ils élaborent un projet global d'installation (PGI) et non plus seulement un plan de développement de l'exploitation (PDE), exigé par la réglementation communautaire mais dont la portée est plus administrative et moins globale. Cet amendement vise à inscrire davantage l'installation dans la démarche d'agro-écologie.

Ils ont également, toujours sur proposition de M. Dominique Potier, permis que l'installation progressive soit étalée sur cinq ans et non seulement trois ans comme prévu dans le texte initial.

Alors que le texte initial supprimait les répertoires départementaux à l'installation ainsi que l'obligation pour les agriculteurs envisageant de cesser leur activité de le signaler aux chambres d'agriculture gérant ce répertoire, le rapporteur a fait rétablir dans un nouvel article L. 330-5 du code rural et de la pêche maritime l'obligation pour les exploitants agricoles de produire leur déclaration d'intention de cessation d'activité (DICA) et de décrire les caractéristiques et la disponibilité de leur exploitation pour une reprise trois ans à l'avance, les caisses de retraite devant les informer de cette obligation quatre ans avant d'atteindre l'âge requis pour la retraite. Le même article L. 330-5 prévoit le maintien dans chaque département d'un répertoire à l'installation, dans le but de faciliter les mises en relation entre les cédants et les repreneurs.

Les députés ont ensuite, en séance publique , adapté par le I. de l'article 14 les dispositions du contrôle des structures afin que l'autorisation d'exploiter un fonds loué ne soit pas caduque à la fin de chaque année culturale, lorsque le bien n'est pas exploité par le bénéficiaire de l'autorisation, dès lors que celui-ci est engagé dans un contrat de génération - transmission en agriculture : la caducité de l'autorisation est portée dans ce cas à la fin de l'année culturale qui suit celle de la fin du versement des aides au titre du contrat de génération.

À l'initiative de Mme Edith Gueugnau, les députés ont ensuite prévu que les chambres départementales d'agriculture devraient contribuer à l'amélioration de l'accès des femmes au statut d'exploitante. D'après le dernier recensement agricole, 27 % seulement des exploitations agricoles étaient dirigées par des femmes en 2010. Cette proportion n'était que de 8 % en 1970 ^{55 ( * )} . La parité progresse en agriculture mais est encore loin d'être atteinte.

Les députés ont enfin approuvé l'extension du champ d'intervention du fonds financé à partir de la taxe sur la cession de terrains agricoles rendus constructibles, adoptant quelques amendements de clarification, notamment pour préciser que le fonds peut soutenir des investissements individuels ou collectifs.

IV. La position de votre commission

L'installation et le renouvellement des générations sont essentiels à la sauvegarde de l'agriculture . Votre rapporteur partage l'objectif du Gouvernement d'offrir un cadre rénové à l'installation, dans le but de faciliter toutes les formes de création ou reprises d'exploitations agricoles.

Le rapport d'orientation 2012 des Jeunes agriculteurs présenté lors de leur 46 ^e Congrès à Pontarlier notait une diversification des profils des candidats à l'installation. Le modèle de l'installation dans le cadre d'une succession familiale reste dominant, 70 % des porteurs de projets étant issus du milieu agricole ^{56 ( * )} , mais cette proportion décroît : près de 40 % des agriculteurs qui se sont installés entre 2000 et 2003 travaillaient auparavant en dehors de l'agriculture et cette progression a plus que doublé en 20 ans. Les candidats à l'installation sont aussi plus diplômés et disposent d'une meilleure formation.

Le défi de la politique d'installation est donc d'offrir un cadre à cette diversité de parcours, d'expériences et de profils. Mais le défi est aussi de conserver une exigence élevée de professionnalisation des candidats à l'installation, car les agriculteurs sont des chefs d'entreprises, qui doivent faire face aux dures réalités de la vie économique. La politique d'installation ne doit pas perdre de vue l'objectif de viabilité économique des exploitations.

Plusieurs instruments sont mis en place par le projet de loi pour répondre à l'enjeu de l'installation : les articles 13 et 15 donnent clairement la priorité aux nouveaux agriculteurs dans l'accès au foncier. Cette difficulté d'accès au foncier est l'une des principales causes d'échec pour les installations, en particulier celles effectuées hors cadre familial, qui ne bénéficient pas des dispositions du statut du fermage qui facilitent la transmission du droit d'exploitation des terres entre ascendants et descendants ou collatéraux.

La difficulté d'accès au financement constitue un autre frein à l'installation. De ce point de vue, le projet de loi ne prévoit pas de modifier le cadre existant, reposant sur la DJA et les prêts bonifiés MTS-JA. Le projet de loi ne propose aucun instrument nouveau de portage financier du capital d'exploitation, solution qui, en tout état de cause, aurait eu un coût financier supplémentaire pour l'État. Toutefois, dans le cadre de la régionalisation des fonds du deuxième pilier de la PAC, les régions pourront être amenées à mobiliser plus de ressources pour aider à l'installation.

Votre rapporteur se félicite de la priorité à l'installation affirmée dans le projet de loi à travers les modifications législatives prévues à l'article 14 qui modernisent le cadre juridique applicable à la politique d'installation. L'installation progressive, la création d'une couverture sociale des candidats à l'installation, la mise en place du contrat de génération-transmission, l'élargissement des conditions d'utilisation des ressources provenant de la taxe sur les terrains agricoles rendus constructibles constituent autant d'avancées.

Votre rapporteur insiste pour que ces instruments soient mis en oeuvre avec une certaine souplesse, pour s'adapter à la diversité des projets d'installation, tant sur le territoire qu'au regard des types de production ou de profils rencontrés. Les projets évoluent aussi dans le temps : de plus en plus d'avenants aux projets d'installation sont présentés devant les commissions départementales d'orientation agricole.

Votre rapporteur exprime par ailleurs le souhait que l'élargissement des possibilités d'utiliser les recettes du fonds de l'article 1605 nonies du code général des impôts en faveur d'actions d'animation et de communication et pour soutenir des investissements collectifs ou individuels ne conduise pas à un désengagement à due concurrence de l'État sur les crédits inscrits chaque année en loi de finances pour le fonds d'incitation et de communication pour l'installation en agriculture (FICIA) ou pour abonder le plan de modernisation des bâtiments d'élevage (PMBE).

L'article 14 allant dans le bon sens, votre commission n'a adopté aucun amendement le modifiant.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 15 (articles L. 312-1, L. 312-5, L. 312-6, L. 142-6, L. 314-1-1, L. 411-40, L. 412-5, L. 331-1, L. 331-1-1 [nouveau], L. 331-2, L. 331-3, articles L. 331-3-1 et L. 331-3-2 [nouveaux], articles L. 331-5 et L. 331-7 du code rural et de la pêche maritime et article L. 642-1 du code de commerce) - Amélioration de l'efficacité du contrôle des structures

Objet : cet article a pour objet de donner une plus grande effectivité au contrôle des structures.

I. Le droit en vigueur

Mis en place dès les années 1960 pour éviter la concentration des terres agricoles, le contrôle des structures est une spécificité française. Il n'existe dans aucun autre État membre de l'Union européenne. Il n'a pas empêché le mouvement d'agrandissement des exploitations, mais a permis de contenir la course au gigantisme des exploitations observé chez certains de nos voisins : la taille moyenne des exploitations a crû de 150 % environ en France quand elle triplait aux Pays-Bas ou en Allemagne ^{57 ( * )} .

Renforcé par la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999, afin de lutter contre les contournements de la loi via des montages sociétaires, le contrôle des structures a été allégé par la loi d'orientation agricole de du 5 janvier 2006, en relevant les seuils de superficie nécessitant une autorisation d'exploiter, en soumettant les transmissions familiales à une simple déclaration et non une autorisation ou encore en allégeant les passages devant la commission départementale d'orientation de l'agriculture (CDOA) instituée par l'article R. 313-1 du code rural et de la pêche maritime, supprimant l'autorisation pour les changements de surface qui résultent de la diminution du nombre des associés exploitants ou coexploitants, ou encore les prises de participation au capital d'une exploitation. La loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche du 27 juillet 2010 a laissé inchangé le périmètre et l'organisation du contrôle des structures.

Le premier étage de la régulation est constitué du schéma directeur départemental des structures agricoles (SDDSA) . Arrêté par le préfet après avis du conseil général, de la chambre départementale d'agriculture et de la CDCOA, le SDDSA détermine, selon l'article L. 312-1 du code rural et de la pêche maritime : « les priorités de la politique d'aménagement des structures d'exploitation ». Il définit en particulier les conditions d'utilisation des unités de référence prises en compte pour le calcul des seuils d'application du contrôle des structures, ces unités de référence étant définies par l'article L. 312-5 du code rural et de la pêche maritime comme la surface qui permet d'assurer la viabilité de l'exploitation et devant être arrêtées par le préfet après avis des CDOA. Le SDDSA fixe aussi, en application de l'article L. 312-6 du même code, la surface minimum d'installation (SMI) pour chaque région naturelle du département et chaque type de culture. Pour les productions hors sol, un arrêté du ministre de l'agriculture définit des coefficients d'équivalence applicables sur tout le territoire national à la SMI départementale ou infra-départementale.

Le deuxième étage de la régulation est constitué du contrôle des structures proprement dit . La liste des opérations soumises à autorisation préalable du préfet est fixée par le I. de l'article L. 331-2 du code rural et de la pêche maritime, et l'article L. 331-3 précise que le préfet doit se prononcer dans le respect des orientations du SDDSA, en particulier dans l'appréciation de l'ordre des priorités entre installation de jeunes agriculteurs et agrandissement d'exploitations existantes.

Les opérations soumises au contrôle des structures

L'article L. 331-2 impose de passer par une autorisation préfectorale pour les opérations suivantes :

- Les installations, agrandissements ou réunions d'exploitations agricoles, lorsque la surface totale d'exploitation est supérieure à un seuil fixé par le SDDSA. Cette disposition s'applique aux installations, agrandissements et fusions sous forme sociétaire, sauf si la forme sociétaire résulte d'un simple changement de statut juridique d'une exploitation individuelle ou de la réunion d'exploitation entre époux.

- Les installations, agrandissements ou réunions d'exploitations agricoles dont la surface est inférieure à ce seuil, lorsqu'elles ont pour conséquence de supprimer une exploitation agricole au moins égale à un tiers d'unité de référence ou de soustraire un bâtiment essentiel à son fonctionnement ne pouvant être reconstruit ailleurs.

- Les installations, agrandissements ou réunions d'exploitations agricoles dont l'un des membres n'a pas de capacité ou d'expérience professionnelle suffisante ou a dépassé l'âge de la retraite ou encore est un pluriactif dont les revenus non agricoles excèdent 3 120 fois le SMIC horaire.

- Les agrandissements ou réunions d'exploitations agricoles éloignées, la distance en question étant fixée par le SDDSA.

- Les créations ou extensions de capacité des ateliers de production hors sol, au-delà d'un seuil de production fixé par décret.

Le contrôle des structures s'applique aussi pour les biens agricoles reçus d'une SAFER, dans certaines conditions.

II. Le texte du projet de loi initial

a- Le remplacement du schéma départemental par un schéma régional.

Le I. de l' article 15 réécrit l'article L. 312-1 du code rural et de la pêche maritime. Il remplace le schéma départemental par un schéma directeur régional des exploitations agricoles (SDREA), chargé de déterminer les orientations de la politique régionale des structures, en lien avec le plan régional de l'agriculture durable (PRAD), et en prenant en compte les enjeux économiques, sociaux et environnementaux que ce dernier définit.

Le SDREA doit définir en particulier deux éléments fondamentaux pour l'application du contrôle des structures :

- la liste des critères servant à l'appréciation de la viabilité des exploitations ainsi que ceux permettant de juger un agrandissement ou une concentration excessifs au regard de l'objectif de maintien d'une diversité des productions sur le territoire ou de maintien des emplois agricoles ;

- le seuil de surface à partir duquel une autorisation d'exercer est exigée. Ces seuils peuvent varier selon les régions naturelles à l'intérieur de chaque région administrative et en fonction des productions concernées. La nouvelle rédaction proposée supprime les unités de référence (suppression de l'article L. 312-5), dans un objectif de simplification. Cette simplification se traduit également par l'abandon de la SMI (suppression de l'article L. 312-6) comme unité de calcul. En conséquence, la possibilité offerte par l'article L. 142-6 du code rural et de la pêche maritime de mettre à disposition d'une SAFER des terrains ou bâtiments agricoles pour une durée de six ans et non de trois ans, celle offerte par l'article L. 411-40 de consentir un bail annuel renouvelable à un autre exploitant, ou encore la levée du droit de préemption pour les preneurs d'un bail rural sont calculés en fonction du seuil défini par le SDREA et non plus en fonction de la SMI, comme l'indique le II . de l' article 15 .

Les modalités d'élaboration et de révision du schéma sont renvoyées à un décret d'application.

b- La clarification du contrôle des structures.

Le III . de l' article 15 procède à une clarification du contrôle des structures à travers une réécriture complète des articles L. 331-1 et L. 331-2 du code rural et de la pêche maritime, et la création d'un nouvel article L. 331-1-1 du même code.

La nouvelle rédaction met l'installation au coeur des objectifs du contrôle des structures : il est l'objectif premier, les autres objectifs comme la consolidation des exploitations viennent ensuite. L'article L. 331-1 cite également la promotion de systèmes de production permettant d'associer la double performance économique et environnementale, le développement de l'agriculture biologique, ainsi que le maintien d'une agriculture diversifiée et riche en emplois parmi les objectifs du contrôle des structures.

L'article L. 331-1-1 définit les notions d'exploitation agricole, d'agrandissement et de réunion d'exploitations ainsi que le mode de calcul des surfaces de manière à prévenir tout contournement des règles du contrôle des structures et d'inclure dans le champ de l'autorisation d'exploiter le maximum d'opérations.

La nouvelle rédaction de l' article L. 331-2 impose dans les mêmes cas qu'aujourd'hui le passage par une autorisation pour les installations, agrandissements ou regroupements d'exploitations. Elle précise que la transformation d'une exploitation individuelle en une exploitation sous forme sociétaire ou la fusion de deux exploitations individuelles de conjoints ne sont exonérées d'autorisation que si la nouvelle entité ne comprend aucun autre associé. Si le principe d'une simple déclaration demeure pour la reprise de biens de famille, elle ne vaut plus qu'en cas d'installation. Il sera donc nécessaire de passer par une autorisation pour la reprise de biens de famille destinés à un agrandissement d'exploitation, en application du nouveau 4° du II. de l'article L. 331-2.

La nouvelle rédaction proposée pour le premier alinéa de l'article L. 331-3 instaure une obligation générale de publicité des demandes d'autorisation d'exploiter, alors que cette publicité n'est rendue obligatoire par l'article R. 331-4 du code rural et de la pêche maritime que pour les demandes d'agrandissement ou de réunion d'exploitations portant sur une surface supérieure à la moitié de l'unité de référence.

Le nouvel article L. 331-3-1 vise à donner une base juridique solide aux décisions de refus d'autorisation d'exploiter. Il rappelle d'abord que le refus est possible lorsqu'il existe une autre demande répondant à un ordre de priorité plus élevé fixé par le SDREA ou à un critère prioritaire défini par l'article L. 331-3. Mais il introduit aussi deux nouveautés : pourront être refusées les demandes d'autorisation conduisant à un agrandissement ou une concentration d'exploitations excessifs au regard des objectifs du SDREA, sauf absence d'un autre candidat. Pourront aussi être refusées les demandes de mises à disposition de terres à une société lorsque l'opération entraîne une réduction du nombre d'emplois sur l'exploitation. L'autorisation peut aussi, en vertu du nouvel article L. 331-3-2 n'être accordée que partiellement.

Dans le même esprit de protection de l'emploi agricole, l'article L. 331-7 est complété pour prévoir la remise en cause de l'autorisation d'exploiter si, trois ans après l'attribution de celle-ci, l'on constate une réduction du nombre d'emplois sur l'exploitation. L'agriculteur doit alors présenter une nouvelle demande d'autorisation d'exploiter le fonds.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre de nombreux amendements rédactionnels ou de précision, les députés ont adopté plusieurs amendements renforçant les règles de contrôle des structures posées par l'article 15.

Durant les débats en séance , ils ont, à l'initiative du Gouvernement, adopté des amendements précisant le contenu des SDRSA, afin de clarifier les règles applicables et de sécuriser juridiquement les réponses aux demandes d'autorisation. En effet, des schémas imprécis exposent au risque d'annulation contentieuse des refus d'autorisation. Il était donc nécessaire d'énumérer avec plus de précision les critères permettant d'évaluer l'intérêt économique et environnemental d'une opération sur laquelle doit se fonder une décision de refus d'autorisation ou d'acceptation de la demande. Il était également souhaitable d'encadrer, comme le fait aujourd'hui le code rural et de la pêche maritime, la possibilité pour le SDREA de déterminer le seuil de déclenchement du contrôle des structures, en permettant de l'établir entre un tiers au minimum et une fois la taille de l'exploitation moyenne au niveau régional.

En commission , les députés ont permis de porter la durée maximum des conventions de mise à disposition de terrains ou bâtiments agricoles passées avec les SAFER de trois ans à six ans, alors qu'une telle durée n'est possible aujourd'hui que pour les terres situées en PAEN. Cette durée est valable tant pour les conventions passées entre un particulier et la SAFER qu'entre l'État, une collectivité territoriale ou un établissement public et la SAFER.

Ils ont également souhaité que les landes demeurent dans le champ d'application du contrôle des structures, même si elles sont peu productives, dans la mesure où elles sont éligibles aux droits à paiement de base de la PAC, alors que le projet de loi les traitait comme les bois, taillis et friches, excluant l'application du contrôle des structures.

À l'initiative de M. Dominique Potier, ils ont aussi fixé pour but au contrôle des structures non seulement de consolider les exploitations mais aussi de les maintenir, et non seulement d'atteindre une dimension économique viable mais aussi de la conserver.

À l'initiative de M. Dominique Potier, ils ont aussi en séance publique souhaité permettre le refus de délivrer une autorisation d'exploiter dans le but de protéger le preneur en place, dont la viabilité de l'exploitation serait menacée. Ils ont également supprimé la possibilité de prendre en compte les critères de priorité du contrôle des structures dans les procédures de liquidation judiciaire portant sur des entreprises agricoles, prévues par l'article L. 642-1 du code de commerce.

Les députés ont ensuite adopté un amendement du Gouvernement visant à assurer un suivi des autorisations d'exploiter délivrées à des sociétés composées d'au moins deux associés : les autorisations doivent être communiquées aux SAFER, qui, durant les quatre années suivantes, devront transmettre au préfet toutes les informations concernant la cession de parts sociales de ces entreprises. Il s'agit de prévenir ainsi le détournement du contrôle des structures pour les exploitations sous forme sociétaire, par transfert des parts d'un des exploitants.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur exprime son plein accord avec l'objectif du projet de loi consistant à donner une plus grande effectivité au contrôle des structures. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale modifie peu les curseurs entre régime d'autorisation et régime déclaratif : en particulier, la reprise des biens de famille continue à relever du régime déclaratif.

Il vise cependant à lutter contre les contournements du contrôle des structures, à améliorer sa transparence et à sécuriser juridiquement les autorisations d'exploiter et les refus d'autorisation.

Votre commission a peu modifié l'article 15. Elle a validé le remplacement du schéma départemental par un schéma régional, dans la mesure où ce schéma permet de prendre en compte les spécificités de chaque territoire et de chaque filière.

Elle n'a pas non plus modifié les critères du contrôle des structures, et notamment la répartition entre régime d'autorisation et régime déclaratif.

Outre un amendement rédactionnel, votre commission, à l'initiative de Mmes Renée Nicoux et Bernadette Bourzai, a adopté un amendement visant à enrichir les critères d'évaluation de l'intérêt économique et environnemental d'une opération, critères utilisés dans le contrôle des structures et qui doivent être définis par le schéma régional : le développement des circuits de proximité est ajouté parmi les critères permettant de juge de l'intérêt d'une opération. Les circuits de proximité présentent en effet des avantages importants, en créant une dynamique agricole locale, en assurant une meilleure rémunération du producteur dans le cas de filières courtes, mais aussi en réduisant les nuisances économiques et environnementales liées au transport des matières premières agricoles.

Vote commission a également adopté trois amendements identiques visant à allonger de trois à cinq ans le délai de réexamen de l'autorisation d'exploiter, lorsque l'on constate une baisse de l'emploi. Il est en effet nécessaire d'avoir une vision de moyenne période pour porter une juste appréciation sur l'évolution des exploitations et le délai de trois ans proposé par le texte initial paraît trop court.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 16 (articles L. 722-5, L. 722-5-1 [nouveau], L. 722-6, L. 722-7, L. 723-3, L. 731-23, L. 732-39 du code rural et de la pêche maritime) - Remplacement de la surface minimum d'installation par une activité minimale pour l'assujettissement à la mutualité sociale agricole

Objet : cet article modernise les conditions d'affiliation à la mutualité sociale agricole pour les chefs d'exploitations agricoles, en remplaçant le critère de la surface minimum d'installation par un nouveau critère : l'activité minimale d'assujettissement, évaluée à partir de la surface ou du temps de travail ou encore du revenu généré par l'exploitation agricole.

I. Le droit en vigueur

La surface minimum d'installation (SMI) définie par l'article L. 312-6 du code rural et de la pêche maritime est utilisée pour l'attribution des autorisations d'exploiter, mais aussi comme critère de l'affiliation au régime de protection sociale des exploitants agricoles, géré par la Mutualité sociale agricole (MSA).

L' article L. 722-5 du code rural et de la pêche maritime prévoit en effet que les chefs d'exploitations ou d'entreprises sont assujettis au régime de protection sociale des non-salariés des professions agricoles à condition que leur exploitation représente une demi-SMI. Comme celle-ci varie d'un département à l'autre, voire à l'intérieur d'un même département, et selon les activités exercées, il existe une grande diversité des conditions concrètes d'affiliation à la MSA.

La loi prévoit en outre que, lorsque le critère de la demi-SMI ne peut pas être pris en compte, l'affiliation dépend du temps de travail passé sur l'exploitation. L'article D. 722-5 du même code précise que ce temps de travail doit au moins être égal à 1 200 heures par an par associé.

En application de l'article L. 731-33 du code rural et de la pêche maritime, les personnes qui dirigent une exploitation ou une entreprise agricole et qui n'atteignent pas les seuils d'assujettissement, sont soumises à une cotisation de solidarité, qui n'ouvre aucun droit social auprès de la MSA et notamment aucun droit à retraite. L'article D. 731-34 précise que cette cotisation n'est pas due pour les exploitations d'une taille inférieure à 1/8 ^e de SMI, ou, lorsque ce critère ne peut pas être pris en compte, si le temps de travail sur l'exploitation est inférieur à 150 heures par an.

Selon l'observatoire économique et social de la MSA, le nombre de cotisants solidaires s'élevait à 108 000 en 2012 , en baisse tendancielle, une partie importante des flux étant liée aux départs en retraite. Un quart des cotisants, soit 26 000 personnes, se situent immédiatement sous le seuil d'affiliation au statut de chef d'exploitation, la quasi-totalité d'entre eux ayant un revenu agricole inférieur à 5 000 euros par an. La cotisation est calculée en fonction du revenu professionnel global (agricole ou non agricole) et s'élève à 16 %. S'ajoutent ensuite la CSG (7,5 % dont 5,1 % déductible) et la CRDS (0,5 %). Une cotisation forfaitaire de 61,44 euros au titre des accidents du travail est demandée à certains cotisants de solidarité ainsi qu'une cotisation au titre de la formation professionnelle de 50 euros.

II. Le texte du projet de loi initial

L'article 15 réforme le contrôle des structures et supprime la SMI. Il n'est donc plus possible de se baser sur la SMI pour déterminer l'affiliation au régime de protection sociale des non-salariés agricoles.

L'article 16 propose non plus fonder l'affiliation sur un critère prédominant de surface d'exploitation mais, dans un souci d'équité, de prendre mieux en compte l'activité économique . L'exigence d'exploiter une demi-SMI est critiquée par les jeunes agriculteurs depuis de nombreuses années, poussant à la recherche de surfaces, alors même que des projets d'installation peuvent être viables sans atteindre le seuil requis, notamment en associant un jeune à une exploitation déjà existante.

Le 1° de l' article 16 procède à une réécriture complète de l'article L. 722-5 du code rural et de la pêche maritime, indiquant que l'activité minimale d'assujettissement (AMA) requise pour être affilié au régime des non-salariés agricoles serait évaluée au regard de trois critères alternatifs :

- soit représenter une superficie minimale , appelée surface minimum d'assujettissement (SMA) ;

- soit représenter un temps de travail au moins égal à 1 200 heures ;

- soit procurer un revenu professionnel au moins égal à l'assiette forfaitaire de cotisations auprès de la MSA, soit 800 fois le SMIC. Dans ce dernier cas, l'affiliation au régime des non-salariés agricoles est maintenue même si le revenu baisse en dessous de ce plancher, dans une proportion n'excédant pas 20 %.

Remplir l'un des trois critères suffit à affilier l'agriculteur à la MSA. Il s'agit là de répondre à la diversité du monde agricole et des modes d'exploitation. Par ailleurs, le II. de l'article L. 722-5 permet, lorsque la condition de surface n'est pas atteinte, de convertir cette surface en temps de travail, en considérant que la surface minimum représente 1 200 heures de travail. Le nombre d'heures ainsi obtenu pourra s'ajouter au nombre d'heures effectuées dans les activités de transformation, conditionnement ou d'accueil touristique, qui se situent dans le prolongement de l'activité agricole. La prise en compte de cette double activité permettra de franchir le seuil des 1 200 heures. Les modalités d'applications de l'article L. 722-5 sont renvoyées à un décret.

Le nouvel article L. 722-5-1 créé par le 2° de l' article 16 reprend les règles applicables à la SMI pour le calcul de la SMA :

- cette surface reste fixée au niveau départemental , par un arrêté préfectoral, établi sur proposition de la MSA. Elle peut varier selon les types de production et selon les régions naturelles présentes dans chaque département ;

- le garde-fou particulier existant pour le calcul de la SMI dans l'article L. 312-6 du code rural et de la pêche maritime est repris , imposant que la surface minimale en polyculture élevage ne soit pas inférieure de plus de 30 % à une surface minimale définie au niveau national par le ministre chargé de l'agriculture, limite portée à 50 % dans les zones de montagne ;

- enfin, pour les productions hors sol, un coefficient d'équivalence doit être défini au niveau national par le ministre chargé de l'agriculture et s'applique de manière uniforme dans tous les départements.

Le 3° de l' article 16 prévient les sorties d'affiliation en permettant à des ressortissants du régime des non-salariés agricoles d'y rester même lorsqu'ils sont tombés en dessous des seuils de l'activité minimale d'assujettissement, sur décision de la caisse de MSA et dans des conditions encadrées par voie réglementaire. La modification apportée à l'article L. 722-6 du code rural et de la pêche maritime permet aussi aux agriculteurs qui s'inscrivent dans le dispositif d'installation progressive d'être affiliés au régime des non-salariés agricoles, dès lors que leurs revenus professionnels atteignent 80 % de l'assiette forfaitaire ou un quart de la surface minimum d'assujettissement. Ces seuils, assez bas, assurent aux bénéficiaires de l'installation progressive de rentrer assez rapidement dans le régime de couverture sociale des exploitants.

Les 4°, 5° et 6° de l' article 16 effectuent plusieurs coordinations au sein du code rural et de la pêche maritime pour tirer les conséquences de la création de l'AMA : le 5° ajoute à la mission des caisses de MSA celle de proposer au préfet la SMA, le 6° précise que les cotisants solidaires cessent de l'être dès qu'ils atteignent les critères de l'AMA, et le 7° modifie l'article L. 732-39 du code rural et de la pêche maritime pour permettre aux agriculteurs retraités de toucher leur retraite tout en poursuivant une activité agricole non plus dans le limite d'un cinquième de SMI, mais de deux cinquièmes de SMA.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont très peu modifié le dispositif de l'article 16 . Ils ont adopté trois amendements rédactionnels : deux en commission et un en séance publique. À l'initiative du Gouvernement, ils ont adopté durant la deuxième séance du vendredi 10 janvier 2014 un amendement autorisant la fixation de la SMA en polyculture-élevage à 65 % en dessous de la SMA nationale en zone de montagne, alors que le projet de loi ne prévoyait un seuil que de 50 %, le seuil minimal restant fixé à 30 % hors des zones de montagne. Ceci vise à accroître les possibilités de reconnaissance d'une surface minimale d'assujettissement aux exploitants de polyculture-élevage qui exercent leur activité en montagne. Il s'agit de faciliter la reconnaissance des activités agricoles en montagne, parfois effectuées sur des petites surfaces et qui ne peuvent s'agrandir en raison de contraintes naturelles.

IV. La position de votre commission

La suppression du critère unique de la SMI pour l'affiliation à la MSA constitue une avancée demandée de longue date par les jeunes agriculteurs et votre rapporteur la soutient. L'utilisation du critère du temps de travail est nécessaire pour pouvoir rattacher à la MSA des agriculteurs qui ne disposent pas des surfaces suffisantes et qui, pour des raisons conjoncturelles, n'atteignent pas les niveaux de revenu requis pour l'affiliation. Il convient que ceux-ci ne soient pas aussi exclus de la reconnaissance comme agriculteurs au sens de la protection sociale. Le décret prévu par le IV de l'article L. 722-5 du code rural et de la pêche maritime devra toutefois veiller à ce que le temps de travail ne soit pas évalué sur une base purement déclarative, qui pourrait être fantaisiste. Il est nécessaire que le minimum de 1 200 heures de travail corresponde au temps nécessaire pour faire fonctionner une exploitation viable économiquement.

Votre rapporteur n'a pas souhaité alourdir la procédure de définition de la SMA, mais il serait souhaitable que sa détermination intervienne après avis des organisations agricoles ou, au moins, de la commission départementale d'orientation agricole (CDOA).

Votre commission a adopté cet amendement sans modification.

Article 16 bis A (articles L. 311-3-1 à L. 311-3-4 [nouveaux] du code rural et de la pêche maritime) - Création d'un répertoire des actifs agricoles

Objet : cet article met en place un répertoire des actifs agricoles tenu par la mutualité sociale agricole et prévoit que certaines aides publiques dans le secteur agricole pourront être limitées aux personnes physiques inscrites dans ce répertoire et aux personnes morales dans lesquelles travaillent des personnes morales inscrites dans ce répertoire.

I. Le droit en vigueur

La liste des activités agricoles est définie à l'article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime. L'agriculteur peut donc se définir par la nature des activités auxquelles il se livre. Mais l'agriculteur se définit aussi par rapport à son régime de protection sociale, défini aux articles L. 722-1 et suivants du même code. Enfin, l'activité agricole dispose d'un régime fiscal particulier, qui se caractérise par l'existence au sein de l'impôt sur le revenu d'une catégorie particulière des revenus agricoles, taxés selon le régime des bénéfices agricoles.

Enfin, il existe une définition européenne de l'agriculteur. Le règlement relatif aux aides directes ^{58 ( * )} qualifie d'agriculteur une « personne physique ou morale ou un groupement de personnes physiques ou morales, quel que soit le statut juridique conféré selon le droit national à un tel groupement et à ses membres, dont l'exploitation se trouve dans le champ d'application territoriale des traités ». L'article 9 du même règlement réserves les aides agricoles de la PAC aux « agriculteurs actifs », laissant quelques marges de manoeuvres aux États membres pour définir les contours de cette notion.

La qualité d'agriculteur n'est conférée par aucune autorité officielle . À l'inverse des artisans, qui doivent depuis 1934 s'immatriculer au répertoire des métiers auprès du centre de formalité des entreprises (CFE) de la chambre des métiers et de l'artisanat (CMA), ou des commerçants, qui doivent s'enregistrer au registre du commerce et des sociétés (RCS) tenu par le tribunal de commerce, les agriculteurs ne sont soumis à aucune obligation de ce type. Il n'existe ainsi pas de carte professionnelle de l'agriculteur.

Prévu depuis la fin des années 1980 ^{59 ( * )} , le registre de l'agriculture a été mis en place par le décret n° 2011-237 du 24 mars 2011. Les articles D. 311-8 et suivants du code rural et de la pêche maritime, issus de ce décret, permettent à toute personne exerçant le métier d'agriculteur de s'inscrire sur ce registre, tenu par le CFE des chambres d'agricultures. L'inscription au registre présente un intérêt principalement pour les agriculteurs ayant choisi le statut d'entrepreneur individuel à responsabilité limitée (EIRL), afin de séparer le patrimoine personnel du patrimoine professionnel. En tout état de cause, l'inscription reste facultative pour les agriculteurs et l'absence d'inscription n'entraîne aucune sanction ni aucun désavantage.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

C'est à l'occasion du débat en séance publique que les députés ont adopté, à l'initiative du Gouvernement, un amendement créant le « répertoire des actifs agricoles ».

L'inscription à ce répertoire est obligatoire , sans toutefois que le dispositif proposé créant les articles L. 311-1 à L. 311-4 du code rural et de la pêche maritime ne prévoit de sanctions à la non inscription :

- Le nouvel article L. 311-3-1 fixe trois conditions cumulatives que doit remplir l'agriculteur pour être inscrit au répertoire : il doit exercer une activité agricole au sens de l'article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime. Mais les activités de cultures marines ou les activités forestières, qui sont assimilées à l'activité agricole, sont exclues pour l'inscription au répertoire. La deuxième condition pour être inscrit consiste à relever du régime de protection sociale des non-salariés agricoles. Les conditions d'affiliation étant assouplies par l'article 15 du projet de loi, le champ de ceux pouvant être inscrits au répertoire est étendu. Les salariés agricoles restent exclus de l'inscription au registre. La troisième condition consiste à ne pas avoir fait valoir ses droits à la retraite auprès d'un régime obligatoire d'assurance vieillesse.

Le même article L. 311-3-1 confie aux caisses de MSA le soin de tenir le répertoire . En effet, celles-ci détiennent déjà toutes les informations sur l'affiliation des non-salariés agricoles ainsi que sur les retraites pour ses ressortissants. La tenue du répertoire étant confiée à la MSA, l'inscription pourra ainsi être automatique, ce que prévoit le cinquième alinéa de l'article L. 311-3-1. À cet égard, la possession des informations par la MSA ne la dispensera probablement pas d'une déclaration du répertoire auprès de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).

- L'article L. 311-3-2 donne tout son sens au répertoire agricole, en précisant qu'un décret en Conseil d'État pourra limiter certaines aides publiques aux seuls inscrits au répertoire. Cette limitation s'inscrit dans le prolongement de l'esprit de la réforme de la PAC, qui vise à ne verser des aides agricoles qu'aux seuls agriculteurs professionnels, et non aux personnes qui exercent une activité agricole à titre secondaire.

- L'article L. 311-3-3 , pour sa part, permet aux agriculteurs d'obtenir une attestation d'inscription au répertoire en s'adressant au CFE des chambres d'agricultures. La MSA devra donc transmettre périodiquement aux chambres la liste des inscrits au répertoire. Dans le même esprit, la MSA établira un rapport annuel sur le contenu du répertoire, ainsi que le prévoit le nouvel article L. 311-3-4. Le dispositif retenu ouvre la voie à la délivrance d'une carte professionnelle d'exploitant agricole.

III. La position de votre commission

La revendication d'un répertoire des actifs agricoles constitue une revendication ancienne de nombreuses organisations professionnelles agricoles.

Le texte voté par l'Assemblée nationale retient une approche souple et légère du répertoire, dans le but de ne pas créer une contrainte supplémentaire pour les agriculteurs. Le caractère automatique de l'inscription, en s'appuyant sur l'affiliation à la MSA, constitue un bon dispositif.

Le périmètre retenu pour l'inscription au répertoire suscite quelques interrogations :

- Il ne paraissait pas possible de retenir un critère lié aux revenus . En effet, environ 10 % des chefs d'exploitations agricoles, chaque année, ne génèrent aucun revenu voire un revenu négatif, du fait des variations des cours des produits agricoles ou des investissements réalisés.

- Les critères excluent cependant du répertoire les chefs d'entreprise ayant choisi un statut de société de droit commun pour bénéficier de l'apport de capitaux extérieurs, et ayant la qualité de dirigeant salarié. Leur nombre peut être évalué à environ 20 000. Or, dès lors qu'ils détiennent la majorité des parts de leur société, il serait souhaitable qu'ils puissent être eux aussi inscrits au répertoire.

Votre rapporteur n'a pas souhaité modifier l'article 16 bis A, au profit de la prolongation d'une réflexion avec les professionnels jusqu'à la discussion du présent projet de loi en séance publique. Un compromis doit être recherché pour ne laisser au répertoire que les agriculteurs professionnels, mais sans pénaliser les pluriactifs, essentiels à l'équilibre économique des territoires ruraux.

Enfin, la question de la tenue du répertoire par les chambres d'agriculture reste ouverte : celles-ci jouent déjà le rôle de centre de formalité des entreprises et tiennent les registres à l'installation. Il ne serait pas inutile qu'elles soient une « tour de contrôle » de l'information sur les exploitations agricoles, et gèrent une base de données plus large de l'agriculture dans chaque département.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 16 bis - Rapport au Parlement sur l'affiliation au régime social agricole des personnes exerçant des activités d'accueil social

Objet : cet article demande au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport sur l'affiliation au régime social agricole des personnes exerçant des activités d'accueil social ayant pour support l'exploitation.

I. Le droit en vigueur

Selon les termes de l'article L. 722-1 du code rural et de la pêche maritime, seules certaines personnes peuvent relever du régime de protection sociale des non-salariés agricoles. Il faut :

- être non-salarié ;

- travailler dans un établissement, une entreprise ou une exploitation ayant une activité agricole : culture, élevage, dressage (pour les chevaux), activité dite de prolongement (transformation, conditionnement, commercialisation). L'exercice d'une activité d'accueil touristique sur l'exploitation permet aussi l'affiliation au régime social agricole, de même que l'activité de travaux agricoles, de travaux forestiers, la conchyliculture ou la pêche à pied.

Toute autre activité ne permet pas l'affiliation au régime social agricole.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Or, dans le cadre de la politique d'insertion des publics en difficulté, des initiatives sont menées dans le secteur agricole, en particulier dans le cadre des réseaux Accueil Paysan et des Centres d'initiatives pour valoriser l'agriculture et le milieu rural (CIVAM). Cette politique d'accueil social fait l'objet de conventions, notamment avec la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) pour l'accueil de mineurs délinquants. Elle est soutenue par des crédits européens (fonds social européen). Mais les responsables des structures ne relèvent pas du régime social agricole, bien que l'activité ait pour support l'exploitation.

Par un amendement de M. François Brottes, président de la commission des Affaires économiques, les députés ont demandé que le Gouvernement présente au Parlement, dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi d'avenir, un rapport étudiant les possibilités d'affilier au régime social agricole les activités d'accueil social réalisées sur les exploitations agricoles. En effet, celles-ci répondent à un enjeu de diversification, comme le tourisme à la ferme, qui donne déjà droit à une telle affiliation depuis la loi du 23 juillet 1990.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur ne souhaite pas multiplier les rapports au Parlement. Au demeurant, la question de l'affiliation au régime social agricole pourrait aussi se poser pour d'autres activités dans le prolongement de l'exploitation agricole : l'activité de production d'électricité à partir de panneaux photovoltaïque par exemple.

Il a donc présenté à votre commission, qui l'a adopté, un amendement supprimant l'article 16 bis .

Votre commission a supprimé cet article.

TITRE III - POLITIQUE DE L'ALIMENTATION ET PERFORMANCE SANITAIRE

L'enjeu sanitaire est au coeur du titre III du projet de loi. Le haut niveau de sécurité sanitaire constitue un facteur de performance de l'agriculture mais n'est jamais un acquis. L'ensemble des articles du titre III vise à progresser en matière de santé végétale, de santé animale et de garanties de sécurité sanitaire de l'alimentation.

Il comprend 17 articles, dont 6 ont été ajoutés lors de la discussion à l'Assemblée nationale et 2 par votre commission :

- L' article 17 est un article technique qui effectue différentes coordinations rédactionnelles au sein du code rural et de la pêche maritime, du code de la consommation et du code de la santé publique.

- L' article 18 renforce les exigences de sécurité sanitaire sur la faune sauvage, du fait des interactions sanitaires entre faune sauvage et faune domestique, et donne des responsabilités accrues sur la faune sauvage aux chasseurs.

- L' article 18 bis (nouveau), inséré par votre commission, renforce la protection des éleveurs face à la recrudescence des attaques de loup, en accordant automatiquement des autorisations de tirs de prélèvements aux éleveurs victimes d'attaques.

- L' article 19 précise les procédures mises en oeuvre par les services de contrôle des acteurs de la chaîne alimentaire et instaure une transparence des résultats des contrôles, pour mieux informer le consommateur.

- L' article 19 bis (nouveau), ajouté par votre commission, conforte la place des laboratoires départementaux dans le dispositif national de sécurité sanitaire.

- L' article 20 prévoit différentes mesures pour limiter l'utilisation des antibiotiques en médecine vétérinaire, afin de mieux lutter contre le développement de l'antibiorésistance.

- L' article 20 bis , ajouté par les députés, fixe à 2016 un objectif de baisse de la consommation de certains antibiotiques critiques en médecine vétérinaire à 25 % par rapport à 2013.

- L' article 21 vise à encourager le développement des pratiques alternatives de protection des cultures. Il crée un cadre allégé pour la mise sur le marché de produits de bio-contrôle, dont les préparations naturelles peu préoccupantes. Il restreint la publicité commerciale sur les produits phytopharmaceutiques conventionnels. Il met en place une phytopharmacovigilance pour suivre les effets indésirables des pesticides, conformément à une recommandation du rapport d'information du Sénat d'octobre 2012 ^{60 ( * )} .

- L' article 22 transfère au directeur de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) la responsabilité de délivrer les autorisations de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, aujourd'hui de la responsabilité du ministre chargé de l'agriculture.

- L' article 22 bis , inséré lors des débats à l'Assemblée nationale, encadre cette délivrance d'autorisation par un conseil d'orientation, associant les ministères de tutelle de l'ANSES et les directions scientifiques de l'agence, imposant de solliciter l'avis de cette instance avant toute décision.

- L' article 2 3, pour sa part, renforce l'obligation de conseil phytosanitaire vis-à-vis des agriculteurs et, plus largement, de tous les utilisateurs de produits phytopharmaceutiques et favorise le recours à des pratiques alternatives.

- L' article 23 bis , ajouté par les députés, repousse d'une année le délai limite qu'ont les agriculteurs pour détenir le certiphyto, compte tenu de l'impossibilité de former en un an l'ensemble des agriculteurs qui n'ont pas encore pu effectuer la formation au terme de laquelle le certiphyto est délivré.

- L' article 24 habilite le gouvernement à prendre par ordonnance des mesures relatives à l'expérimentation d'un système de certificat d'économie de produits phytopharmaceutiques, à la mise sur le marché des engrais, à élargir la liste des personnes chargées des missions de contrôle sanitaire, à moderniser l'organisation et les missions de l'ordre des vétérinaires, à moraliser le commerce des animaux de compagnie ou encore à réorganiser la surveillance en matière de maladies animales, végétales et de sécurité alimentaire.

- L' article 25 ratifie l'ordonnance de 2011 prise en application des états généraux du sanitaire relative à l'organisation de l'épidémiosurveillance et aux délégations de tâches des vétérinaires.

L'Assemblée nationale a ajouté en fin de titre trois articles : l'article 25 bis et l'article 25 ter permettent de sécuriser les agriculteurs face au risque de qualifier de contrefaçon leurs récoltes en cas de présence fortuite d'éléments protégés par le code de la propriété intellectuelle, que ce soit par un brevet ou par un certificat d'obtention végétale. L'article 25 quater , pour sa part, limite le champ de la réglementation des semences à celles destinées à entrer dans le circuit de commercialisation.

Article 17 (articles L. 111-5 et L. 230-1 du code rural et de la pêche maritime, L. 541-1 du code de la consommation et L. 3231-1 du code de la santé publique) - Coordinations rédactionnelles

Objet : cet article tire les conséquences du reclassement des dispositions législatives relatives à la politique publique de l'alimentation au sein du nouvel article L. 1 du code rural et de la pêche maritime.

I. Le droit en vigueur

Le programme national de l'alimentation (PNA), prévu à l'article L. 230-1 du code rural et de la pêche maritime, est le pivot de la politique de l'alimentation. Il y est fait référence dans plusieurs dispositions législatives, au sein du code rural et de la pêche maritime, mais également dans d'autres codes.

II. Le texte du projet de loi initial

L'article 1 ^er du projet de loi procède au reclassement et à la simplification des dispositions de l'article L. 230-1 du code rural et de la pêche maritime au sein d'un nouveau livre préliminaire du code, comprenant un article L. 1 qui donne un nouveau cadre juridique au PNA.

Dès lors, il est nécessaire, par coordination, d'abroger l'article L. 230-1, afin d'éviter des dispositions redondantes. C'est ce que propose le II. de cet article.

Il est également nécessaire de faire désormais référence au nouvel article L. 1 :

- Le I. de l' article 17 précise que le fonds de valorisation et de communication de l'agriculture prévu par l'article L. 111-5 du code rural et de la pêche maritime peut financer des actions prévues par le PNA mentionné désormais à l'article L. 1 du même code et non plus à l'article L. 230-1 ;

- Le III. procède à la même coordination au sein de l'article L. 541-1 du code de la consommation, qui est un simple article de rappel du cadre légal définissant la politique publique de l'alimentation et le programme national relatif à la nutrition et à la santé (PNNS).

- Le IV. effectue une coordination identique au sein de l'article L. 3231-1 du code de la santé publique, qui définit les objectifs et le contenu du PNNS, et précise que les actions du PNNS dans le domaine de l'alimentation sont également inscrites dans le PNA.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a apporté aucune modification à l'article 17.

IV. La position de votre commission

L'article 17 est un article de pure coordination, les dispositions de fond concernant la politique publique de l'alimentation et le PNA relevant de l'article 1 ^er .

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 18 (articles L. 201-2, L. 201-4, L. 201-7, L. 201-8, L. 221-5, L. 223-4, L. 223-5, L. 223-6-2 [nouveau] et L. 223-8 du code rural et de la pêche maritime, L. 421-5, L. 425-1 et L. 425-2 du code de l'environnement) - Extension des mesures de police sanitaire aux animaux de la faune sauvage

Objet : cet article étend les mesures de police sanitaire à la faune sauvage, en donnant une responsabilité particulière aux fédérations de chasse. Il impose un volet sanitaire dans les schémas départementaux de gestion cynégétique. Il donne également compétence aux agents de l'office national de la chasse et de la faune sauvage pour assurer la surveillance sanitaire de la faune sauvage.

I. Le droit en vigueur

La prévention, la surveillance et la lutte contre les dangers sanitaires qui pèsent sur les végétaux et les animaux constitue une responsabilité de l'État mais repose sur une multitude d'acteurs, organisés en réseau.

Le titre préliminaire du Livre II du code rural et de la pêche maritime fourni les outils juridiques à l'autorité administrative pour imposer par voie réglementaire aux opérateurs sur le marché des mesures de précaution ou des mesures correctives destinées à maintenir un niveau élevé de sécurité des végétaux et des animaux, et pour contrôler ces opérateurs.

Ces mesures peuvent aussi largement relever de l'échelon européen. Aujourd'hui, environ 70 textes couvrent les questions de santé des végétaux, matériels de reproduction des végétaux, santé des animaux, ou encore de contrôles officiels. Le « paquet législatif » proposé par la Commission européenne le 6 mai 2013 regroupe le corpus des règles à appliquer en cinq textes qui visent à renforcer encore la protection du consommateur :

- en matière de santé des végétaux, en assurant une protection améliorée pour les importations en provenance des pays tiers, en renforçant la surveillance des foyers d'organismes nuisibles et obligeant les États membres à procéder à leur éradication, en améliorant la transparence des passeports phytosanitaires et en appliquant de manière plus stricte le système des zones protégées ;

- pour les matériels de reproduction des végétaux, en maintenant le dispositif d'enregistrement et de certification des semences, mais en offrant des souplesses pour les variétés traditionnelles et matériels de niche ;

- en matière de santé des animaux, en créant un cadre simplifié visant à une meilleure prévention des risques et en responsabilisant le premier maillon de la chaîne ;

- pour les contrôles officiels, en définissant un cadre unique applicable dans l'ensemble de l'Union européenne et y compris aux frontières extérieures, en accroissant la transparence des contrôles officiels, en étendant les redevances obligatoires dues par les opérateurs, en organisant la coopération et l'assistance entre services de contrôle des différents États membres ;

- enfin, en créant un cadre financier commun européen permettant de gérer les dépenses à la lumière des priorités de financement de l'Union européenne.

C'est dans le cadre européen que se déploie donc la politique nationale de contrôle sanitaire , qui a été refondue à la suite des états généraux du sanitaire lancés en 2010 par le ministère de l'agriculture. L'ordonnance du 22 juillet 2011 ^{61 ( * )} a modifié l'article L. 201-1 du code rural et de la pêche maritime, pour définir trois niveaux de dangers sanitaires, cette notion remplaçant les anciennes notions de maladies à déclaration obligatoire, maladie animale réputée contagieuse et d'organisme nuisible pour les végétaux :

- Les dangers sanitaires de 1 ^ère catégorie sont ceux susceptibles de porter atteinte à la santé publique ou de mettre gravement en cause les capacités de production nationales ou la salubrité de l'environnement.

- Les dangers sanitaires de 2 ^e catégorie sont ceux affectant l'économie d'une filière.

- Les dangers sanitaires de 3 ^e catégorie sont ceux qui n'ont pas d'impact systémique et appellent plutôt des mesures de gestion relevant de l'initiative individuelle.

Les mesures d'application ont été prises dans la foulée pour tirer les conséquences de cette nouvelle classification : le décret n° 2012-845 du 30 juin 2012 relatif aux dispositions générales organisant la prévention, la surveillance et la lutte contre les dangers sanitaires de première et deuxième catégorie a précisé les conditions d'établissement de la liste des dangers de ces catégories. Les articles D. 201-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime disposent que les deux listes sont définies par un arrêté du ministre chargé de l'agriculture, la première liste étant établie après avis du Conseil national d'orientation de la politique sanitaire animale et végétale, sur la base d'une évaluation de l'ANSES.

Le ministre a pu s'appuyer sur un premier avis de l'ANSES portant sur la hiérarchisation de 103 maladies animales, publié le 12 juin 2012, pour prendre l'arrêté du 29 juillet 2013 relatif à la définition des dangers sanitaires de première et deuxième catégorie pour les espèces animales. D'autres travaux sont en cours au sein de l'ANSES pour affiner la liste des dangers sanitaires dans les filières animales.

C'est la direction générale de l'alimentation (DGAl), rattachée au ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, qui est l'administration pilote de la politique de sécurité sanitaire.

II. Le texte du projet de loi initial

a- L'inclusion des chasseurs dans le dispositif de prévention, surveillance et lutte contre les dangers sanitaires.

Les animaux domestiques sont faciles à surveiller, la responsabilité première du bon état sanitaire des élevages relevant de l'éleveur. Cela est plus difficile pour les animaux sauvages. Or, ceux-ci sont parfois la cause de contamination des cheptels. L'épidémie de peste porcine africaine qui sévit en Lituanie depuis quelques semaines est ainsi véhiculée par les sangliers sauvages, amenant les autorités à devoir lancer un vaste plan d'abattage de ces derniers pour sauvegarder ses élevages porcins.

Le 1° du I. de l' article 18 modifie l'article L. 201-2 du code rural et de la pêche maritime pour étendre le champ d'application des dispositions de ce code relatives à la prévention, à la surveillance et à la lutte (PSL) contre les dangers sanitaires concernant les animaux et les végétaux.

En effet, la loi n'impose aujourd'hui des obligations à ce titre qu'aux propriétaires ou détenteurs d'animaux ou de végétaux. Or, la faune sauvage n'est la propriété de personne. Le projet de loi vise donc à soumettre les personnes qui exercent le droit de chasse ou qui en organisent l'exercice d'une part et aux personnes titulaires du droit de chasser d'autre part, à des règles sanitaires concernant le gibier, bien qu'il ne soit pas leur propriété.

Le 1° du I. donne une base juridique à ces nouvelles obligations, qui s'appliquent pour le gibier sauvage mais aussi pour le gibier élevé en vue de la chasse. Votre rapporteur note que les établissements détenant des animaux non domestiques destinés à être chassés sont déjà soumis à un régime d'autorisation préfectorale prévu par l'article L. 412-1 du code de l'environnement et organisé par les textes règlementaires. L'article L. 413-1 du même code impose aux responsables de ces établissements d'être titulaires d'un certificat de capacité. Enfin, certains animaux sont soumis à une obligation de marquage en vue de leur identification.

Le 2° du I. de l' article 18 complète l'arsenal des mesures que l'article L. 201-4 du code rural et de la pêche maritime autorise l'État à imposer au titre du dispositif de SPL : outre l'obligation de déclarer la détention d'animaux domestiques, leurs propriétaires pourront aussi se voir imposer l'obligation de déclarer les déplacements d'animaux. Par ailleurs, l'article L. 201-4 est modifié pour permettre à l'autorité administrative d'imposer aux fédérations de chasse, aux chasseurs et aux sociétés de chasse commerciale, des mesures particulières de contrôle sur les territoires de chasse sur lesquels ils interviennent.

Le 8° du I. de l' article 18 précise la portée de ces nouvelles obligations, en introduisant un article L. 223-6-2 dans le code rural et de la pêche maritime, qui permet à l'autorité administrative de prendre plusieurs mesures destinées à prévenir les dangers sanitaires de première catégorie ou de deuxième catégorie faisant l'objet d'une réglementation :

- ordonner des chasses et battues sur toute propriété, dans le but de réduire des populations de la faune sauvage ;

- interdire sur un secteur déterminé et pour une durée déterminée le nourrissage d'animaux de la faune sauvage ;

- étendre à toute personne l'obligation de signaler la constatation de la mort suspecte d'animaux de la faune sauvage.

Le 3° du I. de l' article 18 étend également aux chasseurs l'obligation de signaler à l'autorité administrative tout danger sanitaire dont ils auraient connaissance, comme cela s'impose aux agriculteurs ou encore aux personnes commercialisant les terreaux ou assurant le transport des végétaux. Les chasseurs sont donc inclus dans les dispositifs de vigilance sanitaire par une modification de l'article L. 201-7 du code rural et de la pêche maritime.

Le 7° du même I. précise la portée de cette nouvelle obligation en matière de signalement des maladies des animaux : de même que les agriculteurs doivent signaler aux vétérinaires sanitaires toute maladie à déclaration obligatoire d'un animal dont ils sont propriétaires ou qu'ils détiennent, la modification de l'article L. 223-5 vise à imposer aux chasseurs d'effectuer une telle déclaration pour la faune sauvage.

En modifiant l'article L. 201-8 du code rural et de la pêche maritime, le 4° du I. précise pour sa part que, de même que les propriétaires ou détenteurs d'animaux ou de végétaux tenus de réaliser des mesures de SPL imposées par l'administration en supportent le coût, les personnes qui exercent le droit de chasse ou qui en organisent l'exercice d'une part et les personnes titulaires du droit de chasser d'autre part supportent elles aussi le coût de telles mesures, des aides publiques pouvant par ailleurs être attribuées.

Le 6° du I. de l' article 18 modifie également l'article L. 223-4 du même code pour préciser que, de même que pour les mesures de SPL imposées aux agriculteurs, celles imposées aux chasseurs peuvent faire l'objet en cas de carence ou refus dans leur mise en oeuvre d'une exécution d'office aux frais des intéressés par l'autorité administrative.

b- L'extension de la compétence des agents de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage.

La surveillance de la faune sauvage relève de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), la DGAl ayant plutôt un savoir-faire dans le domaine des animaux domestiques. Dans une préoccupation d'efficacité, le projet de loi confie donc à l'ONCFS des pouvoirs de contrôle et de sanction. Le 5° du I. de l' article 18 prévoit qu'outre les agents du ministère de l'agriculture, ceux de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), qui connaissent bien les questions de chasse et assurent déjà le contrôle des chasseurs, seront habilités à constater les infractions aux nouvelles dispositions qui leurs seront imposées au titre des actions de prévention, surveillance et lutte contre les dangers sanitaires concernant la faune sauvage.

c- L'attribution au préfet de pouvoirs accrus lorsqu'une épizootie est constatée.

Le 9° du I. de l' article 18 accroît les pouvoirs attribués par l'article L. 223-8 du code rural et de la pêche maritime au préfet lorsqu'une maladie animale classée parmi les dangers sanitaires de première ou de deuxième catégorie est constatée. Le préfet dispose déjà d'une large palette d'outils : il peut imposer l'isolement des troupeaux, interdire la tenue de marchés aux bestiaux, interdire la vente d'animaux, ordonner des analyses, des désinfections de bâtiments, des vaccinations ou encore décider de l'abattage des animaux malades ou contaminés ou des animaux ayant été exposés à la contagion, ainsi que des animaux suspects d'être infectés ou en lien avec des animaux infectés.

Le projet de loi maintient cette boîte à outils, en précisant que l'interdiction de vente de troupeaux peut être étendue à toute cession, pas forcément à titre onéreux.

Il crée également de nouveaux instruments de gestion des crises par le préfet, qui pourra désormais, dans le cadre de la lutte contre les épizooties, imposer également des mesures concernant la faune sauvage : en limitant ou interdisant la chasse, ou en modifiant les plans de chasse et les quantités de gibier pouvant être détruites ou prélevées, ou encore en imposant aux chasseurs et organisations de chasse d'effectuer des actions de désinfection ou d'aménagement dans les zones fréquentées par la faune sauvage.

d- Inclusion de la maîtrise sanitaire dans les objectifs de la politique de la chasse.

Le II. de l' article 18 apporte une triple modification, visant à inclure la maîtrise des dangers sanitaires générés par la faune sauvage dans les objectifs poursuivis par les chasseurs :

- l'article L. 421-5 du code de l'environnement, qui énonce les missions des fédérations départementales de chasseurs, est complété par un nouvel alinéa, qui attribue à ces fédérations la responsabilité de conduire des actions de surveillance et de prévention de la diffusion de dangers sanitaires impliquant la faune sauvage ;

- l'article L. 425-1 du même code, qui régit les schémas départementaux de gestion cynégétique (SDGC) est également complété par une nouvelle disposition imposant que ces schémas, établis par les fédérations départementales de chasseurs, prennent en compte le schéma régional de gestion des risques sanitaires approuvé par le préfet de région et réalisé sous l'égide de l'association sanitaire mise en place dans chacune des régions, ainsi que le prévoit l'article L. 201-12 du code rural et de la pêche maritime ;

- l'article L. 425-2 du même code, qui définit le contenu obligatoire des SDGC, est également complété pour imposer qu'y figurent des dispositions visant à surveiller et prévenir la diffusion d'agents pathogènes de la faune sauvage vers les animaux domestiques et l'homme.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté peu d'amendements sur cet article, validant pour l'essentiel l'extension des mesures de sécurité sanitaire à la faune sauvage.

Les députés ont souhaité étendre au-delà des seuls agents de l'ONCFS la liste des personnes pouvant effectuer des tirs de prélèvement de grands prédateurs aux fédérations départementales de chasseurs. Celles-ci pourront donc être habilitées à organiser des battues pour concourir à l'exécution des arrêtés préfectoraux autorisant ces prélèvements. Cet assouplissement permettra de recourir aux chasseurs pour lutter contre certains prédateurs comme le loup.

À l'initiative de M. Jean-Yves Caullet, les députés ont également adopté un amendement prévoyant que les quotas de prélèvement pour les espèces de grand gibier, définis dans le schéma départemental de gestion cynégétique ne se limitent pas à une approche quantitative. L'article L. 425-2 du code de l'environnement est modifié pour prévoir que ces quotas devront prendre en compte la sensibilité des milieux concernés : concrètement, cet amendement vise à protéger davantage la faune et la flore existantes dans les zones naturelles sensibles, pour faire baisser la pression que la chasse peut exercer sur ces milieux particulièrement fragiles.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve l'extension à la faune sauvage des mesures de police sanitaire. La surveillance de l'état sanitaire de la faune sauvage n'est pas assurée par les seuls agents de l'ONCFS. Les chasseurs jouent également un rôle de sentinelle surveillant l'état sanitaire du gibier.

Votre commission a donc conservé les principales avancées de l'article 18. À l'initiative de M. Jean-Jacques Mirassou et de M. Ladislas Poniatowski, votre commission a toutefois adopté plusieurs amendements restreignant les responsabilités des chasseurs en matière d'actions de prévention, de surveillance et de lutte contre les dangers sanitaires générés par la faune sauvage aux seules espèces de gibier autorisées à la chasse . Il est en effet impossible pour les chasseurs d'assurer une régulation des populations pour les espèces pour lesquelles la chasse n'est pas autorisée.

Votre commission a également, par deux amendements des mêmes auteurs, rétabli l'avis de la commission départementale de la chasse et de la faune sauvage avant l'approbation du schéma départemental de gestion cynégétique , qui avait été supprimé par la nouvelle rédaction proposée par le projet de loi pour la fin de l'article L. 425-1 du code de l'environnement.

Enfin, trois amendements des mêmes auteurs ont été adoptés pour supprimer la disposition ajoutée par les députés prévoyant l'obligation dans les schémas départementaux de gestion cynégétique, de définir pour le grand gibier des quotas de prélèvement fixés en fonction de la sensibilité des milieux . Sur le principe, l'intention des députés ne peut être que partagée : il s'agit de protéger davantage la faune et la flore existantes dans les zones naturelles sensibles, pour faire baisser la pression que la chasse peut exercer sur ces milieux particulièrement fragiles. Mais une telle disposition paraît difficile et très complexe à mettre en oeuvre. La notion de sensibilité des milieux est d'ailleurs assez floue.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 18 bis (nouveau) (article L. 427-6 du code de l'environnement) - Autorisation de tir de prélèvement de loup en cas d'attaque avérée

Objet : cet article, ajouté par votre commission, à l'initiative du rapporteur, vise à accorder automatiquement une autorisation de tir de prélèvement aux éleveurs victimes d'attaques de loup, dans les communes où les attaques se sont produites.

I. Le droit en vigueur

Le loup constitue une espèce protégée au titre de la convention de Berne de 1979 relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel en Europe ainsi qu'au titre de la directive n° 92/43 du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, dite directive « Habitats, faune, flore ».

Pour l'application de ces textes internationaux, l'article 2 de l'arrêté ministériel du 23 avril 2007 inscrit le loup sur la liste des mammifères protégés sur l'ensemble du territoire et en interdit la destruction, la capture ou la chasse.

Tant la convention de Berne que la directive Habitats prévoient cependant la possibilité de tirs de prélèvement de loups, lorsqu'aucune autre solution satisfaisante n'existe, et dès lors que ceux-ci ne nuisent pas au maintien de l'espèce dans un état de conservation favorable.

Plusieurs arrêtés ministériels ont ainsi été pris pour réguler les populations de loup. Dans le cadre du plan loup 2013-2017, trois arrêtés ont été pris pour fixer les conditions et les limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction du loup peuvent être accordées par les préfets, pour définir la liste des départements dans lesquels peuvent être délimitées les unités d'action contre le loup et enfin pour fixer à 24 le nombre maximal de loups dont la destruction pourra être autorisée pour la période 2013-2014.

Les éleveurs constatent que les mesures de préventions (clôtures, chiens de protection, tirs d'effarouchement) ne sont pas très efficaces. S'ils sont indemnisés en cas d'attaques, la pression prédatrice du loup sur les troupeaux reste forte et ne permet pas aux bergers de laisser leurs troupeaux en pâture sans surveillance.

Les attaques ont progressé, passant de 736 en 2008 à 1 414 en 2011, et le coût des indemnisations augmente en conséquence, passant de moins de 500 000 euros en 2004 à plus d'1,5 million d'euros aujourd'hui, financés par le budget du ministère de l'environnement.

L'interdiction de pratiquer des tirs de défense fragilise la situation des éleveurs dans les zones où la pression prédatrice est forte.

II. La position de votre commission

Le loup est réapparu à partir de 1992 sur le territoire français, alors qu'il avait été totalement éradiqué depuis les années 1930. S'il est difficile de quantifier exactement le nombre de loups en France, il est vraisemblable que leur nombre a beaucoup progressé. Par ailleurs, les territoires de présence du loup se sont étendus, à partir du foyer des Alpes méditerranéennes, vers l'ensemble du Sud-Est, jusqu'à la Champagne, en passant par la Bourgogne, la Franche-Comté et la région Rhône-Alpes.

La réponse des pouvoirs publics est jugée sur le terrain comme insuffisante. Le Sénat avait voté une proposition de loi de notre collègue M. Alain Bertrand en janvier 2013, destinée à créer des zones d'exclusion pour les loups. Mais le processus législatif n'a pas été poursuivi à l'Assemblée nationale.

Or, la poursuite des attaques de loups dans les espaces pastoraux en montagne constitue une menace réelle pour l'élevage et à terme pour l'homme. Les moyens de prévention et de lutte paraissent inadaptés. D'ailleurs, les arrêtés ministériels préconisant des prélèvements ne sont pas exécutés intégralement : le nombre de prélèvements est systématiquement inférieur, parfois de moitié, au nombre autorisé.

Votre commission a donc adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement visant à prendre en compte la nouvelle situation et à rassurer les éleveurs.

Le dispositif voté par le Sénat prévoit ainsi de créer un article L. 113-4 du code rural et de la pêche maritime qui autorise les éleveurs à pratiquer sur le territoire commercial concerné des tirs de prélèvement, pendant six mois, lorsqu'ils ont subi sur leur élevage des attaques avérées de loups.

Cette mesure est destinée à améliorer la situation des éleveurs dans les campagnes, afin de lutter contre une espèce en situation de prolifération.

À cet égard, votre rapporteur considère que le loup n'est plus une espèce en voie de disparition et qu'il conviendrait de réviser tant la convention de Berne que la directive Habitats pour prendre en compte cette nouvelle réalité.

Votre commission a adopté cet article additionnel.

Article 19 (articles L. 231-1, L. 233-1 et L. 235-2 du code rural et de la pêche maritime) - Obligation de publicité des contrôles sanitaires et renforcement des sanctions en cas de manquement aux règles en matière de sécurité sanitaire des aliments

Objet : cet article organise la transparence des résultats des contrôles sanitaires officiels sur les établissements de la chaîne alimentaire en prévoyant qu'ils soient rendus publics de plein droit et détaille la procédure applicable en cas de menace pour la santé publique.

I. Le droit en vigueur

Comme le rappelait le rapport d'information du Sénat sur la filière viande de juillet 2013 ^{62 ( * )} , le « niveau élevé et uniforme de sécurité sanitaire des aliments à l'échelle européenne est indispensable à la compétitivité des industries alimentaires européennes ».

Il existe un arsenal réglementaire et de contrôle pour garantir cette exigence forte qui est d'abord celle du consommateur.

Dans son rapport public annuel pour 2014, la Cour des Comptes pointe des insuffisances dans le dispositif de contrôle sanitaire, qui appellent certains changements.

La Cour constate le très grand nombre des établissements de production ou de transformation de denrées d'origine animale et d'établissements de remise directe au consommateur : restaurant boucheries, charcuteries, poissonneries etc... La DGAl doit surveiller plus de 500 000 entités, dont 370 000 sont des établissements de remise directe. Elle a perdu 300 emplois depuis 2009 pour effectuer cette mission, et le nombre de contrôle a baissé entre 2009 et 2012 de 17 %.

Il convient de ne pas s'arrêter aux indicateurs quantitatifs : si les contrôles ont diminué, un meilleur ciblage a été réalisé. Mais ce ciblage n'a pas empêché 7 % des établissements soumis à l'obligation de l'agrément sanitaire de ne pas être contrôlés entre 2009 et 2012, ce qui laisse un angle mort important.

La Cour reproche également aux autorités de contrôle de peu sanctionner les non-conformités : dans les établissements de production ou transformation de denrées d'origine animale, seules 41 % des inspections constatant une non-conformité classée comme moyenne ou majeure ont donné lieu à une suite.

Pourtant, les instruments juridiques du contrôle existent :

- L' article L. 231-2 énonce la liste des agents habilités à effectuer les contrôles officiels définis à l'article L. 231-1 : il s'agit pour l'essentiel des agents relevant des services déconcentrés de la DGAl.

- Les articles L. 233-1 et L. 235-2 dressent aussi la liste des actions que peuvent demander ces agents à l'issue de leurs contrôles, dans les établissements intervenant dans l'alimentation humaine ou dans l'alimentation animale. Ces mesures sont définies de manière très large et peuvent être :

- des travaux ;

- des opérations de nettoyage ;

- des actions de formation du personnel ;

- le renforcement des auto-contrôles ;

- tout autre action corrective.

Enfin, l'autorité administrative dispose toujours en cas de danger immédiat pour la santé publique de la possibilité de fermeture administrative des établissements incriminés.

II. Le texte du projet de loi initial

L'article 19 procède à un renforcement de l'arsenal de sécurité sanitaire des aliments à travers deux modifications du cadre législatif applicable aux établissements du secteur alimentaire :

- L' article L. 231-1 du code rural et de la pêche maritime est modifié pour prévoir de plein droit que les résultats de l'ensemble des contrôles officiels portant sur le respect des règles sanitaires ou d'hygiène alimentaire soient rendus publics.

Tous les contrôles officiels sont concernés : les contrôles sur les animaux vivants, les contrôles à l'abattage, les contrôles des denrées alimentaires d'origine animale, des sous-produits animaux, des aliments pour animaux, en établissement ou lors des transports. Le contrôle officiel du respect des bonnes pratiques d'hygiène, des normes HACCP ^{63 ( * )} devra aussi faire l'objet de publicité.

Les modalités pratiques de cette publicité sont renvoyées au décret.

- L' article L. 233-1 , qui concerne les établissements intervenant dans l'alimentation humaine et l' article L. 235-2 qui concerne les établissements intervenant dans l'alimentation animale sont également modifiés pour préciser et renforcer les mesures qui peuvent être prises au titre de la police administrative, en cas de menace pour la santé publique.

Ces articles sont en effet rédigés aujourd'hui dans des termes généraux. Il convient donc d'expliciter l'organisation du contrôle effectué par les agents de contrôle des services de la DGAl, en prévoyant des étapes :

- les agents de contrôle devront dans un premier temps mettre en demeure l'exploitant de prendre dans un certain délai des mesures correctives (travaux, nettoyages, actions de formation...) ;

- l'exploitant pourra présenter ses observations, et se faire assister le cas échéant devant l'administration par un conseil de son choix ;

- si les mesures correctives n'ont pas été prises, le préfet pourra imposer toute une palette de mesures : ordonner la consignation d'une somme couvrant les frais nécessaires pour mettre en oeuvre les mesures correctives prescrites ou procéder d'office à l'exécution de ces mesures.

Dans tous les cas, l'autorité administrative conserve une faculté de procéder à la fermeture administrative des établissements, dans les cas les plus graves, soit temporaire le temps de la réalisation des mesures correctives, soit définitive.

Le dispositif proposé comporte deux innovations qui renforcent la portée du contrôle :

- les agents chargés du contrôle pourront imposer l'affichage de leurs décisions à l'extérieur des établissements, en un endroit visible. La mauvaise publicité générée par un contrôle constitue un véritable handicap commercial pour les entreprises de la chaîne alimentaire ;

- il est précisé que la saisine du juge administratif pour contester les mesures demandées par les contrôleurs n'a pas de caractère suspensif. Toutefois, les contrôlés pourront toujours introduire un recours en référé.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés n'ont apporté aucune modification autre que rédactionnelle à cet article.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve les orientations vers un contrôle plus efficace et plus approfondi, dans l'intérêt de la santé publique mais aussi des filières agricoles et alimentaires.

Les manquements aux règles sanitaires ont en effet des répercutions systémiques : les auteurs des manquements sont sanctionnés durement, le cas échéant par des mesures de fermeture administrative, mais les autres opérateurs, pourtant vertueux, peuvent aussi être victimes de la crise de confiance du consommateur.

Ce phénomène a été observé lors de l'affaire de la viande de cheval en 2013 : des fabricants de produits surgelés carnés ont connu une baisse importante de leur chiffre d'affaires, le temps que la suspicion sur l'ensemble du secteur se dissipe.

Le rapport public annuel de la Cour des comptes précité dresse un constat sévère des contrôles sanitaires réalisés par le ministère de l'agriculture. Constatant une perte de 300 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT) depuis 2009 dans les services déconcentrés de la DGAl, la Cour déplore une baisse de 17 % des contrôles des établissements agréés ou non-agréés de la chaîne alimentaire. L'article 19 répond donc en partie aux critiques émises en prévoyant une mise en demeure systématique de faire cesser les dysfonctionnements constatés lors des contrôles de ces établissements. On peut cependant s'interroger sur la rigidification du contrôle induite par la rédaction de l'article 19 : les services n'auront aucune marge de manoeuvre et devront automatiquement procéder à des mises en demeure, ce qui induit une lourde charge administrative, qui sera difficile à assumer à effectifs inchangés.

L'accès du public aux résultats des contrôles officiels est aujourd'hui prévu par le droit communautaire ^{64 ( * )} ainsi que par le droit national, les documents administratifs correspondants étant communicables au titre de la loi de 1978 ^{65 ( * )} . Mais il semble peu utilisé. Poser le principe de publicité des résultats des contrôles paraît donc renforcer l'effectivité de ce droit, et permettra aussi au consommateur de vérifier si l'administration répond bien à ses obligations de contrôler les opérateurs de la chaîne alimentaire.

Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur visant à renforcer les mesures de publicité des contrôles sanitaires effectués. En effet, la rédaction du projet de loi n'impose une telle publicité que pour les contrôles effectués par les anciens services vétérinaires, relevant du ministère de l'agriculture. Or, au sein des directions départementales de la protection des populations (DDPP), les services vétérinaires comme ceux de la répression des fraudes travaillent ensemble dans la réalisation des contrôles sanitaires. La répartition des missions de contrôle entre les agents de ces deux services peut d'ailleurs varier en fonction des départements. L'amendement adopté vise à permettre la publicité de tous les contrôles sanitaires effectués en application du plan national de contrôles officiels pluriannuel (PNCOPA). Il serait peu efficace et peu lisible pour les acteurs de la chaîne alimentaire et les consommateurs que les résultats des contrôles officiels soient publiés ou non en fonction de l'administration d'origine de l'agent l'ayant réalisé.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 19 bis (nouveau) - Participation des laboratoires départementaux à la politique publique de sécurité sanitaire

Objet : cet article additionnel inséré dans le texte de la commission définit les laboratoires départementaux comme des acteurs de la politique publique de sécurité sanitaire.

I. Le droit en vigueur

Créés par les conseils généraux dans les années 1960, les laboratoires départementaux d'analyse (LDA) sont des partenaires indispensables de l'État dans la mise en oeuvre des politiques de sécurité sanitaire, en réalisant les analyses demandées dans le cadre des plans officiels de surveillance et de contrôle. Le réseau des LDA répond principalement aux besoins des services vétérinaires de l'État.

Au nombre de 75, dont 67 gérés directement pas les conseils généraux, ils emploient environ 3 800 agents sur l'ensemble du territoire ^{66 ( * )} . Un rapport d'expertise de juin 2012 ^{67 ( * )} notait que « ces laboratoires ont relevé des arbitrages politiques locaux sans politique globale d'ensemble » et que « les performances et caractéristiques analytiques de ces laboratoires sont hétérogènes ».

Ils ont diversifié leurs activités mais ont aussi été fragilisés par la concurrence directe avec des laboratoires privés dans le domaine des analyses de qualité des eaux, tâche qui relevait auparavant de leur compétence exclusive. Au final, les conseils généraux sont appelés à assurer par une subvention d'équilibre le bouclage des budgets des LDA. Le rapport précité estime que le déficit des LDA s'élève sur l'ensemble du territoire à 50 millions d'euros, soit un quart des charges de fonctionnement, ce qui pourrait à terme conduire les conseils généraux à décider de fermetures.

L'article L. 202-1 du code rural et de la pêche maritime prévoit que les LDA participent aux contrôles officiels. Ils sont à cette fin agréés par le ministre chargé de l'agriculture.

II. La position de votre commission

La fermeture de nombreux LDA risquerait d'affaiblir la capacité de la France à répondre aux crises sanitaires, au plan national comme au plan local. Or, le rapport précité du CGAAER notait que « les laboratoires départementaux ont répondu en quelques semaines aux attentes de la DGAl, que ce soit hier avec la crise de la fièvre catarrhale ovine ou aujourd'hui pour la recherche du virus de Schmallenberg ». Ce rapport indiquait qu'une « déstabilisation du réseau des LDA aurait pour conséquence la fragilisation, voire dans certains départements, la disparition de la capacité de l'État à faire face aux crises sanitaires ».

Les LDA assurent également une mission de veille, destinée à leur permettre de répondre rapidement à de nouvelles menaces sanitaires, mission qui ne serait pas assurée par des laboratoires privés prestataires de service dans le cadre de marchés passés avec l'État.

Un amendement, présenté par Mme Renée Nicoux, a donc été adopté par votre commission pour conforter la place des LDA dans la politique de sécurité sanitaire. Cet amendement indique qu'ils assurent une mission de service public qui rentre dans le cadre des services d'intérêt économique général reconnus par le droit européen.

Votre commission a adopté cet article additionnel.

Article 20 (articles L. 5141-13-1, L. 5141-13-2, L. 5141-14-1 à L ; 5141-14-5 [nouveaux], articles L. 5141-16, L. 5145-6, articles L. 5142-6-1 et L. 5142-6-2 [nouveaux], articles L. 5143-6, L. 5144-1, L. 5442-10, L. 5442-11, articles L. 5442-12 à L. 5442-14 [nouveaux], du code de la santé publique) - Dispositif anti-cadeaux et encadrement de la délivrance des médicaments vétérinaires

Objet : cet article tend à limiter et à mieux encadrer l'utilisation d'antibiotiques en médecine vétérinaire.

I. Le droit en vigueur

a- L'augmentation de l'antibiorésistance, un phénomène source d'inquiétudes à l'échelle mondiale.

La diffusion à une très large échelle, depuis leur invention, des traitements antibiotiques, pour les soins humains comme vétérinaires, a provoqué un phénomène général d'accoutumance et de résistances des organismes-cibles. Les conséquences en sont alarmantes, puisque l'antibiorésistance serait responsable de 25 000 morts par an en Europe.

Au-delà de ces effets directs sur les êtres humains, la consommation d'antibiotiques par les animaux, qui représente l'usage principal de ces produits, présente également des risques pour l'espèce humaine. En effet, elle induit la présence croissante de gènes de résistance dans les aliments d'origine animale, qui peuvent se transmettre aux humains par la voie alimentaire.

Cette évolution très préoccupante a été mise en lumière par plusieurs études et rapports, dont celui, conjoint, de l'Inspection générale des finances (IGF), de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et du Conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux (CGAAER).

b- Une réponse d'ampleur à l'échelle nationale : le plan Ecoantibio 2017.

Face à ces menaces, notre pays n'est pas resté sans réagir. La France a ainsi mis en place un plan national de réduction des risques d'antibiorésistance en médecine vétérinaire, « Ecoantibio 2017 ». En vue de réduire substantiellement l'usage des antibiotiques d'ici 2017, il encourage à une plus grande maîtrise des antibiotiques en élevage et au développement de méthodes alternatives. Ce dernier objectif est particulièrement difficile à atteindre lorsque l'on sait que certaines maladies infectieuses n'ont pas d'autres moyens de traitement que les antibiotiques.

LE PLAN « ECOANTIBIO 2017 »

Piloté par les ministères en charge de l'agriculture et de la santé, en associant l'ensemble des parties intéressées, ce plan a un double objectif :

- d'une part, diminuer la contribution des antibiotiques utilisés en médecine vétérinaire à la résistance bactérienne, et à ses conséquences sur la santé des animaux et la santé publique ;

- d'autre part, préserver de manière durable l'arsenal thérapeutique, et ce d'autant plus que la perspective de développement de nouveaux antibiotiques, en médecine vétérinaire, est réduite.

Il vise, par la mise en oeuvre d'une quarantaine de mesures, une réduction de 25 % de l'usage en 5 ans en développant les alternatives permettant de préserver la santé animale tout en évitant de recourir aux antibiotiques.

Cette démarche s'inscrit dans les orientations définies par les résolutions du Parlement européen du 12 mai et du 27 octobre 2011, les recommandations de la Commission européenne du 27 octobre 2011 sur la résistance aux antibiotiques et d'une manière générale dans les orientations prises par la FAO, l'OMS, et l'OIE qui recommandent aux pays d'adopter des mesures en faveur de la sauvegarde des antibiotiques.

Dans ce cadre, la France participera activement à l'agenda de recherche stratégique (ARS) fixant les besoins et les objectifs de recherche à moyen et long terme dans le domaine de la résistance aux antibiotiques.

La mission de l'IGF, de l'IGAS et du CGAAER a souligné les rapprochements entre les méthodes des laboratoires pharmaceutiques dans les domaines du médicament à usage vétérinaire et humain. Elle préconise d'appliquer aux seconds les évolutions apportées au régime encadrant les premiers, suite à l'affaire dite du « Médiator ». Cet encadrement adapté et renforcé des pratiques commerciales ayant une influence sur la prescription de médicaments vétérinaires appelle des mesures législatives.

c- De nécessaires réformes législatives pour mieux encadrer le marché du médicament vétérinaire.

L'organisation du marché des antibiotiques constitue l'un des enjeux clés du problème. Elle est articulée entre trois types d'acteurs :

- les laboratoires pharmaceutiques, qui représentent la première industrie vétérinaire en Europe ;

- les grossistes et les dépositaires. Les premiers, représentant 90 % du marché, sont placés sous la responsabilité d'un pharmacien ou d'un vétérinaire, et doivent être autorisés par l'ANSES. Les seconds sont constitués d'intermédiaires agissant pour le compte des fabricants ;

- les personnes, physiques ou morales, autorisés à détenir et délivrer des médicaments, dites aussi « ayants-droit ». Ce sont, à presque 80 %, les vétérinaires, dont la délivrance de médicaments représente entre 30 et 80 % du chiffre d'affaires. Ce sont également, pour 16 %, les groupements de producteurs agréés, ayants-droits à titre restreint qui ne sont autorisés qu'à acheter et délivrer des médicaments positivement définis à leurs membres, surtout dans l'élevage hors-sol. Ce sont enfin, dans une mesure très limitée (de l'ordre de 5 %), quelques dizaines de pharmaciens.

Cette présentation à grands traits de l'organisation du marché du médicament illustre bien la place centrale qu'y occupent les vétérinaires. La mission interministérielle sur l'encadrement des pratiques commerciales pouvant influencer la prescription des antibiotiques vétérinaires a d'ailleurs souligné la place croissante prise par la vente de médicaments dans le revenu de ces professionnels de la santé animale.

Il en résulte une collusion potentielle d'intérêts pesant sur les vétérinaires, pouvant être tentés de sur-prescrire pour accroître leur chiffre d'affaires, et renforcer ainsi le développement du phénomène d'antibiorésistance. La double compétence leur étant reconnue à ce titre - prescription et vente des médicaments - a ainsi pu être remise en cause, sans toutefois que la mission interministérielle aille jusqu'à préconiser de la découpler.

Cette dernière s'est orientée vers une solution moins radicale, proposée dans le plan « Ecoantibio 2017 », consistant à réviser le dispositif d'encadrement des pratiques commerciales liées à la vente des antibiotiques, notamment en supprimant les contrats de coopérations commerciale et en limitant les marges pouvant influer sur la prescription. C'est cette solution intermédiaire qui est reprise par le présent article du projet de loi.

II. Le texte du projet de loi initial

Insérant deux nouveaux articles L. 5141-13-1 et L. 5141-13-2 dans le code de la santé publique, qui y reproduisent des dispositions régissant le médicament humain introduites par la loi du 29 décembre 2011 relative au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé, le 1° du I de l' article 20 régit de façon plus stricte les relations commerciales entre les entreprises fabricant ou distribuant les médicaments et l'ensemble des ayants-droit.

L'article L. 5141-13-1 interdit à ces entreprises de proposer quelque avantage que ce soit auxdits ayants-droit, et à ces derniers de les accepter. Cette interdiction est étendue aux pharmaciens et vétérinaires, ainsi qu'à leurs représentants.

Deux dérogations sont toutefois prévues pour les activités de recherche et d'évaluation scientifique d'une part, et l'organisation de manifestations à caractère exclusivement professionnel et scientifique d'autre part. La conclusion de conventions, faisant l'objet d'un avis du conseil de l'ordre des médecins et pharmaciens, est toutefois requise dans ces deux cas.

Dans un souci de transparence, l' article L. 5141-13-2 contraint les entreprises fabriquant ou fournissant les médicaments à rendre publiques les conventions ainsi passées, ainsi que les avantages qu'elles procurent aux personnes concernées, lorsqu'ils dépassent un montant fixé par décret.

Le 2° du I. insère cinq nouveaux articles, L. 5141-14-1 à L. 5141-14-5 dans le même code, afin de mieux encadrer la vente et la prescription d'antibiotiques.

L' article L. 5141-14-1 prévoit la mise en place d'un système de recensement et de suivi des ventes d'antibiotiques organisé en cascade.

Les entreprises fabriquant ou commercialisant des produits contenant des antibiotiques informent l'administration des médicaments qu'elles cèdent, ainsi que du vétérinaire prescripteur et de l'éleveur lorsqu'il s'agit d'aliments médicamenteux.

Les ayants-droit sont à leur tour soumis aux mêmes règles d'information, auxquelles s'ajoute l'obligation de préciser l'identité de l'éleveur d'animaux destinés à la consommation humaine.

L' article L. 5141-14-2 interdit les remises, rabais, ristournes, offres d'unités gratuites et toutes pratiques équivalentes, lors de la vente de médicaments vétérinaires contenant des substances antibiotiques, ou de produits liés. Il interdit par ailleurs la conclusion de contrats de coopération commerciale relatifs à de tels médicaments.

L' article L. 5141-14-3 prévoit l'élaboration et la publication, par les ministres en charge de l'agriculture et de la santé, au plus tard au 31 décembre 2014, d'un arrêté formulant des recommandations de bonne pratique d'emploi de médicaments vétérinaires contenant des antibiotiques. Ces recommandations sont établies sur proposition de l'Agence nationale de sécurité de l'alimentation, de l'environnement et du travail, après avis de l'Agence nationale de sécurité du médicament.

L' article L. 5141-14-4 encadre par décret, dans la limite de 15 % du prix d'achat hors taxe, le taux de marge réalisable sur la fourniture d'antibiotiques d'importance critique. L'objectif de cette disposition est de supprimer l'incitation à la délivrance de tels médicaments par les vétérinaires.

L' article L. 5141-14-5 fixe les sanctions administratives s'appliquant en cas de non-respect des articles L. 5141-14-2 et L. 5141-14-4, et précise les droits du défendeur.

Le 3° du I. de l' article 20 complète l' article L. 5141-16 , qui renvoie à un décret en Conseil d'État, pris après avis de l'Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail, certaines règles relatives aux médicaments vétérinaires.

Il soumet à cette procédure règlementaire :

- l'encadrement des conditions d'étude de suivi post-autorisation de mise sur le marché de ces médicaments ;

- la détermination de l'autorité administrative compétente pour la mise en oeuvre du système de recensement et de suivi des ventes d'antibiotiques prévu à l'article L. 5141-14-1, ainsi que des données soumises à ce dispositif ;

- la possibilité de restreindre la prescription et la délivrance de certains médicaments au vu des risques qu'ils présentent pour la santé publique.

Le 4° du I. élargit les pouvoirs de sanction de l'ANSES en matière de médicaments vétérinaires aux cas de non-respect de l'obligation d'information prévue à l'article L. 5141-14-1.

Le 5° du I. insère deux nouveaux articles L. 5142-6-1 et L. 5142-6-2 régissant l'activité des personnes réalisant de la publicité ou du démarchage de médicaments vétérinaires.

L' article L. 5142-6-1 les soumet à des conditions de qualification définies par décret, et leurs employeurs doivent veiller à l'actualisation de leurs connaissances scientifiques. Il contraint par ailleurs ces derniers à leur intimer de faire remonter les informations récoltées auprès des utilisateurs sur l'usage qui en est fait.

L' article L. 5142-6-2 autorise, de façon dérogatoire à l'article L. 5142-6-1 et sous diverses réserves, les personnes exerçant une telle activité au jour de la publication de la loi à la poursuivre, quand bien même elles ne satisferaient pas aux conditions de qualification précitées.

Le 7° du I. complète l'article L. 5144-1 en vue de soumettre un arrêté conjoint des ministres en charge de l'agriculture et de la santé la liste de certains produits susceptibles d'entrer dans la composition de médicaments vétérinaires.

Le II de l' article 20 substitue, à l'actuel article L. 5442-10, prévoyant les sanctions applicables en cas de prescription ou de délivrance illégales de médicaments vétérinaires, cinq nouveaux articles L. 5442-10 à L. 5442-14 .

Ces derniers renforcent les sanctions pénales applicables, notamment lorsque les infractions ont été commises dans le cadre d'un groupe ou d'une entente entre professionnels. Ils étendent en outre ces sanctions à l'encontre des non-professionnels, dont l'activité de trafic et de falsification de médicaments vétérinaires tend à s'accroître.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission , les députés ont adopté, outre 25 amendements rédactionnels du rapporteur, quatre amendements du même auteur tendant à :

- garantir que l'obligation de publicité des conventions conclues entre les laboratoires et les vétérinaires soit appliquée de manière à garantir la confidentialité des travaux de recherche ou d'évaluation scientifiques réalisés dans ce cadre ;

- indiquer expressément que les recommandations de bonne pratique instaurées par arrêté sont relatives à la lutte contre l'antibiorésistance ;

- prévoir que l'arrêté publiant les recommandations de bonnes pratiques en matière d'emploi des antibiotiques est pris avant le 31 décembre 2014 ;

- préciser la définition des substances antibiotiques d'importance critique.

En séance publique , les députés ont adopté deux amendements du rapporteur, l'un rédactionnel, l'autre tendant à interdire la pratique des prix différenciés, afin de limiter les possibilités de contourner l'interdiction des remises, rabais ou ristournes.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve globalement la volonté de lutter contre l'antibiorésistance.

Il s'agit là d'une attitude prudentielle qui vise à préserver notre capacité demain à lutter contre les maladies animales, mais aussi les maladies de l'homme. L'antibiorésistance constitue un enjeu majeur de santé publique, et pas seulement de santé publique vétérinaire.

Votre rapporteur a reçu en audition la quasi-totalité des professionnels concernés par les nouvelles dispositions de l'article 20, enregistrant des positions très variées et contradictoires.

Les débats se concentrent sur trois questions :

- Le dispositif anti-cadeaux, prévoyant l'interdiction de recevoir des avantages des firmes pharmaceutiques doit-il s'appliquer aux seuls prescripteurs, les vétérinaire, ou à tous les acteurs de la chaîne, y compris les pharmaciens ?

- L'interdiction des remises rabais et ristournes doit-elle s'appliquer aux seuls prescripteurs ou à tous, y compris les pharmaciens ? Et ne faut-il pas l'étendre à tous les produits, pas seulement les antibiotiques, pour ne pas risquer un contournement de l'interdiction, en jouant sur toute la palette des produits vendus par les industriels ?

- Le plafonnement de la marge du revendeur sur les antibiotiques à 15 % est-elle une bonne idée ? Ne risque-ton pas ainsi de rendre les antibiotiques moins chers et d'inciter à les prescrire aux éleveurs, qui ne seront pas freinés par le coût des traitements ?

Les auditions effectuées par votre rapporteur n'ont pas permis d'apporter des réponses définitives à ces questions, conduisant la commission à conserver l'intégralité du dispositif proposé par l'article 20.

À l'initiative de M. Roland Courteau, votre commission a adopté un amendement maintenant la vente libre de médicaments ne contenant pas d'antibiotiques, pour poissons d'ornement en d'aquarium, aux côtés des autres produits pour poissons dans les rayons aquariophilie des magasins spécialisés et de la grande distribution.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 20 bis - Objectif de réduction de 25 % à la fin 2016 des antibiotiques critiques

Objet : cet article, ajouté lors des débats à l'Assemblée nationale, fixe un objectif de réduction de 25 % des antibiotiques critiques.

I. Le droit en vigueur

Le plan national de réduction des risques d'antibiorésistance, dit plan Écoantibio 2012-2017 vise à limiter le recours aux antibiotiques vétérinaires pour lutter à la source contre le développement de l'antibiorésistance. Il fixe un objectif de réduction de 25 % en 5 ans de l'usage des antibiotiques, sur la base des chiffres de l'évolution de la consommation des antibiotiques vétérinaires observés depuis 1999 conjointement par l'agence nationale du médicament vétérinaire (ANVM) et l'ANSES.

Or, certains antibiotiques sont critiques pour la santé humaine ou animale et le développement de résistances expose à des risques importants de se retrouver en situation d'impasse thérapeutique.

La mesure n° 25 du plan Écoantibio prévoit donc de lutter avec une énergie renforcée contre le développement d'antibiorésistance à ces familles de produits : il s'agit des fluoroquinolones et des céphalosporines de troisième et de quatrième génération.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

À l'initiative du Gouvernement, les députés ont en séance publique un amendement fixant un objectif de réduction de 25 % de l'utilisation de ces produits au 31 décembre 2016. Une évaluation devra être effectuée à cette date et un nouvel objectif de réduction proposé.

Les députés ont également prévu que l'ensemble des acteurs de la chaîne de soins des animaux de ferme devrait être sensibilisé à la question de l'antibiorésistance. Les deux instruments privilégiés d'un meilleur usage, plus parcimonieux, de ces produits sont la diffusion des bonnes pratiques d'élevage et des bonnes pratiques de prescription, mesures prévues par le plan Écoantibio.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve la volonté des pouvoirs publics de mettre en place, sans attendre, une lutte contre le développement du phénomène d'antibiorésistance. La logique de prévention s'impose. Il sera trop tard pour agir lorsque des bactéries multirésistantes aux antibiotiques connus ne pourront être éradiquées.

Fixer un objectif ambitieux concernant les antibiotiques critiques constitue une bonne approche. On peut cependant s'interroger sur l'ampleur de la réduction proposée : alors que le plan Écoantibio propose une réduction globale de 25 %, ce même objectif est également retenu pour les antibiotiques critiques. Cela signifie que l'effort de réduction devra être réparti entre toutes les formes d'antibiotique et qu'il n'est pas envisageable d'aller plus loin pour les fluoroquinolones et les céphalosporines de troisième et quatrième génération.

Par ailleurs, à l'instar du Grenelle de l'environnement, la loi fixe un objectif général mais ne prévoit pas de sanction si les objectifs ne sont pas atteints. Il s'agit donc là d'un voeu, auquel le législateur ne peut que souscrire, mais dont la réalisation ne dépend pas de l'instrument législatif.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 21 (articles L. 251-8, L. 251-9, L. 253-1, L. 253-5, L. 253-6, L. 253-8-1 [nouveau], L. 253-14, L. 253-16 du code rural et de la pêche maritime et article 38 du code des douanes) - Réglementation de la publicité des produits phytopharmaceutiques et création d'un dispositif de phytopharmacovigilance

Objet : cet article a pour but de restreindre la publicité pour les produits phytopharmaceutiques conventionnels, d'encourager à l'utilisation de modes de traitement alternatifs et d'organiser une véritable phytopharmacovigilance pour surveiller les effets de l'utilisation en situation réelle des produits autorisés.

I. Le droit en vigueur

a- Un arsenal juridique pour assurer la sécurité sanitaire des végétaux.

Le chapitre 1 ^er du titre V du livre II du code rural et de la pêche maritime définit un cadre législatif applicable à la surveillance biologique du territoire. Le but fixé par l'article L. 251-1 est de « s'assurer de l'état sanitaire et phytosanitaire des végétaux et de suivre l'apparition éventuelle d'effets non intentionnels des pratiques agricoles sur l'environnement ». L'atteinte de cet objectif passe par des mesures de protection contre les organismes nuisibles, qui sont définis par l'autorité administrative et contre lesquels peuvent être imposées des mesures collectives.

Dans l'intérêt de la santé des végétaux, l'article L. 251-8 du code rural et de la pêche maritime donne au ministre chargé de l'agriculture un pouvoir général d'imposer des mesures de traitement préventif, comme par exemple le traitement des ceps de vigne contre la flavescence dorée, grave atteinte transmise par les cicadelles. Le préfet du département peut prendre des mesures d'urgence, qui doivent être confirmées sous quinzaine par le ministre chargé de l'agriculture.

L'article L. 251-9 du code précité, pour sa part, ne permet d'ordonner la destruction de végétaux dans le cadre des mesures de protection contre les organismes nuisibles qu'après état des lieux contradictoire dressé par les agents de contrôle et le propriétaire ou utilisateur des terrains concernés, et en présence du maire de la commune ou de son représentant. L'agriculteur doit être indemnisé pour la perte occasionnée, s'il cotise à une caisse de solidarité, et même s'il ne cotise pas lorsqu'il s'agit de dangers sanitaires de première catégorie.

b- Un encadrement de la publicité pour les produits phytopharmaceutiques.

La publicité pour les produits phytopharmaceutiques peut encourager leur emploi excessif, ce qui a conduit le législateur à durcir les conditions qui lui sont applicables. L'article 101 de la loi Grenelle II ^{68 ( * )} a ainsi interdit la publicité commerciale pour les produits phytopharmaceutiques envers le grand public, par voie télévisée, radiodiffusée ou de panneaux d'affichage extérieur. Elle n'a autorisé une publicité auprès des non professionnels que sur les lieux de vente. Par ailleurs, la loi Grenelle II a imposé que la publicité, qu'elle s'adresse aux professionnels ou non, présente les bonnes pratiques d'utilisation des produits phytopharmaceutiques, ne comporte pas de message rassurant (comme les mentions « non dangereux », ou « ne nuit pas à la santé »), et mette en avant les pratiques de lutte intégrée.

Ces dispositions figurent désormais au sein de l'article L. 253-5 du code rural et de la pêche maritime, qui prévoit que les conditions de présentation des produits phytopharmaceutiques dans les publicités sont définies par voie d'arrêté ministériel.

L'article L. 253-16 du code rural et de la pêche maritime sanctionne d'un an d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende tout manquement à la législation encadrant la publicité pour les produits phytopharmaceutiques.

c- Un suivi incomplet des effets indésirables des produits phytopharmaceutiques.

L'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime donne à l'autorité administrative tout pouvoir pour interdire ou restreindre l'utilisation des produits phytopharmaceutiques bénéficiant d'une autorisation de mise sur le marché (AMM), lorsque l'intérêt de la santé publique ou de l'environnement est en jeu.

L'autorité administrative peut ainsi intervenir pour protéger des zones particulières : zones protégées ou zones où doivent intervenir des travailleurs agricoles : c'est ainsi que des délais de réentrée dans les parcelles traitées peuvent être imposées.

Les constatations des effets réels d'un produit autorisé peuvent aussi amener l'autorité administrative à réagir. Toutefois, un rapport effectué en 2011 par le Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture, et des espaces ruraux (CGAAER) sur le suivi des produits phytopharmaceutiques après AMM constatait que s'il existait des dispositifs de surveillance des effets des produits phytopharmaceutiques, ceux-ci étaient dispersés. Le rapport de la mission commune d'information du Sénat intitulé « P esticides : vers le risque zéro », publié en 2012, reprenait ce constat à son compte.

EXTRAITS DU RAPPORT DE LA MISSION COMMUNE D'INFORMATION DU SÉNAT
« PESTICIDES : VERS LE RISQUE ZERO »

Le rapport du CGAAER constate que des réseaux de vigilance sont en place en France, mais qu'il en existe une multitude, avec des buts différents et des organisations spécifiques :

- La surveillance des effets des pesticides sur la santé humaine relève de plusieurs acteurs : la MSA avec le réseau Phyt'Attitude, qui a remonté en moyenne depuis dix ans environ cent-cinquante dossiers par an. Dans les deux-tiers des cas signalés par ce réseau, le problème de santé identifié est lié aux pesticides. Mais la MSA n'est pas seule. L'Institut national de Veille Sanitaire (InVS) joue aussi un rôle essentiel dans le dispositif. Il reçoit notamment les alertes des centres antipoison (CAP). L'InVS a mis en place un groupe dénommé Phytoveille destiné à mieux connaître les effets indésirables des pesticides sur la santé. Enfin, certaines initiatives locales ou régionales de connaissance de l'état de santé des populations peuvent contribuer à la vigilance sur les effets des pesticides.

- La surveillance des effets des pesticides au titre de la sécurité sanitaire et alimentaire relève d'un nombre encore plus important d'acteurs. Le suivi de la qualité des eaux relève des Agences de l'eau et de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, mais aussi des services de l'État (agences régionales de santé, services régionaux de l'alimentation), qui effectuent des contrôles réguliers. Le suivi de la qualité des aliments relève pour sa part de la direction générale de l'alimentation, de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, qui effectuent des contrôles sur les LMR.

- Les effets des pesticides sur l'environnement en général et la biodiversité relèvent des réseaux de l'Office national de la Chasse et de la faune sauvage (ONCFS) qui suivent, par exemple, la mortalité du gibier. Le ministère de l'agriculture a aussi mis en place un « réseau abeille » pour suivre la mortalité anormale dans les ruches.

À ces vigilances organisées s'ajoute une veille scientifique effectuée par la direction générale de l'alimentation, sur les publications scientifiques du monde entier qui peuvent amener à réviser les jugements sur les produits autorisés, veille d'autant plus difficile à réaliser qu'elle doit nécessairement dépasser les frontières.

Les auteurs du rapport du CGAAER constatent cependant que les vigilances existantes sont éclatées, et qu'il n'y a aucune centralisation et aucune remontée des données. Les réseaux de surveillance produisent « une grande quantité de données » mais traitent séparément ces données, ce qui est coûteux et prive le dispositif de vigilance de son indispensable réactivité.

d- Un dispositif de contrôle de la législation sur les produits phytopharmaceutiques.

L'article L. 253-14 du code rural et de la pêche maritime donne compétence aux agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) ainsi qu'à ceux chargés de la police de l'environnement pour rechercher et constater les infractions à la législation sur les produits phytopharmaceutiques.

En pratique, ce sont les agents des services régionaux de l'alimentation (SRAL) rattachés aux directions régionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF) qui exécutent de plan de contrôle phytopharmaceutique.

II. Le texte du projet de loi initial

a- Une simplification des règles d'édiction de mesures de prévention contre les organismes nuisibles.

La procédure d'approbation sous quinze jours par le ministre chargé de l'agriculture des mesures de traitement obligatoire et autres mesures de prévention décidées par les préfets de département en cas d'urgence est considérée sur le terrain comme lourde pour les services de l'État. Elle n'apporte aucune valeur ajoutée.

Par ailleurs, l'exigence de l'urgence pour permettre l'intervention du préfet est source d'insécurité juridique des arrêtés préfectoraux : l'appréciation du caractère urgent des mesures à prendre est parfois incertaine.

C'est pourquoi les 1° et 2° du I. de l' article 21 simplifient le dispositif prévu par les articles L. 251-8 et L. 251-9 du code rural et de la pêche maritime : ils conservent la possibilité pour le ministre d'édicter des mesures par voie d'arrêté, mais donnent une compétence générale pour le faire aux préfets de région. L'exigence d'approbation sous quinzaine par le ministre des mesures prises au niveau local ainsi que la suppression de l'exigence d'urgence pour permettre au préfet d'agir constituent des avancées pour faciliter la mise en oeuvre des traitements obligatoires. Le préfet de région devient ainsi l'autorité ordinaire de définition des mesures de prévention en matière de santé végétale .

L'exigence d'une constatation contradictoire de situation avant toute mesure de destruction avec présence sur les lieux de l'agriculteur, de l'administration, et du maire ou de son représentant est maintenue, mais il pourra désormais y être fait exception en cas d'urgence. De cette manière, nul ne pourra se soustraire à ce type de mesure radicale, en faisant la politique de la chaise vide.

b- Une interdiction renforcée de la publicité pour les produits phytopharmaceutiques.

Le projet de loi franchit une étape supplémentaire dans l'interdiction de la publicité pour les produits phytopharmaceutiques. Alors que jusqu'à présent, seule la publicité à destination du grand public est interdite en dehors des points de vente, cette interdiction est étendue par le 3° du I. de l' article 21 , qui modifie l'article L. 253-5 du code rural et de la pêche maritime aux publicités à destination des professionnels, à l'exception des publicités sur les points de distribution et dans la presse professionnelle agricole.

Cette interdiction de la publicité ne s'applique pas aux produits de bio-contrôle, afin d'encourager leur utilisation comme alternative aux produits phytopharmaceutiques issus de la chimie de synthèse.

Le 6° du I. de l' article 21 tire les conséquences de ce renforcement de l'interdiction de la publicité pour les produits phytopharmaceutiques en disposant que la sanction d'un an d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende s'applique en cas de violation de cette nouvelle interdiction.

c- La structuration de la phytopharmacovigilance.

Alors qu'il existe différents dispositifs de vigilance sanitaire structurés dans le domaine du médicament humain (pharmacovigilance), des dispositifs médicaux (matériovigilance) ou des produits sanguins (hémovigilance), il n'y a rien de tel en matière de surveillance des effets des produits phytopharmaceutiques. Le 4° du I. de l' article 21 crée donc un article L. 253-8-1 du code rural et de la pêche maritime pour instaurer une phytopharmacovigilance, qui vise à « surveiller les effets indésirables des produits phytopharmaceutiques sur l'homme, sur la biodiversité, sur la faune sauvage, sur l'eau et le sol, sur les aliments, ainsi que sur l'apparition de plantes résistantes », et intègre les données relatives à la surveillance de la santé des travailleurs exposés aux pesticides.

Ce dispositif de vigilance repose sur l'obligation de tous les acteurs de la chaîne, et en premier lieu les fabricants et metteurs en marché des produits phytopharmaceutiques, de signaler tous les effets indésirables qu'ils peuvent connaître liés à l'utilisation de leurs produits.

Le nouvel article L. 253-8-1 ne précise pas les destinataires des informations collectées dans le réseau de vigilance, renvoyant ces choix au décret. Cependant, une centralisation des vigilances auprès de l'ANSES semble être la solution que privilégie le gouvernement.

d- Le renforcement des pouvoirs de contrôle.

Les agents des douanes jouent un rôle fondamental dans le contrôle des produits importés aux points d'entrée sur le territoire. Or, la fraude sur les produits phytopharmaceutiques existe et le maintien d'un haut niveau de garantie du respect de la législation en la matière exige que les douaniers disposent de pouvoirs de contrôle sur ces produits, ce qui n'est pas aujourd'hui le cas.

Le II. de l' article 21 comble donc une lacune de l'article 48 du code des douanes, qui définit le domaine d'intervention des agents des services des douanes, en leur attribuant explicitement mission de contrôler le respect de la réglementation phytosanitaire, nationale et européenne. Une telle modification législative leur permettra d'effectuer les contrôles de lots et des marchandises transportées, pour lutter plus efficacement contre les phénomènes de fraude et de vente de produits interdits en France.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

a- La mise en place de délais réduits d'évaluation des produits de bio-contrôle.

Afin d'encourager le bio-contrôle, à l'initiative de M. Dominique Potier, les députés ont adopté un amendement destiné à accélérer les procédures d'évaluation et d'autorisation de mise sur le marché pour ces produits, ces produits devant passer par une AMM certes simplifiée mais qui nécessite toutefois une évaluation de l'ANSES.

Les députés ont prévu qu'un décret en Conseil d'État intervienne pour définir un délai maximal pour l'ensemble de la procédure.

Ils ont également précisé ce qu'étaient les produits de bio-contrôle : des agents et produits qui utilisent des mécanismes naturels dans le cadre de la lutte intégrée contre les ennemis des cultures. Il peut s'agir de macroorganismes, de microorganismes, de médiateurs chimiques comme les phéromones et les kairomones ou encore de substances naturelles d'origine végétale, animale ou minérale. Les préparations naturelles peu préoccupantes (PNPP) font partie des produits de bio-contrôle.

b- Une hésitation sur le périmètre d'interdiction de la publicité.

En commission , les députés ont adopté un amendement de Mme Brigitte Allain supprimant totalement la publicité commerciale sur les produits phytopharmaceutiques, à l'exception des produits de bio-contrôle.

Toutefois, en séance, ils sont revenus, à la demande du Gouvernement, sur cette interdiction totale, pour la remplacer par une autorisation dans les points de vente et les publications professionnelles pour agriculteurs. La solution retenue consistait à valider par décret la liste des insertions publicitaires autorisées, en forçant les annonceurs à mettre en avant les principes de la lutte intégrée et les bonnes pratiques dans l'usage et l'application des produits pour la protection de la santé humaine et animale et de l'environnement.

c- Le renforcement de la phytopharmacovigilance.

L'Assemblée nationale a validé le nouveau dispositif de phytopharmacovigilance, qui correspond à une nécessité : mieux connaître les effets réels des produits phytopharmaceutiques et pouvoir ajuster les politiques publiques, et notamment réévaluer les autorisations de mise sur le marché, en fonction des dernières données enregistrées.

Les députés ont même adopté, à l'initiative de Mme Delphine Batho, un amendement étendant la phytopharmacovigilance à la surveillance de la qualité de l'air. Les résidus de pesticides dans l'air peuvent en effet induire des effets indésirables pour la santé humaine, mais aussi pour la faune et la flore. Il paraît fondamental que ces effets puissent également être enregistrés par les acteurs de la surveillance de la qualité de l'air, comme AirParif en Île-de-France.

À l'initiative conjointe du rapporteur, M. Germinal Peiro, et de M. Dominique Potier, l'Assemblée nationale a également précisé que les organismes participant à la phytopharmacovigilance devront mettre à disposition de la tête de réseau toutes les informations qu'elles auront collectées. Il s'agit ainsi de répondre pleinement à la préoccupation de collecter et centraliser les informations pour agir plus vite en cas de problème posé par une AMM.

IV. La position de votre commission

a- Un aménagement indispensable de l'interdiction de la publicité pour les produits phytopharmaceutiques.

Votre commission a partagé la volonté exprimée dans le projet de loi de mieux encadrer encore la publicité pour les produits phytopharmaceutiques, dans le but de ne pas inciter à l'utilisation de ces produits.

Plusieurs amendements, dont l'un à l'initiative de votre rapporteur, ont toutefois été adoptés pour préciser le champ de cette interdiction et autoriser la publicité dans les médias professionnels agricoles, et pas seulement la presse professionnelle agricole.

Il est en effet délicat de faire la distinction entre publicité, qui est interdite, et information, qui serait autorisée : ainsi, un guide de bonnes pratiques concernant un produit en particulier pourrait être qualifié de publicité. Par ailleurs, la presse agricole a adopté les nouvelles technologies et met à disposition ses contenus sur internet. De même, des web-télés et médias de nouvelle génération ont été créés et s'adressent aux agriculteurs professionnels. Rien ne justifie que ces médias soient traités différemment par rapport à la presse écrite : ce sont parfois les mêmes documents qui sont accessibles sur le site internet des éditeurs et dans leur publication sous forme papier.

C'est pourquoi votre commission a permis la publicité pour les produits phytopharmaceutiques dans l'ensemble des médias professionnels agricoles.

b- Une clarification de la définition des produits de bio-contrôle.

Votre commission, sur proposition de M. Pierre Camani, rapporteur pour avis de la commission du développement durable, a clarifié la définition des produits de bio-contrôle. Ceux-ci étaient définis dans le texte initial comme « des agents et produits qui utilisent des mécanismes naturels dans le cadre de la lutte intégrée contre les ennemis des cultures », reprenant la formule employé dans le rapport Herth de 2011 ^{69 ( * )} . Le projet de loi listait ensuite les différents types d'agents de bio-contrôle. L'amendement de M. Pierre Camani, adopté par votre commission, sépare les macro-organismes utilisés dans le cadre du bio-contrôle, qui ne constituent pas des produits phytopharmaceutiques et ne sont pas soumis à leur réglementation, des autres agents qui peuvent eux, être qualifiés de produits phytopharmaceutiques et sont donc soumis aux règles qui s'y rattachent : micro-organismes, phéromones, kairomones et substances naturelles d'origine végétale, animale ou minérale. Cette définition des produits de bio-contrôle figure désormais au sein de l'article L. 253-6 du code rural et de la pêche maritime, qui impose de disposer d'un plan de réduction de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques.

Le texte de votre commission conserve le principe d'une évaluation plus rapide pour les produits de bio-contrôle, afin d'en encourager le développement.

c- Une clarification du cadre de la phytopharmacovigilance.

La phytopharmacovigilance se distingue du suivi post-autorisation de mise sur le marché qui peut être demandé lors de l'autorisation, et qui conditionne l'autorisation. Votre commission a donc adopté deux amendements identiques de M. Jean Bizet et de M. Bruno Sido visant à bien séparer les deux notions, afin qu'il n'y ait pas de confusion entre le suivi global des effets non intentionnels qui pourraient être observés par l'ensemble de la filière dans le cadre de la phytopharmacovigilance et le suivi spécifique d'un produit qui incombe au seul détenteur de l'autorisation de mise sur le marché. Ce suivi est imposé en cas de doute sur les effets du produit, doute pas suffisant toutefois pour que l'autorisation lui soit refusée.

Un amendement de M. Pierre Camani, rapporteur pour avis de la commission du développement durable, a également été adopté pour préciser que c'est l'ANSES qui est la tête de réseau du dispositif de phytopharmacovigilance : les organismes relevant les effets indésirables des produits et participant au dispositif de phytopharmacovigilance doivent lui transmettre les données dont ils ont connaissance.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 22 (article L. 1313-1, L. 1313-2 et L. 1313-5 du code de la santé publique) - Transfert à l'ANSES de la compétence de délivrance des autorisations de mise sur le marché des produits phytosanitaires et des matières fertilisantes

Objet : cet article vise à transférer à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) la délivrance des autorisations de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, matières fertilisantes et supports de culture, relevant actuellement des ministres.

I. Le droit en vigueur

La mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques est régie depuis 2011 par un règlement européen de 2009 ^{70 ( * )} . L'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime renvoie à ce texte européen.

La mise sur le marché d'un produit phytopharmaceutique suit un processus assez long qui fait intervenir d'abord les autorités européennes et ensuite les autorités nationales.

C'est d'abord au niveau européen que sont approuvées les substances actives qui peuvent entrer ensuite dans la composition des produits, à travers un mécanisme en deux temps :

- Il appartient d'abord à une instance scientifique, l'autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA), de réaliser l'évaluation scientifique de l'intérêt et des risques de toute nouvelle substance et notamment des résidus que l'on retrouve après utilisation. L'EFSA évalue aussi les synergistes, phytoprotecteurs, coformulants et adjuvants. L'EFSA associe étroitement les agences nationales d'évaluation, en confiant l'instruction des dossiers à un État rapporteur.

- Après cette évaluation, des règlements d'exécution du règlement de 2009, pris par la Commission européenne, procèdent à l'inscription des substances sur la liste des substances autorisées.

La mise sur le marché des produits relève ensuite de chaque État membre de l'Union européenne, en respectant le même principe de séparation de l'évaluation et de la gestion du risque :

- L'évaluation des risques relève de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES), qui effectue un rapport sur chaque demande d'autorisation de mise sur le marché d'un produit nouveau. Le règlement européen de 2009 a permis une évaluation zonale des produits en définissant trois zones (Nord, Centre et Sud, zone dont relève la France) dans lesquelles les évaluations peuvent être considérées comme valables pour l'ensemble des États membres de la zone. Agence de référence, reconnue par les autres États membres de l'Union, l'ANSES est donc très sollicitée pour la zone Sud.

- Ensuite, sur la base du rapport d'évaluation, il appartient à l'autorité administrative, chargée de la gestion des risques, d'autoriser ou de ne pas autoriser le produit. L'article R. 253-1 du code rural et de la pêche maritime précise que cette autorité est le ministre chargé de l'agriculture.

Les produits autorisés peuvent être ensuite utilisés par les agriculteurs. Ceux-ci peuvent aussi utiliser dans leurs champs des produits autorisés dans d'autres États membres de l'Union européenne, non évalués en France mais ayant fait l'objet d'une autorisation d'importation parallèle.

II. Le texte du projet de loi initial

Or, le dispositif national prévoyant une double instruction des demandes d'autorisation de produits phytopharmaceutiques, d'abord par l'ANSES aux fins d'évaluation et ensuite par le ministère de l'agriculture avant autorisation définitive, est considéré comme trop peu réactif et redondant.

Concrètement, c'est la direction générale de l'alimentation (DGAl) qui, au sein du ministère de l'agriculture, est chargée d'effectuer le suivi des dossiers d'autorisation de mise sur le marché. Elle doit traiter environ 2 000 demandes par an.

Le projet de loi propose de simplifier le processus d'autorisation de mise sur le marché (AMM) des produits phytopharmaceutiques ainsi que des matières fertilisantes et supports de culture, en confiant cette prérogative au directeur de l'ANSES et non plus au ministre chargé de l'agriculture.

L'article L. 1313-1 du code de la santé publique, qui définit les missions de l'ANSES, est complété en ce sens par le 1° du I. de l' article 22 .

Le 2° du I. renforce le droit de l'ANSES d'accéder à toutes les données nécessaires à l'exercice de ses missions : il est en effet indispensable que l'Agence soit pleinement informée pour réaliser ses expertises.

Le 3° du I. , enfin, précise que les décisions d'AMM prises par le directeur de l'ANSES le sont au nom de l'État. La responsabilité engagée dans le cadre de cette mission ne peut donc être que celle de l'État.

L'AGENCE NATIONALE DE SÉCURITÉ SANITAIRE DE L'ALIMENTATION,
DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TRAVAIL (ANSES)

Établissement public administratif, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) est issue de la fusion au 1 ^er juillet 2010 de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et de l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET).

Placée sous la tutelle de cinq ministères différents (ceux chargés de l'agriculture, de la consommation, de l'environnement, de la santé et du travail), l'ANSES est administrée par un conseil d'administration composé de cinq collèges : représentants de l'État, des organisations professionnelles, des syndicats d'employeurs et de salariés, des élus et personnalités qualifiées, et des associations, notamment les associations agréées de protection de l'environnement. Cette composition large garantit l'implication de la société civile dans la gouvernance de l'ANSES.

Elle est dirigée par un directeur général nommé par décret. Un conseil scientifique veille à la qualité et à la cohérence des travaux scientifiques de l'Agence.

L'ANSES a un rôle d'expertise concernant la sécurité humaine dans les domaines de l'environnement, du travail et de l'alimentation. Elle produit des analyses de risque et émet des recommandations. Elle intervient sur saisine des autorités publiques, mais peut aussi s'autosaisir. L'article L. 1313-3 du code de la santé publique permet aussi aux associations de consommateurs, de protection de l'environnement et celles défendant les intérêts des patients et des victimes d'accidents du travail ou de maladies professionnelles de saisir l'ANSES.

Avec un budget de plus de 130 millions d'euros et un peu plus de 1 300 agents (y compris les agents contractuels), l'ANSES inscrit son action dans le cadre d'un contrat d'objectifs et de performances signé avec l'État le 26 février 2013 pour la période 2012-2015.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont longuement débattu de la question du transfert à l'ANSES de la compétence de délivrance des AMM sur les produits phytopharmaceutiques et matières fertilisantes.

Ils ont au final rejeté l'ensemble des amendements tendant à revenir à la situation actuelle.

Il n'est pas forcément nécessaire de disposer de deux organismes différents pour effectuer l'évaluation et la gestion du risque. Au demeurant, la pratique administrative du ministère de l'agriculture consiste à suivre de manière quasiment systématique les avis de l'ANSES.

Dans ces conditions, le dispositif actuel est source de redondances. Début 2013, une association de protection de l'environnement a révélé que le ministère de l'agriculture n'avait pas réagi à de nouvelles évaluations de l'ANSES, qui auraient pu conduire à revoir l'AMM de sept produits. Or, la DGAl, qui assure cette mission au sein du ministère, dispose de peu de moyens dédiés à celle-ci : à peine 2,5 agents en équivalent temps plein (ETP). Dans ces conditions, une réforme s'impose.

Par ailleurs, les députés ont constaté que l'évaluation et la gestion du risque pouvaient également être confiées au même organisme. C'est le cas pour le médicament humain ou le médicament vétérinaire. Pour le médicament humain, lorsque l'AMM est demandée au niveau national, l'évaluation de la sécurité d'emploi, de l'efficacité et de la qualité du produit est effectuée par l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) et la décision d'AMM est prise par le directeur général de l'ANSM.

LA MISE SUR LE MARCHÉ DES MÉDICAMENTS À USAGE HUMAIN

Les médicaments à usage humain et dispositifs médicaux ne peuvent être distribués que s'ils ont fait l'objet d'une autorisation de mise sur le marché (AMM).

Celle-ci peut être demandée par les industriels au niveau européen : l'agence européenne d'évaluation des médicaments (EMA) effectue alors une évaluation avant que la Commission européenne ne décide de l'attribution de l'AMM, valable sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne.

Lorsque le produit ne bénéficie pas d'une AMM européenne, l'article L. 5121-8 du code de la santé publique prévoit qu'il est possible de demander l'autorisation à l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM). L'article L. 5311-1 du code de la santé publique confie à l'ANSM une mission d'expertise et d'évaluation. Sur la base de l'évaluation effectuée, il appartient, en vertu de l'article L. 5322-2 du même code, au directeur général de l'ANSM de prendre, au nom de l'État, les décisions d'attribution des AMM.

Un schéma similaire s'applique au médicament vétérinaire : l'ANSES comprend en son sein une Agence nationale du médicament vétérinaire (ANSM), régie par les articles L. 5145-1 et suivants du même code, qui délivre les AMM nationales sur les médicaments vétérinaires.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur considère que le transfert à l'ANSES de l'attribution des AMM sur les produits phytopharmaceutiques et les matières fertilisantes n'affaiblit en rien les objectifs de protection de l'environnement ou de sécurité sanitaire. Elle permettra de répondre avec plus de rapidité et d'efficacité aux nombreux dossiers de demande d'autorisation, actuellement en attente. Les procédures internes de l'ANSES assurent que l'évaluation pourra être menée avec toute l'indépendance nécessaire, et dans le souci de rigueur scientifique et méthodologique.

Le ministre chargé de l'agriculture conservera en tout état de cause un droit de regard sur les AMM délivrées sur les produits phytopharmaceutiques, à travers deux instruments :

- en amont, il valide les lignes directrices qui définissent le risque acceptable, et à partir desquelles l'ANSES se prononce ;

- en aval, il dispose d'un pouvoir de suspension des AMM accordées, dans l'intérêt de l'environnement ou de la santé publique, en vertu de l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime.

Votre rapporteur a proposé à votre commission, qui l'a accepté, d'ajouter un pouvoir supplémentaire aux mains du ministre chargé de l'agriculture : à l'instar de ce qui existe en matière de délivrance des AMM par le directeur général de l'ANSM, le ministre dispose d'un pouvoir d'opposition aux décisions prises par le directeur de l'ANSES. En déclenchant ce droit de veto, le ministre oblige l'ANSES à procéder à un nouvel examen de la décision dans un délai de 30 jours. Cette procédure vise à garantir au ministre de l'agriculture la possibilité de défendre les intérêts dont il a la charge. L'amendement précise cependant qu'il ne s'agit pas là d'un recours hiérarchique. L'ANSES reste indépendante et il n'existe aucune autorité supérieure à son directeur général.

Votre rapporteur souligne qu'il sera nécessaire, pour permettre à l'ANSES d'exercer efficacement sa mission, de l'autoriser à utiliser ses ressources propres pour accélérer le processus d'examen des produits phytopharmaceutiques actuellement en cours d'évaluation. Or l'ANSES se heurte à l'impossibilité de recruter par voie contractuelle des personnels non statutaires, du fait du plafonnement qui s'applique également aux emplois non permanents. Une telle situation, déjà dénoncée par le Sénat, pose problème. En effet, l'article 130 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 a instauré une taxe versée à l'Agence lors de toute demande d'AMM. Plus les demandes sont nombreuses et plus le produit de la taxe progresse. L'ANSES touche ainsi environ 12 millions d'euros de recettes par an provenant de la taxe affectée sur les produits phytopharmaceutiques. Il conviendrait de permettre à l'Agence de pouvoir recruter hors plafond des personnels supplémentaires gagés par ces recettes, pour traiter rapidement les demandes d'AMM en attente. Un assouplissement du contrôle financier central assuré par le ministère chargé de l'économie et des finances serait ainsi souhaitable.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 22 bis A (article L. 250-2 du code rural et de la pêche maritime) - Attribution d'un pouvoir de contrôle

Objet : cet article, ajouté par votre commission des Affaires économiques, reconnaît aux agents de l'ANSES un droit de contrôle sur les conditions d'application des autorisations.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 250-2 du code rural et de la pêche maritime fixe la liste des agents publics habilités à effectuer les missions d'inspection et de contrôle concernant l'application des dispositions législatives et réglementaires ainsi que celle les dispositions communautaires relatives à la protection des végétaux.

Ces agents sont les ingénieurs rattachés au ministère de l'agriculture, les inspecteurs de santé publique vétérinaire, les techniciens du ministère de l'agriculture et les autres fonctionnaires ou agents contractuels de l'État.

III. La position de votre commission

Or, dès lors que l'ANSES est chargée de délivrer les AMM, il convient que ses agents puissent aussi contrôler les conditions d'application des autorisations.

Un amendement a donc été adopté en ce sens par votre commission, sur proposition de M. Pierre Camani, rapporteur pour avis de la commission du développement durable.

Cet amendement, à travers un article additionnel inséré dans le projet de loi, ajoute les inspecteurs de l'ANSES à la liste des autorités pouvant sanctionner les manquements à la législation phytosanitaire, définie à l'article L. 250-2 du code rural et de la pêche maritime.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 22 bis (article L. 1313-1-1 [nouveau] du code de la santé publique) - Création d'un conseil d'orientation au sein de l'ANSES chargé de délivrer un avis sur les autorisations de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques

Objet : cet article, ajouté par les députés, crée au sein de l'ANSES, un conseil d'orientation, renommé comité de suivi par votre commission des affaires économiques, qui doit formuler un avis avant toute décision d'autorisation de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques prise par le directeur général de l'Agence. Cet avis est rendu public.

I. Le droit en vigueur

La délivrance des AMM sur les produits phytopharmaceutiques et les matières fertilisantes relève des prérogatives du ministre chargé de l'agriculture. Le projet de loi propose de transférer cette prérogative au directeur général de l'ANSES, sans encadrer ce pouvoir de décision de l'ANSES.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

À l'initiative de M. Gérard Bapt, les députés ont adopté un amendement créant un article additionnel destiné à conserver un droit de regard des autorités politiques sur les décisions d'AMM du directeur général de l'ANSES. Le politique ne peut pas, en effet, totalement se désintéresser des questions d'autorisation des produits phytopharmaceutiques.

Cet amendement complète l'article L. 1313-1 du code de la santé publique en créant au sein de l'ANSES un conseil d'orientation composé des représentants des cinq ministères de tutelle et des directions scientifiques de l'Agence.

Son fonctionnement serait assuré par l'Agence et l'Institut national de veille sanitaire (InVS), compétents pour l'évaluation scientifique, la veille et le traitement des données biologiques et sanitaires.

Le Conseil d'orientation aurait ainsi pour vocation de faire la synthèse de l'ensemble des éléments d'appréciation permettant de prendre des décisions fondées sur l'intérêt public mais aussi d'assurer la cohérence des actions à mener une fois les autorisations délivrées.

Il formulerait un avis sur les projets de décision du directeur général de l'ANSES. Cette structure vise à faire partager la responsabilité de la décision à un collectif, même si formellement, la décision finale revient au seul directeur général de l'ANSES.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve le compromis proposé par les députés : il s'agit de préserver l'efficacité d'un dispositif d'AMM entièrement piloté par l'ANSES, mais en n'écartant pas les autorités ministérielles, qui pourront avoir un droit de regard.

Elle a adopté un amendement présenté par M. Pierre Camani, rapporteur pour avis de la commission du développement durable, qui renforce substantiellement le dispositif proposé par les députés, et en effectue le reclassement au sein d'un article L. 1313-1-1 nouveau du code de la santé publique :

- le Conseil d'orientation est rebaptisé « comité de suivi » : son rôle est bien de suivre et d'encadrer le processus de délivrance des AMM nationales concernant les produits phytopharmaceutiques, les matières fertilisantes et supports de culture. Sa composition reste inchangée : l'ensemble des ministères de tutelle de l'Agence y siège ;

- l' avis rendu par le comité de suivi est public : la publicité garantit la transparence de la procédure.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 23 (articles L. 253-7, L. 254-1, L. 254-3-1, L. 254-6, L. 254-6-1 [nouveau], L. 254-7, L. 254-7-1, L. 254-10, L. 258-1 du code rural et de la pêche maritime) - Réglementation de l'activité de conseil et mise en place d'un suivi de la distribution des produits phytopharmaceutiques

Objet : cet article dispense d'agrément phytopharmaceutique les prestataires de services appliquant des produits de bio-contrôle, rend facultative l'évaluation des risques pour l'introduction de macro-organismes utiles aux végétaux à des fins d'expérimentation en milieu confiné, conforte la traçabilité des produits phytopharmaceutiques à partir des registres tenus par les professionnels et renforce les obligations d'information à destination des non-professionnels.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement dite loi Grenelle II a profondément renforcé l'encadrement des activités de mise en vente, vente, distribution à titre gratuit, application et conseil à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques, en prévoyant notamment de nouvelles obligations en matière de formation. Alors que jusqu'alors l'agrément était nécessaire uniquement pour la vente et pour l'application en prestation de service de ces produits, la loi Grenelle II a généralisé l'agrément, pour toutes les activités, même si les conditions d'agrément sont différentes selon les catégories d'intervenants : prestataires, distributeurs, conseillers.

La loi impose également aux vendeurs de produits phytopharmaceutiques de tenir un registre des ventes, qui doit être mis à jour dans un délai fixé par voie réglementaire à deux mois (article R. 254-24 du code rural et de la pêche maritime). Ce registre constitue un outil indispensable au calcul de l'assiette de la redevance pour pollution diffuse (RPD), institué par l'article L. 213-10-8 du code de l'environnement. Il existe aussi un registre pour les utilisations de produits pharmaceutiques en prestation de service, notamment pour le traitement des semences. Ce registre est aussi utilisé pour le calcul de la RPD. Enfin, un registre des achats est rendu obligatoire par l'article L. 254-3-1 du code rural et de la pêche maritime et concerne toute personne qui acquiert un produit auprès d'autres intervenants que ceux qui doivent tenir un registre utilisé pour le calcul de la RPD. La loi française impose donc à travers plusieurs outils un dispositif complet de traçabilité, sensé ne laisser aucun angle mort.

Enfin, la loi prévoit que ne pourront acheter des produits phytopharmaceutiques que des agriculteurs titulaires du « certiphyto », obligatoire à partir du 1 ^er octobre 2014 pour les utilisateurs professionnels, qui peuvent l'obtenir après une formation de courte durée, délivrée par un organisme habilité.

II. Le texte du projet de loi initial

L'article 23 apporte plusieurs modifications à la réglementation sur l'utilisation des produits phytopharmaceutiques avec un triple objectif : développer les techniques alternatives aux produits phytopharmaceutiques de synthèse, renforcer la traçabilité des échanges et des utilisations de ces produits et enfin renforcer l'obligation d'information et de conseil des utilisateurs professionnels ou non-professionnels.

Un agrément est indispensable pour exercer l'activité d'applicateur de produits phytopharmaceutiques en prestation de services, sauf lorsque cette prestation est assurée entre agriculteurs dans le cadre de l'entraide. Le a) du 1° du I. de l' article 23 modifie l'article L. 254-1 du code rural et de la pêche maritime pour dispenser d'agrément les applicateurs de produits de bio-contrôle, afin d'encourager le recours à ces techniques alternatives.

Le projet de loi rappelle aussi que l'ensemble des acteurs de la chaîne phytosanitaire, des agriculteurs aux distributeurs en passant par l'ensemble des intermédiaires, est tenu de concourir, dans le cadre du plan Ecophyto 2018, dont la base légale est constituée par l'article L. 253-6 du code rural et de la pêche maritime, à la mise en oeuvre de la lutte intégrée contre les ennemis des cultures.

Depuis le Grenelle de l'environnement, les agriculteurs sont tenus de mettre en place un registre de leurs acquisitions de produits phytopharmaceutiques et semences traitées, lorsque ces acquisitions sont faites auprès de personnes non soumises à la redevance pour pollution diffuse (RPD). Cette obligation, prévue par l'article L. 254-3-1 du code rural et de la pêche maritime, prévoit cependant que les seules informations du registre sont la date d'acquisition ou de la prestation de services et les quantités de produits concernés. Or, la volonté d'une plus grande traçabilité exige davantage d'informations. Le 2° du I. de l' article 23 réclame que le registre renseigne également les numéros de lots et les dates de fabrication des produits. Le 3° impose les mêmes précisions pour les registres qui doivent également être tenus par les vendeurs et les applicateurs des mêmes produits phytopharmaceutiques. Le 4° crée un article L. 254-6-1 dans le code rural et de la pêche maritime pour étendre enfin cette obligation aux détenteurs des autorisations de mise sur le marché (AMM) ou, à défaut, aux entreprises qui assurent l'importation de produits autorisés dans un autre État membre de l'Union européenne. Il s'agit de se donner ainsi des moyens de contrôles croisés, pour lutter notamment contre la fraude liée aux « importations parallèles ». Cette traçabilité accrue permettra aussi de mieux exécuter les mesures de rappels et retraits éventuels des produits en cas de problème sanitaire.

L'article L. 254-7 du code rural et de la pêche maritime, lui aussi issu du Grenelle de l'environnement, prévoit que lorsqu'un conseil individualisé est formulé en matière de produits phytopharmaceutiques, il fait l'objet d'une préconisation écrite. Le 5° du I. de l' article 23 va plus loin en matière de conseil, puisqu'il impose :

- d'une part, que la vente ou la cession à titre gratuit de produits phytopharmaceutiques aux utilisateurs fasse l'objet systématiquement d'un conseil global ou spécifique. Cette obligation s'impose donc tant aux agriculteurs fournis par un distributeur privé qu'à ceux livrés par une coopérative ;

- d'autre part, que le conseil informe sur les méthodes alternatives : méthodes non chimiques ou utilisation de produits de bio-contrôle.

Enfin, le projet de loi initial impose la disponibilité permanente d'une personne détentrice du certiphyto distribution afin d'assurer l'information des utilisateurs sur les risques, consignes de sécurité et moyens de prévention. Cette obligation est même renforcée pour les utilisateurs non professionnels, à qui doivent être indiquées les consignes de stockage, manipulation, application et élimination des produits.

L'article 105 de la LMAP du 27 juillet 2010 avait jeté les bases juridiques d'un dispositif d'autorisation par les ministres de l'agriculture et de l'environnement de l'entrée sur le territoire des macro-organismes non indigènes utiles aux végétaux, utilisés dans la lutte biologique, comme par exemple des insectes. Ce régime d'autorisation de mise sur le marché est défini par décret. Il prévoit un avis de l'ANSES avant toute décision d'autorisation.

Le II de l' article 23 modifie l'article L. 258-1 du code rural et de la pêche maritime pour dispenser de l'analyse préalable du risque phytosanitaire et environnemental les introductions sur le territoire de macro-organismes destinés à une utilisation confinée. Une autorisation reste nécessaire : elle est donnée par le préfet de région, qui précisera les mesures de confinement nécessaires. Cet assouplissement s'explique par la volonté de développer l'expérimentation des techniques alternatives de protection des cultures.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont peu modifié l'article 23. Outre quelques amendements rédactionnels, ils ont adopté en séance publique un amendement renforçant l'obligation de conseil des vendeurs de produits phytopharmaceutiques.

Alors que le projet de loi initial posait une obligation générale de conseil, la version issue des travaux de l'Assemblée nationale est plus précise et plus contraignante : il s'agit de délivrer un conseil simultanément à chaque opération de vente. L'amendement adopté vise à préciser également que cette obligation de conseil laisse toujours libre l'utilisateur de le suivre ou de ne pas le suivre : il convient que l'agriculteur reste libre de choisir sa stratégie phytosanitaire.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur salue l'ambition du projet de loi de mieux encadrer l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et d'encourager les alternatives et notamment les techniques de bio-contrôle. En ce sens, votre rapporteur salue la dispense d'agrément pour l'application en prestation de service de produits de bio-contrôle. Cette mesure permettra d'ouvrir plus facilement le marché à des petites entreprises proposant des techniques alternatives.

Votre rapporteur souligne que si l'obligation de traçabilité concernant les produits phytopharmaceutiques impose des contraintes supplémentaires à l'ensemble des acteurs de la chaîne, qui devront tenir des registres plus précis et plus complets, il s'agit là d'une exigence répondant à une exigence de santé publique et de protection de la santé des utilisateurs et riverains : en effet, en cas de rappel de produits, il faut pouvoir agir rapidement. Aujourd'hui, l'absence de traçabilité complète des échanges de produits phytopharmaceutiques empêche d'être pleinement efficace. À l'initiative du rapporteur, un amendement a été adopté par votre commission pour clarifier la manière de conserver les données relatives à la commercialisation de produits phytopharmaceutiques, pour en assurer la traçabilité :

- les distributeurs au consommateur final, notamment les jardineries notamment, devront conserver les informations dans leur registre des achats ;

- les fabricants de produits phytopharmaceutiques qui les revendent à des intermédiaires, en revanche, devront les consigner dans leurs registres de ventes.

La durée de détention des informations en question est précisée et s'établit à cinq ans.

L'article 23 ne va pas jusqu'à séparer la vente et le conseil, ce qui aurait été impraticable pour des organismes comme les coopératives par exemple. L'amendement des députés visant à délivrer un conseil au moment de chaque vente paraît délicat à mettre en oeuvre. En outre, cette logique est contraire à la visée globale du conseil en produits phytopharmaceutiques : ce conseil doit être stratégique et prendre en compte non pas chaque traitement isolément mais l'ensemble des actions de protection à mener sur un cycle végétal. C'est pourquoi votre commission a adopté plusieurs amendements qui reviennent sur la simultanéité du conseil et de la vente.

Votre commission a également adopté un amendement de M. Joël Labbé précisant le contenu du conseil que le vendeur doit fournir à l'acheteur de produits phytopharmaceutiques : il s'agit que celui-ci se distingue de la simple information : les vendeurs doivent apporter un conseil global et spécifique, individualisé en fonction de la situation de l'agriculteur. Au final, le lien entre conseil et vente est renforcé : le vendeur n'est pas seulement un marchand mais un prestataire de service, qui apporte son expertise de l'ensemble de la gamme de produits disponibles pour guider l'agriculteur dans ses choix de stratégies de protection des cultures, dans le but de réduire la dépendance aux produits issus de la chimie de synthèse et en encourageant les techniques alternatives.

Dans la droite ligne des amendements adoptés aux articles 22 et 22 bis qui avaient pour objectif de conserver un droit de regard du ministre chargé de l'agriculture sur les décisions de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques devant désormais être prises par l'ANSES, un amendement présenté par M. Pierre Camani, rapporteur pour avis de la commission du développement durable, a été adopté pour rappeler que le ministre chargé de l'agriculture conserve, dans l'intérêt de la santé publique ou de l'environnement, un pouvoir de police sur les produits phytopharmaceutiques l'autorisant à suspendre, interdire ou encadrer l'utilisation de produits phytopharmaceutiques autorisés par l'ANSES. Il doit simplement informer le directeur de l'ANSES des décisions prises dans ce cadre.

Votre commission a adopté cet article, ainsi modifié.

Article 23 bis (article 98 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement) - Report d'une année de l'obligation de détention du certiphyto

Objet : cet article, ajouté lors des débats à l'Assemblée nationale, repousse au 26 novembre 2015 la date limite de l'obligation pour les exploitants et salariés agricoles de détenir le certiphyto.

I. Le droit en vigueur

La loi Grenelle II a mis en place à la fois l'agrément pour les activités de vente, d'application et de conseil en matière de produits phytopharmaceutiques et le certificat obligatoire pour les agriculteurs appelés à acheter et utiliser des produits phytopharmaceutiques, qui atteste de connaissances suffisantes pour manipuler ces produits en toute sécurité et réduire leur usage.

L'article 98 de cette loi avait laissé un délai maximal de deux ans à compter de la sortie des décrets d'application pour rendre obligatoire le certiphyto. L'article 3 du décret n° 2011-1325 du 18 octobre 2011 a fixé au 1 ^er octobre 2014 le délai-limite pour passer leur certiphyto. Après cette date, les agriculteurs n'étant pas détenteurs de ce certificat ne pourront plus se procurer de produits, car la vente est subordonnée à la présentation au vendeur du certiphyto. Ils s'exposent aussi à des sanctions en cas d'utilisation de produits sur leurs exploitations.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Plus de 200 000 agriculteurs sont aujourd'hui détenteurs du certiphyto. Les moyens financiers de la formation professionnelle des agriculteurs ont été mobilisés pour prendre en charge les stages d'acquisition du certiphyto : Vivea pour les exploitants (fonds pour la formation des entrepreneurs du vivant) et Fafsea pour les salariés.

Il reste toutefois encore 160 000 personnes à former. Or, il n'est pas matériellement et financièrement possible pour les organismes de formation intervenant dans le secteur agricole de répondre en moins d'un an à l'ensemble de ces besoins.

Les députés ont donc adopté un amendement repoussant l'échéance au 26 novembre 2015, cette date correspondant au délai maximum pour mettre en oeuvre la certification imposé par l'article 6 de la directive européenne de 2009 ^{71 ( * )} .

Il s'agit de rendre possible le respect de la réglementation communautaire, sans bâcler les formations. Ce report ne concerne que les agriculteurs : les autres professionnels, en particulier les distributeurs, applicateurs et conseillers en produits phytopharmaceutiques restent soumis au même calendrier pour remplir leurs obligations.

III. La position de votre commission

Le report de la date limite à partir de laquelle la détention du certiphyto par les agriculteurs sera obligatoire ne constitue en aucune manière un renoncement dans l'exécution du plan Ecophyto 2018. Il s'agit plutôt d'un ajustement pour tenir compte des réalités. Votre rapporteur partage le souci d'une approche plus réaliste mais souligne que, même avec un délai allongé, le rythme des formations devra s'accélérer, faute de quoi ce report ne suffira pas.

Or, la date-limite du 26 novembre 2015 est impérative, car elle correspond à une échéance définie par la réglementation communautaire. Il conviendrait que la France ne s'expose pas sur cette question à un recours en manquement de l'Union européenne .

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 24 - Habilitation du Gouvernement à prendre des mesures législatives par voie d'ordonnance

Objet : cet article tend à habiliter le Gouvernement à prendre des mesures législatives par voie d'ordonnance.

I. Le texte du projet de loi initial

Le I de cet article fixe le champ de l'habilitation , qui renvoie à huit points principaux.

1. L'expérimentation d'un système de certificats d'économie de produits phytosanitaires

Afin d'atteindre les objectifs de réduction de l'usage des produits phytosanitaires, deux récents rapports ont préconisé l'expérimentation d'un dispositif analogue à celui mis en place dans le domaine de l'énergie, qui y a rencontré un réel succès. Il consiste à :

- fixer aux distributeurs (les « obligés ») un objectif de réduction de leur consommation par leurs utilisateurs finaux, se traduisant pour chacun d'entre eux par un nombre de certificat d'économie à obtenir sur une période à déterminer ;

- définir les actions qui permettent de réaliser de telles économies et les quantifier (incitation à l'achat de matériel performant, usage de semences adaptées à des cultures à bas intrants...) ;

- vérifier que les obligés ont bien atteint leur objectifs, soit directement, soit en rachetant des certificats à d'autres.

Des sanctions financières sont prévues dans le cas où les obligés n'auraient pas atteint leurs objectifs.

2. La modernisation et la simplification des règles applicables aux matières fertilisantes et supports de culture

Relativement ancienne, la règlementation en ce domaine mériterait d'être à la fois :

- simplifiée : il existe en ce domaine de nombreux dispositifs d'autorisation à la fois complexes et pas toujours utiles. De plus il serait intéressant de pouvoir plus facilement délivrer des « autorisations collectives » par arrêté pour valider des modes de production type, comme pour les digestats issus de méthaniseur ;

- et clarifiée : le terme « produits » utilisé dans le code rural et de la pêche maritime prête à confusion dans le cadre du nouveau règlement relatif à la sortie du statut de déchets. Il gagnerait à se voir substituer celui de « matières fertilisantes ».

3. L'actualisation de la liste des personnes habilitées à rechercher et constater des infractions dans le domaine de la santé des animaux et des végétaux et de la sécurité sanitaire des aliments

En vue d'améliorer l'efficacité des contrôles, il est proposé d'habiliter :

- les agents de l'Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE) à vérifier l'identification des chevaux par les vétérinaires. De récentes affaires de fraudes ont en effet montré l'importance d'une meilleure traçabilité et d'une plus grande efficacité des contrôles ;

- les agents de l'Office national de la forêt (ONF) et des centres régionaux de la propriété forestière (CRPF), qui font partie du réseau de correspondants observateurs du département de la santé des forêts, afin que leurs prélèvements soient considérés comme des contrôles officiels ;

- les agents du service de santé des armées (vétérinaires et techniciens) à continuer de contrôler les établissements de la gendarmerie, suite à son passage sous tutelle du ministère de l'intérieur ;

- les agents de l'ANSES à contrôler les entreprises fabriquant les produits phytopharmaceutiques, ainsi que leur composition.

4. La simplification du régime applicable aux groupements de défense contre les organismes nuisibles et à leur fédération

Le code rural et de la pêche maritime prévoit un agrément des groupements de défense sanitaire contre les organismes nuisibles à la santé des végétaux communaux et intercommunaux (GDON) par le préfet, des fédérations départementales des GDON (FDGDON) par le préfet et des fédérations régionales (FREDON) par le ministre.

Complexe, ce dispositif doit être simplifié, dans un contexte de création, en 2011, d'un système de reconnaissance par le ministre d'un organisme à vocation sanitaire végétal au niveau régional.

5. La modernisation de l'organisation et des missions de l'Ordre des vétérinaires

Les dispositions législatives relatives à l'ordre des vétérinaires datent de 1989, après la première révision des règles qui datait de 1947. La « loi Kouchner » avait permis de moderniser les ordres des professions de santé. Si nombre d'entre eux ont alors saisi l'occasion de se moderniser, tel n'a pas été le cas de l'Ordre des vétérinaires.

Les missions de ce dernier, telles que répertoriées dans le code rural et de la pêche maritime, sont la gestion du tableau établissant la liste des vétérinaires en activité et des sociétés civiles professionnelles (article L. 242-4), la gestion des chambres de discipline vétérinaires (article L. 242-5), l'inscription des personnes réalisant des actes d'ostéopathie animale sur une liste tenue par l'ordre régional des vétérinaires (article L. 243-3-12), la vérification de la moralité et de l'honneur de la profession et l'étude des problématiques se rapportant à cette dernière (article R. 242-1), et enfin la création d'oeuvres d'entraide, de solidarité ou de retraite professionnelle (article R. 242-3).

Or, ces missions sont définies au sein d'articles multiples et de portée normative différente. Elles sont en outre insuffisantes au regard de l'évolution de la profession. Une réforme de l'Ordre des vétérinaires s'avère donc nécessaire, avec pour objectifs l'élargissement de ses missions, qui ne sont plus uniquement axées sur la médecine et la chirurgie des animaux ; la réforme du découpage régional, avec une réduction du nombre de régions ordinales ; la réforme du système disciplinaire, en améliorant la distinction entre les rôles administratifs et juridiques des élus ordinaux ; l'introduction d'un statut de l'élu ordinal ; l'introduction de la notion de « réseau vétérinaire » ; et la mise en place d'un dispositif assurant une meilleure qualité du service rendu au public sur l'évaluation de la qualité des vétérinaires et de leur formation.

6. Le renforcement des règles applicables au commerce des animaux de compagnie

Le code rural et de la pêche maritime reconnaît l'animal comme un être sensible, le protège contre les mauvais traitements et consacre une de ses sections aux animaux de compagnie.

Il paraît aujourd'hui nécessaire de renforcer les règles applicables au commerce des animaux de compagnie afin de mieux protéger ces animaux, d'éviter les fraudes et de faciliter la possibilité pour les associations de défense des animaux de se constituer partie civile. Il est notamment prévu :

- de définir comme élevage de chiens ou de chats « l'activité consistant à détenir des femelles reproductrices et donnant lieu à la vente d'au moins une portée par an », au lieu de deux aujourd'hui. L'absence d'obligation pour un particulier, détenteur au moins d'une femelle reproductrice et vendant une portée de chiots ou chatons par an, à effectuer une déclaration de cette activité auprès des services préfectoraux, rend en effet difficile les contrôles dans ce secteur et facilite la fraude, notamment quand les animaux sont vendus par internet ;

- d'interdire la vente d'animaux vertébrés en libre-service ;

- d'interdire, sans dérogation possible, la vente d'animaux de compagnie dans les foires, marchés, brocantes, expositions... non spécifiquement consacrées aux animaux ;

- de modifier le code de procédure pénale pour étendre le pouvoir des associations de défense des animaux de se constituer partie civile.

7. L'adaptation au droit de l'Union européenne des dispositions relatives au transport des animaux vivants et des sous-produits

S'agissant des sous-produits animaux, l'abrogation du règlement (CE) n° 1774/2002, remplacé par les règlements (CE) n° 1069/2009 et (UE) n° 142/2011, a modifié le sens de ce terme. Alors qu'il regroupait les sous-produits animaux crus et les produits transformés, il ne désigne désormais plus que les seconds, les premiers étant appelés « produits dérivés » ;

La définition de l'équarrissage est appelée à évoluer, car certains sous-produits animaux et produits dérivés initialement soumis à destruction peuvent maintenant être valorisés. Il convient par ailleurs de renforcer le dispositif de sanction, en visant les éleveurs ne disposant pas d'un document attestant la conclusion d'un contrat pour la collecte des cadavres de leurs animaux.

En ce qui concerne le transport d'animaux, l'adaptation au droit européen vise à remplacer le terme « agrément » par celui d'« autorisation », à l'article L. 214-12, le premier étant donné aux véhicules de transport tandis que le second est accordé aux transporteurs. Elle tend également, pour les mêmes raisons, à réajuster les termes et le périmètre de l'infraction prévue à l'article L. 215-13.

8. L'organisation de la surveillance en matière de santé animale, de santé végétale et d'alimentation

Suite à la refonte de l'organisation sanitaire, la plate-forme nationale d'épidémiosurveillance en santé animale a été créée par convention entre différents acteurs. Celle-ci, qui a fait preuve de son efficacité notamment lors de l'émergence de la maladie de Schmallenberg, ne dispose aujourd'hui d'aucune assise juridique et doit donc être définie.

La surveillance constituant une activité bien identifiée, utile à la fois aux gestionnaires et à l'évaluateur, il convient également de poser dans la loi le rôle des différents acteurs. Cela concerne en particulier les laboratoires de référence, qui doivent être impliqués dans la surveillance et destinataires en tant que de besoin de certains types de matériels biologiques nécessaires à la constitution de collection de souches ; la composition et le fonctionnement des réseaux de surveillances reconnus ; et les conditions de détention et d'exploitation des données sanitaires.

Si la réflexion à ce stade n'a concerné que le secteur de la santé animale, elle sera portée devant le Comité national d'orientation de la politique sanitaire animale et végétale (CNOPSAV) pour l'élargir le cas échéant au secteur de la santé végétale.

Le II de cet article fixe le calendrier d'adoption des ordonnances et de dépôt des projets de loi de ratification y afférent.

Il est ainsi prévu que les ordonnances des 2°, 3° et 7° soient prises dans les huit mois suivant la promulgation de la loi, et que les autres le soient dans les douze mois à compter de la même date.

Quant aux projets de loi de ratification, ils devront être déposés chacun respectivement dans les trois mois suivant la publication de l'ordonnance à laquelle ils se rapportent.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission , les députés ont adopté deux amendements du rapporteur au fond. En séance publique , ils n'ont pas modifié cet article.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve l'habilitation à légiférer par ordonnance donnée au Gouvernement par cet article, s'agissant de mesures extrêmement techniques venant préciser la mise en oeuvre de dispositifs élaborés au niveau législatif.

Votre rapporteur s'interroge sur la nécessité de renforcer les règles relatives au commerce des animaux de compagnie, qui n'apparaît pas flagrante. La législation devant cependant évoluer dans ses aspects techniques, et l'existence d'un créneau d'examen de telles dispositions dans le calendrier parlementaire étant improbable, votre commission a conservé l'habilitation législative.

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a précisé le champ de l'ordonnance en imposant que le dispositif nouveau de surveillance sanitaire des animaux, des végétaux et de l'alimentation s'appuie sur les laboratoires d'analyse départementaux.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 25 (articles L. 251-7, L. 251-9, L. 251-14, L. 251-15 et L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime) - Ratification d'ordonnance

Objet : cet article ratifie l'ordonnance du 22 juillet 2011 relative à l'organisation de l'épidémiosurveillance, de la prévention et de la lutte contre la lutte contre les maladies animales et végétales.

I. Le droit en vigueur

À la suite des États généraux du sanitaire qui se sont tenus de janvier à avril 2010, l'article 11 de la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche a autorisé le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance, dans un délai de douze mois, les dispositions législatives nécessaires afin, notamment, de refondre le cadre de la lutte contre les dangers sanitaires.

Il s'agissait de redéfinir l'organisation de l'épidémiosurveillance, le cadre de la prévention et de la lutte contre les maladies animales et végétales et les conditions de délégation de certaines tâches liées aux contrôles sanitaires et phytosanitaires.

L'ÉPIDÉMIOSURVEILLANCE

Suivi de l'évolution des maladies et des agents pathogènes, détection de l'émergence sur le territoire national d'un nouvel agent infectieux, l'épidémiosurveillance est l'un des maillons essentiels permettant de prévenir les risques sanitaires. Les données qu'elle permet de recueillir sont nécessaires pour évaluer avec précision la probabilité de survenue des maladies, leur impact sanitaire et signaler le plus précocement possible la présence d'un risque au gouvernement et aux acteurs impliqués.

Source : Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES)

Dans son article 1 ^er , l'ordonnance réécrit le chapitre I ^er « Épidémiologie » du titre préliminaire « Dispositions communes » du livre II « Alimentation, santé publique vétérinaire et protection des végétaux » du code rural et de la pêche maritime.

Ce chapitre porte désormais l'intitulé « Dispositions générales relatives à la prévention, à la surveillance et à la lutte contre les dangers sanitaires concernant les animaux et les végétaux » et comprend 13 articles, contre trois précédemment.

L' article L. 201-1 définit d'abord les dangers sanitaires comme « les dangers qui sont de nature à porter atteinte à la santé des animaux et des végétaux ou à la sécurité sanitaire des aliments et les maladies d'origine animale ou végétale qui sont transmissibles à l'homme ».

Il détermine trois catégories de dangers sanitaires.

Catégorie de danger sanitaire	Description
1 ^e catégorie	Dangers qui requièrent, dans un but d'intérêt général, des mesures de prévention, de surveillance ou de lutte rendues obligatoires par l'autorité administrative. Exemples : tuberculose, brucellose, rage, fièvre aphteuse, nématode du pin, charançon rouge du palmier, chrysomèle du maïs, cynipse du châtaigner...
2 ^e catégorie	Autres dangers pour lesquels il peut être nécessaire, dans un but d'intérêt collectif, de mettre en oeuvre des mesures de prévention, de surveillance ou de lutte définies ou approuvées par l'autorité administrative.
3 ^e catégorie	Autres dangers (ceux pour lesquels les mesures de prévention, de surveillance ou de lutte relèvent de l'initiative privée)

Source : Ministère de l'agriculture et rapport au Président de la République sur cette ordonnance

L' article L. 201-2 définit les notions de « propriétaires » ou « détenteurs » d'animaux ou de végétaux pour l'application des dispositions qui suivent.

Les articles L. 201-3 à L. 201-6 précisent les responsabilités de l'État dans la surveillance, la prévention et la lutte contre les dangers sanitaires :

- l'autorité administrative assure la collecte, le traitement et la diffusion des données et informations d'ordre épidémiologique concernant les dangers sanitaires de première et deuxième catégories ( article L. 201-3 ) ;

- elle prend des mesures de prévention, de surveillance ou de lutte relative aux dangers sanitaires de deuxième catégorie ( article L. 201-4 ) ;

- un plan national d'intervention sanitaire est établi concernant certains dangers sanitaires de première catégorie ( article L. 201-5 ). Ce plan est mis en oeuvre dans le cadre du plan ORSEC et donne un rôle central au préfet ;

- certains agents sont chargés des missions d'inspection et de contrôle ( article L. 201-6 ).

Les articles L. 201-7 à L. 201-13 précisent la responsabilité des personnes autres que l'État :

- les acteurs privés concernés (propriétaires ou détenteurs d'animaux, de végétaux ou de denrées alimentaires, laboratoires, vétérinaires...) sont soumis à des obligations de déclaration à l'autorité administrative en cas de détection ou suspicion d'apparition d'un danger sanitaire sur le territoire national ( article L. 201-7 ) ;

- les propriétaires ou détenteurs d'animaux ou de végétaux supportent le coût des mesures de surveillance, de prévention ou de lutte contre les dangers sanitaires qui sont imposées par la réglementation ( article L. 201-8 ) ;

- certains organismes peuvent recevoir mission de l'autorité administrative dans le cadre de la lutte contre les dangers sanitaires ( article L. 201-9 ) ;

- des réseaux de surveillance et de prévention des dangers sanitaires sont constitués par l'autorité administrative ( article L. 201-10 ). Les professionnels et organismes concernés doivent adhérer à ces réseaux et participent à leur financement. Les départements participent à la veille sanitaire par l'intermédiaire des laboratoires d'analyses départementaux ;

- dans chaque région, est constituée une fédération des organismes à vocation sanitaire, reconnue comme association sanitaire régionale ( article L. 201-11 ) et dotée d'une mission de collecte d'informations et d'élaboration d'un schéma régional de maîtrise des dangers sanitaires ( article L. 201-12 ) ;

- enfin, des organismes à vocation sanitaire, des organismes vétérinaires à vocation technique ou d'autres catégories d'organismes peuvent recevoir délégation de l'autorité administrative pour effectuer des tâches particulières liées aux contrôles relatifs à la garde et la circulation des animaux et des produits animaux, à la prévention, la surveillance et la lutte contre les dangers zoosanitaires et à la protection des végétaux ( article L. 201-13 ).

Dans son article 2 , l'ordonnance met en cohérence les dispositions contenues dans le titre II du livre II du code rural et de la pêche maritime avec les dispositions précédentes. La référence aux « maladies réputées contagieuses » est ainsi remplacée par une référence aux dangers sanitaires de première catégorie ou de deuxième catégorie.

Le titre II « La lutte contre les maladies des animaux » du livre II précité du code rural et de la pêche maritime prend désormais l'intitulé suivant : « Mesures de prévention, surveillance et lutte contre les dangers zoosanitaires ». Plusieurs de ses articles sont réécrits ou modifiés afin d'adapter les dispositions qui s'appliquent en matière de mesures de déclaration, de prévention, de surveillance ou de lutte contre les maladies des animaux aux nouvelles catégories de dangers sanitaires.

Dans son article 3 , l'ordonnance modifie l'article L. 243-3 qui dresse la liste des personnes qui peuvent réaliser des actes de médecine ou de chirurgie des animaux.

Elle complète des dispositions introduites par l'ordonnance n° 2011-78 du 20 janvier 2011, qui avait été prise en application de l'article 11 de la loi du 27 juillet 2010, lequel est aussi à l'origine de l'ordonnance dont le présent article assure la ratification.

Il s'agit de permettre :

- aux techniciens des filières avicoles et porcines de procéder à des examens lésionnels sur les cadavres des animaux de ces espèces ;

- aux ostéopathes et aux dentistes équins de pratiquer des actes sous réserve de certaines conditions, notamment de qualifications, qui seront fixées par décret ;

- aux vétérinaires du service de santé des armées d'exercer la médecine et la chirurgie des animaux sans obligation d'être inscrits à l'ordre des vétérinaires.

Enfin l' article 4 de l'ordonnance met en cohérence les dispositions relatives à la santé des végétaux contenues dans le titre V « La protection des végétaux » du livre II précité du code rural et de la pêche maritime. En particulier, une définition des organismes nuisibles comme « tous les ennemis des végétaux ou des produits végétaux, qu'ils appartiennent au règne animal ou végétal ou se présentent sous forme de virus, mycoplasmes ou autres agents pathogènes » est introduite à l'article L. 251-3.

II. Le texte du projet de loi initial

Le présent article ratifie dans son I l'ordonnance n° 2011-862 du 22 juillet 2011 précitée.

Le II réalise des coordinations juridiques rendues nécessaires par la promulgation de l'ordonnance aux articles L. 251-7, L. 251-9, L. 251-14, L. 251-15 et L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

Si la France dispose d'une organisation sanitaire performante, l'apparition de nouveaux enjeux exige une adaptation constante. Ainsi en est-il des effets de l'accroissement des échanges mondiaux, du changement climatique ou des modifications des écosystèmes.

L'ordonnance du 22 juillet 2011 améliore l'efficacité de la gouvernance et permet le développement des partenariats en clarifiant les missions des différents acteurs.

Votre rapporteur constate qu'elle a bien été prise dans le délai prévu lors de l'habilitation.

Votre commission a en conséquence approuvé la ratification de cette ordonnance afin de lui donner pleine valeur législative.

Votre commission a approuvé cet article sans modification.

Article 25 bis (article L. 613-2-2 du code de la propriété intellectuelle) - Informations génétiques brevetées

Objet : cet article exclut l'application de la protection du brevet dans le cas de présence fortuite ou accidentelle d'une information génétique brevetée dans des semences.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 613-2-2 du code de la propriété intellectuelle, créé par la loi n° 2004-800 du 6 août 2004 relative à la bioéthique, prévoit que la protection conférée par un brevet à un produit contenant une information génétique ou consistant en une information génétique s'étend à toute matière dans laquelle le produit est incorporé et dans laquelle l'information génétique est contenue et exerce la fonction indiquée.

Cet article s'applique sous réserve, notamment, de l'article L. 611-18 du même code qui exclut le corps et les gènes humains du champ des inventions brevetables.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Le présent article a été introduit par les députés lors de l'examen du projet de loi en séance publique, sur un amendement présenté d'une part par le rapporteur, M. Germinal Peiro, d'autre part par M. Hervé Pellois et le groupe socialiste, républicain et citoyen.

Il modifie l'article L. 613-2-2 du code de la propriété intellectuelle précité afin d'exclure l'application de la protection prévue par cet article en cas de présence fortuite ou accidentelle d'une information génétique dans des semences, des matériels de multiplication des végétaux, des plantes et plantes ou parties de plantes.

Il vise notamment une situation de pollinisation croisée involontaire dans un champ.

III. La position de votre commission

Le Sénat, dans sa résolution européenne du 17 janvier dernier sur la mise sur le marché et la brevetabilité des semences et obtentions végétales, a souhaité, par un amendement de Mme Bernadette Bourzai, « que la notion de contrefaçon en matière de semences et plants soit définie de manière plus circonscrite ».

Votre rapporteur approuve donc l'insertion du présent article, qui devrait renforcer la sécurité juridique des activités des agriculteurs. Il souligne que les intérêts du titulaire du brevet demeurent préservés par la rédaction de l'amendement, qui se limite au cas de présence fortuite ou accidentelle de l'information génétique dans la semence.

Votre commission a approuvé cet article sans modification.

Article 25 ter (article L. 623-4 du code de la propriété intellectuelle) - Limite de l'extension aux produits de récolte du droit exclusif du titulaire d'un certificat d'obtention végétale

Objet : cet article exclut l'extension aux produits de récolte du droit exclusif du titulaire d'un certificat d'obtention végétale, lorsque l'utilisation non autorisée du matériel de reproduction ou de multiplication est fortuite ou accidentelle.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 623-4 du code de la propriété intellectuelle définit dans son I le certificat d'obtention végétale (COV), titre qui confère à son titulaire un « droit exclusif de produire, reproduire, conditionner aux fins de la reproduction ou de la multiplication, offrir à la vente, vendre ou commercialiser sous toute autre forme, exporter, importer ou détenir à l'une de ces fins du matériel de reproduction ou de multiplication de la variété protégée ».

Le II de cet article prévoit que le droit exclusif s'étend au produit de la récolte et aux produits fabriqués directement à partir d'un produit de récolte de la variété protégée, lorsque ces produits ont été obtenus par l'utilisation non autorisée de matériel de reproduction ou de multiplication de la variété protégée.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Le présent article a été introduit par les députés lors de l'examen du projet de loi en séance publique, sur un amendement présenté par le Gouvernement.

Il précise le II de l'article L. 623-4 du code de la propriété intellectuelle précité de manière à ce que le droit exclusif ne s'étende pas aux produits de récolte lorsque l'utilisation non autorisée est fortuite ou accidentelle.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve l'insertion de cet article.

Comme l'article 25 bis du projet de loi, il se place dans un esprit de sécurisation juridique des activités des agriculteurs, qui était aussi celui de la proposition de résolution européenne sénatoriale du 17 janvier dernier sur la mise sur le marché et la brevetabilité des semences et obtentions végétales.

Votre commission a approuvé cet article sans modification.

Article 25 quater (article L. 661-8 du code rural et de la pêche maritime) - Règles relatives aux semences et matériels de multiplication des végétaux

Objet : cet article précise que les règles relatives aux semences et matériels de multiplication des végétaux concernent le cas où ces semences et matériels sont destinés à la commercialisation.

I. Le droit en vigueur

La loi du 8 décembre 2011 relative aux certificats d'obtention végétale a réformé la réglementation relative à la sélection, la production et la commercialisation des semences des semences et plants en l'inscrivant dans le code rural et de la pêche maritime, aux articles L. 661-8 et suivants.

Aux termes de l'article L.  661-8, un décret en Conseil d'État doit fixer les règles relatives à la sélection, la production, la protection, le traitement, la circulation, la distribution, l'entreposage et la commercialisation des semences, des matériels de multiplication des végétaux, des plants et plantes ou parties de plantes destinés à être plantés ou replantés, autres que les matériels de multiplication végétative de la vigne et les matériels forestiers de reproduction.

Le décret doit en particulier préciser les conditions dans lesquelles ces matériels sont sélectionnés, produits, multipliés et le cas échéant certifiés, les conditions d'inscription au catalogue officiel des différentes catégories de variétés dont les matériels peuvent être commercialisés et les règles permettant d'assurer la traçabilité des produits.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Le présent article a été introduit par les députés lors de l'examen du projet de loi en séance publique, par un amendement présenté par Mme Brigitte Allain et plusieurs de ses collègues.

Il modifie l'article L. 661-8 du code rural et de la pêche maritime précité afin de préciser que les règles mentionnées par cet article ne concernent que le cas où les semences ou matériels concernés sont destinés à la commercialisation.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve cette précision apportée aux règles relatives aux semences et matériels de multiplication des végétaux.

Votre commission a approuvé cet article sans modification.

TITRE IV - ENSEIGNEMENT, FORMATION, RECHERCHE ET DÉVELOPPEMENT AGRICOLES ET FORESTIERS

Ce titre comportait à l'origine deux articles :

- l' article 26 , opérant une révision générale du cadre légal de l'enseignement et de la formation professionnelle agricoles ;

- l' article 27 , tendant à moderniser l'enseignement supérieur agricole et vétérinaire et créant l'Institut agronomique et vétérinaire de France (IAVF).

L'Assemblée nationale l'a complété par cinq articles additionnels :

- l' article 26 bis A , prévoyant la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport sur les conditions d'harmonisation du statut du personnel de l'enseignement agricole avec celui des autres corps de l'enseignement ;

- l' article 26 bis B , prévoyant la remise, dans les mêmes conditions, d'un rapport sur les modalités de développement de formations bi-qualifiantes dans l'enseignement agricole, notamment en zone de montagne ;

- l' article 26 bis , transposant à l'enseignement agricole les dispositions relatives à l'utilisation des outils et ressources numériques figurant dans la loi du 8 juillet 2013 d'orientation et de refondation de l'école de la République ;

- l' article 27 bis , modifiant le régime des communautés d'universités et établissements afin de faciliter et d'accélérer leur organisation interne ;

- l' article 27 ter , prévoyant la remise par le Gouvernement au Parlement, dans les deux ans suivant sa création, d'un rapport d'évaluation portant sur l'IAVF.

Article 26 (articles L. 361-7, L. 718-2-1, L. 718-2-2, L. 800-1, L. 810-2, L. 811-1, L. 811-2, L. 811-5, L. 811-6, L. 811-8, L. 811-12 [nouveau], L. 813-1, L. 813-2, articles L. 813-8-1 et L. 813-8-2 [nouveaux] et L. 814-2 du code rural et de la pêche maritime, et articles L. 341-1 et L. 421-22 du code de l'éducation) - Modernisation de l'enseignement et de la formation professionnelle agricoles

Objet : cet article tend à opérer une révision générale du cadre légal de l'enseignement et de la formation professionnelle agricoles, de façon à le mettre en adéquation avec les évolutions de la politique agricole française prévues par ailleurs par le texte.

I. Le droit en vigueur

• Les missions de l'enseignement agricole

L'article L. 800-1 du code rural et de la pêche maritime fixe les objectifs que l'État assigne à son appareil de formation, de recherche et de développement agricoles. Les établissements et organismes en ressortant ont ainsi pour mission d'élaborer et de mettre en oeuvre des projets communs concernant la production de biens alimentaires et non alimentaires et les questions relatives à la protection de l'environnement et à l'aménagement du territoire liées à l'activité agricole et agro-industrielle.

• Le médiateur de l'enseignement agricole

Régi par une simple note de service administrative datant de 2010, le médiateur de l'enseignement agricole offre aux administrés concernés un moyen de faire entendre leurs réclamations et d'obtenir, le cas échéant, satisfaction, en accordant une place majeure au dialogue.

Recevant les réclamations concernant le fonctionnement du service public qui émanent tant des usagers que des agents, il peut être saisi après que toutes les démarches normales ont été entreprises, sans succès, auprès des autorités compétentes.

Une fois la requête instruite, le médiateur peut classer la demande, s'il estime qu'elle n'est pas de sa compétence ou injustifiée, ou bien, dans le cas contraire, émettre des recommandations aux services et établissements concernés. Il ne détient toutefois aucun pouvoir d'injonction.

• L'acquisition progressive des diplômes

L'article L. 811-2 encadre les formations aux métiers de l'agriculture, de la forêt, de la nature et des territoires qu'assurent l'enseignement et la formation professionnelle publics. Il prévoit notamment leur validation et leur reconnaissance par des diplômes d'État ou des diplômes nationaux reconnus équivalents aux diplômes de même niveau de l'enseignement général, technologique et professionnel.

• Les soutiens à la mobilité internationale dans l'enseignement agricole

L'article L. 811-6 confie à des arrêtés ministériels le soin d'encadrer le fonctionnement de chaque établissement ou catégorie d'établissement d'enseignement agricole et vétérinaire (organisation intérieure, programme des études, conditions d'admission et montant des droits de scolarité, conditions d'attribution des bourses et modalités de fixation des prix de pension).

• Les projets d'établissement dans l'enseignement agricole

L'article L. 811-8 régit l'organisation des établissements publics locaux d'enseignement et de formation professionnelle agricole. Il les contraint notamment à rédiger un projet d'établissement qui définit les modalités particulières de leur contribution à la mise en oeuvre des missions de l'enseignement et de la formation professionnelle agricoles publics.

• Le régime spécifique de l'enseignement agricole privé

L'article L. 813-2 encadre spécifiquement les formations de l'enseignement agricole privé. S'étendant de la classe de quatrième jusqu'à la dernière année de formation de techniciens supérieurs, elles sont dispensées suivant des programmes et référentiels nationaux arrêtés par les ministres en charge de l'agriculture et de l'éducation nationale. Elles sont sanctionnées par des diplômes d'État ou des diplômes nationaux reconnus équivalents aux diplômes de même niveau de l'enseignement général, technologique et professionnel.

• L'indemnisation des exploitations agricoles pédagogiques victimes de calamités agricoles

L'article L. 361-5 prévoit l'indemnisation des calamités agricoles par la troisième section du Fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA). Or, le II de l'article L. 361-7 exclut expressément les exploitations pédagogiques des établissements d'enseignement agricole du bénéfice de ce dispositif d'indemnisation. Et ce, alors que ces exploitations sont assujetties à la contribution additionnelle aux primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance, laquelle finance ce fonds national.

II. Le texte du projet de loi initial

• Les missions de l'enseignement agricole

Le 1° du I de l' article 26 réécrit entièrement l'article L. 800-1 afin d'actualiser les missions de l'appareil de formation, de recherche et de développement agricoles de l'État en un sens extrêmement extensif et ambitieux.

C'est d'abord un objectif d' acquisition et de diffusion de connaissances qui lui est désormais assigné, marquant ainsi le caractère primordial de la transmission des savoirs. Il est attendu de ceux-ci qu'ils satisfassent à la multiplicité des enjeux de l'agriculture d'aujourd'hui, entendue en son sens le plus large, puisque recouvrant également les secteurs de l'alimentation, de la ruralité et de la sylviculture. Ces enjeux sont eux-mêmes multiformes puisque intégrant des dimensions économique, sociale, écologique et sanitaire.

À un degré moindre, ces établissements et organismes doivent prendre part à de multiples politiques , qu'elles soient d'éducation, de recherche, de développement scientifique, technologique et d'innovation, de sécurité alimentaire, de sécurité sanitaire et de santé publique, de développement durable et de cohésion des territoires.

Enfin, reprenant les termes de la rédaction actuelle de l'article 800-1, il leur est demandé d'élaborer et de mettre en oeuvre des projets communs dans l'ensemble des domaines précités et ce, dans des conditions précisées par décret.

• Le médiateur de l'enseignement agricole

Le 2° du I. rétablit l'article L. 810-2 de façon à consacrer dans la loi l'existence du médiateur de l'enseignement agricole technique et supérieur. La description de ses fonctions, s'inspirant de celle valant pour le médiateur de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur, prévue à l'article L. 23-10-1 du code de l'éducation, est relativement succincte.

Destinataire des réclamations concernant ce service public, il peut également se voir confier, par le ministre compétent, des missions de médiation à titre préventif ou bien pour résoudre un conflit ; ce deuxième type de compétence constitue une originalité par rapport au médiateur de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur.

• L'acquisition progressive des diplômes

Le 3° du I. complète l'article L. 811-2 de façon à permettre l'acquisition progressive des diplômes, dans des conditions précisées par décret. L'objectif est de réduire autant que possible les sorties sans diplôme du système éducatif.

Les étudiants ayant suivi les formations préparatoires à ces diplômes se verront ainsi délivrer une attestation reconnaissant les compétences qu'ils ont acquis à cette occasion. L'objectif est de permettre à ces derniers d'évoluer selon leur rythme et de voir leur parcours sécurisé, de façon à conforter leur promotion sociale et leur formation tout au long de la vie.

• Les soutiens à la mobilité internationale dans l'enseignement agricole

Le 4° du I. modifie la rédaction de l'article L. 811-6, qui fixe le champ des arrêtés ministériels encadrant le fonctionnement de chaque établissement ou catégorie d'établissement d'enseignement agricole et vétérinaire. Sont ainsi « sortis » de ce champ l'organisation intérieure et le programme des études, qui relèvent de la partie règlementaire du code, ainsi que le prix de pension, fixé par délibération du conseil d'administration des établissements, et la référence aux conditions d'attribution des bourses, celles-ci étant établies suivant le même régime désormais que dans l'enseignement supérieur général.

A l'inverse, sont nouvellement inclues dans le champ des arrêtés les conditions d'attribution des aides à la mobilité internationale des élèves, étudiants, apprentis et stagiaires de l'enseignement agricole. L'objectif est ici d'accentuer l'ouverture de nos formations sur l'espace européen et international, qui va se révéler de plus en plus crucial à l'avenir.

• Les projets d'établissement dans l'enseignement agricole

Le 5° du I. modifie sur plusieurs points l'article L. 811-8, qui régit l'organisation des établissements publics locaux d'enseignement et de formation professionnelle agricole :

- il garantit la cohérence avec les orientations des politiques publiques pour l'agriculture de l'action des ateliers technologiques ou exploitations agricoles à vocation pédagogique que peuvent regrouper ces établissements ;

- il assigne au projet d'établissement la charge supplémentaire de renseigner la politique menée en matière d'échanges internationaux et de participation à des activités de coopération internationale. Cette précision s'inscrit en cohérence avec celle ajoutée par le 4° à l'article L. 811-6 ;

- il contraint ledit projet au respect des orientations des politiques publiques pour l'agriculture.

• Le régime spécifique de l'enseignement agricole privé

Le 6° du I. modifie l'article L. 813-2, qui régit spécifiquement les formations de l'enseignement agricole privé, en plusieurs points, de façon à l'aligner sur les évolutions prévues pour l'enseignement public :

- il étend à ce type d'enseignement la disposition, prévue par le 3° à l'article L. 811-2 pour l'enseignement public, visant à permettre l'acquisition progressive des diplômes, dans des conditions précisées par décret ;

- il étend également au projet d'établissement élaboré par chaque établissement privé la charge supplémentaire, mentionnée pour les établissements publics par le 5° à l'article L. 811-8, de renseigner la politique menée en matière d'échanges internationaux et de participation à des activités de coopération internationale ;

- il contraint ledit projet au respect des orientations des politiques publiques pour l'agriculture, ainsi que le fait ledit 5° pour les projets d'établissements de structures publiques.

• L'indemnisation des exploitations agricoles pédagogiques victimes de calamités agricoles

Le II modifie l'article L. 361-7 afin d'inclure les exploitations à vocation pédagogique des établissements d'enseignement agricole dans les bénéficiaires potentiels de réparation en cas de calamités agricoles. Ces exploitations seront ainsi en mesure de bénéficier des indemnisations versées par la troisième section du FNGRA.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission , les députés ont adopté :

- un amendement de M. Jean-Pierre Le Roch, rapporteur pour avis au nom de la commission des Affaires culturelles et de l'éducation, étendant la mission des opérateurs de la formation et de la recherche agricole à l'acquisition et la diffusion de compétences, aux côtés des connaissances (article L. 800-1) ;

- un amendement de M. Antoine Herth et plusieurs de ses collègues précisant que l'appareil d'enseignement agricole traite, dans son activité de transmission des savoirs, notamment du modèle coopératif et d'économie sociale et solidaire (idem) ;

- deux amendements identiques du rapporteur pour avis au nom de la commission des Affaires culturelles et de l'éducation et de M. Martial Saddier étendant le champ dudit appareil d'enseignement à l'ensemble des territoires, là où le texte le restreint aux seuls territoires ruraux (idem) ;

- trois amendements identiques de MM. Martial Saddier, Dino Cinieri et Antoine Herth prévoyant l'implication des professionnels du monde agricole dans l'orientation et la gouvernance de l'enseignement agricole (idem) ;

- un amendement des membres du groupe socialiste, républicain et citoyen ajoutant le développement agricole aux politiques publiques auxquelles doivent participer les opérateurs de la formation et de la recherche agricole (idem) ;

- un amendement de Mme Pascale Got, sous-amendé par le rapporteur au nom de la commission des Affaires économiques, précisant que cette participation à différentes politiques par lesdits opérateurs doit se faire à tous les niveaux, à la fois national, européen et international (idem) ;

- un amendement du même rapporteur étendant à la promotion de la diversité des systèmes de production agricole les missions de l'enseignement et la formation professionnelle publics aux métiers de l'agriculture, de la forêt, de la nature et des territoires (article L. 811-1) ;

- un amendement du rapporteur pour avis au nom de la commission des Affaires culturelles et de l'éducation enrichissant le cadre juridique du dispositif d'acquisition progressive des diplômes en assignant à l'attestation de rendre compte des connaissances acquises par les élèves et apprentis, aux côtés des compétences et en permettant le recours, le cas échéant, à un système d'unités capitalisables (article L. 811-2) ;

- un amendement du même rapporteur prévoyant que l'orientation des élèves scolarisés dans les établissements de formation initiale aux métiers de l'agriculture, de la forêt, de la nature et des territoires fasse l'objet d'un plan d'action au sein du projet d'établissement (article L. 811-5) ;

- un amendement dudit rapporteur ajoutant les métiers de l'alimentation aux professions auxquelles prépare l'enseignement et la formation professionnelle liés à l'agriculture, à la forêt et à la nature (article L. 811-8) ;

- un amendement dudit rapporteur étendant aux équipes pédagogiques le champ des expérimentations que peut prévoir la partie pédagogique du projet d'établissement (idem) ;

- un amendement dudit rapporteur complétant le cadre de référence des projets d'établissement en les subordonnant également au projet stratégique national pour l'enseignement agricole. Actuellement en cours de négociation, il va en effet fixer les objectifs de l'enseignement agricole pour la décennie à venir (idem) ;

- un amendement du rapporteur au nom de la commission des Affaires économiques étendant l'activité des établissements privés d'enseignement agricole à la promotion de la diversité des systèmes de production agricole (article L. 813-1) ;

- un amendement du rapporteur pour avis au nom de la commission des Affaires culturelles et de l'éducation tendant à appliquer à l'enseignement agricole privé les précisions apportées par ailleurs au dispositif d'acquisition progressive des diplômes pour l'enseignement agricole public (article L. 813-2) ;

- un amendement du même rapporteur précisant que dans un même parallélisme entre les deux types de structures, les établissements privés devront élaborer des projets d'établissement conformes aux orientations des politiques publiques pour l'agriculture et du projet stratégique national pour l'enseignement agricole (idem) ;

- un amendement dudit rapporteur définissant la place et les modalités d'élaboration du projet stratégique national pour l'enseignement agricole. Arrêté pour une période de cinq ans par le ministre en charge de l'agriculture, comme le schéma prévisionnel national des formations de l'enseignement agricole, il fait l'objet d'une concertation avec l'ensemble des composantes de l'enseignement agricole, les collectivités territoriales et les organisations professionnelles et syndicales intéressées (article L. 814-2) » ;

- un amendement rédactionnel du rapporteur au nom de la commission des Affaires économiques (article L. 361?7) ;

- un amendement du rapporteur pour avis au nom de la commission des Affaires culturelles et de l'éducation précisant que les centres de formation professionnelle et de promotion agricoles publics et les centres privés contribuent à la formation continue à l'agro-écologie (article L. 718-2-2) ;

- un amendement du rapporteur au nom de la commission des Affaires économiques supprimant des dispositions du code de l'éducation reproduisant celles du code rural et de la pêche maritime (articles L. 341-1 et L. 421-22).

En séance publique , les députés ont adopté :

- un amendement de Mme Michèle Bonneton et plusieurs de ses collègues prévoyant la participation à la promotion de l'agro-écologie et de l'agriculture biologique des établissements ou organismes d'enseignement, de formation professionnelle, de développement agricole et de recherche agronomique (article L. 800-1) ;

- un amendement des membres du groupe socialiste, républicain et citoyen assignant la lutte contre les stéréotypes sexués comme objectif supplémentaire pour l'enseignement et la formation professionnelle publics aux métiers de l'agriculture, de la forêt, de la nature et des territoires (article L. 811-1) ;

- un amendement des mêmes auteurs, sous-amendé par le Gouvernement, associant les conseils régionaux aux missions assignées à l'enseignement et la formation professionnelle publics aux métiers de l'agriculture, de la forêt, de la nature et des territoires (idem) ;

- un amendement de M. André Chassaigne et plusieurs de ses collègues substituant le terme de « capacités » à celui de « compétences » dans le dispositif d'acquisition progressive des diplômes (article L. 811-2) ;

- un amendement du Gouvernement permettant le recrutement à temps complet d'agents contractuels dans les centres de formation professionnelle et de promotion agricoles ou dans les centres de formation d'apprentis (article L. 811-8) ;

- un amendement du Gouvernement instituant, auprès du ministre chargé de l'agriculture et dans des conditions précisées par décret, un comité consultatif ministériel compétent à l'égard des personnels enseignants et de documentation, par analogie avec le comité consultatif ministériel compétent à l'égard des maîtres des établissements d'enseignement privés des premier et second degrés sous contrat instauré par la loi du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école (article L. 813-8-1) ;

- un amendement rédactionnel de M. Germinal Peiro (article L. 814-2) ;

- un amendement du Gouvernement visant à permettre au Fonds pour la formation des entrepreneurs du vivant (VIVEA) de recouvrer de façon fractionnée la contribution « formation » des exploitants agricoles (article L. 718?2?1).

VI. La position de votre commission

Votre commission approuve la philosophie générale de cet article, qui lui semble parfaitement rejoindre les orientations que tend à donner à l'agriculture, et notamment à sa dimension multifonctionnelle, ce projet de loi.

Ainsi, chacun des dispositifs portés par cet article est en phase avec l'objectif d'une agriculture plus durable, à la fois plus productive et plus respectueuse de l'environnement et des hommes, qui passe nécessairement par une meilleure formation des exploitants de demain.

À cet égard, il est tout à fait opportun d'actualiser les missions de l'enseignement agricole pour prendre en compte l'ensemble de ces évolutions, de reconnaître dans la loi la fonction de médiateur dudit enseignement, de permettre l'acquisition progressive des diplômes pour les publics ayant des parcours moins habituels, de soutenir la mobilité internationale dans l'enseignement agricole, de mieux prendre en compte les spécificités de l'enseignement privé ou encore de couvrir les exploitations agricoles pédagogiques victimes de calamités agricoles.

Votre commission a cependant souhaité améliorer le texte en adoptant :

- un amendement de Mme Brigitte Gonthier-Morin, rapporteure pour avis au nom de la commission de la Culture, de l'éducation et de la communication, permettant au ministre chargé de l'agriculture de prévoir, pour l'accès aux sections préparatoires au brevet de technicien supérieur agricole (BTSA), un pourcentage minimal d'élèves titulaires d'un baccalauréat professionnel agricole, ainsi que des critères appropriés de vérification de leurs aptitudes (article L. 811-6) ;

- un amendement de M. Alain Fauconnier autorisant les établissements publics locaux d'enseignement et de formation professionnelle agricoles, pour la mise en oeuvre des missions de l'enseignement et de la formation professionnelle agricoles, à s'associer en groupement d'établissements dans des conditions définies par décret (article L. 118-12).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 26 bis A - Rapport au Parlement sur l'harmonisation du statut du personnel de l'enseignement agricole avec celui des autres corps de l'enseignement

Objet : cet article prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport sur les conditions d'harmonisation du statut du personnel de l'enseignement agricole avec celui des autres corps de l'enseignement.

I. Le droit en vigueur

Les statuts des personnels des établissements d'enseignement agricole et général sont aujourd'hui distincts.

Le personnel des établissements d'enseignement agricole voit son régime fixé par le code rural et de la pêche maritime et relève du ministère en charge de l'agriculture.

Le personnel des établissements d'enseignement général relève de la fonction publique d'État. Il est régi par le code général de la fonction publique et du code de l'éduction, et relève des ministères connaissant de ces deux compétences.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Sur proposition de M. Jean-Pierre Le Roch, les députés ont, en séance publique, introduit un article 26 bis A demandant au Gouvernement de remettre au Parlement, d'ici le 31 décembre 2014, un rapport sur les conditions d'harmonisation des deux catégories de personnel.

Il est attendu de cette harmonisation, selon l'article, qu'elle leur permette d'exercer leurs fonctions avec des garanties identiques.

L'exposé des motifs de l'amendement demande à ce que soit portée une attention particulière à l'opportunité de créer une agrégation de l'enseignement agricole, dédiée aux enseignements spécifiques de l'enseignement agricole : sciences économiques et techniques agricoles au sens large, et éducation socioculturelle, dans une conception pluridisciplinaire.

III. La position de votre commission

Sur proposition de la rapporteure pour avis au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, votre commission a supprimé cet article.

L'harmonisation des statuts des personnels de l'enseignement agricole et de l'éducation nationale est en effet prévue par l'article L. 811-4 du code rural et de la pêche maritime. Ainsi que l'indique la rapporteure pour avis, l'intérêt des demandes de tels rapports est sujette à caution dans la mesure où rien ne vient sanctionner l'inaction fréquente de l'administration.

En outre, ce type d'évaluation relèverait plutôt des commissions parlementaires d'application des lois, d'une part, et des corps d'inspection de l'agriculture et de l'éducation nationale, d'autre part.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 26 bis B - Rapport au Parlement sur le développement de formations bi-qualifiantes dans l'enseignement agricole

Objet : cet article prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport sur les modalités de développement de formations bi-qualifiantes dans l'enseignement agricole, notamment en zone de montagne.

I. Le droit en vigueur

La pluriactivité des exploitants agricoles s'est renforcée ces dernières années. Elle est un moyen pour ces professionnels de conforter leurs revenus, de s'adapter aux cycles des saisons et de s'ouvrir au reste de la société. Elle suppose cependant une formation adéquate.

Ainsi, dans les zones de montagne notamment, l'activité d'élevage, dont le temps de travail et le revenu varient substantiellement selon la période de l'année, doit être complétée par d'autres activités dans les métiers du sport, du commerce, de l'hôtellerie, de la restauration, du tourisme ou de l'accueil.

Cette offre existe déjà dans un certain nombre d'établissements, mais n'est pas systématiquement proposée. En outre, les formations ainsi dispensées ne sont pas toujours facilement accessibles aux jeunes qui souhaiteraient les suivre.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Sur proposition du rapporteur au nom de la commission des Affaires économiques, les députés ont, en séance publique, introduit un article 26 bis B demandant au Gouvernement de remettre au Parlement, d'ici le 21 décembre 2014, un rapport sur les modalités de développement de formations bi-qualifiantes dans l'enseignement agricole, notamment en zone de montagne.

III. La position de votre commission

Votre commission a souhaité maintenir dans le texte cet article prévoyant la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport sur les modalités de développement de formations bi-qualifiantes dans l'enseignement agricole, notamment en zone de montagne.

Il s'agit en effet d'un sujet d'importance, à l'heure où la multifonctionnalité de l'agriculture, et la pluriactivité des exploitants agricoles, est de plus en plus reconnue.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 26 bis (article L. 312-9 du code de l'éducation, et articles L. 811-1 et L. 813-1 du code rural et de la pêche maritime) - Promotion du numérique dans l'enseignement agricole

Objet : cet article tend à transposer à l'enseignement agricole les dispositions relatives à l'utilisation des outils et ressources numériques figurant dans la loi du 8 juillet 2013 d'orientation et de refondation de l'école de la République.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 312-9 du code de l'éducation, introduit par l'article 38 de la loi du 8 juillet 2013 d'orientation et de refondation de l'école de la République, prévoit qu'est dispensée dans les unités d'enseignement des établissements et services médico-sociaux et des établissements de santé, une formation à l'utilisation des outils et des ressources numériques.

Il précise qu'elle comporte une sensibilisation aux droits et aux devoirs liés à l'usage de l'internet et des réseaux, dont la protection de la vie privée et le respect de la propriété intellectuelle.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission , les députés ont adopté deux amendements de Mme Pascale Got créant cet article 26 bis tendant :

- d'une part, dans son I , à étendre expressément aux établissements d'enseignement agricole la formation au numérique prévue de façon générale par le code de l'éducation (article L. 312-9 précité) ;

- d'autre part, dans son II , à préciser que l'enseignement et la formation professionnelle publics aux métiers de l'agriculture, de la forêt, de la nature et des territoires participent au service public du numérique éducatif et de l'enseignement à distance (article L. 811-1 du code rural et de la pêche maritime) et que les établissements d'enseignement et de formation professionnelle agricoles privés dont l'association ou l'organisme responsable a passé un contrat avec l'État participent notamment au service public numérique éducatif et de l'enseignement à distance (article L. 813-1).

En séance publique , les députés ont adopté un amendement rédactionnel de M. Germinal Peiro, rapporteur (article L. 811-1).

III. La position de votre commission

Votre commission accorde une importance majeure à la modernisation et à l'innovation des outils et méthodes d'enseignement agricole. Ces évolutions, en améliorant la formation de nos futurs agriculteurs, permettront en effet à l'agriculture de demain d'être à la fois plus productive et plus respectueuse de l'environnement.

Votre commission approuve donc la transposition à l'enseignement agricole des dispositions relatives à l'utilisation des outils et ressources numériques figurant dans la loi du 8 juillet 2013 d'orientation et de refondation de l'école de la République, prévue par cet article.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 27 (article L. 812-1, articles L. 812-6 à L. 812-10 [nouveaux], L. 813-10, L. 830-1, L. 830-2 du code rural et de la pêche maritime, et articles L. 111-6 et L. 343-1 du code de la recherche) - Modernisation de l'enseignement supérieur agricole et vétérinaire et création de l'Institut agronomique et vétérinaire de France

Objet : cet article actualise l'encadrement de l'enseignement supérieur agricole et vétérinaire et met en place une nouvelle structure fédérative de coopération thématique nationale dénommée « Institut agronomique et vétérinaire de France ».

I. Le droit en vigueur

• Les missions de l'enseignement supérieur agricole et vétérinaire

L'article L. 812-1 du code rural et de la pêche maritime énumère les missions de l'enseignement supérieur agricole public. Ce dernier doit ainsi :

- 1° Dispenser des formations dans un certain nombre de domaines, précisément détaillés ;

- 2° Participer à la politique de développement scientifique par des activités de recherche fondamentale, appliquée et clinique ;

- 3° Conduire des actions de recherche, d'innovation et d'ingénierie dans les domaines de l'éducation et de la formation ;

- 4° Contribuer, en collaboration avec les organismes compétents, à la veille scientifique et technique, à l'innovation technologique et au développement ainsi qu'à la valorisation des résultats de la recherche ;

- 5° Participer à la diffusion de l'information scientifique et technique ;

- 6° Concourir à la mise en oeuvre de la coopération scientifique, technique et pédagogique internationale.

• L'accès aux écoles d'ingénieurs agronomes pour les titulaires d'un bac professionnel

L'admission en école d'ingénieurs en agronomie se fait essentiellement, en première année ^{72 ( * )} , via la banque de concours Agro Veto, commune aux huit grandes écoles ^{73 ( * )} . Plusieurs filières y préparent : les classes préparatoires, la licence, le brevet de technicien supérieur (agricole) [BTS(A)] ou le diplôme universitaire de technologie (DUT).

Plus de deux tiers des places, offertes par l'ensemble des écoles, sont accordées aux élèves issus des classes préparatoires, essentiellement biologie, chimie, physique et sciences de la terre (BCPST) et accessoirement technologie-biologie (TB). Ils sont recrutés par les concours A Bio et A TB de la banque Agro Veto.

L'offre actuelle de parcours de formation post-baccalauréat avant l'entrée dans les écoles d'ingénieurs de l'enseignement supérieur agricole public est donc peu attractive et inadaptée aux besoins et compétences spécifiques des bacheliers professionnels.

• La création de l'Institut agronomique et vétérinaire de France

La coordination des acteurs de la recherche et de la formation supérieure agronomiques et vétérinaires en France est opérée au moyen d'un consortium dénommé Agreenium.

Créé par le décret n° 2009-522 du 10 mai 2009 sous la forme d'un établissement public de coopération scientifique (EPCS), il est rattaché aux ministères respectivement en charge de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire, de l'enseignement supérieur et de la recherche et des affaires étrangères et européennes.

Il regroupe les principaux acteurs de ces secteurs que sont l'Institut national de la recherche agronomique (Inra), le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (Cirad), AgroParisTech, Agrocampus Ouest, Montpellier SupAgro et l'Institut national polytechnique de Toulouse, auxquels se sont récemment joints AgroSup Dijon et Bordeaux Sciences Agro.

Ayant pour objectif d'améliorer la lisibilité de l'offre française en recherche et enseignement supérieur agronomiques et d'en faciliter l'accès à ses partenaires, il a un rôle d'impulsion, d'animation et de coordination d'actions et de projets en partenariats.

Dans ce cadre, Agreenium met en oeuvre des actions et des programmes liant recherche, formation et développement, et représente de manière regroupée l'offre française à l'international.

• Habilitation d'établissements d'enseignement supérieur dépendant d'organisations internationales à délivrer des diplômes nationaux

L'Institut agronomique méditerranéen de Montpellier (IAMM) est un institut international de formation supérieure, de coopération et de recherche qui dépend du Centre international des hautes études agronomiques méditerranéennes (CIHEAM), organisation intergouvernementale créée au début des années 60.

Bénéficiant du soutien financier du ministère chargé de l'agriculture, il participe à la production de connaissances et de compétences utiles à la formation des cadres de l'agriculture, de l'alimentation et du développement rural durables des pays du bassin méditerranéen.

Or, l'article L. 613-1 du code de l'éducation, qui réserve la délivrance de diplômes nationaux aux établissements accrédités à cet effet par le ministre chargé de l'enseignement supérieur, interdit en l'état actuel du droit à l'IAMM de délivrer de tels diplômes.

La seule solution pour l'institut consiste à faire contresigner par un établissement français partenaire - en l'occurrence, les universités de Montpellier - les diplômes qu'il délivre. Outre la dégradation de l'image de l'IAMM qu'elle implique, cette procédure n'est pas entièrement satisfaisante, dans la mesure où plusieurs pays du Maghreb, dont ressortissent certains étudiants de l'institut, n'en reconnaissent pas la valeur.

II. Le texte du projet de loi initial

• Les missions de l'enseignement supérieur agricole et vétérinaire

Le 1° du I de l' article 27 crée une section 1, intitulée « Dispositions générales », au chapitre II (Dispositions propres à l'enseignement supérieur agricole et vétérinaire public) du titre I ^er (Enseignement et formation professionnelle agricoles) du livre III (Enseignement, formation professionnelle et développement agricoles, recherche agronomique) du code rural et de la pêche maritime.

Le 2° modifie l'article L. 812-1, seul article de cette section 1, qui énumère les missions de l'enseignement supérieur agricole public. Outre des modifications rédactionnelles concernant les six missions déjà existantes, il en ajoute quatre nouvelles , afin de marquer une nouvelle inflexion dans les grandes orientations de ce service public :

- l'éducation au développement durable et la mise en oeuvre de ses principes (2°) ;

- la construction de l'espace européen de l'enseignement supérieur et de la recherche et l'attractivité du territoire national (8°) ;

- la diversité des recrutements et la mixité et l'insertion sociale et professionnelle des étudiants (9°) ;

- l'appui à l'enseignement technique agricole, notamment par le transfert des résultats de la recherche et par la formation de ses personnels (10°).

Le II de l' article 27 étend l'élargissement de ces missions à l'enseignement supérieur agricole privé, à l'article L. 813-10, à l'exception de celle relative à l'appui à l'enseignement technique agricole.

• L'accès aux écoles d'ingénieurs agronomes pour les titulaires d'un baccalauréat professionnel

Le 3° du I. de l' article 27 permet la mise en place d'un dispositif spécifique de préparation à l'accès aux formations d'ingénieurs agronomes au sein des établissements d'enseignement supérieur agricole publics.

Ainsi le ministre chargé de l'agriculture a la possibilité de prévoir un tel dispositif d'accès au profit des élèves titulaires d'un baccalauréat professionnel agricole. Ces élèves devront avoir suivi une classe préparatoire professionnelle, proposée par des établissements publics locaux d'enseignement et de formation professionnelle agricoles.

Cette voie innovante d'accès à l'enseignement supérieur agricole pour des populations de bacheliers qui se détournent aujourd'hui de ces parcours d'étude rejoint une dynamique de promotion sociale et de diversification des recrutements favorisant la mixité sans renier pour autant l'excellence des qualifications.

• La création de l'Institut agronomique et vétérinaire de France

Le 4° du I. de l' article 27 tend à créer une nouvelle entité, l'Institut agronomique et vétérinaire de France (IAVF), qui viendrait se substituer à Agreenium, dont le statut juridique d'établissement public de coopération scientifique doit s'éteindre d'ici cinq ans aux termes de la loi du 22 juillet 2013 pour l'enseignement supérieur et la recherche.

Outre cet argument statutaire, rendant impérative l'évolution du dispositif institutionnel actuellement existant, la création d'IAVF trouve sa motivation, selon le Gouvernement, dans le bilan mitigé de son prédécesseur. Crédité d'une activité non négligeable à l'international, Agreenium aurait insuffisamment fait les preuves de son utilité et de son efficacité sur le plan interne, en-dehors de la production de certaines études.

Le nouvel institut qui a vocation à en prendre le relai se voit ainsi confier pour principales missions de traiter globalement de la formation - et pas seulement de l'interface enseignement-recherche - dans ses domaines de compétences, et de fédérer l'ensemble des partenaires y évoluant dans notre pays.

Afin de lui donner une assise légale, que n'avait pas son prédécesseur, il est créé une nouvelle section 2 lui étant spécialement consacrée, au chapitre II du titre I ^er du livre III précité, comportant les nouveaux articles L. 812-7 à L. 812-9.

L' article L. 812-7 prévoit la création de principe de l'IAVF, ayant vocation à rassembler l'ensemble des établissements d'enseignement agricole public. D'autres établissements d'enseignement supérieur et de recherche, publics comme privés, se verront reconnaître la possibilité d'y adhérer. Ainsi, outre l'ensemble des instituts déjà membres d'Agreenium, il comptera très certainement parmi ses membres d'Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (IRSTEA). Il appartiendra aux conseils d'administration de ces établissements de se prononcer sur leur adhésion à l'institut.

Par ailleurs, les partenaires scientifiques des écoles vétérinaires y seront associés afin d'assurer la coordination de leur activité dans des champs déterminés. Ce sera vraisemblablement le cas du Centre national de la recherche scientifique (CNRS), de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), de l'Institut Pasteur, voire de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES).

Le statut de l'institut n'est pas précisé par le texte. La catégorie d'établissement public de coopération scientifique, qui lui aurait correspondu le mieux, ayant été supprimée, il recouvrira la forme d'un établissement public sui generis , sans doute sous la tutelle de la direction générale de l'enseignement et de la recherche (DGER), à l'instar des écoles qu'il fédèrera.

Il est attendu de l'institut qu'il conseille le ministre en charge de l'agriculture dans les politiques qu'il mène. Ses membres pourront lui confier la mise en oeuvre d'activités et projets spécifiques. Dans le domaine de la formation, l'IAVF sera chargé à la fois d'élaborer une offre globale en direction des ingénieurs qui soit en phase avec le coeur de métier des écoles supérieures d'agronomie dépendant du ministère de l'agriculture et, d'autre part, de structurer la collaboration des écoles vétérinaires, en identifiant les besoins, en élaborant des référentiels communs et en définissant une stratégie partagée pour leur reconnaissance européenne et internationale. Les ministres chargés de l'agriculture et de l'enseignement pourront l'accréditer pour délivrer des diplômes nationaux dans ses domaines de compétence.

L' article L. 812-8 reprend l'essentiel du régime d'organisation interne d'Agreenium, avec quelques spécificités tenant au statut de structure de coopération inter-instituts propre à l'IAVF. Ainsi, le choix de son directeur relèvera du gouvernement, et son conseil d'administration comprendra des représentants des différentes structures qui en seront membres, ainsi que des différentes catégories de personnel, pour une fraction d'un cinquième au moins. Des collèges distincts pourront être constitués, au besoin, afin d'éviter l'encombrement dudit conseil.

Les moyens de l'IAVF proviendront de la réaffectation, dès sa création, de ceux déjà mobilisés par Agreenium, comme le prévoit le III de l'article 27 du projet de loi. Ce sont ainsi trois millions d'euros de budget de fonctionnement environ, et une trentaine d'agents, dont disposerait l'institut. Il devrait également bénéficier de nouveaux moyens affectés par le ministère en charge de l'agriculture, en termes d'emplois, de ressources financières et de bourses doctorales.

L' article L. 812-9 renvoie à un décret les détails de la gouvernance de l'institut. Il prévoit notamment la possibilité de créer en son sein des structures servant de support à des rapprochements entre certains de ses membres pour différents types d'objets (formations, encadrement, programmes...).

• Habilitation d'établissements d'enseignement supérieur dépendant d'organisations internationales à délivrer des diplômes nationaux

À la fin de ce même 4° , et afin de permettre à l'IAMM de délivrer des diplômes nationaux, il est créé, au chapitre II du titre I ^er du livre III précité, une section 3 intitulée « Dispositions diverses relatives à l'enseignement agricole », comportant un unique article L. 812-10.

Cet article autorise expressément les établissements d'enseignement supérieur, de recherche et de coopération créés par un traité signé par la France, et dont l'un au moins des instituts est installé dans notre pays, à être habilités par les ministres compétents à délivrer des diplômes nationaux.

C'est le cas, en l'occurrence, de l'IAMM, auquel cette disposition permettra donc d'être accrédité par les ministres chargés de l'agriculture et de l'enseignement supérieur à remettre de tels diplômes.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission , les députés ont adopté :

- Un amendement du rapporteur pour avis au nom de la commission des Affaires culturelles et de l'éducation étendant à l'éducation à l'environnement la mission d'éducation au développement durable assignée à l'enseignement supérieur agricole (article L. 812-1) ;

- Un amendement du même rapporteur pour avis précisant que la veille scientifique, l'innovation et la valorisation des résultats de la recherche s'appuient notamment sur des expérimentations conduites dans ses exploitations, centres hospitaliers universitaires vétérinaires et installations techniques (idem) ;

- Un amendement dudit rapporteur pour avis indiquant que la coopération internationale en termes d'enseignement agricole public passe notamment par la conclusion de conventions d'échanges d'étudiants, d'enseignants-chercheurs, d'enseignants et de chercheurs (idem) ;

- Un amendement dudit rapporteur pour avis précisant que la construction de l'espace européen de l'enseignement supérieur et de la recherche passe notamment par la coopération internationale (idem) ;

- Un amendement dudit rapporteur pour avis modifiant l'ordre de citation des exemples d'appui que doit apporter l'enseignement supérieur à l'enseignement technique, et en mettant l'accent sur les deux dimensions (initiale et continue) de la formation des personnels (idem) ;

- Un amendement dudit rapporteur pour avis soulignant que la diffusion des résultats de la recherche dans l'enseignement technique agricole doit avoir lieu en particulier dans le domaine de l'agro-écologie (idem) ;

- Un amendement rédactionnel du rapporteur au nom de la commission des Affaires économiques (intitulé de la section 2 du chapitre II du titre I ^er du livre VIII) ;

- Un amendement du rapporteur pour avis au nom de la commission des Affaires culturelles et de l'éducation renommant l'Institut agronomique et vétérinaire de France (IAVF) en Institut agronomique, vétérinaire et forestier de France (IAV2F) (idem) ;

- Trois amendements rédactionnels du rapporteur au nom de la commission des Affaires économiques (article L. 812-7) ;

- Un amendement du rapporteur pour avis au nom de la commission des Affaires culturelles et de l'éducation précisant que l'IAVF peut également apporter au ministre de l'agriculture une expertise en matière de transfert de technologie, lorsque celui-ci est possible (idem) ;

- Un amendement du même rapporteur pour avis prévoyant que l'IAVF participe à l'élaboration de la stratégie nationale de la recherche et de la stratégie nationale de l'enseignement supérieur (idem) ;

- Un amendement de précision et trois amendements rédactionnels du rapporteur au nom de la commission des Affaires économiques (article L. 812-8) ;

- Un amendement du rapporteur pour avis au nom de la commission des Affaires culturelles et de l'éducation prévoyant que les personnalités qualifiées désignées au sein du conseil d'administration de l'IAVF devront comporter autant d'hommes que de femmes (idem) ;

- Deux amendements de précision et un amendement rédactionnel du rapporteur au nom de la commission des Affaires économiques (idem) ;

- Un amendement du rapporteur pour avis au nom de la commission des Affaires culturelles et de l'éducation supprimant la possibilité de créer par décret des « structures internes » au sein de l'IAVF, afin d'éviter la constitution de niveaux intermédiaires entre les organes de gouvernance de chaque établissement membres et le conseil d'administration de l'institut, tout en prévoyant la mise en place d'un réseau chargé de coordonner la formation des personnels de l'enseignement agricole (article L. 812-9) ;

- Un amendement de précision du rapporteur au nom de la commission des Affaires économiques (idem) ;

- Un amendement des membres du groupe socialiste, républicain et citoyen, sous-amendé par le même rapporteur, précisant que la recherche agronomique et vétérinaire s'appuie également sur la recherche appliquée et sur l'innovation technologique, et que le ministre de l'agriculture assure aussi la coordination des activités de recherche agroalimentaire (article L. 830-1), et affirmant le rôle des instituts techniques qualifiés et de leurs structures nationales de coordination en matière de coopération et de valorisation dans le domaine de la recherche et du développement technologique (article L. 343-1 du code de la recherche) ;

- Un amendement rédactionnel dudit rapporteur.

En séance publique , les députés ont adopté :

- Deux amendements rédactionnels dudit rapporteur (articles L. 812-1 et L. 812-9 du code rural et de la pêche maritime) ;

- Un amendement de M. Jean-Pierre Le Roch distinguant l'enseignement et la recherche vétérinaire dans les coopérations que le réseau interne de l'IAVF pourra mettre en place (article L. 812-9 précité).

IV. La position de votre commission

Votre commission approuve le contenu de cet article, en ce qu'il devrait contribuer à la modernisation de l'enseignement supérieur agricole. Celle-ci est fondamentale pour apporter aux cadres de l'agriculture de demain les compétences et les méthodes indispensables à la réorientation de celle-ci vers les priorités économiques, environnementales et sociales prévues par ailleurs dans le texte.

Votre rapporteur juge donc positivement l'actualisation des missions de l'enseignement supérieur agricole et vétérinaire, ainsi que l'instauration d'un dispositif d'accès aux écoles d'ingénieurs agronomes pour les titulaires d'un bac professionnel.

Sur la création de l'IAVFF, qui constitue l'un des éléments centraux du texte, votre rapporteur émet également une analyse très positive . Cette structure devrait en effet permettre de rapprocher l'enseignement supérieur agronomique et vétérinaire et la recherche, et d'harmoniser les formations des personnels. Cela en coordonnant l'ensemble des acteurs intéressés, qui aujourd'hui encore travaillent trop de façon séparée.

Il restait vrai cependant que le cadre fourni par le projet de loi au futur IAVFF était sans doute insuffisamment précis, et qu'il appelait à être conforté lors du débat parlementaire. C'est ce qui a été en grande partie réalisé lors du travail en commission, où cet article a été enrichi à plusieurs égards, et notamment en ce qui concerne la structuration de l'institut.

Ont ainsi été adoptés cinq amendements de la rapporteure pour avis au nom de la commission de la Culture, de l'éducation et de la communication tendant à :

- prévoir la mise en place, par les établissements d'enseignement supérieur agricole, dans des conditions fixées par décret, de dispositifs d'accompagnement pédagogique spécifiques au bénéfice des élèves titulaires d'un baccalauréat professionnel agricole ou d'un brevet de technicien supérieur agricole qu'ils accueillent dans une formation d'ingénieur (article L. 802-16) ;

- préciser le statut d'établissement public national à caractère administratif de l'IAVFF (article L. 812-7) ;

- inclure dans son périmètre des établissements publics scientifiques et techniques sous tutelle du ministre chargé de l'agriculture, c'est-à-dire les organismes de recherche essentiels que sont l'Institut national de la recherche agronomique (INRA) et l'Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (IRSTEA) (idem) ;

- donner aux fondations reconnues d'utilité publique la possibilité d'adhérer à l'institut (idem) ;

- reconnaître à l'institut une mission essentielle d'appui à l'enseignement technique agricole, prévoir la mise en place d'un réseau spécifique entre ses établissements membres pour assurer la formation initiale et continue des personnels des établissements, et permettre la conclusion de partenariats avec les écoles supérieures du professorat et de l'éducation (idem).

Par ailleurs, et à l' initiative de votre rapporteur , la commission a souhaité :

- confier à l'IAVFF la mission de transfert des résultats de la recherche et l'innovation en appui à l'enseignement technique agricole (idem) ;

- reconnaître le rôle des instituts techniques agricoles et agro-industriels qualifiés et de leurs structures nationales de coordination parmi les organismes privés chargés de mettre en oeuvre les actions de développement agricole (article L. 820-2) ;

- intégrer expressément, dans la stratégie nationale de la recherche instaurée par la loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche, un volet relatif à la recherche et à l'innovation agronomiques (article L. 111-6 du code de la recherche).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 27 bis (articles L. 718-7, L. 718-11 et L. 718-12 du code de l'éducation) - Adaptation du régime d'organisation des communautés d'universités et établissements

Objet : cet article tend à modifier le régime des communautés d'universités et établissements afin de faciliter et d'accélérer leur organisation interne.

I. Le droit en vigueur

Créées par la loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche, les communautés d'universités et établissements sont des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel. Elles succèdent aux établissements publics de coopération scientifique et permettent pareillement de regrouper des établissements d'enseignement supérieur et de recherche.

Elles sont régies par la troisième section du chapitre VIII bis (Coopération et regroupements des établissements) du titre I ^er (Les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel) du livre VII (Les établissements d'enseignement supérieur) de la troisième partie (Les enseignements supérieurs) du code de l'éducation.

Or, les dispositions légales les encadrant au sein de cette section sont affectées par plusieurs erreurs ou limites :

- une référence erronée à l'article L. 718-7, indiquant le champ des articles leur étant applicables ;

- une disposition qui, à l'article L. 718-12, leur impose d'avoir 75 % des établissements membres des communautés représentés sur les listes de candidats représentants les usagers et les personnels, ce qui conduit soit à des conseils pléthoriques lorsque le nombre des établissements est élevé, soit à limiter les communautés aux seules universités, et va donc à l'encontre des objectifs de rapprochement recherchés par la loi ;

- l'absence de disposition autorisant d'élire au suffrage indirect les représentants des personnels et des usagers pour le conseil académique des communautés d'universités et établissements, comme c'est le cas pour le conseil d'administration.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En séance publique, les députés ont, sur proposition du Gouvernement, créé cet article additionnel visant à remédier aux références erronées et limites précédemment indiquées.

Le 1° rectifie , en son article L. 718-7, le renvoi aux dispositions du code de l'éducation relatives aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel qui sont applicables aux communautés d'universités et établissements. Elles concernent les livres VII, dont le chapitre VIII bis relatif à la coopération et aux regroupements des établissements, et IX dudit code.

Le 2° supprime , à l'article L. 718-11, l'obligation d'avoir 75 % des établissements membres des communautés représentés sur les listes de candidats représentants les usagers et les personnels, afin de faciliter la constitution des communautés d'universités et établissements rapprochant universités et écoles appartenant à différents ministères, et de permettre ainsi une adoption aisée des statuts des communautés dans les délais fixés par la loi.

Le 3° permet expressément, à l'article L. 718-12, l' élection au suffrage indirect des représentants des personnels et des usagers pour le conseil académique des communautés d'universités et établissements.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve cet article qui, en revenant sur les modalités de représentation au conseil d'administration des communautés d'universités et établissements (CUE), telles qu'elles résultaient de la loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche, devrait faciliter leur mise en place et leur fonctionnement.

Les travaux d'application de la loi et la concertation réalisée avec les présidents d'universités et les présidents de CUE ont montré le caractère quasiment inapplicable de la clause de 75 % des membres représentés dans les listes de candidat .

Les simulations faites aboutissent aux résultats suivants : pour une communauté de 10 membres, il faudrait 32 membres élus, et donc au moins 64 membres pour le conseil d'administration. Pour une communauté comme celle de Saclay, qui comportera 22 membres, il faudrait 68 élus au moins et donc un conseil d'administration au moins égal à 140 , ce qui n'est pas absolument pas opérationnel, sachant qu'il regroupe aujourd'hui 30 personnes seulement.

Ces exemples montrent clairement que la rédaction actuelle de la loi soit conduit à des situations non opérationnelles rejetées par l'ensemble des acteurs et rendant impossibles des projets essentiels comme celui de Saclay, soit conduit à des communautés limitées aux seules universités, excluant de fait les écoles et notamment celles des autres ministères, ce qui constitue une régression dans le rapprochement entre universités et écoles.

Aussi la modification de ce dispositif, telle que prévue par le présent article, est-celle indispensable au bon fonctionnement des CUE en cours d'installation.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 27 ter - Rapport au Parlement sur l'évaluation de l'Institut agronomique, vétérinaire et forestier de France

Objet : cet article tend à prévoir la remise par le Gouvernement au Parlement, dans les deux ans suivant sa création, d'un rapport d'évaluation portant sur l'Institut agronomique, vétérinaire et forestier de France.

I. Le droit en vigueur

L'article 27 du projet de loi prévoit la création d'une nouvelle structure fédérative de coopération thématique nationale, l'Institut agronomique, vétérinaire et forestier de France (IAVFF), devant succéder à l'actuel consortium national pour l'agriculture, l'alimentation, la santé animale et l'environnement, Agreenium.

Cette structure aura, de par la diversité et l'importance de ses composantes, mais aussi de par ses prérogatives, un poids et un rôle capitaux dans l'optimisation des formations et le renforcement des coopérations interinstitutionnelles. Elle mobilisera à cet effet des moyens matériels, humains et financiers conséquents.

Or, la décision de sa substitution au consortium Agreenium n'a pas été précédée d'un bilan de l'action de ce dernier. En outre, l'article 27 ne prévoit pas davantage de procédure d'évaluation de cette nouvelle structure fédérative.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En séance publique , les députés ont, sur proposition de Mme Brigitte Allain et plusieurs de ses collègues, créé cet article additionnel prévoyant la remise par le Gouvernement au Parlement, dans les deux ans suivant sa création, d'un rapport d'évaluation portant sur l'IAVFF.

Dans leur exposé des motifs, les auteurs de l'amendement font valoir qu'il aurait été utile de mieux cerner les forces et les faiblesses du consortium Agreenium avant d'envisager la création d'une nouvelle structure. Afin d'éviter qu'une telle lacune ne se reproduise, ils souhaitent inscrire dans ce texte le créant, que le futur institut fera l'objet d'une telle évaluation.

Celle-ci, selon eux, permettra de faire évoluer, si besoin, la nouvelle structure pour qu'elle corresponde aux besoins de la communauté scientifique, des professionnels du secteur et des citoyens en général.

III. La position de votre commission

À l'initiative de la rapporteure pour avis au nom de la commission de la Culture, de l'éducation et de la communication, votre commission a décidé de supprimer cet article.

Plutôt qu'une évaluation réalisée de façon ponctuelle, deux ans seulement après la mise en place de l'institut, elle a estimé qu'il vaudrait mieux une évaluation régulière et indépendante. Or, celle-ci relève de la compétence de la commission d'application des lois de notre assemblée, d'une part, et de l'agence indépendante qu'est le Haut conseil d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES), d'autre part.

Les établissements membres de l'IAVFF étant tous soumis à l'évaluation du Haut conseil, il sera ainsi possible de mesurer opérationnellement l'impact de la création de l'IAVFF au niveau tant des laboratoires que desdits établissements.

Votre commission a supprimé cet article.

TITRE V - DISPOSITIONS RELATIVES À LA FORÊT

Ce titre comportait à l'origine six articles :

- L' article 28 , portant ratification de l'ordonnance n° 2012-92 du 26 janvier 2012 relative à la partie législative du code forestier ;

-L' article 29 , adaptant les missions et la gouvernance de la politique forestière, encadrant la conservation des ressources génétiques forestières et créant un fonds stratégique de la forêt et du bois ;

- L' article 30 , renforçant les instruments de gestion durable et multifonctionnelle des forêts appartenant à des particuliers ;

- L' article 31 , actualisant la rédaction de différents articles du code forestier et du code de procédure pénale ;

- L' article 32 , parachevant le transfert de compétences en matière forestière à la collectivité territoriale de Corse en l'étendant à la production et la multiplication de plants forestiers et autres végétaux ;

- L' article 33 , instaurant un dispositif de contrôle et de sanction de la mise sur le marché de bois et de produits dérivés du bois issus d'une récolte illégale.

L' Assemblée nationale y a ajouté huit articles additionnels :

- L' article 29 bis , intégrant dans les documents forestiers d'autres règlementations en vigueur que celles relatives à la forêt ;

- L' article 30 bis , révisant la procédure des biens sans maître afin de renforcer son efficacité ;

- L' article 31 bis , étendant le contrat pluriannuel liant l'État à l'Office national des forêts (ONF) aux conditions de mise en oeuvre des politiques publiques en forêt par ce dernier ;

- L' article 33 bis A, autorisant une perception triennale de la taxe sur le foncier non bâti (TFNB) pour les propriétés boisées ;

- L' article 33 bis , distinguant les plans simples de gestion selon qu'ils sont proposés en concertation par plusieurs propriétaires, ou bien par un propriétaire unique ;

- L' article 33 ter , renforçant les règles sanitaires encadrant le commerce de planches de parquet ;

- L' article 33 quater , assouplissant le régime de coupes dans le cadre de bonnes pratiques sylvicoles ;

- L' article 33 quinquies , prévoyant la remise au Parlement d'un rapport sur l'encadrement juridique du commerce de bois et produits en bois.

Article 28 - Ratification de l'ordonnance n° 2012-92 du 26 janvier 2012 relative à la partie législative du code forestier

Objet : cet article tend à ratifier l'ordonnance n° 2012-92 du 26 janvier 2012 relative à la partie législative du code forestier, prise par le Gouvernement suite à l'habilitation reçue du Parlement par l'article 69 de la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche du 27 juillet 2010.

I. Le droit en vigueur

Le I de l' article 69 de la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche du 27 juillet 2010 a autorisé le Gouvernement à prendre par ordonnance les dispositions nécessaires pour procéder à la refonte de la partie législative du code forestier, tout en lui assignant certains objectifs à cette fin.

Le II a donné au pouvoir règlementaire 18 mois à compter de la promulgation de ladite loi pour prendre cette ordonnance, puis 3 mois subséquents pour déposer devant le Parlement un projet de loi de ratification.

En outre, l' article 30 de la loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relative au département de Mayotte a habilité le Gouvernement à étendre par ordonnance à Mayotte les dispositions de nature législatives concernant la forêt, en supprimant le code forestier spécifique à cette collectivité d'outre-mer.

L' ordonnance en question a été publiée le 26 janvier 2012 , soit à la toute fin du délai imparti par la loi à cet effet. Elle réorganise les dispositions de nature législative du code forestier en trois livres ^{74 ( * )} - contre cinq auparavant - et un livre préliminaire ^{75 ( * )} .

Conformément aux dispositions de l'article d'habilitation, un projet de loi de ratification de l'ordonnance relative à la partie législative du code a été déposé le 18 avril 2012 sur le bureau du Sénat. Ce projet de loi de ratification, amendé, a été adopté par le Sénat en première lecture le 7 février 2013 ^{76 ( * )} . Il est indiqué dans l'étude d'impact que l' encombrement de l'ordre du jour parlementaire n'a pas permis qu'il soit examiné par l'Assemblée nationale à ce jour.

II. Le texte du projet de loi initial

Cet article comporte un unique alinéa ratifiant l'ordonnance n° 2012-92 du 26 janvier 2012 relative à la partie législative du code forestier. Outre cette ratification, qui constitue son objet principal, il vise à modifier certaines dispositions du code forestier qui, soit n'avaient pas pu être traitées dans le cadre de l'habilitation législative, soit ont été identifiées postérieurement à l'examen par le Conseil d'État du projet d'ordonnance, soit encore sont apparues à l'occasion du travail de refonte de la partie réglementaire de ce code.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

Votre commission souscrit à la ratification de l'ordonnance n° 2012-92 du 26 janvier 2012 relative à la partie législative du code forestier prévue par cet article, en ce qu'elle va permettre de donner pleinement force législative aux articles visés par cette dernière.

Cette validation législative du travail réalisé par le Gouvernement, dans le respect de la loi d'habilitation votée par les assemblées parlementaires, va ainsi parachever la procédure qui avait été entamée devant le Sénat avec le vote, en début d'année dernière, d'un projet de loi de ratification, qui n'avait ensuite pu être mis à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

Votre commission a adopté cet article sans modification .

Article 29 (articles L. 112-1, L. 113-1, L. 113-2, L. 121-2 ; L. 121-2-2 [nouveau], L. 122-1, L. 122-2, L. 122-2-1 et L. 312-1 [nouveau], L. 122-6, L. 123-1 à L. 123-3, L. 125-1, L. 133-3, L. 152-1, L. 153-1, articles L. 153-1-1, L. 153-1-2 et L. 153-8 [nouveaux], L. 154-2 et L. 156-4 [nouveaux] et L. 312-1 du code forestier ; articles L. 126-1, L. 151-37, L. 632-1-2, L. 632-2 et L. 722-3 du code rural et de la pêche maritime ; articles L. 132-1, L. 132-2, L. 414-8, L. 425-1, L. 425-4, L. 425-6 et L. 425-12 du code de l'environnement ; article L. 111-9-2 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation ; article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales et article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme) - Adaptation des missions et de la gouvernance de la politique forestière. Encadrement de la conservation des ressources génétiques forestières. Création d'un fonds stratégique de la forêt et du bois.

Objet : cet article tend à adapter les missions et la gouvernance de la politique forestière aux évolutions de la filière, à mieux encadrer la conservation des ressources génétiques forestières et à instaurer un fonds stratégique permettant de financer des actions en faveur de la forêt et du bois.

I. Le droit en vigueur

• La reconnaissance de l'intérêt général attaché à la forêt

Plaçant les forêts, bois et arbres sous la sauvegarde de la Nation, l'article L. 112-1 du code forestier, tel que modifié par l'ordonnance n  2012-92 du 26 janvier 2012 précitée, reconnaît d'intérêt général la mise en valeur et la protection des forêts ainsi que le reboisement.

• La révision de la gouvernance de la politique forestière

Le chapitre III du titre I ^er (Champ d'application, principes généraux et institutions) du livre I ^er (Dispositions communes à tous les bois et forêts) du code forestier est consacré aux institutions chargées de définir et de mettre en oeuvre la politique forestière .

Il distingue ainsi :

- Au niveau national, le Conseil supérieur de la forêt, des produits forestiers et de la transformation du bois (article L. 113-1). Composé de représentants de l'ensemble des catégories intéressées à cette politique, il concourt à l'élaboration de la stratégie de recherche en matière de forêts et de produits forestiers ;

- au niveau régional, les commissions régionales de la forêt et des produits forestiers (article L. 113-2). Composées selon la même logique, elles sont chargées notamment d'élaborer les orientations régionales forestières et de donner un avis à l'autorité administrative sur divers directives et schémas régionaux.

Relevant de la compétence de l'État, la politique forestière , dont la pluralité d'objectifs atteste du caractère multifonctionnel (article L. 121-1), est mise en oeuvre de façon privilégiée par la voie contractuelle (article L. 121-2) et est harmonisée avec les autres politiques publiques la concernant.

Les orientations régionales forestières (article L. 122-1), qui planifient la prise en compte de ces différents volets, et les plans pluriannuels de développement forestier (article L. 122-13), dont la vocation est davantage économique, en assurent la traduction à un échelon plus local.

Laissées à l'initiative des acteurs locaux, les stratégies locales de développement forestier , porteuses de programmes d'actions pluriannuel visant à développer la gestion durable des forêts, doivent être compatibles avec les plans pluriannuels régionaux de développement forestier (article L. 123-1).

• La protection des ressources génétiques forestières

Le code forestier, dans le chapitre III (Commercialisation des matériels forestiers de reproduction) du titre V (Mise en valeur des forêts) de son livre I ^er (Dispositions communes à tous les bois et forêts), n'aborde que les aspects commerciaux de cette problématique.

Ainsi, il s'applique aux matériels de reproduction des essences forestières, produits pour la commercialisation ou commercialisés en tant que plants ou parties de plantes destinés à des fins forestières, ou en tant que semences (article L. 153-1). Leurs conditions de commercialisation sont précisément définies (article L. 153-2).

• L'instauration d'un fonds stratégique de la forêt et du bois

Près de quinze ans après la suppression du Fonds forestier national , qui a disparu au 1 ^er janvier 2000, la loi de finances pour 2014 a créé une action n° 13 au sein du programme 149, intitulée « Fonds stratégique de la forêt et du bois » (FSBF).

L'instauration de ce fonds répond au besoin de la filière de disposer d'un instrument financier dédié au soutien aux investissements , en amont comme en aval, ainsi qu'aux actions d'animation, d'étude, de recherche et d'innovation. Si la création formelle du FSBF doit être l'objet du présent projet de loi, la loi de finances pour 2014 a déjà prévu les moyens qui lui seront attribués.

La dotation de l'État s'élève à 14,4 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 25,5 millions d'euros en crédits de paiement (CP), provenant essentiellement de transferts des crédits préalablement inscrits dans d'autres actions.

Outre les crédits budgétaires inscrits en loi de finances, le FSFB doit également être alimenté par :

- l' indemnité de défrichement , qui serait rattachée par voie de fonds de concours, et rapporterait 18 millions d'euros par an ;

- l'attribution de 3,7 millions d'euros provenant de la taxe additionnelle à la taxe foncière sur le foncier non bâti (TATFNB) pesant sur les terrains classés au cadastre en nature de bois, part attribuée aujourd'hui par l'article L. 321-13 du code forestier aux chambres d'agriculture pour financer les actions des plans pluriannuels régionaux de développement forestier (PPRDF).

II. Le texte du projet de loi initial

Le I de cet article tend à modifier le livre I ^er du code forestier sur plusieurs points principaux.

• La reconnaissance de l'intérêt général attaché à la forêt

Le 1° du I. propose d'enrichir la formulation du rôle d'intérêt général reconnu à la forêt prévue à l'article L. 112-1 précité du code forestier.

Tout d'abord, l'objectif de protection et de mise en valeur des bois et forêts, ainsi que de reboisement, est censé désormais s'inscrire « dans le cadre d'une gestion durable ».

En outre, deux nouvelles actions sont reconnues d'intérêt général, dans un souci de prise en compte croissante d'une gestion durable des forêts et de leur apport en termes de lutte contre le changement climatique :

- la conservation des ressources génétiques forestières ;

- la fixation du dioxyde de carbone par les bois et forêts et le stockage de carbone dans les bois et forêts, le bois et les produits fabriqués à partir de bois.

• La révision de la gouvernance de la politique forestière

Les 2° à 14° du I. prévoient une modernisation de la gouvernance de la politique forestière.

D'un point de vue formel, le Conseil supérieur de la forêt, des produits forestiers et de la transformation du bois, mentionné à l'article L. 113-1 du même code, voit sa dénomination modifiée et devient le Conseil supérieur de la forêt et du bois (CSFB) (2°).

De même, à l'article L. 113-2, les commissions régionales de la forêt et des produits forestiers deviennent les commissions régionales de la forêt et du bois (CRFB), tandis que les orientations régionales forestières se voient substituer les programmes régionaux de la forêt et du bois (3°).

Dans la formulation de la politique forestière, figurant à l'article L. 121-2, les démarches territorialisées sur un périmètre cohérent et le regroupement des propriétaires privés sont encouragés en vue d'une gestion durable des forêts (4°).

Les documents exposant le contenu de cette politique et détaillant sa mise en oeuvre, à l'échelle nationale comme régionale, sont simplifiés.

Il est instauré, dans un nouvel article L. 121-2-2, un programme national de la forêt et du bois (PNFB), visant à préciser les grandes orientations de la politique forestière (6°).

Ce programme revêt un caractère durable particulièrement marqué. Ainsi, les objectifs qu'il fixe ont trait aux trois volets du développement durable - économique, environnemental et social - et doivent s'appuyer sur des indicateurs de de gestion durable.

Il doit par ailleurs favoriser la coordination des programmes régionaux à l'échelle de territoires suprarégionaux le justifiant. Enfin, figure parmi ses missions la bonne circulation des données sur la production et la transformation du bois, dans l'intérêt économique du secteur.

Le texte précise par ailleurs la procédure de mise au point du programme. Soumis à la participation du public, puis à l'avis du CSFB, il est approuvé par décret, ses modalités d'élaboration étant définies par la même voie.

À un échelon inférieur, des programmes régionaux de la forêt et du bois (PRFB), prévus à l'article L. 122-1, fusionnent des orientations régionales forestières et des plans pluriannuels de développement forestier (7°). Relayant et mettant en oeuvre le PNFB au niveau régional, ils doivent veiller à une gestion durable des massifs forestiers et à leur renouvellement.

Élaborés par les CRFB selon une procédure similaire à celle du PNFB, ils requièrent en sus la validation du président du conseil exécutif de la Corse pour ce qui est de cette collectivité spécifique.

Ils donnent lieu à des bilans annuels de mise en oeuvre réalisés par les CRFB. Ces documents sont transmis au ministre chargé des forêts, qui en réalise une synthèse et les transmet à son tour au CSFB.

Les relations entre ces PRFB et d'autres types de document de planification administrative sont précisées . Ainsi, doivent « tenir compte » de ces programmes l'ensemble des documents d'orientation produits par l'État et les collectivités, dont la liste sera précisée par décret, et qui auraient une « incidence » sur le secteur forêt-bois. La contrainte est plus forte encore pour les orientations régionales de gestion de la faune sauvage et de ses habitats et les schémas départementaux de gestion cynégétique, dont l'existence et le régime sont prévus par le code de l'environnement, qui doivent leur être « compatibles » .

Par ailleurs, l'article L. 123-1 est modifié afin de prévoir la compatibilité de la stratégie locale de développement forestier qui y est mentionnée avec les PRFB (11°).

• La protection des ressources génétiques forestières

Les 15° et 16° visent à instaurer une protection renforcée contre les ressources génétiques forestières. Au seul volet commercial actuellement pris en compte dans le code forestier, ils ajoutent d'autres enjeux liés à leur inventaire, à leur conservation et à leur sélection.

Cette réorientation permet de transposer en droit français le protocole de Nagoya du 29 octobre 2010 sur l'accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable découlant de leur utilisation. Ce document, qui résulte de la convention de Rio de 1992, a été en effet signé par notre pays en septembre 2011.

L'intégration de ces préoccupations liées à ces ressources apparaît formellement dans la modification de l'intitulé du chapitre III précité, qui devient « Ressources génétiques forestières et matériels forestiers de reproduction » (15°).

Sur le fond, l'article L. 153-1, qui précise le champ d'application dudit chapitre, est remplacé par trois nouveaux articles qui, en outre, posent les principes généraux régissant ces ressources et matériels (16°).

L' article L. 153-1 continue d'en préciser le champ d'application comme il le fait actuellement : sont soumis au chapitre III précité les matériels de reproduction des essences forestières produits pour la commercialisation ou commercialisés en tant que plants ou parties de plantes destinés à des fins forestières ou en tant que semences, hormis ceux destinés à l'export vers des pays tiers. La référence à la liste administrative des essences forestières évoquées est déplacée dans l'article L. 153-1-2 nouvellement créé.

L' article L. 153-1-1 interdit l'utilisation de matériels forestiers autres que ceux respectant le cadre juridique dudit chapitre III pour créer ou renouveler des bois et forêts par la plantation de matériels de reproduction des essences visées par le code. Cette règle s'applique même au-delà de ce champ lié à l'implantation ou au renouvellement de bois et forêts puisqu'elle vise plus généralement toute plantation affectant potentiellement les ressources génétiques des arbres forestiers.

L' article L. 153-1-2 énumère quant à lui divers éléments définis par un décret en Conseil d'État :

- en premier lieu, et cela constitue une nouveauté, les modalités d'accès aux ressources génétiques forestières et aux connaissances traditionnelles associées, ainsi que les conditions d'un partage équitable des avantages en découlant en recherche-développement. Le recours à ces ressources et leur valorisation dans un cadre scientifique sont ainsi plus strictement encadrés et doivent avoir lieu de façon équitable ;

- en deuxième lieu, et c'est également une nouveauté, les conditions de récolte de ces ressources à des fins expérimentatrices, scientifiques ou de sélection et conservation ;

- enfin, mais cela ne fait que reprendre les dispositions de l'actuel article L. 153-1, les conditions de récolte, de commercialisation et d'utilisation durable des matériels forestiers de reproduction destinés aux mêmes fins, mais également à des fins non forestières.

Le dernier paragraphe de cet article maintient la compétence du ministre de la forêt pour arrêter la liste des essences forestières concernées.

• L' instauration d'un fonds stratégique de la forêt et du bois

Le 18° tend à l'instauration d'un Fonds stratégique de la forêt et du bois.

Le chapitre VI (Dispositions économiques et financières) du titre V (Mise en valeur des forêts) du code forestier est complété à cet effet par une section 4 intitulée « Fonds stratégique de la forêt et du bois », comportant un unique article L. 156-4.

Cet article pose le principe de l'instauration d'un tel fonds stratégique, placé sous la tutelle de l'État, dont la gouvernance et les conditions d'éligibilité seront précisées par décret. C'est par son intermédiaire que ce dernier doit contribuer à financer des projets et actions dans le secteur de la forêt et du bois. Ces projets et actions devront s'inscrire dans le cadre des orientations et priorités du PNFB et des PRFB.

• Diverses dispositions accessoires concernant la forêt

En application du 17° , un décret simple (et non plus en Conseil d'État) serait désormais requis pour définir les conditions d'application de l'article L. 154-2, concernant les obligations de formation à la charge des entreprises réalisant des travaux de récolte de bois dans les forêts d'autrui.

Le II procède à des coordinations dans deux articles du code rural et de la pêche maritime - les articles L. 126-1 et L. 632-1-2 - afin de tenir compte de la création par le présent article du projet de loi des PRFB et du CSFB.

Le III modifie le code de l'environnement afin de procéder à d'autres coordinations du même type et prévoir la compatibilité avec les PRFB des orientations régionales de gestion et de conservation de la faune sauvage et de ses habitats (article L. 414-8) et du schéma départemental de gestion cynégétique (article L. 425-1).

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission , les députés ont adopté :

- Un amendement du rapporteur pour avis au nom de la commission du Développement durable et de l'aménagement du territoire ajoutant la protection de la ressource en eau et de la qualité de l'air par la forêt, dans le cadre d'une gestion durable, à la liste des fonctions d'intérêt générale prises en charge par la forêt et reconnues par la loi (article L. 112-1) ;

- Un amendement du même rapporteur ajoutant par ailleurs à cette liste la protection des sols par la forêt dans le cadre d'une gestion durable (idem) ;

- Un amendement dudit rapporteur précisant que la fixation du dioxyde de carbone par les bois et forêts acquiert une reconnaissance d'intérêt général dans le cadre de la lutte contre le changement climatique (idem) ;

- Un amendement dudit rapporteur donnant voix consultative au Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire lorsque les questions traitées par le Conseil supérieur de la forêt et du bois (CSFB) ont une incidence sur le domaine agricole (article L. 113-1) ;

- Un amendement dudit rapporteur précisant d'une part que les services rendus pour lesquels la politique forestière octroie des contreparties le sont par les bois et forêts, et d'autre part que lesdites contreparties ne dépendent plus de l'existence de contraintes ou de surcoûts d'investissement et de gestion pour les propriétaires forestiers, ceci afin de permettre la rémunération des services écosystémiques comme le stockage de carbone ou la conservation de la biodiversité rendus par les bois et forêts (article L. 121-2) ;

- Un amendement de Mme Florence Delaunay insérant dans le texte une référence à la dimension multifonctionnelle de la forêt (idem) ;

- Un amendement du rapporteur pour avis au nom de la commission du Développement durable et de l'aménagement du territoire limitant à dix ans la durée du PNFB (article L. 121-2-2) ;

- Un amendement rédactionnel du rapporteur au nom de la commission des Affaires économiques (idem) ;

- Un amendement du rapporteur pour avis au nom de la commission du Développement durable et de l'aménagement du territoire étendant le champ de l'information dont le PNFB doit assurer le partage à celles portant sur la production d'aménités environnementales et sociales de la forêt en vue de leur développement et de l'évaluation des modalités de leur rémunération (idem) ;

- Un amendement du même rapporteur limitant également à dix ans la durée des PRFB, tout en prévoyant leur élaboration dans l'année suivant celle de la publication du PNFB et en supprimant le caractère annuel du bilan de leur mise en oeuvre par les CRFB (article L. 122-1) ;

- Un amendement du même rapporteur prévoyant la détermination par massif des priorités économiques, environnementales et sociales des PRFB, ainsi que la fixation par ces derniers de critères de gestion multifonctionnelle durable et d'indicateurs associés (idem) ;

- Un amendement dudit rapporteur laissant cinq années aux documents de gestion des bois et forêts régulièrement entrés en vigueur pour prendre en compte toute évolution réglementaire (article L. 122-3-1) ;

- Un amendement dudit rapporteur associant à la fois les associations d'usagers de la forêt et les associations de protection de l'environnement aux travaux du comité assurant l'élaboration et la mise en oeuvre de la stratégie locale de développement forestier (article L. 123-2), ainsi qu'aux conventions conclues sur sa base (article L. 123-3) ;

- Un amendement dudit rapporteur précisant d'une part que l'action de l'État via le FSFB se fait conformément aux articles du code forestier reconnaissant la valeur d'intérêt général des bois et forêts et le caractère étatique de la compétence forestière, et d'autre part que cette action vise à valoriser l'ensemble des fonctions économique, sociale et environnementale des bois et forêts (article L. 156-4),

- Un amendement dudit rapporteur soulignant que les actions du FSFB sont prioritairement destinées aux investissements en forêt (idem) ;

- Un amendement dudit rapporteur précisant que les projets et actions financés par le FSFB visent notamment à améliorer la gestion multifonctionnelle de la forêt (idem) ;

- Un amendement dudit rapporteur mentionnant que les mécanismes d'abondement du FSFB intègrent les fonctions d'intérêt général de la forêt reconnues par ailleurs (idem) ;

- Un amendement de M. François Brottes, président de la commission des Affaires économiques, assouplissant la procédure administrative de constitution d'aires intermédiaires de stockage de bois dans les zones de montagne en prévoyant que le maire a la faculté de déclarer le caractère d'intérêt général ou d'urgence ainsi que l'utilité publique des travaux visés (article L. 151-37 du code rural et de la pêche maritime) ;

- Un amendement du rapporteur pour avis au nom de la commission du Développement durable et de l'aménagement du territoire intégrant l'ONF à la liste des organismes institutionnels pouvant obtenir réparation des préjudices subis du fait des infractions en matière environnementale qui portent atteinte aux intérêts qu'ils ont pour mission de défendre (article L. 132-1 du code de l'environnement) ;

- Un amendement du même rapporteur intégrant également l'ONF à la liste des organismes susceptibles d'être appelés par le ministre chargé de l'environnement à participer à l'action des pouvoirs publics en matière de protection de l'environnement ou de gestion de l'espace rural (article L. 132-2) ;

- Deux amendements rédactionnels du rapporteur au nom de la commission des Affaires économiques (articles L. 425-1 e L. 425-12) ;

- Un amendement du rapporteur pour avis au nom de la commission du Développement durable et de l'aménagement du territoire prévoyant la prise en compte, dans les arrêtés préfectoraux fixant les plans de chasse, des documents de gestion des forêts (article L. 425-6) ;

- Un amendement du rapporteur au nom de la commission des Affaires économiques imposant que les constructions neuves intègrent une quantité minimale de bois (article L. 111-9-2 du code de la construction et de l'habitation) ;

- Un amendement de M. François Brottes, président de la commission des Affaires économiques, autorisant les maires à exercer leur droit d'expropriation pour cause d'utilité publique en vue de l'exécution des travaux nécessaires à la constitution d'aires intermédiaires de stockage de bois dans les zones de montagne (article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales) ;

- Un amendement de M. Damien Abad qualifiant de travaux forestiers au sens du code rural, pour l'application du régime de protection sociale agricole, la production de bois et dérivés destinés à l'énergie et à l'industrie (article L. 722-3 du code rural) ;

- Un amendement de Mme Pascale Got appliquant le régime des espaces boisés classés aux périmètres identifiés dans les plans locaux d'urbanisme (PLU) comme devant être protégés pour des motifs écologiques (article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme).

En séance , les députés ont adopté :

- Un amendement du groupe socialiste, républicain et citoyen reconnaissant d'intérêt général, en sus de leur protection, la fixation des sols par la forêt, notamment en zones de montagne (article L. 112-1 du code forestier) ;

- Un amendement rédactionnel de M. André Chassaigne et plusieurs de ses collègues (article L. 121-2) ;

- Un amendement des mêmes auteurs portant de un à deux ans suivant l'adoption du PNFB le délai d'adoption des PRFB, qui doivent les adapter aux circonstances locales (article L. 122-1) ;

- Deux amendements de précision, de cohérence et rédactionnels (articles L. 123-2 et L. 123-3) de M. Germinal Peiro, du rapporteur au nom de la commission des Affaires économiques ;

- Un amendement de M. Jean-Yves Caullet instaurant au profit des propriétaires forestiers privés et publics un dispositif permettant à la fois de dissuader les opérateurs d'énergie, de télécommunication et d'eau d'utiliser clandestinement leurs bois et forêts pour y installer des ouvrages et installations de transport linéaires, et de les indemniser des occupations qu'ils peuvent subir dans ce cadre (article L. 125-1) ;

- Un amendement du groupe socialiste, républicain et citoyen créant un chapitre III bis dans le titre II, intitulé « Desserte forestière », prévoyant l'élaboration par les départements, chaque année, d'un schéma d'accès à la ressource forestière, en concertation avec les communes et les établissements publics de coopération intercommunale concernés (article L. 153-8) ;

- Quatre amendements de cohérence et de précision rédactionnels de M. Germinal Peiro (articles L. 156-4 du code forestier, L. 632-2 du code rural et de la pêche maritime, L. 425-6 du code de l'environnement et L. 111-9-2 du code de la construction et de l'habitation).

IV. La position de votre commission

D'une façon générale, votre commission approuve le contenu de cet article, qu'il s'agisse d'adapter les missions et la gouvernance de la politique forestière aux évolutions de la filière, de mieux encadrer la conservation des ressources génétiques forestières ou encore - et principalement - d'instaurer un fonds stratégique permettant de financer des actions en faveur de la forêt et du bois.

Votre commission a enrichi cet article en adoptant :

- Un amendement de M. Joël Labbé et des membres du groupe écologiste reconnaissant d'intérêt général la conservation de la biodiversité forestière (article L. 112-1 du code forestier) ;

- Un amendement de votre rapporteur tendant à intégrer un volet « desserte des ressources forestières » dans les PRFB (article L. 122-1) ;

- Un amendement de votre rapporteur étendant aux engagements de coupes et travaux souscrits par les propriétaires en application de l'ensemble des documents de gestion le délai de cinq ans prévu pour la prise en compte de toute évolution règlementaire (article L. 122-3-1) ;

- Un amendement de votre rapporteur et du rapporteur pour avis au nom de la commission du Développement durable, M. Pierre Camani, supprimant la disposition prévoyant l'élaboration annuelle d'un schéma départemental d'accès à la ressource forestière (article L. 153-8), obligation qui aurait des implications très lourdes pour des communes, souvent petites, auxquelles ne sont pas donnés les moyens d'adapter leur voirie ;

- Trois amendements identiques de votre rapporteur, de M. Ladislas Poniatowski et les membres du groupe UMP, et de M. Jean-Jacques Mirassou et plusieurs de ses collègues, prévoyant la représentation des chasseurs au conseil d'administration de l'ONF, auprès des représentants d'autres catégories d'acteurs également concernées par la forêt (article L. 222-1) ;

- Deux amendements identiques de votre rapporteur et du rapporteur au nom de la commission du développement durable supprimant l'obligation d'incorporation de bois dans les constructions neuves, en ce qu'elle comporte un risque juridique avéré d'inconstitutionnalité et favorise l'usage de bois d'importation (article L. 111-9-2).

- Un amendement de votre rapporteur donnant au FSFB la forme d'un compte d'affectation spéciale (CAS) ;

Votre rapporteur souhaite insister sur l' importance de la création par la commission d'un CAS portant le FSFB , qui sera de nature à mieux l'identifier et le pérenniser au sein du budget de l'État. Cette initiative répond au besoin de la filière de disposer d'un instrument financier dédié au soutien aux investissements, en amont comme en aval, ainsi qu'aux actions d'animation, d'étude, de recherche et d'innovation.

Quatre types de recettes y sont affectées : la compensation pour défrichement de terrains boisés, la partie « forêt » de la taxe additionnelle à la TFNB, le solde du produit de la vente par la France de « quotas carbone » non affecté à l'Agence nationale de l'habitat (ANAF) et les remboursements des prêts du Fonds forestier national.

L'objet du fonds consistera à financer, comme le prévoit l'article 29, d'une part la mobilisation de la ressource en bois, passant notamment par le renouvellement de la forêt et son adaptation au changement climatique, et d'autre part, la valorisation de la ressource nationale via le développement des usages et les actions de recherche-développement (R&D) et d'innovation, afin d'augmenter la demande en bois et la compétitivité de la filière.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 29 bis (article L. 122-7-1 [nouveau] du code forestier) - Intégration dans les documents forestiers d'autres règlementations en vigueur que celles relatives à la forêt

Objet : cet article prévoit la consultation de l'ensemble des administrations compétentes avant l'approbation d'un document d'aménagement des forêts publiques, afin qu'il intègre l'ensemble des autres règlementations en vigueur.

I. Le droit en vigueur

Dans un souci de coordination des procédures administratives, les articles L. 122-7 et L. 122-8 du code forestier permettent aux propriétaires forestiers de faire approuver, à leur demande, leurs documents de gestion au titre de plusieurs législations.

Ces derniers peuvent ainsi effectuer les opérations d'exploitation et les travaux que comportent leurs documents de gestion sans être soumis aux formalités prévues par les législations mentionnées à l'article L. 122-8.

Cette dispense intervient, selon le 2° de l'article L. 122-7, lorsque le document de gestion a recueilli, avant son approbation ou son agrément, l'accord explicite de l'autorité administrative compétente au titre de ces législations.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En séance publique, les députés ont adopté un amendement du rapporteur pour avis au nom de la commission du Développement durable et de l'aménagement du territoire introduisant un article additionnel créant un nouvel article L. 122-7-1 dans le code forestier.

Ce nouvel article précise les conditions d'application du 2° de l'article L. 122?7 précité. Il exige l'approbation du document d'aménagement par l'autorité compétente chargée des forêts, après vérification de sa conformité auxdites législations.

L'accord des autorités compétentes au titre de ces dernières, explicite lorsqu'une prescription légale ou internationale l'impose, doit être recueilli par l'ONF. Il peut être assorti de prescriptions qui doivent être intégrées au document d'aménagement.

Pour les coupes et travaux définis dans le document d'aménagement, il est précisé que l'accord de ces autorités ne peut être subordonné à l'application de nouvelles formalités pendant la mise en oeuvre du document d'aménagement.

III. La position de votre commission

Votre commission juge favorablement la simplification administrative occasionnée par cet article, en ce qu'elle permet à un document d'aménagement des forêts publiques ayant donné lieu à la consultation de l'ensemble des administrations compétentes d'être présumé intégrer l'ensemble des autres règlementations en vigueur.

Votre commission a adopté cet article sans modification

Article 30 (articles L. 122-2, L. 122-7, L. 124-1, L. 124-2, L. 124-3, L. 143-2, L. 213-1, L. 213-1-1, L. 314-5, L. 214-13, L. 214-14, L. 321-1, L. 331-19, L. 331-21, articles L. 331-23 et L. 331-24 [nouveaux], L. 332-7, L. 332-8, L. 341-2, L. 341-6, L. 341-10 et L. 363-5 du code forestier) - Renforcement des instruments de gestion durable et multifonctionnelle des forêts de particuliers

Objet : cet article tend à renforcer les instruments orientant la gestion des forêts de particuliers dans le sens de la durabilité et de la multifonctionnalité, en actualisant les documents de gestion, les modalités de compensation des défrichements et le régime de compensation des autorisations de coupe dans les dunes côtières, ainsi qu'en favorisant la constitution de groupements d'intérêt économique et environnemental forestier.

I. Le droit en vigueur

• L'actualisation des documents de gestion

Ces documents ont pour objectif de favoriser le regroupement des parcelles forestières et d'encourager leur exploitation durable. Aux termes de l'article L. 122-3, les documents de gestion , établis conformément aux directives et schémas régionaux, sont :

- pour les bois et forêts relevant du régime forestier : les documents d'aménagement, les règlements types de gestion ;

- Pour les bois et forêts des particuliers : les plans simples de gestion, les règlements types de gestion et les codes des bonnes pratiques sylvicoles.

Aux termes de l'article L. 122-4, un document d'aménagement ou un plan simple de gestion peut être arrêté ou agréé à la demande des propriétaires de parcelles forestières lorsqu'elles constituent un ensemble d'une surface totale d'au moins 10 hectares et sont situées sur le territoire d'une même commune ou de communes limitrophes. Dans ce cas, le document de gestion engage chaque propriétaire pour les parcelles qui lui appartiennent.

Les bois et forêts gérés conformément à un document d'aménagement arrêté, à un plan simple de gestion agréé ou à un règlement type de gestion approuvé sont réputées présenter des garanties de gestion durable , dont les conditions sont précisées à l'article L. 124-1. Sont également présumés présenter des garanties de gestion durable les bois et forêts dont le propriétaire adhère à un code de bonnes pratiques sylvicoles et le respecte pendant au moins dix ans, aux termes de l'article L. 124-2.

• Les autorisations de coupe dans les dunes côtières

L'article L. 143-2 soumet à autorisation administrative les coupes de végétaux situées sur des dunes côtières « fixées par des plantes aréneuses, et, le cas échéant, par des arbres épars ». Cette autorisation peut être subordonnée :

- à la cession à une personne publique de dunes côtières d'une surface au moins égale à celle faisant l'objet de l'autorisation ;

- à l'exécution de travaux de restauration dans un secteur de dunes comparables du point de vue de l'intérêt de l'environnement et du public, pour une surface également correspondante.

• La création du groupement d'intérêt économique et environnemental forestier

Il existe aujourd'hui plusieurs formules de regroupement de propriétaires forestiers, parmi lesquelles peuvent être distinguées trois catégories :

- les structures de regroupement de personnes : associations loi 1901 ;

- les structures de regroupement du foncier, sans transfert du droit de propriété : associations syndicales, libres ou autorisées (ASL, ASA), associations syndicales de gestion forestière (ASGF) ;

- les structures de regroupement du foncier, avec transfert du droit de propriété : groupements forestiers (GF), groupements fonciers ruraux (GFR) et sociétés civiles immobilières (SCI).

Ces différentes formes de regroupement de forêts privées ne sont toutefois utilisées que par une minorité de propriétaires , et leurs effets sont donc limités. Certaines sont en effet perçues comme lourdes à mettre en oeuvre d'un point de vue administratif ; d'autres, au contraire, sont trop informelles pour pouvoir être généralisées avec un réel effet de levier. Il en résulte que la gestion durable de la forêt privée n'est aujourd'hui garantie que sur le tiers de sa surface totale.

• L'aménagement du dispositif d'indemnisation en cas de défrichement

Aux termes de l'article L. 341-1 du code forestier, le défrichement renvoie à toute opération ayant pour effet de détruire l'état boisé d'un terrain et de mettre fin à sa destination forestière.

L'article L. 341-3 soumet à autorisation administrative tout défrichement. Pouvant être expresse ou tacite, l'autorisation est donnée pour une période de 5 ans, pouvant être portée à 30 ans. Elle doit faire l'objet d'une publicité.

L'article L. 341-6 permet à l'autorité administrative de subordonner son autorisation au respect de diverses conditions , dont l'une, prévue à son 2°, tient à l'exécution de travaux de reboisement compensateur , pour une surface correspondant à la surface défrichée, assortie le cas échéant d'un coefficient multiplicateur compris entre 2 et 5, déterminé en fonction du rôle écologique ou social des bois visés par le défrichement.

Cette même disposition habilite le préfet à imposer que le boisement compensateur soit réalisé dans la même région forestière ou dans un secteur écologiquement ou socialement comparable.

Elle permet au demandeur ne souhaitant pas réaliser par lui-même des travaux reboisement compensateur soit de verser à l'État une indemnité équivalente en vue de l'achat par ce dernier de terrains boisés ou à boiser, soit de céder à l'État ou à une collectivité des terrains boisés ou à boiser, susceptibles de jouer le même rôle écologique et social.

Or, ce dispositif pose des difficultés d'application du fait de la réduction des terres agricoles qu'il emporte, terres dont la préservation est également recherchée par l'État. En outre, il ne correspond plus aux priorités de la politique forestière, qui doit privilégier l'investissement forestier en vue d'une gestion multifonctionnelle et durable, plutôt que l'accroissement des surfaces.

II. Le texte du projet de loi initial

• L'actualisation des documents de gestion

Les 1°, 2° et 4° du I , ainsi que les 2° et 3° du III suppriment les codes de bonnes pratiques sylvicoles , en abrogeant les références directes (articles L. 122-3, L. 124-2 et L. 321-1) et indirectes (articles L. 122-7 et L. 124-3) qui y sont faites dans le code forestier.

Le 3° du I renforce quant à lui les conditions de gestion durable des bois et forêts. Il modifie à cet effet l'article L. 124-1, en réputant qu'y satisfont les documents gestion qui y sont mentionnées « sous réserve de la mise en oeuvre effective du programme de coupes et travaux prévus ». Il ne suffira donc plus de respecter formellement lesdits documents pour être réputé réaliser un entretien durable, puisqu'il faudra en appliquer les mesures concrètes de gestion.

• Les autorisations de coupe dans les dunes côtières

Le 5° du I procède à un alignement du régime de compensation des autorisations de coupe dans les dunes côtières , prévu à l'article L. 143-2, sur celui des défrichements , prévu à l'article L. 341-6.

La cession à une personne publique de dunes côtières fixées par des plantes aréneuses d'une surface au moins égale à celle faisant l'objet de l'autorisation ne constitue plus, dans le nouveau dispositif proposé, l'une des conditions auxquelles l'autorité administrative peut subordonner son autorisation.

Elle devient en effet une modalité possible d'acquittement de ses obligations pour le demandeur, dès lors qu'il ne souhaite pas procéder à l'exécution de travaux de restauration dans un secteur de dunes comparables du point de vue de l'intérêt de l'environnement et du public, et pour une surface équivalente, que peut désormais seule prescrire l'administration.

• Diverses modifications ou précisions formelles

Le II procède à diverses modifications d'ordre formel ou de précision au sein du livre II du code forestier.

Le 1° renumérote l'article L. 213-1, encadrant l'aliénation des bois et forêts de l'État, et précise sa rédaction.

Le 2° précise quant à lui le champ d'application de l'article L. 214-13, qui interdit aux collectivités et à d'autres personnes publiques de défricher leurs bois sans autorisation de l'autorité administrative compétente de l'État. Il est ainsi indiqué que cette interdiction vaut quel que soit le régime juridique de la parcelle concernée, c'est-à-dire qu'elle soit soumise au régime forestier (forêt relevant du domaine public) ou non (forêt du domaine privé des collectivités).

Il précise par ailleurs que l'article L. 341-2, indiquant quelles opérations ne relèvent pas du défrichement, s'applique également à ces collectivités et personnes publiques, en sus de l'article L. 341-1 auquel il est uniquement fait référence actuellement.

Le 3° corrige des erreurs de renvoi à d'autres articles du code concernant le défrichement, contenues dans l'article L. 214-14.

• La création du groupement d'intérêt économique et environnemental forestier

Le III crée, dans son 1° , le groupement d'intérêt économique et environnemental forestier (GIEEF). Il complète ainsi le chapitre II du titre III du livre III du code forestier par une nouvelle section 4 portant le même intitulé et comportant deux articles.

L' article L. 332-7 pose la définition des GIEEF, nouveau type de structures devant répondre à l'éparpillement de la forêt privée dans notre pays. Ils consistent en des regroupements volontaires de propriétaires forestiers, sans forme juridique obligée, et qui satisfont à certaines conditions :

- la cohérence de l'espace formé par l'assemblage des différentes parcelles, sur une surface d'au-moins 300 hectares. Cette cohérence est appréciée d'un triple point de vue : sylvicole, économique et social ;

- l'existence d'un document dit « de diagnostic » dont le contenu de base est établi par décret. Justifiant de ladite cohérence, il doit indiquer le modèle de gestion adopté et ses modalités de suivi ;

- l'adoption d'un plan simple de gestion, et l'engagement d'une mise en oeuvre dudit modèle de gestion.

La reconnaissance du statut de GIEEF, tout comme son retrait, relèvent du préfet, selon des modalités qui seront prises par décret.

Le texte prévoit que puisse être proposé aux membres du GIEEF de donner mandat à un gestionnaire forestier pour la gestion des parcelles, ainsi que de commercialiser leur bois.

L' article L. 332-8 précise les droits et les devoirs des membres de GIEEF.

Au titre des premiers, est mentionné l'octroi aux propriétaires de majorations d'aides publiques dont les finalités sont également celles du plan simple de gestion qu'ils doivent mettre en oeuvre.

Dans le cas où ledit plan est appliqué sur moins de la moitié de l'espace couvert par le GIEEF, l'autorité administrative peut retirer au groupement son statut de GIEEF.

Au titre des seconds, est prévue l'obligation pour les membres du GIEEF de mettre en oeuvre le plan de gestion simple pour la partie les concernant, dont la responsabilité relève d'eux seuls.

• Le champ de prise en compte du droit de préemption dans l'exercice du droit de préférence

Le 4° précise le champ de prise en compte du droit de préemption dans l'exercice du droit de préférence reconnu au profit des propriétaires de terrains boisés à l'article L. 331-19.

N'est mentionné, en l'état actuel, que le droit de préemption prévu par le code rural et de la pêche maritime au bénéfice des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER). Il est ici proposé de l'élargir à l'ensemble des personnes morales chargées d'une mission de service public, que ce soit par le code précité comme par le code de l'urbanisme, qui contient également de nombreuses procédures d'exercice du droit de préemption.

• L'aménagement du dispositif d'indemnisation en cas de défrichement

Le 5° adapte le dispositif d'indemnisation en cas de défrichement, prévu à l'article L. 341-6.

En l'état du droit, le propriétaire demandeur ne souhaitant pas procéder, en compensation du défrichement d'une parcelle, à des travaux de boisement ou reboisement sur une surface équivalente, peut s'acquitter de cette obligation soit en versant à l'État une indemnité lui permettant d'acquérir des terrains équivalents à boiser ou reboiser, soit en cédant à une personne publique des terrains pouvant remplir la même finalité.

Prenant en considération le changement d'enjeu de la politique forestière, désormais davantage axée sur la multifonctionnalité de la forêt dans une perspective durable que sur un accroissement de la surface boisée, le texte modifie ce dispositif en plusieurs points :

- l'autorité administrative perd la possibilité d'imposer que le boisement ou reboisement compensateur soit effectué dans la même région forestière ou dans un secteur comparable d'un point de vue écologique ou social, mais peut exiger de prescrire d'autres travaux d'amélioration sylvicole d'un même montant ;

- il est mis fin à la seconde option ouverte au demandeur ne souhaitant pas réaliser lui-même de tels travaux de boisement ou reboisement, ce dernier ne conservant donc que la possibilité de versement d'une indemnité ;

- cette indemnité est alors destinée à abonder le FSFB, dont la création est prévue par l'article 29 du projet de loi.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission , les députés ont adopté :

- Un amendement du rapporteur pour avis au nom de la commission du Développement durable et de l'aménagement du territoire, maintenant le code des bonnes pratiques sylvicoles que le texte tendait à supprimer (article L. 122-3 du code forestier) ;

- Un amendement du même rapporteur consolidant ledit code en présumant une gestion durable les bois et forêts par les propriétaires ayant adhéré à un tel document de gestion, pour une durée minimale de dix années, sous réserve de la mise en oeuvre d'un programme des coupes et travaux agréé conformément à ses recommandations (article L. 124-2) ;

- Un amendement dudit rapporteur soustrayant à l'autorisation de l'administration les coupes réalisées sur des dunes côtières lorsqu'elles sont prévues dans des documents d'aménagement ou des plans simples de gestion (article L. 143-2) ;

- Un amendement rédactionnel du rapporteur au nom de la commission des Affaires économiques (idem) ;

- Un amendement du rapporteur pour avis au nom de la commission du Développement durable et de l'aménagement du territoire requérant du refus d'inscription de coupes à l'état d'assiette qu'il fasse systématiquement l'objet d'une notification motivée de la commune dans des conditions fixées par décret (article L. 214-5) ;

- Un amendement du même rapporteur prévoyant que la mission d'encouragement de la gestion durable forestière qu'exerce le Centre national de la propriété forestière (CNPF) prend en compte la pluralité des fonctions d'intérêt général remplies par la forêt (article L. 321-1) ;

- Deux amendements rédactionnels du rapporteur au nom de la commission des affaires économiques (article L. 332-7) ;

- Un amendement du rapporteur pour avis au nom de la commission du Développement durable et de l'aménagement du territoire assouplissant la création de GIEEF en abaissant leur seuil minimal de constitution à 100 hectares dans le cas où le projet réunirait au moins 20 propriétaires forestiers (idem) ;

- Un amendement du groupe socialiste, républicain et citoyen exigeant des modalités de gestion mises en oeuvre par les propriétaires membres de GIEEF qu'elles soient conformes à celles décrites dans le diagnostic (idem) ;

- Un amendement du rapporteur pour avis au nom de la commission du Développement durable et de l'aménagement du territoire prévoyant l'avis conforme des organismes de gestion et d'exploitation en commun forestière (OGEC) membres d'un GIEEF sur le mandat de gestion et sur les projets de commercialisation (idem) ;

- Un amendement de cohérence rédactionnelle du même rapporteur (article L. 332-8) ;

- Deux amendements identiques dudit rapporteur et de Mme Pascale Got tirant la conséquence sur la structure du code forestier du maintien des codes de bonnes pratiques sylvicoles (section 2 du chapitre III du titre I ^er ) ;

- Deux amendements identiques des mêmes auteurs maintenant la compétence du CNPF pour élaborer ces codes et le rendant compétent pour approuver les programmes des coupes et travaux présentés par les adhérents desdits codes (L. 321-1) ;

- Deux amendements identiques du rapporteur pour avis au nom de la commission du Développement durable et des membres du groupe socialiste, républicain et citoyen précisant que la lettre recommandée avec demande d'avis de réception envoyée aux propriétaires de parcelles boisées contiguës afin de leur permettre d'exercer leur droit de préférence doit l'être à l'adresse enregistrée au cadastre (L. 331-19) ;

- Un amendement du rapporteur au nom de la commission des Affaires économiques ouvrant ce droit de préférence à l'acquisition de parcelles boisées aux exploitants de carrières et propriétaires de terrains à usage de carrières lorsqu'elles sont contiguës à des périmètres d'exploitation délimitées par le préfet (article L. 331-21) ;

- Un amendement du rapporteur pour avis au nom de la commission du Développement durable et de l'aménagement du territoire étendant ce droit de préférence au bénéfice des collectivités publiques. Ainsi, toute commune sur le territoire de laquelle une parcelle boisée serait mise en vente bénéficierait d'un droit de préférence comparable à celui des propriétaires voisins. En vue de favoriser le regroupement des propriétés forestières, ce privilège évoluerait en droit de préemption en cas de contigüité avec une parcelle de forêt communale. Enfin, l'État bénéficierait d'un droit de préemption selon les mêmes dispositions lorsque la parcelle en vente est contiguë à une forêt domaniale (articles L. 331-22 à L. 331-24) ;

- Un amendement de M. François Brottes, président de la commission des Affaires économiques, dispensant d'autorisation de défrichement les anciens terrains d'alpage victimes de la déprise (article L. 341?2) ;

- Un amendement du rapporteur pour avis au nom de la commission du Développement durable et de l'aménagement du territoire rendant applicables au propriétaire qui n'a pas effectué la plantation ou le semis nécessaire au rétablissement de terrains en nature de bois et forêts dans le délai prescrit par la décision administrative les sanctions prévues par le code de l'environnement en cas d'infraction aux règles de défrichement (article L. 341-10) ;

- Un amendement du même rapporteur tendant à sanctionner la poursuite d'opérations de défrichement dès lors que la juridiction administrative a prononcé la suspension ou le sursis à exécution de l'autorisation de défrichement (article L. 363-5).

En séance publique , les députés ont adopté :

- Un amendement de cohérence rédactionnelle (articles L. 122-7 et L. 124-3) et d'amélioration rédactionnelle (articles L. 124-2 par deux fois, L. 321-1 et L. 332-7) du rapporteur au nom de la commission des Affaires économiques ;

- Un amendement du rapporteur pour avis au nom de la commission du Développement durable et de l'aménagement du territoire limitant le droit de préférence des communes aux parcelles boisées de moins de 4 hectares se situant sur leur territoire, de façon à aligner cette condition de surface avec celle qui s'impose aux propriétaires privés (article L. 331-22) ;

- Cinq amendements rédactionnels du rapporteur au nom de la commission des Affaires économiques (articles L. 331-22 à L. 331-24) ;

- Deux amendements de cohérence du rapporteur pour avis au nom de la commission du Développement durable et de l'aménagement du territoire étendant la condition de surface de 4 hectares à l'exercice du droit de préemption reconnu aux communes et à l'État (articles L. 331-23 et L. 331-24).

IV. La position de votre commission

Votre commission approuve les différentes mesures contenues dans cet article, à commencer par la constitution de GIEEF. Elle y voit en effet un instrument potentiellement efficace d'incitation au regroupement des propriétaires forestiers, et donc de lutte contre le morcellement de la forêt française. Elle y voit également un outil d'incitation à la mobilisation forestière, dans la mesure où les membres de ce groupement se verront proposer des projets de commercialisation de leur production.

Votre commission a cependant souhaité améliorer le texte sur plusieurs points, en adoptant :

- Un amendement de votre rapporteur reconnaissant la garantie de gestion durable aux bois et forêts situés dans un site Natura 2000 et faisant l'objet d'un code de bonnes pratiques sylvicoles, au même titre que les autres documents de gestion forestiers (article L. 124-3) ;

- Un amendement de votre rapporteur restreignant le champ du GIEEF aux seuls propriétaires forestiers privés - ce qui en exclue donc les collectivités publiques - et précisant les différentes catégories de mandataires auxquelles peuvent faire appel lesdits propriétaires (article L. 332-7) ;

- Un amendement de Mme Bernadette Bourzai et les les membres du groupe socialiste et apparentés visant à prendre en compte les spécificités des zones de montagne pour la constitution des GIEFF (idem) ;

- Un amendement des mêmes auteurs substituant un avis simple à l'avis conforme des structures de gestion collective sur le GIEEEF dont elles seraient en partie membres (idem) ;

- Un amendement de votre rapporteur prévoyant que les mandats de gestion et projets de commercialisation non approuvés par ces structures ne seront pas proposés à leurs membres (idem) ;

- Un amendement de votre rapporteur réservant la possibilité de rendre public le projet de cession, lors de l'exercice du droit de préférence des propriétaires publics ou privés de parcelles boisées contiguës de moins de 4 hectares, par affichage en mairie et publication dans un journal d'annonces légales aux cas où le nombre de notifications par lettres recommandées est égal ou supérieur à dix (article L. 331-19) ;

- Un amendement de votre rapporteur supprimant le droit de préférence des communes sur les parcelles forestières de moins de 4 hectares (article L. 331-22) ;

- Un amendement de votre rapporteur restreignant le droit de préemption des communes aux cas où celles-ci possèdent des parcelles forestières contiguë soumises au régime forestier (article L. 331-23) ;

- Un amendement de votre rapporteur permettant d'imposer que le boisement compensateur soit réalisé dans un même massif forestier ou dans un secteur écologiquement ou socialement comparable (article L. 341-6) ;

- Un amendement de M. Gérard César et plusieurs de ses collègues exigeant de l'auteur d'un défrichement qu'il justifie l'impossibilité d'effectuer un reboisement compensateur, et du préfet qu'il la reconnaisse, pour pouvoir s'acquitter de son obligation en versant une indemnité équivalente (article L.  341-6).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 30 bis A (nouveau) (article 199 decies H du code général des impôts) - Clarification de l'avantage fiscal lié à la souscription d'une assurance tempête

Objet : cet article vise à clarifier le dispositif de réduction d'impôt sur le revenu lié à la souscription d'un contrat d'assurance contre le risque tempête.

I. Le droit en vigueur

L'article 199 decies H du code général des impôts, tel qu'il résulte de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013, ouvre aux contribuables domiciliés en France une réduction d'impôt à raison de certaines opérations forestières qu'ils réalisent d'ici le 31 décembre 2017.

Cet avantage fiscal s'applique notamment, selon le d) du 2 de l'article, à la cotisation versée à un assureur par le contribuable, par un groupement forestier ou par une société d'épargne forestière dont le contribuable est membre pour la souscription , dans le cadre prévu à l'article L. 352-1 du code forestier, répondant à des conditions fixées par décret d'un contrat d'assurance

Or, ledit article L. 352-1 autorise à souscrire un compte d'investissement forestier et d'assurance toute personne qui :

- est propriétaire de bois et forêts et s'engage à y appliquer l'une des garanties de gestion durable mentionnées à l'article L. 124-1 ;

- a souscrit, pour tout ou partie de la surface forestière détenue, une assurance, couvrant notamment le risque de tempête.

Il s'en est suivi une difficulté d'interprétation , dans la mesure où la réduction d'impôt pouvait être vue comme se rattachant soit à l'ouverture d'un compte d'investissement forestier et d'assurance, soit à la souscription effective d'un contrat d'assurance.

II. Les modifications apportées par votre commission

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a introduit un article additionnel précisant que l'octroi de la réduction d'impôt sur le revenu, dans le cadre de l'article 199 decies H précité, est uniquement lié à la souscription d'un contrat d'assurance.

Cette clarification lève ainsi toute ambiguïté sur l'application du texte, qui constitue ainsi une réelle incitation pour les propriétaires forestiers à assurer leurs parcelles, notamment contre le risque tempête, qui les concerne au premier chef.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 30 bis (articles L. 1123-1, L. 1123-4 [nouveau] et L. 3211-5 du code général de la propriété des personnes publiques) - Refonte de la procédure des biens sans maître en vue de favoriser le regroupement forestier.

Objet : cet article vise à réviser la procédure des biens sans maître afin de renforcer son efficacité.

I. Le droit en vigueur

Le chapitre III (Biens sans maître) du titre II (Acquisitions à titre gratuit) du livre I ^er (Mode d'acquisition) du code général de la propriété des personnes publiques prévoit une procédure ancienne permettant l' entrée dans le patrimoine de collectivités publiques de biens sans maître , en vue essentiellement de prévenir les dangers que leur absence d'entretien risquerait d'occasionner aux personnes.

L'article L. 1123-1, unique article de la section 1 (Définition), considère notamment comme n'ayant pas de maître les biens immeubles qui n'ont pas de propriétaire connu et pour lesquels depuis plus de trois ans les taxes foncières n'ont pas été acquittées ou ont été acquittées par un tiers.

Les articles L. 1123-2 et L. 1123-3, composant la section 2 (Modalités d'acquisition), prévoient la procédure à mettre en oeuvre, consistant en un arrêté du maire de la commune concernée.

Si ce dispositif est d'usage en milieu urbain, son application dans d'autres types d'espaces (terres agricoles et bois et forêts laissés à l'abandon) pose problème . Pour des raisons pratiques, autant que de bonnes relations avec ses administrés, il peut être délicat pour le maire de rechercher constamment les parcelles laissées à l'abandon, d'échanger des informations avec les services fiscaux et, au final, de réaliser une appropriation publique de terrains appartenant à leurs administrés.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Sur proposition du rapporteur pour avis au nom de la commission du Développement durable et de l'aménagement du territoire, les députés ont, en commission , inséré dans le texte un article 30 bis scindant la procédure des biens sans maitre en deux cas de figure :

- dans les espaces bâtis, soumis à la taxe foncière sur les propriétés bâties, le maire demeure seul juge de l'opportunité de la déclencher ;

- Dans les espaces non bâtis , l' initiative serait transférée au préfet , sur la base d'informations communiquées par les services des impôts.

Le 1° modifie l'article L. 1123-1 afin de prévoir ce nouveau type de biens sans maîtres, soit celui d'immeubles qui n'ont pas de propriétaire connu, qui ne sont pas assujettis à la taxe foncière sur les propriétés bâties et pour lesquels, depuis plus de trois ans, la taxe foncière sur les propriétés non bâties n'a pas été acquittée ou a été acquittée par un tiers.

Le 2° complète la section 2 précitée par un article L. 1123-4 détaillant la procédure d'acquisition de cette nouvelle catégorie de biens sans maîtres.

Il revient aux services fiscaux de signaler chaque année au préfet les immeubles susceptibles d'être déclarés vacants et sans maître. Le représentant de l'État arrête alors la liste des immeubles concernés, et la fait connaître auprès des personnes intéressées et du public, par voie de publication, d'affichage et de notification.

Si le propriétaire ne se manifeste pas dans les six mois à compter de la dernière de ces mesures de publicité, l'immeuble est présumé sans maître. Le préfet notifie alors cette présomption au maire de la commune concernée, qui peut décider de l' incorporer dans le domaine communal . En l'absence d'une telle délibération de la commune dans les six mois suivant la notification de la vacance présumée, la propriété du bien est alors attribuée à l' État .

Les bois et forêts ainsi acquis par des collectivités publiques, communes ou État, sont soumis au régime forestier cinq ans après qu'elles en soient devenues propriétaires. Ce délai doit permettre de réaliser les échanges que le gestionnaire forestier public jugerait opportuns, afin de permettre un remembrement forestier efficace.

Le 3° complète l'article L. 3211?5, posant le principe que seule une loi peut remettre en cause l'inaliénabilité des bois et forêts de l'État, afin que celui-ci ne s'applique aux parcelles ainsi transférées qu'à l'issue du délai de cinq ans précité.

En séance publique , les députés ont adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur au nom de la commission des affaires économiques (articles L. 1123-1 et L. 1123-4).

III. La position de votre commission

Votre commission approuve la révision de la procédure des biens vacants et sans maitres de nature forestière prévue par cet article. Elle devrait en effet faciliter sa mise en oeuvre, et donc favoriser le regroupement des parcelles ainsi récupérées.

Votre commission a toutefois souhaité, à travers trois amendements de votre rapporteur :

- Prévoir la transmission au maire par le préfet, aux fins de publication, de la liste des parcelles forestières sans maître (article L. 1123-4) ;

- Contraindre les communes et l'État à soumettre à la vente, dans un délai de cinq ans, les biens forestiers acquis dans le cadre de cette procédure (idem) ;

- Préciser que seuls les bois et forêts susceptibles d'aménagement, d'exploitation régulière ou de reconstitution sont soumis au régime forestier, dans le cadre de ladite procédure (idem).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 31 (articles L. 161-7, L. 161-8, L. 161-26 du code forestier et articles 22 à 26, 34, 39, 45 et 54 b du code de procédure pénale) - Harmonisation avec le code forestier des dispositions du code de procédure pénale relatives aux fonctionnaires et agents habilités à constater et rechercher les infractions forestières

Objet : cet article vise à actualiser la rédaction de différents articles du code forestier et du code de procédure pénale.

I. Le droit en vigueur

La recodification du code forestier a été opérée par l'ordonnance n° 2012-92 du 26 janvier 2012 pour ce qui est de sa partie législative, et par le décret n° 2012-836 du 29 juin 2012 pour ce qui est de la partie réglementaire.

Cette recodification s'est faite pour l'essentiel à droit constant, à l'exception d'ajustements dans l'intitulé des fonctions rendus nécessaires par la réorganisation des services de l'État à l'échelon territorial ou de diverses mesures de simplification administrative (raccourcissement de certains délais de réponse aux usagers, diversification des modalités de notification des demandes ou des décisions, etc.).

Aux termes de celle-ci, le livre I ^er regroupe désormais les dispositions communes à tous les bois et forêts, quel que soit leur régime de propriété ; le livre II comporte les dispositions relatives aux bois et forêts relevant du régime forestier ; enfin, le livre III rassemble les dispositions relatives aux bois et forêts des particuliers.

Cette recodification a laissé subsister un besoin d'harmonisation de certaines de ses dispositions avec d'autres dispositions du code forestier et du code pénal, ainsi que quelques incohérences . Le présent article, qui figurait dans le projet de loi de ratification adopté par le Sénat en première lecture le 7 février 2013, vise à y remédier.

II. Le texte du projet de loi initial

Le I modifie le code forestier, et plus particulièrement le titre VI de son livre I ^er .

Le 1° re-rédige le deuxième alinéa de l'article L. 161-7, afin de permettre aux agents de l'ONF de pouvoir rechercher et constater toutes les infractions relatives à la défense des bois et forêts contre les incendies, sur l'ensemble du territoire national, là où le texte actuel limite leur compétence à ceux « particulièrement exposés au risque d'incendie ».

Le 2° modifie le II de l'article L. 161-8, afin d'étendre la compétence de recherche et de constatation d'infraction des agents de l'ONF aux bois et forêts gérés contractuellement par l'Office, ce qui permet d'inclure les forêts qui lui ont été confiées en gestion par des propriétaires privés en application de la loi Audiffred de 1913.

Le 3° procède à la rectification d'une référence erronée à l'article L. 161-21.

Le II modifie le code de procédure pénale afin d'y abroger les infractions spécifiques aux dispositions forestières et de renvoyer dans le code forestier les règles de procédure pénale leur étant applicables.

Le a) du 1° substitue à l'actuel intitulé du paragraphe I ^er de la section 4 du chapitre I ^er du titre I ^er du livre I ^er (Des ingénieurs, chefs de district et agents techniques des eaux et forêts et des gardes champêtres) un nouvel intitulé « Des fonctionnaires et agents habilités à rechercher les infractions forestières » intégrant les évolutions de dénomination des fonctions et de répartition des rôles entre corps de métiers.

Le b) re-rédige les articles 22 à 24 afin d'actualiser les activités et prérogatives de ces fonctionnaires et agents en tenant compte des évolutions précitées, ainsi que de celles de la jurisprudence constitutionnelle et européenne.

Le c) abroge les articles 25 et 26, dont le contenu a été transféré dans le code forestier.

Le a) du 2° supprime aux articles 34 et 39 une référence à deux articles du code forestier et du code rural et de la pêche maritime qui ont été abrogés.

Le b) modifie l'article 45, qui transfère au directeur régional de l'administration chargée des forêts ou au fonctionnaire qu'il désigne, pour des infractions forestières soumises à des tribunaux de police ou des juridictions de proximité, les fonctions de ministère public. Celles-ci étaient jusqu'alors remplies soit par un ingénieur des eaux et forêts, soit par un chef de district ou un agent technique, désigné par le conservateur des eaux et forêts, sauf à ce que le procureur de la République juge opportun de les exercer lui-même.

Le 3° actualise, en ce qui concerne les affaires poursuivies à la requête de l'administration des eaux et forêts, la rédaction du dernier alinéa de l'article 546, qui encadre la faculté d'appel.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

La commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

En séance publique , les députés ont adopté deux amendements rédactionnels proposés par les membres du groupe socialiste, républicain et citoyen visant à ce que soient définies les compétences de police judiciaire des gardes-champêtres en fonction du territoire pour lequel leur assermentation a été sollicitée et qu'il soit fait référence aux prérogatives qu'ils détiennent au titre du code de l'environnement (article 24).

III. La position de votre commission

Votre commission approuve l'harmonisation avec le code forestier des dispositions du code de procédure pénale relatives aux fonctionnaires et agents habilités à constater et rechercher les infractions forestières prévue par cet article. Elle sera en effet source d'une plus grande cohérence et lisibilité desdits codes, et donc du droit des forêts.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 31 bis (article L. 221-3 du code forestier) - Extension à la mise en oeuvre des politiques publiques relatives à la gestion de la forêt et des milieux de l'objet du contrat pluriannuel passé entre l'État et l'ONF

Objet : cet article vise à étendre le contrat pluriannuel liant l'État à l'ONF aux conditions de mise en oeuvre des politiques publiques en forêt par ce dernier.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 221-3 détermine l' objet du contrat pluriannuel passé entre l'État et l'ONF , à savoir la détermination :

1° des orientations de gestion et les programmes d'actions de l'établissement public ainsi que les moyens de leur mise en oeuvre ;

2° des obligations de service public procédant de la mise en oeuvre du régime forestier ;

3° des missions d'intérêt général qui lui sont confiées par l'État, ainsi que l'évaluation des moyens nécessaires à leur accomplissement.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté en séance publique un amendement de M. Germinal Peiro, rapporteur au nom de la commission des Affaires économiques, sous-amendé par le Gouvernement, introduisant cet article additionnel. Il complète l'article L. 221-3 précité en étendant l'objet du contrat pluriannuel aux conditions dans lesquelles l'ONF contribue à la mise en oeuvre, dans les bois et forêts soumis au régime forestier, des politiques publiques relatives à la gestion de la forêt et des milieux lorsqu'elle ne relève pas de ses missions légales.

L'auteur de l'amendement fait valoir la nécessité d'une meilleure coordination de l'action publique en forêt, les gestionnaires et les propriétaires se trouvant parfois confrontés à des demandes successives et contradictoires des différents intervenants. Acteur le mieux qualifié pour mettre en oeuvre les politiques publiques de protection des milieux dans les espaces soumis au régime forestier, l'ONF s'en trouverait ainsi chargé, sans pour autant devenir le seul représentant de l'État en forêt. Ainsi, le contrat pluriannuel liant l'État à l'Office détaillerait les conditions de mise en oeuvre des politiques publiques en forêt. Enfin, la formulation retenue exclut du champ les missions de l'ONF définies par le code forestier qui, par nature, sont partie intégrante et structurante du contrat d'objectif et de performance (COP) passé entre l'établissement et ses tutelles.

III. La position de votre commission

Votre commission souscrit à cette extension du contrat pluriannuel liant l'État à l'ONF aux conditions de mise en oeuvre des politiques publiques en forêt par ce dernier.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 32 (article L. 4424-33-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Transfert de l'État vers la collectivité territoriale de Corse et de la compétence en matière de production et de multiplication de plants forestiers et autres végétaux

Objet : cet article parachève le transfert de compétences en matière forestière à la collectivité territoriale de Corse en l'étendant à la production et la multiplication de plants forestiers et autres végétaux.

I. Le droit en vigueur

L'article 20 de la loi n°2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse, a modifié l'article L. 4424-33 du code général des collectivités territoriales de façon à lui permettre de déterminer « les grandes orientations du développement agricole, rural et forestier, de la pêche et de l'aquaculture de l'île », une convention passée avec l'État devant prévoir « les conditions de mise en oeuvre en Corse de la politique forestière ».

Ces dispositions législatives demeurent imprécises et, en tout état de cause, ne font pas mention de la compétence en matière de production et de multiplication de plans forestiers . La pépinière forestière administrative d'Ajaccio-Castellucio, qui en est actuellement en charge, reste donc rattachée administrativement à l'État via la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) de Corse du Sud.

Or, le principe de son transfert à la collectivité de Corse du Sud a été accueilli favorablement par l'Assemblée de Corse dans sa délibération du 23 octobre 2006 définissant les orientations générales de sa politique forestière, et a été entériné successivement le 9 juillet 2008 par le représentant du conseil exécutif de Corse et le préfet de Corse, et le 13 novembre 2009 par l'assemblée de Corse lors de sa délibération portant sur la préparation d'un projet de décret relatif au transfert de services exerçant les compétences « production et multiplication de plants forestiers et autres végétaux ».

Par la voie d'un amendement du Gouvernement, le transfert de cette compétence et des moyens correspondants avaient été intégrés dans le projet de loi de finances pour 2013 , à l'article 95. Cependant, le Conseil Constitutionnel estimant, dans sa décision du 29 décembre 2012 sur la loi de finances pour 2013, qu'une telle disposition était étrangère à l'objet d'une loi de finances, l'a déclarée contraire à la Constitution .

II. Le texte du projet de loi initial

Cet article tend donc à prévoir expressément un tel transfert de compétences au profit de la collectivité territoriale de Corse et à l'assortir des moyens nécessaires à son exercice.

Le I complète la sous-section 3 de la section 3 du chapitre IV du titre II du livre IV de la quatrième partie du code général des collectivités territoriales par un article L. 4424-33-1 posant de façon explicite le principe d'un tel transfert , et ce dans le cadre des compétences attribuées à la collectivité territoriale de Corse par ledit code.

Le II fixe au 1 ^er janvier 2015 l' entrée en vigueur de ce transfert de compétences. Il prévoit la compensation des charges en résultant pour ladite collectivité dans les conditions fixées par le code, après soustraction des ressources supplémentaires que pourrait occasionner le transfert.

Le III prévoit le principe et les modalités du transfert des services administratifs et personnels rattachés nécessaires à l'exercice par la collectivité territoriale de Corse de ces nouvelles compétences.

Ce transfert doit être réalisé selon les conditions prévues par le titre V de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, complétée par l'article 147 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, hormis quelques dispositions spécifiques expressément mentionnées.

La liste des services concernés est arrêtée par les ministres chargés des collectivités territoriales, de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, à moins qu'une convention conclue dans les trois mois après l'entrée en vigueur de la présente loi entre le préfet et le président du conseil exécutif de la collectivité territoriale de Corse ne la fixe.

Le dispositif prévu par le présent article encadre le transfert sur deux points principaux :

- Il octroie aux agents concernés un droit d'option , dans un délai déterminé, entre deux statuts.

Le délai d'option court pendant un an à partir de la publication du décret portant transfert de services, en cohérence avec les délais des précédents transferts de ce type.

L'exercice du droit d'option est aligné sur celui mis en oeuvre pour le transfert de personnels dans le cadre de l'acte II de la décentralisation : ils peuvent ainsi soit opter pour le statut de fonctionnaire territorial, auquel cas ils sont intégrés dans le cadre d'emplois équivalent de la fonction publique territoriale ; soit opter pour le maintien du statut de fonctionnaire de l'État, auquel cas ils sont détachés sans limitation de durée dans le cadre d'emplois équivalent de ladite fonction publique ; soit ne faire aucun choix, auquel cas ils sont également détachés dans les conditions précitées ;

- Il détermine la compensation concomitante , selon un calendrier précis, au fur et à mesure des vagues d'exercice des droits d'option. Cette compensation des dépenses de personnels sera calculée sur la base des emplois pourvus avant le transfert de la compétence, au 31 décembre 2014.

Les modalités de mise en oeuvre de ce transfert de services seront définies par un décret en Conseil d'État.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article, ni en commission des Affaires économiques, ni en séance publique .

IV. La position de votre commission

Votre commission approuve cet article, en ce qu'il parachève le transfert de compétences en matière forestière à la collectivité territoriale de Corse, en l'étendant à la production et la multiplication de plants forestiers et autres végétaux.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 33 - Contrôle et sanction de la mise sur le marché de bois et de produits dérivés du bois issus d'une récolte illégale

Objet : cet article tend à transposer en droit interne un système de contrôle, de recherche d'infractions et de sanctions en cas de mise sur le marché de bois et de produits dérivés du bois issus d'une récolte illégale satisfaisant nos engagements européens.

I. Le droit en vigueur

Ainsi que le souligne le considérant 3 du règlement (UE) n° 995/2010 du Parlement européen et du Conseil du 20 octobre 2010 établissant des obligations pour les opérateurs qui mettent du bois et des produits dérivés sur le marché, et en particulier pour prévenir les importations ou l'utilisation de bois issus d'une récolte illégale, « l' exploitation illégale des forêts est un problème largement répandu qui suscite de vives préoccupations au niveau international. Elle représente une sérieuse menace pour les forêts dans la mesure où elle contribue à la déforestation et à la dégradation des forêts, qui sont responsables de près de 20 % des émissions mondiales de CO ₂ , menacent la biodiversité et nuisent à la gestion et au développement durables des forêts, y compris à la viabilité commerciale des opérateurs qui exercent leurs activités conformément à la législation applicable. Elle contribue également à la désertification et à l'érosion des sols et peut accentuer l'impact des phénomènes climatiques extrêmes ainsi que des inondations ».

Afin de lutter contre ces pratiques illégales à l'échelle européenne, ce règlement (UE) n° 995/2010 pose un certain nombre d'obligations pour les États membres, dont celle dite de « diligence raisonnée », c'est-à-dire de disposer, par une traçabilité de l'ensemble de la chaîne d'approvisionnement, de l'assurance raisonnable que les bois ne sont pas issus d'une récolte illégale, et de procéder aux contrôles appropriés.

Ce règlement a été complété par le règlement d'exécution (UE) n° 607/2012 de la Commission du 6 juillet 2012 sur les modalités d'application relatives au système de diligence ainsi qu'à la fréquence et à la nature des contrôles à effectuer auprès des organisations de contrôle conformément au règlement (UE) n° 995/2010 précité. S'il est d'application directe, son article 19 contraint cependant les États membres à établir dans leur législation interne un système de sanctions , ce que notre pays n'a pas encore fait à ce jour.

II. Le texte du projet de loi initial

Cet article vise donc à intégrer dans le code forestier des mesures afin d'éviter la mise sur le marché de bois et de produits issus d'une récolte illégale, conformément aux obligations résultant de nos engagements européens.

Le I soumet la mise sur le marché de bois et de produits dérivés du bois aux obligations définies par le règlement (UE) n° 995/2010 et le règlement d'exécution (UE) n° 607/2012 précités.

Le II prévoit les modalités de contrôle et de surveillance de cette activité par les agents compétents, ainsi que les sanctions applicables.

Elles sont identiques à celles prévues pour les contrôles administratifs par le code de l'environnement. En cas de manquement à certaines obligations précisément définies par les règlements européens précités, l'entreprise intéressée est mise en demeure par l'administration de prendre les mesures nécessaires dans un certain délai. En l'absence de réaction de sa part, l'administration peut :

- suspendre le fonctionnement de l'entreprise ou l'exercice des activités occasion du manquement et prendre, le cas échéant, les mesures conservatoires nécessaires, aux frais de la personne mise en demeure ;

- ordonner le paiement d'une amende au plus égale à 15 000 euros et d'une astreinte journalière au plus égale à 1 500 euros, applicable à partir de la notification de la décision la fixant et jusqu'à satisfaction de la mise en demeure.

Le III énumère les agents habilités à rechercher et constater les infractions concernées, ainsi que celles mentionnées aux articles 441-1 et 441-2 du code pénal pour empêcher l'application des règlements précités. Il s'agit, outre des officiers et agents de police judiciaire de façon générale :

- des agents assermentés des services de l'État chargés des forêts ;

- des inspecteurs de l'environnement, soit les fonctionnaires et agents publics affectés dans les services de l'État chargés de la mise en oeuvre de ces dispositions ou à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), à l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) dans les parcs nationaux et à l'Agence des aires marines protégées (AAMP).

Les IV à VII prévoient des sanctions spécifiques en cas de non-respect de ce dispositif :

- deux ans d'emprisonnement et 100 000 euros d'amende pour avoir mis sur le marché du bois ou des produits dérivés sans avoir adopté et mis en oeuvre un système de diligence raisonnée au sens de l'article 6 du règlement (UE) n° 995/2010 précité ;

- une même peine pour ne pas avoir respecté la décision de suspension de fonctionnement de l'entreprise ou d'exercice des activités prononcée en application du II ;

- six mois d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende pour avoir fait obstacle aux fonctions exercées par les fonctionnaires et agents habilités à exercer des missions de contrôle administratif ou de recherche et de constatation des infractions en application des II et III ;

- une amende égale au quintuple de celle prévue pour les personnes physiques, ainsi que certaines peines accessoires ^{77 ( * )} , pour les personnes morales pénalement responsables d'un de ces délits.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

La commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale n'a pas modifié le texte.

En séance publique , les députés ont adopté un seul amendement rédactionnel de M. Germinal Peiro.

IV. La position de votre commission

Votre commission souscrit entièrement au dispositif de contrôle et de sanction de la mise sur le marché de bois et de produits dérivés du bois issus d'une récolte illégale. Il s'agit là en effet d'un enjeu à la fois de sécurité pour les consommateurs et de compétitivité pour nos entreprises.

Sur proposition du rapporteur, elle a simplement déplacé dans cet article les dispositions figurant actuellement au III de l'article 35, tendant à écarter l'application à Saint-Barthélemy et à Saint-Pierre-et-Miquelon de ce dispositif de contrôle et de sanction, la réglementation de l'Union européenne n'étant pas applicable à ces collectivités.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 33 bis A (article 1396 du code général des impôts) - Perception triennale de la taxe sur le foncier non bâti pour les propriétés boisées

Objet : cet article tend à autoriser une perception triennale de la taxe sur le foncier non bâti pour les propriétés boisées.

I. Le droit en vigueur

L'article 1396 du code général des impôts détermine la base d'imposition de la taxe foncière sur les propriétés non bâties .

Son I prévoit qu'elle est établie d'après la valeur locative cadastrale de ces propriétés, déterminée conformément aux règles définies aux articles 1509 à 1518 A, après déduction de 20 % de son montant.

L'article 1657 du même code fixe à 12 euros son seuil de recouvrement : dans les cas où son montant est inférieur, elle n'est pas perçue par les services fiscaux, les frais de recouvrement étant disproportionnés par rapport à son produit.

Il en résulte que nombre de propriétaires forestiers échappent à toute imposition sur le foncier non bâti . Ce phénomène est dû à la faible taille moyenne des parcelles forestières et au fait que l'impôt est calculé par commune : un propriétaire possédant plusieurs petites parcelles situées dans des communes différentes se trouve ainsi dispensé de payer la taxe, alors que leur surface totale justifierait un recouvrement.

Le rapporteur pour avis au nom de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire a évoqué une évaluation à 20 à 30 millions d'euros du montant total des sommes ainsi non recouvrées.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

À l'initiative de M. François Brottes, président de la commission des Affaires économiques, les députés ont, en séance publique , introduit cet article additionnel remédiant à ce manque-à-gagner, en prévoyant la possibilité de percevoir la taxe de façon triennale.

Il complète le I de l'article 1396 précité par une phrase indiquant que lorsque la taxe concerne des propriétés inscrites au cadastre en nature de bois et forêts et que son montant total par article de rôle est inférieur au seuil précité de 12 euros, un recouvrement triennal peut être organisé dans des conditions prévues par décret.

Pour l'auteur de l'amendement, ce serait là le moyen de responsabiliser les propriétaires forestiers concernés qui, bien que possédant de faibles surfaces, profitent d'un certain nombre de dispositifs de soutien, comme l'éco-certification ou la transmission.

III. La position de votre commission

Votre commission juge positivement la possibilité d'une perception triennale de la taxe sur le foncier non bâti pour les propriétés boisées. Si les sommes en jeu sont faibles, le simple fait pour un propriétaire d'être soumis à imposition est susceptible de lui faire prendre conscience de son patrimoine forestier et des instruments de mise en valeur qui lui sont proposés.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 33 bis (article L. 122-4 du code forestier) - Distinction entre différents types de plans simples de gestion

Objet : cet article tend à distinguer les plans simples de gestion selon qu'ils sont proposés en concertation par plusieurs propriétaires, ou bien par un propriétaire unique.

I. Le droit en vigueur

Aux termes de l'article L. 122-4 du code forestier, un document d'aménagement ou un plan simple de gestion peut être arrêté ou agréé à la demande des propriétaires de parcelles forestières lorsqu'elles constituent un ensemble d'une surface totale d'au moins 10 hectares et sont situées sur le territoire d'une même commune ou de communes limitrophes.

Dans ce cas, précise l'article, le document de gestion engage chaque propriétaire pour les parcelles qui lui appartiennent.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

À l'initiative des membres du groupe socialiste, républicain et citoyen, les députés ont, en commission des Affaires économiques, souhaité, en créant ce nouvel article, distinguer les plans simples de gestion ayant fait l'objet d'une concertation entre plusieurs propriétaires , qu'ils proposent de nommer « plans simples de gestion concertés » audit article L. 122-4, des plans simples de gestion proposés par un propriétaire unique .

III. La position de votre commission

Votre commission approuve la distinction entre différents types de plans simples de gestion portée par cet article. La catégorie nouvelle des « plans simples de gestion concertés » permettra en effet de bien rendre compte de la collectivisation de ces documents au sein des GIEEF.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 33 ter A (nouveau) (article L. 422-23 du code de l'environnement) - Interdiction de mise en réserve des cerfs, chevreuils et sangliers pour les associations communales de chasse agréées

Objet : cet article tend à interdire aux associations communales et intercommunales de chasse agréées de créer des réserves de cerfs, chevreuils et sangliers.

I. Le droit en vigueur

En vertu de l'article L. 422-23 du code de l'environnement, les associations communales et intercommunales de chasse agréées (ACCA) doivent constituer une ou plusieurs réserves de chasse communales ou intercommunales, d'une superficie minimale d'un dixième de la superficie totale du territoire de l'association.

Ces réserves de chasse et de faune sauvage ont pour but de protéger les espèces animales et leurs habitats afin d'assurer la conservation de la biodiversité, dans le cadre d'un équilibre agro-sylvo-cynégétique et d'une gestion cynégétique durable.

En leur sein, tout acte de chasse est interdit et les activités humaines peuvent être réglementées. Sous certaines conditions, et notamment à des fins scientifiques ou de gestion des populations, des opérations de capture ou de régulation des populations peuvent toutefois être effectuées.

Or, certaines espèces de gibier se sont considérablement développées ces dernières années, et ne sont aujourd'hui aucunement menacées de disparition. Au contraire, leur prolifération est source de dégâts parfois importants pour les terres agricoles et, en l'occurrence, forestière. Ces animaux sauvages aiment en effet à consommer les jeunes plants, ceux-là même qui sont destinés à assurer la régénération des massifs forestiers.

Trois types d'espèces particuliers - appartenant à la famille des « ongulés sauvages » - sont spécifiquement en situation de surnombre : les cerfs, les chevreuils et les sangliers . Une étude ^{78 ( * )} commune à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), la Fédération nationale de la chasse (FNC) et les fédérations départementales de la chasse (FDC) illustre parfaitement cette évolution, de plus en plus mal vécue par les forestiers.

II. La position de votre commission

Prenant acte de cette prolifération du grand gibier, notamment des cervidés précités, et des dégâts occasionnés dans et autour des réserves de chasse, votre commission a souhaité, à l'initiative de votre rapporteur, inséré un article additionnel supprimant l'obligation de mise en réserve qui leur incombe pour les seuls cerfs, chevreuils et sangliers , en modifiant à cet effet l'article L. 422-23 précité.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 33 ter (article L. 5232-5 [nouveau] du code de la santé publique) - Renforcement des règles sanitaires encadrant le commerce de planches de parquet

Objet : cet article tend à renforcer la règlementation sanitaire régissant la commercialisation sur le territoire national de planches de parquet dégageant des composés organiques volatiles.

I. Le droit en vigueur

L'Union européenne a encadré strictement les quantités de composés organiques volatiles (COV) utilisées par les opérateurs industriels européens. La directive 1999/13/CE du Conseil du 11 mars 1999 relative à la réduction des émissions de composés organiques volatils dues à l'utilisation de solvants organiques dans certaines activités et installations prévoit en ce sens des contrôles étroits assortis de sanctions.

En effet, ces composés, indétectables sans appareil de mesure, ont des effets indésirables tant sur l'environnement que sur la santé des êtres humains, certains étant même classés cancérigènes.

Pourtant, notre pays continue d'importer des planches de parquet dont la production en Europe serait interdite à cause de leur contenance en COV. Le consommateur français se voie ainsi privé de la protection que le droit européen lui garantit pourtant, s'agissant des produits fabriqués en Europe.

De plus, nos industriels subissent de ce fait une concurrence déloyale , puisqu'ils s'astreignent à utiliser des vernis à solvant eau, beaucoup plus chers que les vernis à fort taux de COV.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

À l'initiative de M. François Brottes, président de la commission des Affaires économiques, les députés ont, en commission , créé un article additionnel renforçant les règles sanitaires sur les planches de parquet commercialisées .

Cette disposition est intégrée dans un article L. 5232-5 complétant le chapitre II du titre III du livre II de la cinquième partie du code de la santé publique, consacré aux produits et objets règlementés dans l'intérêt de la santé publique.

Ce nouvel article interdit la commercialisation sur notre territoire de planches de parquet dont le taux de COV dépasse des seuils fixés par décret.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve pleinement le renforcement de la règlementation sanitaire régissant la commercialisation sur le territoire national de planches de parquet dégageant des composés organiques volatiles.

Comme indiqué pour l'article 33, prévoyant le contrôle et la sanction de la mise sur le marché de bois et de produits dérivés du bois issus d'une récolte illégale, c'est un impératif, autant pour la santé publique que pour la compétitivité de nos entreprises, de disposer d'un cadre règlementaire solide pour limiter la commercialisation de les planches de parquet.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 33 quater (article L. 130-1 du code de l'urbanisme) - Assouplissement du régime de coupes dans le cadre de bonnes pratiques sylvicoles

Objet : cet article étend la dispense de déclaration administrative en mairie aux coupes réalisées dans le cadre de codes de bonnes pratiques sylvicoles.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 130-1 du code de l'urbanisme soumet à déclaration en mairie toutes les coupes réalisées dans les espaces boisés classés à conserver par les plans locaux d'urbanisme (PLU). Il en dispense cependant, en forêt privée, les coupes réalisées en application d'un plan simple de gestion agréé ou d'un règlement type de gestion approuvé conformément au code forestier.

L'application d'un code des bonnes pratiques sylvicoles agréé ne constitue donc pas, dans le droit actuel, un motif de dispense de ces déclarations de coupes. Ceci car ces documents de gestion ne définissaient pas, jusqu'alors, assez précisément celles-ci.

Or, l'article 30 du présent projet de loi modifie l'article L 124-2 du code forestier de façon à prévoir l' agrément par les CRPF, à la demande des adhérents à de tels codes, de programmes de coupes et travaux conformes aux recommandations approuvées par le préfet de région.

Dès lors, il paraît logique de prévoir que les coupes réalisées conformément à un tel programme agréé soient dispensées de déclaration à la mairie, comme c'est le cas des coupes programmées dans les autres documents de gestion agréés des forêts privés prévus par le code forestier.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Pour les raisons précédemment exposées, et à l'initiative de Mme Pascale Got, les députés ont, en commission des Affaires économiques, introduit cet article additionnel étendant la dispense de déclaration en mairie prévue par l'article L. 130-1 précité aux coupes et travaux réalisés dans le cadre de codes de bonnes pratiques sylvicoles.

III. La position de votre commission

En résonance avec la confirmation du maintien des codes de bonnes pratiques sylvicoles, votre commission approuve l'extension de la dispense de déclaration administrative en mairie aux coupes réalisées dans le cadre de tels documents de gestion.

Cette simplification administrative évitera qu'une même coupe soit inutilement soumise à deux dispositifs d'autorisation administrative à la fois, relevant de deux autorités distinctes, dont les décisions peuvent être contradictoires. Par ailleurs, elle contribuera à réduire les contraintes administratives faisant que 60 % seulement de la production annuelle de bois sur pied des forêts privées est exploitée aujourd'hui.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 33 quinquies - Rapport au Parlement sur l'encadrement juridique du commerce de bois et produits en bois

Objet : cet article prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement, dans les six mois suivant la promulgation de la loi, d'un rapport sur les règles encadrant les exportations et importations de bois et produits fabriqués en bois.

I. Le droit en vigueur

Figurant parmi les principaux pays forestiers d'Europe, la France a vu ces dernières années la physionomie de son commerce de bois se modifier notablement. Elle exporte en effet de plus en plus de bois brut , notamment en direction de l'Asie. À l'inverse, elle importe de plus en plus de produits transformés réalisés dans cette région du monde à partir de ce même bois exporté. Cet « effet ciseau » pèse chaque année davantage sur notre balance commerciale.

Le coût très faible de la main-d'oeuvre asiatique, qui permet de dégager d'importantes marges, malgré le prix d'import et d'export du bois, ainsi que le protectionnisme mis en place aux frontières de l'Asie, en sont des facteurs d'explication .

S'il est difficile d'avoir une influence sur ces éléments, d'autres, propres à notre droit national, peuvent en revanche être pris en compte et adaptés. C'est le cas, à l'export, de notre dispositif national de certification phytosanitaire , dont l'application semble imparfaite. C'est également le cas, à l'import, du non-respect par certains produits ligneux de la règlementation sanitaire européenne , qui de surcroît fait peser des risques sur la santé des consommateurs.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

À l'initiative du rapporteur pour avis au nom de la commission du Développement durable, les députés ont donc, en commission des Affaires économiques, introduit un article additionnel prévoyant la remise par le Gouvernement au Parlement, dans les six mois suivant la promulgation de la loi, d'un rapport sur les règles encadrant les exportations et importations de bois et produits fabriqués en bois .

Ce rapport doit insister en particulier sur les conditions phytosanitaires de ce commerce international en provenance ou à destination de notre pays, faire le bilan de son dispositif de surveillance et de contrôle, et proposer des pistes d'amélioration.

III. La position de votre commission

Le régime des exportations et importations de bois et produits fabriqués en bois influe directement sur la commercialisation de nos bois et les commandes de produits transformés. Il est donc tout à fait opportun, alors que notre balance commerciale en produits de la forêt et du bois ne cesse de s'aggraver, d'élaborer un rapport permettant d'en cerner les enjeux et d'y apporter des réponses.

Votre commission a simplement souhaité préciser, à l'initiative de votre rapporteur, que ce rapport s'appuierait sur l'analyse des données statistiques du commerce extérieur des produits bois des cinq dernières années.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

TITRE VI - DISPOSITIONS RELATIVES À L'OUTRE-MER

Comme l'indique l'étude d'impact du projet de loi, les dispositions des titres I ^er à V du présent projet de loi sont applicables dans les collectivités territoriales ultramarines régies par le principe d'identité législative, à savoir la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion, Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

A l'inverse, ces dispositions ne sont pas applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna, où la compétence en matière agricole, agroalimentaire et forestière n'appartient pas à l'État mais aux assemblées délibérantes des collectivités.

Le présent titre VI comprend des dispositions spécifiques aux outre-mer. Il comptait initialement quatre articles et les députés ont introduit deux articles additionnels, à savoir les articles 34 A et 34 bis :

- l' article 34 A définit les objectifs de la politique en faveur de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt dans les outre-mer ;

- l' article 34 comprend plusieurs dispositions, notamment la territorialisation du pilotage de la politique agricole et agro-alimentaire dans les outre-mer ;

- l' article 34 bis permet, dans les outre-mer, à deux tiers des indivisaires de donner à bail un bien agricole ou de procéder, à l'initiative d'un propriétaire indivis , à l'aliénation du bien ;

- l' article 35 adapte plusieurs dispositions du code forestier introduites par le présent projet de loi aux outre-mer et précise les modalités d'exercice des missions du Centre national de la propriété forestière dans les départements d'outre-mer ;

- l' article 36 adapte aux outre-mer les dispositions des titres I ^er à IV du projet de loi et homologue des peines d'emprisonnement prévues en Polynésie française ;

- l' article 37 habilite le Gouvernement à réorganiser et réviser les dispositions relatives aux outre-mer du code rural et de la pêche maritime.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement modifiant l'intitulé de ce titre afin de faire précisément référence aux outre-mer.

Article 34 A (article L. 181-1 A [nouveau] du code rural et de la pêche maritime) - Finalités de la politique agricole dans les outre-mer

Objet : cet article définit les finalités de la politique en faveur de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt dans les outre-mer.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

• Le présent article a été introduit par un amendement de Chantal Berthelot et les membres du groupe socialiste, républicain et citoyen (SRC) en commission des Affaires économiques.

Il introduit au sein du titre VIII du livre I ^er du code rural et de la pêche maritime relatif à l'aménagement et à l'équipement rural dans les outre-mer un chapitre I ^er A relatif aux objectifs de la politique en faveur de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt dans les outre-mer.

Ce nouveau chapitre comprend un article unique, l'article L. 181-1 A qui dispose que la politique en faveur de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt dans les outre-mer, a pour finalités :

- d'assurer, à l'échelle des territoires, la définition et la cohérence des politiques de développement agricole en concertation avec les chambres consulaires, les organismes professionnels, les collectivités territoriales et l'État ( 1° ) ;

- de renforcer le développement des filières de diversification et de soutenir l'agriculture vivrière ( 2° ) ;

- de soutenir le développement économique agricole , agro-industriel, halio-industriel et de l'aquaculture ( 3° ) ;

- d'aider l'installation des jeunes agriculteurs en favorisant l'accès au foncier et en facilitant les transmissions d'exploitations ( 4° ) ;

- de favoriser la satisfaction de la demande alimentaire territoriale par les productions locales et d'assurer la coordination des actions de communication et de promotion qui se rapportent aux productions locales ( 5° ) ;

- de promouvoir et de moderniser les productions agricoles traditionnelles grâce à la recherche et à l'innovation ( 6° ).

• En séance publique , les députés ont adopté quatre amendements . Outre deux amendements rédactionnels et de coordination du rapporteur, ont ainsi été adoptés :

- un amendement de Jean-Claude Fruteau visant à préciser que la politique en faveur de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt dans les outre-mer a pour finalité, à côté du renforcement du développement des filières de diversification, la consolidation des agricultures traditionnelles d'exportation ;

- un amendement du Gouvernement ajoutant parmi ces finalités l'encouragement de la mise à disposition de solutions ou méthodes de lutte contre les ennemis des cultures adaptées aux contextes phytosanitaires ultramarins .

II. La position de votre commission

Le présent article constitue le pendant de l'article 1 ^er du présent projet de loi : ce dernier crée un article L. 1 au sein du code rural et de la pêche maritime qui définit les objectifs de la politique en faveur de l'agriculture, de l'alimentation et de la pêche maritime au niveau national.

Votre rapporteur estime tout à fait bienvenu de fixer des objectifs spécifiques pour les outre-mer en raison des particularités de ces territoires et des défis spécifiques auxquels ils sont confrontés en matière agricole . L'introduction de cet article au sein du projet de loi constitue la reconnaissance par le législateur que « la diversité des agricultures d'outre-mer est une force pour ces territoires et pour l'agriculture de notre pays » ^{79 ( * )} .

Votre commission a adopté trois amendements à cet article. Outre un amendement d'harmonisation rédactionnelle de votre rapporteur, ont ainsi été adoptés :

- un amendement de votre rapporteur clarifiant l'articulation entre les objectifs de la politique en faveur de l'agriculture, l'alimentation et la pêche maritime au niveau national et ceux de la politique en faveur de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt dans les outre-mer : les objectifs nationaux s'appliqueront dans les outre-mer, en plus des objectifs spécifiques définis par le présent article ;

- un amendement de Joël Labbé et du groupe écologiste, complétant cet article par un nouvel objectif spécifique à la forêt : la politique menée dans les outre-mer aura ainsi comme objectif de contribuer à la protection et à la mise en valeur des bois et forêts, ainsi qu'à la valorisation des produits forestiers ligneux et non ligneux dans des conditions de gestion durable.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 34 (articles L. 111-2-1, L. 180-1 [nouveau], L. 181-17, L. 181-25 [nouveau], L. 182-1, L. 182-1-1 [nouveau], L. 182-8, L. 182-9, L. 272-1, L. 272-6 à L. 272-10, L. 272-13 à L. 272-16, L. 372-1, L. 461-5, L. 461-10, L. 511-14 [nouveau], L. 571-1, L. 571-2, L. 681-1, L. 681-10, L.  762-6 et L. 762-7 du code rural et de la pêche maritime ; article 6 de l'ordonnance n° 2011-864 du 22 juillet 2011 relative à la protection et à la mise en valeur des terres agricoles dans les départements d'outre-mer, dans le Département de Mayotte et à Saint-Martin ; article 4 de la loi n° 2013-453 du 3 juin 2013 visant à garantir la qualité de l'offre alimentaire en outre-mer) - Pilotage de la politique agricole et agro-alimentaire outre-mer

Objet : cet article comprend plusieurs dispositions relatives aux outre-mer, notamment la territorialisation du pilotage de la politique agricole et agro-alimentaire.

I. Le droit en vigueur

? L' article L. 111-2-1 du code rural et de la pêche maritime (code rural et de la pêche maritime) porte sur le plan régional de l'agriculture durable (PRAD) .

Son premier alinéa dispose que ce plan « fixe les grandes orientations de la politique agricole, agroalimentaire et agro-industrielle de l'État dans la région en tenant compte des spécificités des territoires ainsi que de l'ensemble des enjeux économiques, sociaux et environnementaux » ^{80 ( * )} .

Le troisième alinéa précise qu' en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique, à La Réunion et à Mayotte, le plan régional détaille les actions spécifiques ou complémentaires menées par l'État en tenant compte des orientations fixées en ce domaine par le schéma d'aménagement régional.

? La section 4 du chapitre I ^er du titre VI du livre IV du code rural et de la pêche maritime porte sur les règles en matière de congé, de renouvellement et de reprise des baux ruraux dans les outre-mer ^{81 ( * )} .

L' article L. 461-8 dispose que tout preneur a droit au renouvellement de son bail sauf dans trois hypothèses :

-  en cas de défauts de paiement , d'abus de jouissance de nature à compromettre la bonne exploitation du fonds ou si le bailleur veut changer la destination agricole sur des parcelles comprises dans le bail ( 1° ) ;

- le bailleur invoque un droit de reprise ( 2° ) ;

- le non-respect des clauses visant au respect de pratiques culturales ( 3° ).

L' article L. 461-10 dispose que :

- le bailleur peut refuser le renouvellement du bail s'il reprend le fonds pour l'exploiter personnellement d'une manière effective et permanente en participant aux travaux sur les lieux pendant au moins neuf ans ;

- le même droit appartient aux sociétés dont l'objet est principalement agricole et dont les membres appelés à en assumer la direction participent effectivement aux travaux ;

- le bailleur peut également refuser le renouvellement du bail pour installer un de ses descendants ou un descendant de son conjoint ou du partenaire avec lequel il est pacsé , qui devra exploiter le fonds dans les conditions mentionnées précédemment.

? L' article L. 762-6 du code rural et de la pêche maritime dispose que les non-salariés exerçant leur activité dans les départements d'outre-mer bénéficient des prestations familiales dans les conditions prévues par le code de la sécurité sociale.

Le VII de l'article 15 d'une ordonnance du 31 mai 2012 ^{82 ( * )} a modifié cet article :

- il a étendu cette disposition aux non-salariés exerçant leur activité à Mayotte, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin ;

- il a précisé que les non-salariés agricoles exerçant leur activité à Mayotte bénéficient des prestations familiales dans les conditions prévues par une ordonnance de février 2002 ^{83 ( * )} .

En application du III de l'article 21 de la même ordonnance du 31 mai 2012, cette modification n'entre en vigueur qu'au 1 ^er janvier 2015 .

L' article L. 762-7 dispose quant à lui notamment que :

- est considéré comme exploitant agricole pour l'application des dispositions relatives aux prestations familiales aux non-salariés des professions agricoles dans les départements d'outre-mer, toute personne mettant en valeur, en une qualité autre que celle de salarié, une exploitation dont l'importance est au moins égale à un minimum fixé par décret et évaluée en superficie pondérée ;

- un décret fixe les critères d'équivalence utilisés pour le calcul de cette superficie pondérée, compte tenu de la nature des productions végétales et animales ;

- en application de ces critères, un arrêté interministériel détermine les coefficients d'équivalence applicables dans chaque département.

Le VIII de l'article 15 de l'ordonnance du 31 mai 2012 précitée a modifié cet article pour préciser qu'à Mayotte, une personne est réputée mettre en valeur une exploitation si elle exerce une activité de production végétale ou animale pour laquelle le coefficient d'équivalence n'est pas prévu et dès lors que cette activité requiert un temps de travail au moins égal à un seuil fixé par décret.

En application du III de l'article 21 de la même ordonnance, cette modification n' entre en vigueur qu'au 1 ^er janvier 2015 .

? L' article 6 de l'ordonnance du 22 juillet 2011 relative à la protection et à la mise en valeur des terres agricoles dans les outre-mer ^{84 ( * )} dispose que les missions confiées aux chambres d'agriculture , par la loi du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) ^{85 ( * )} , en matière d'information sur les questions d'installation et de tenue du répertoire à l'installation sont prises en charge par les chambres d'agriculture de Martinique, de Guadeloupe, de Guyane et de La Réunion et par la chambre d'agriculture, de la pêche et de l'aquaculture de Mayotte à une date et selon des modalités fixées par décret, et au plus tard le 1 ^er janvier 2016. Cette date et ces modalités sont fixées pour chaque chambre, afin de favoriser la meilleure intervention de celle-ci au service du développement agricole de son territoire.

? L' article 4 de la loi du 3 juin 2013 visant à garantir la qualité de l'offre alimentaire en outre-mer ^{86 ( * )} dispose que dans les collectivités mentionnées à l'article 73 de la Constitution ^{87 ( * )} et à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, les performances en matière de développement des approvisionnements directs de produits de l'agriculture sont obligatoirement prises en compte pour l'attribution des marchés publics de restauration collective .

II. Le texte du projet de loi initial

? Le I du présent article abroge le troisième alinéa de l'article L. 111-2-1 précité .

? Le II modifie le titre VIII du livre I ^er du code rural et de la pêche maritime, qui porte sur les dispositions particulières à l'outre-mer en matière d'aménagement et d'équipement de l'espace rural.

Le 1° crée un article L. 180-1 qui dispose qu'en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion et à Mayotte, les actions en matière de développement agricole, agro-industriel, halio-industriel et rural qui font prioritairement l'objet des interventions de l'État sont précisées dans deux plans régionaux , en conformité avec les orientations déterminées par les comités d'orientation stratégique et de développement agricole (COSDA) créés par le présent article :

- d'une part, le plan régional de l'agriculture durable (PRAD) : les orientations prioritaires de ce plan comprennent le soutien à la petite agriculture familiale et à l'installation des agriculteurs, la préservation du foncier agricole et forestier, le développement des énergies renouvelables et la promotion de la mise en place de groupements d'intérêts économique et environnemental (GIEE) ^{88 ( * )} ;

- d'autre part, le plan régional d'orientations stratégiques en matière d'enseignement, de formation, de recherche et de développement qui définit des orientations et actions en faveur du développement agricole, agro-industriel, halio-industriel et rural à mettre en oeuvre par les établissements concernés en intégrant le réseau ultramarin d'innovation et de transfert agricole et compte tenu des orientations du projet régional de l'enseignement agricole.

Ce même article précise que les collectivités territoriales, les chambres d'agriculture, l'ensemble des organisations syndicales agricoles représentatives et, le cas échéant, des organisations représentatives des filières de la pêche et de l'aquaculture, sont associés à l'élaboration de ces plans.

Le 2° crée un nouvel article L. 181-6-1 au sein du code rural et de la pêche maritime ( a ) qui dispose que, par dérogation aux dispositions de l'article 815-3 du code civil, le ou les indivisaires titulaires d'au moins deux tiers des droits indivis sur des terres incultes ou manifestement sous-exploitées situées dans des départements et régions d'outre-mer et qui ont fait l'objet d'une mise en demeure par le préfet peuvent, à cette majorité, conclure un bail à ferme ou renouveler les baux portant sur les immeubles à usage agricole indivis.

Ce même 2° crée une nouvelle section 5, relative au développement agricole, agro-industriel, halio-industriel et rural au sein du chapitre I ^er du titre VIII du livre I ^er du code rural et de la pêche maritime ( b ). Cette section comprend un nouvel article L. 181-25 qui dispose que :

- en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique et à La Réunion, le comité d'orientation stratégique et de développement agricole (COSDA) est chargé , en concertation avec les chambres consulaires et les organismes professionnels agricoles, de définir une politique de développement agricole, agro-industriel, halio-industriel et rural commune à l'État et aux collectivités territoriales notamment pour la mise en oeuvre des programmes de l'Union européenne ;

- le COSDA est présidé conjointement par le préfet et, en Guadeloupe, par le président du conseil régional, à La Réunion par le président du conseil général ^{89 ( * )} , en Guyane par le président de l'assemblée de Guyane et en Martinique par le président du conseil exécutif de Martinique ^{90 ( * )} ;

- cette instance comprend des représentants de l'État, des collectivités territoriales, des chambres consulaires, de la profession agricole et, le cas échéant, des filières de la pêche et de l'aquaculture. Un décret précise ses compétences, sa composition et ses règles de fonctionnement.

Le 3° étend les dispositions du 2° à Mayotte :

- il crée ainsi un nouvel article L. 182-1-1 qui rend l'article L. 181-25 applicable à Mayotte, tout en précisant que le COSDA est, dans ce département, présidé conjointement par le préfet et par le président du conseil général ( a ) ;

- il crée un nouvel article L. 182-13-1 qui introduit pour Mayotte les mêmes règles que le nouvel article L. 181-6-1 précédemment mentionné pour la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Réunion ( b ).

? Le III précise l'article L. 461-10 afin d'indiquer que si le bailleur refuse le renouvellement du bail pour un de ses descendants ou un descendant de son conjoint ou partenaire lié par un PACS , il doit alors justifier que le bénéficiaire de la reprise répond aux conditions de capacité ou d'expérience professionnelle ou qu'il a bénéficié d'une autorisation d'exploiter .

? Le IV crée une nouvelle section 7 au sein du chapitre I ^er , relatif aux chambres départementales et interdépartementales, du titre I ^er du livre V du code rural et de la pêche maritime ( 1° ). Cette nouvelle section porte sur les chambres d'agriculture de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de La Réunion. Elle comprend un article unique, l' article L. 511-14 , qui dispose que dans les quatre départements précités, un contrat d'objectifs et de performance est établi entre la chambre d'agriculture, l'État et la ou les collectivités territoriales concourant au financement de la réalisation des objectifs de ce contrat . La périodicité, les modalités d'élaboration et le champ d'application des contrats d'objectifs et de performance sont fixés par décret.

Le 2° de ce même IV introduit une disposition similaire à l'article L. 571-2 du code rural et de la pêche maritime qui porte sur la chambre de l'agriculture, de la pêche et de l'aquaculture de Mayotte, en précisant que le contrat d'objectifs et de performance est établi entre la chambre, l'État et le Département de Mayotte.

? Le V modifie les dispositions des articles L. 762-6 et L. 762-7 du code rural et de la pêche maritime dans leur rédaction issue de l'ordonnance du 31 mai 2012 :

- il supprime le fait que les non-salariés agricoles exerçant leur activité à Mayotte bénéficient des prestations familiales dans les conditions prévues par le code de la sécurité sociale. Il s'agit de corriger une erreur de rédaction issue de l'ordonnance du 31 mai 2012 ( 1° ) ;

- il étend à la Guadeloupe, à la Guyane, à la Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin les dispositions issues de l'ordonnance du 31 mai 2012 indiquant qu'une personne est réputée mettre en valeur une exploitation d'une importance égale au minimum prévu par l'article L. 762-7 si elle exerce une activité de production végétale ou animale pour laquelle le coefficient d'équivalence n'est pas prévu et dès lors que cette activité requiert un temps de travail au moins égal à un seuil fixé par décret . Il procède par ailleurs à une modification de coordination ( 2° ).

? Le VI modifie ou abroge de nombreux articles du code rural et de la pêche maritime qui visaient à adapter le droit national du fait de la non application du droit européen à Mayotte : il s'agit ainsi de prendre en compte la transformation de cette collectivité en région ultrapériphérique (RUP) de l'Union européenne (UE) dans laquelle le droit européen est désormais applicable.

?Le VII modifie l'article 6 de l'ordonnance du 22 juillet 2011 précitée pour reporter au plus tard au 1 ^er janvier 2020 l'exercice par les chambres d'agriculture ultramarines des missions confiées par la LMAP en matière d'information sur les questions d'installation .

? Le VIII modifie l'article 4 de la loi du 3 juin 2013 précitée afin d'étendre la disposition prévue à cet article aux produits de l' industrie agroalimentaire et halio-alimentaire : pour ces produits, les performances en matière de développement des approvisionnements directs seront donc désormais prises en compte pour l'attribution des marchés publics de restauration collective .

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

• En commission des affaires économiques, les députés ont adopté quinze amendements . Outre douze amendements rédactionnels ou de précision du rapporteur ou de Chantal Berthelot, ils ont adopté :

- un amendement de Chantal Berthelot et des membres du groupe SRC visant à ajouter parmi les orientations prioritaires du PRAD le soutien à l'agriculture vivrière ;

- un amendement de précision de Chantal Berthelot et des membres du groupe SRC rebaptisant le second plan régional dans les outre-mer « plan régional d'enseignement, de formation, de recherche et de développement » ;

-un amendement de simplification de Chantal Berthelot et des membres du groupe SRC supprimant la mention de l'association à l'élaboration des deux plans régionaux des collectivités territoriales, des chambres consulaires et des organisations professionnelles, cette disposition étant redondante avec la composition du COSDA.

• En séance publique , les députés ont adopté sept amendements . Ont ainsi été adoptés :

-  à l'initiative d'Huguette Bello et contre l'avis de la commission, un amendement rétablissant le troisième alinéa de l'article L. 111-2-1 du code rural et de la pêche maritime ;

- un amendement de Jean-Claude Fruteau ajoutant parmi les orientations prioritaires du PRAD le développement des filières afin de garantir leur accès aux marchés ;

- un amendement de précision d'Huguette Bello modifiant l'article L. 181-17 du code rural et de la pêche maritime qui porte sur les sanctions en cas de violation des dispositions imposant une déclaration préalable pour les actes de vente ou de location, afin d'étendre ces dispositions à toute division volontaire, en propriété ou en jouissance ;

- un amendement de Bruno Nestor Azerot prévoyant la présence des associations agréées de protection de l'environnement au sein du COSDA ;

- un amendement de cohérence du Gouvernement, lié à l'introduction de l'article 34 bis, supprimant les dispositions permettant aux indivisaires titulaires d'au moins deux tiers des droits indivis sur des terres inclues ou manifestement sous-exploitées de conclure un bail à ferme ou de renouveler les baux portant sur les immeubles agricoles indivis ;

- un amendement d'Huguette Bello introduisant à l'article L. 461-5 une nouvelle justification permettant au bailleur de résilier le bail rural : il peut faire la preuve de la non-exploitation de tout ou partie du bien considéré . Il s'agit ainsi de faciliter la récupération de terres en friche ;

- un amendement de Chantal Berthelot et des membres du groupe SRC précisant que le contrat d'objectifs et de performance vise notamment à décliner les orientations du PRAD ainsi que celles fixées en ce domaine par le schéma d'aménagement régional. Il est par ailleurs soumis pour avis au COSDA.

IV. La position de votre commission

Le présent article comprend plusieurs dispositions importantes pour l'agriculture de nos outre-mer .

Votre rapporteur se félicite ainsi de la territorialisation du pilotage de la politique agricole et agro-alimentaire ultramarine .

Comme le souligne en effet le Gouvernement, « la gouvernance actuelle est peu adaptée à la diversité des outre-mer et ne prend pas en compte la complémentarité des instruments des deux piliers de la PAC que sont le programme d'optiques spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI) et le FEADER » ^{91 ( * )} .

L'élaboration de deux plans régionaux prévue par le présent article devrait permettre de répondre au mieux aux problématiques locales et de rééquilibrer progressivement le POSEI en faveur des productions de diversification. La création du COSDA devrait quant à elle assurer la cohérence entre les divers dispositifs de soutien , qu'ils soient communautaires, nationaux ou locaux, et l'articulation des financements afférents .

Votre rapporteur note ensuite que les chambres d'agriculture ultramarines rencontrent des difficultés chroniques . Déjà en 2010, notre collègue Gérard César, rapporteur du projet de loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche, soulignait que « toutes les chambres d'agricultures d'outre-mer ont été ou sont concernées par des difficultés structurelles et financières. Cette situation les empêche de mener des actions adaptées et d'encadrer la profession ce qui (...) nuit au développement agricole de nos outre-mer » ^{92 ( * )} .

Afin de permettre aux chambres d'agriculture ultramarines d'assurer leur mission essentielle d'accompagnement des agriculteurs, le présent article prévoit :

- l'obligation de passer d'un contrat d'objectifs et de performance entre chaque chambre d'agriculture, l'État et les collectivités territoriales participant au financement de celle-ci : ces contrats assureront la conciliation entre la responsabilité de chaque chambre pour la fixation des priorités d'action et l'affectation de ses ressources propres, l'exercice par les collectivités territoriales de leur responsabilité en matière de développement et le rôle d'orientation de l'État en faveur du développement agricole de chaque territoire. Comme l'indique l'étude d'impact, ces contrats permettront de « définir de manière pluriannuelle les actions à conduire par la chambre sur le territoire, les moyens à y consacrer, et le concours financier de chaque partie. Le [contrat d'objectifs et de performance] permettra de s'inscrire dans des modalités de gouvernance plus efficaces, proches, et acceptables localement en tenant compte de la réalité des responsabilités des collectivités territoriales concernées » ^{93 ( * )} ;

- le report de 2016 à 2020 de la date à laquelle les chambres d'agriculture ultramarines se verront confier les missions d'accompagnement à l'installation aujourd'hui exercées par l'Agence des services et de paiement (ASP).

Enfin, votre rapporteur relève que la loi de 2013 visant à garantir la qualité de l'offre alimentaire en outre-mer prévoit donc que sont obligatoirement prises en compte pour l'attribution des marchés publics de restauration collective les performances en matière de développement des approvisionnements directs de produits de l'agriculture.

Comme le soulignait notre collègue Michel Vergoz, rapporteur au Sénat de la proposition de loi visant à garantir la qualité de l'offre alimentaire, cette disposition devrait « permettre d'encourager le développement d'une offre alimentaire de proximité, qui permettra d'assurer un approvisionnement alimentaire durable, et de renforcer les filières agricoles locales » ^{94 ( * )} .

Votre rapporteur se réjouit donc que cette disposition soit étendue aux produits de l'industrie agroalimentaire et halioalimentaire .

Votre commission a adopté neuf amendements à cet article. Outre sept amendements rédactionnels, de précision ou de coordination de votre rapporteur, elle a ainsi adopté :

- un amendement de votre rapporteur visant à rétablir l'abrogation du troisième alinéa de l'article L. 111-2-1 du code rural et de la pêche maritime tout en précisant au nouvel article L. 180-1 que, dans les départements d'outre-mer, le PRAD détaille les actions spécifiques ou complémentaires menées par l'État en tenant compte des orientations fixées en la matière par le schéma d'orientation régional ;

- un amendement de Serge Larcher, précisant que le COSDA définit la politique de développement agricole , agro-industriel, halio-industriel et rural en tenant compte des orientations arrêtées au sein du conseil d'administration et des comités sectoriels de l'Office de développement de l'économie agricole des départements d'outre-mer (ODEADOM) .

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 34 bis (articles L. 181-14-1 et L. 181-14-2, L. 182-24-1, L. 183-12, L. 184-14 du code rural et de la pêche maritime) - Possibilité pour deux tiers des indivisaires de donner à bail ou d'aliéner un bien agricole

Objet : cet article permet, dans les outre-mer, à deux tiers des indivisaires de donner à bail un bien agricole ou de procéder, à l'initiative d'un propriétaire indivis, à l'aliénation du bien.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été introduit par les députés en séance publique, à l'initiative de Chantal Berthelot et des membres du groupe SRC. Il modifie le titre VIII du livre I ^er du code rural et de la pêche maritime, qui porte sur les dispositions particulières à l'outre-mer en matière d'aménagement et d'équipement de l'espace rural.

Le 1° modifie la section 2 de ce chapitre qui porte actuellement sur la mise en valeur des terres incultes ou manifestement sous-exploitées :

- il modifie l'intitulé de cette section, qui s'intitule désormais « Mise en valeur des terres agricoles » ( a ) ;

- il crée une sous-section 1 intitulée « Dispositions relatives aux terres incultes ou manifestement sous-exploitées », regroupant les articles L. 181-4 à L. 181-14 qui figurent dans la section 2 ( b ) ;

- il crée une sous-section 2 intitulée « Mesures en faveur de l'exploitation des biens agricoles en indivision », comprenant les nouveaux articles L. 181-14-1 et L. 181-14-2 ( c ).

Le nouvel article L. 181-14-1 dispose que :

- par dérogation à l'article 815-3 du code civil, le ou les indivisaires titulaires d'au moins deux tiers des droits indivis sur un bien agricole peuvent, sous certaines conditions, conclure ou renouveler un bail à ferme ( I ) ;

- quand le bien n'est pas loué, ils demandent à la SAFER ou à l'opérateur foncier en tenant lieu, de procéder à un appel à candidats au bail dans des conditions fixées par décret. La SAFER ou l'opérateur foncier informe le ou les propriétaires, qui ne sont pas tenus par cette liste, des candidatures recueillies ( II ) ;

- s'ils souhaitent renouveler un bail, les indivisaires titulaires d'au moins deux tiers des droits indivis notifient leurs intentions aux autres indivisaires ou, si l'identité ou l'adresse de l'un ou plusieurs d'entre eux n'est pas connue, en assurent la publicité dans des conditions définies par décret ( III ) ;

- dans les deux mois suivant la publication ou la notification, tout indivisaire qui ne consent pas à la dation à bail ou au renouvellement du bail peut saisir le tribunal de grande instance (TGI) d'une demande tendant à l'opposition à location. Le tribunal, qui statue en référé, est tenu de rejeter cette demande s'il constate que le projet est de nature à favoriser l'exploitation normale du terrain et ne porte pas une atteinte excessive aux droits du demandeur ( IV ) ;

- la part des revenus du bail revenant, après paiement des dettes et charges de l'indivision, aux indivisaires dont l'identité ou l'adresse sont demeurées inconnues, est déposée chez un dépositaire agréé pour recevoir les capitaux appartenant à des mineurs ( V ).

Le nouvel article L. 181-14-2 dispose quant à lui que :

- par exception à l'article 815-5-1 du code civil ^{95 ( * )} , quand un propriétaire indivis d'un bien agricole entend sortir de l'indivision en vue de permettre le maintien, l'amélioration ou la reprise de l'exploitation de ce bien, il notifie soit à un notaire, soit à la SAFER ou à l'opérateur foncier en tenant lieu, son intention de procéder à l'aliénation du bien ( I ) ;

- si l'auteur de la notification détient moins de deux tiers des droits indivis, la personne saisie fait signifier cette intention aux autres indivisaires dans un délai d'un mois. Si l'un des indivisaires n'est pas connu ou joignable, elle fait procéder à la publication de l'intention de vente dans des conditions fixées par décret. À l'issue d'un délai de trois mois, le notaire, la SAFER ou l'opérateur foncier établit la liste des indivisaires ayant donné leur accord à l'aliénation, de ceux qui s'y sont opposés et de ceux qui ne se sont pas manifestés ( II ) ;

- quand la notification est faite par le ou les indivisaires titulaires d'au moins deux tiers des droits indivis ou si l'aliénation recueille l'accord des indivisaires titulaires d'au moins deux tiers de ces droits, le notaire, la SAFER ou l'opérateur foncier notifie aux autres indivisaires le projet d'aliénation ou, si certains indivisaires sont inconnus ou injoignables, le rend public dans des conditions fixées par décret. Tout indivisaire qui s'oppose à l'aliénation dispose d'un délai de trois mois pour saisir le TGI, qui statue en référés, en prenant en compte tant l'importance de l'atteinte aux droits du requérant que l'intérêt de l'opération pour l'exploitation du bien ( III ) ;

- quand les indivisaires ayant exprimé leur accord sont titulaires de moins des deux tiers des droits indivis et que les indivisaires ayant exprimé leur opposition ne représentent pas plus d'un quart de ces droit, le TGI peut autoriser l'aliénation du bien indivis si celui-ci est de nature à favoriser l'exploitation normale du bien sans porter une atteinte excessive aux intérêts des indivisaires qui n'y ont pas expressément consenti ( IV ) ;

- la vente se fait aux enchères et l'acheteur doit s'engager à assurer ou faire assurer l'exploitation du bien pendant une durée de dix ans au moins . Les sommes retirées de la vente ne peuvent faire l'objet d'un remploi sauf pour payer les dettes et charges de l'indivision. La part revenant aux indivisaires dont l'identité ou l'adresse sont demeurées inconnues est déposée chez un dépositaire agréé. L'aliénation est opposable à l'indivisaire dont le consentement a fait défaut, sauf si l'intention d'aliéner le bien n'a pas été publiée ou ne lui a pas été signifiée dans les conditions prévues précédemment ( V ) ;

- en cas de constat, après une procédure contradictoire destinée à recueillir ses observations et, le cas échéant, celles de l'exploitant, que l'acquéreur ne respecte pas l'engagement d'exploiter ou de faire exploiter le bien pendant une durée de dix ans au moins, le préfet, après une mise en demeure restée infructueuse au terme d'un délai de six mois, met en oeuvre la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique ( VI ).

Les 2°, 3° et 4° rendent ces deux articles applicables respectivement à Mayotte, Saint-Barthélemy et Saint-Martin, sous réserve de quelques ajustements.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur relève que la surface agricole utile (SAU) des départements d'outre-mer, déjà limitée, est en forte diminution depuis deux décennies , notamment sous l'effet de la pression démographique, comme l'illustre le tableau suivant.

ÉVOLUTION DE LA SURFACE AGRICOLE UTILE ET PROPORTION DES TERRES AGRICOLES EN INDIVISION DANS LES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER

	SAU en 1989 (en ha)	SAU en 2000 (en ha)	SAU en 2007 (en ha)	SAU en 2010 (en ha)	Évolution de la SAU (1989-2010)	Terres agricoles en indivision (en ha)	Terres agricoles en indivision (en %)
Guadeloupe	46 600	41 400	34 800	31 402	- 33 %	9 000	28,7 %
Guyane	20 600	23 200	23 700	24 601	+ 19 %	-	-
Martinique	36 950	30 300	25 300	25 133	- 32 %	4 000	15,9 %
La Réunion	50 200	43 050	44 050	42 813	- 15 %	15 000	35,0 %

Source : Étude d'impact, p. 170

Depuis 1989, la SAU a ainsi diminué de 33 % en Guadeloupe, de 32 % en Martinique et de 15 % à La Réunion . Cette situation ne peut que freiner le développement agricole des outre-mer.

L'indivision est l'une des explications de la réduction des terres agricoles : 35 % des terres agricoles sont en indivision à La Réunion, 28,7 % en Guadeloupe et 15,9 % en Martinique.

Or, comme le souligne l'étude d'impact, « de nombreux terrains agricoles se trouvent en situation de terres incultes ou non exploitées du fait du statut d'indivision qui oblige à une unanimité des ayants droit avant qu'une vente ou qu'un bail permettant à nouveau l'exploitation puissent être mis en place » ^{96 ( * )} .

Si le code rural et de la pêche maritime comprend des dispositions permettant à un indivisaire de sortir de l'indivision pour mettre en valeur le foncier agricole, ces dernières ne sont pas efficaces : l'étude d'impact souligne ainsi que « bien qu'anciennes et aménagées à de nombreuses reprises, les procédures existantes permettant la mise en valeur ou la vente des terres incultes ou manifestement sous-exploitées outre-mer ne sont pas ou peu utilisées principalement en raison de leur lourdeur et leur longueur » ^{97 ( * )} .

L'article 34 du projet de loi prévoyait initialement la possibilité pour les indivisaires titulaires d'au moins deux tiers des droits indivis ayant fait l'objet d'une mise en demeure du préfet d'exploiter une terre inculte de conclure ou de renouveler un bail à ferme .

Le présent article va plus loin en facilitant la continuité de l'exploitation des biens agricoles indivis : il permet ainsi à deux tiers des indivisaires de donner à bail un bien agricole, les autres indivisaires pouvant y faire opposition devant le TGI ; il permet de procéder à l'aliénation d'un bien indivis, à la même majorité des deux tiers, l'aliénation devant aboutir à une exploitation agricole dont la durée ne peut être inférieure à dix ans.

Votre rapporteur estime que le présent article constitue donc une avancée très importante pour le développement agricole de nos outre-mer et devrait contribuer à réduire la superficie des terres incultes .

Il note que les restrictions au droit de propriété qu'il prévoit restent limitées : elles ne sont pas disproportionnées au regard de l'objectif d'intérêt général que constitue la reconquête des terres à vocation agricole dans les outre-mer ; elles sont circonscrites aux départements d'outre-mer, ce qui est justifié par les « contraintes et caractéristiques particulières » de ces collectivités, évoquées par l'article 73 de la Constitution ; enfin, des garanties sont prévues pour les indivisaires « minoritaires » ainsi que pour les indivisaires inconnus ou ne pouvant être joints.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté trois amendements rédactionnels.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 35 (articles L. 122-1-1 [nouveau], L. 151-3 [nouveau], L. 175-4, L. 175-6, L. 175-7, L. 175-8, L. 176-1, L. 176-2, L. 176-3, L. 176-7, L. 177-1, L. 177-2, L. 177-3, L. 177-4, L. 178-1, L. 178-2, L. 178-3, L. 178-4, articles L. 179-2 à L. 179-4 [nouveaux], L. 371-1 [nouveau], L. 372-2, L. 373-1 [nouveau], L. 374-10 [nouveau] et L. 375-1 du code forestier) - Adaptation des dispositions du code forestier aux outre-mer et exercice des missions du Centre national de la propriété forestière en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion

Objet : cet article adapte plusieurs dispositions du code forestier introduites par le présent projet de loi aux outre-mer et précise les modalités d'exercice des missions du Centre national de la propriété forestière dans les départements d'outre-mer.

I. Le droit en vigueur

? Le chapitre V du titre VII du livre I ^er du code forestier porte sur les dispositions particulières à Mayotte en matière de bois et forêts.

Au sein de ce chapitre, l' article L. 175-4 propose une rédaction de l'article L. 112-2 pour son application à Mayotte. Il dispose que tout propriétaire exerce sur ses bois et forêts et ses biens agroforestiers tous les droits résultant de la propriété dans les limites spécifiées par le code forestier et par la loi, afin d'assurer l'équilibre biologique et l'approvisionnement en eau douce de Mayotte, ainsi que la satisfaction des besoins en bois et autres produits forestiers ou agroforestiers.

? L' article L. 321-1 définit les missions du Centre national de la propriété forestière (CNPF). Cet établissement public de l'État à caractère administratif est compétent pour développer, orienter et améliorer la gestion forestière des bois et forêts des particuliers .

Les missions du CNPF :

1° Développer le regroupement foncier et les différentes formes de regroupement technique et économique des propriétaires forestiers ;

2° Faciliter la gestion et la commercialisation des produits et services des forêts ainsi que l'organisation de la prise en charge des demandes particulières à caractère environnemental et social ;

3° Encourager l'adoption de méthodes de sylviculture conduisant à une gestion durable des forêts compatibles avec une bonne valorisation économique du bois, de la biomasse et des autres produits et services des forêts, par la formation des propriétaires forestiers et par le développement et la vulgarisation sylvicoles ;

4° Élaborer les schémas régionaux de gestion sylvicole des bois et forêts des particuliers et les codes de bonnes pratiques sylvicoles ;

5° Agréer les plans simples de gestion et approuver les règlements types de gestion ;

6° Concourir au développement durable et à l'aménagement rural, en particulier au développement économique des territoires par la valorisation des produits et des services de la forêt des particuliers et de la contribution de ces forêts à la lutte contre l'effet de serre ;

7° Contribuer à la mise en oeuvre d'actions exercées pour la protection de la santé des forêts ;

8° Participer à l'action des pouvoirs publics en matière de protection de l'environnement ou de gestion de l'espace, lorsqu'il s'agit d'espace rural ;

9° Contribuer aux actions de développement concernant la forêt, les arbres, le bois et la biomasse par l'animation, la coordination, la recherche et la formation ; réaliser et diffuser toutes études et publications se rapportant au développement de la forêt et contribuer au rassemblement des données françaises, européennes et internationales, concernant la forêt privée et en assurer la diffusion ;

10° Favoriser les échanges entre les organismes participant au développement de la forêt en France et sur le territoire de l'Union européenne et des pays tiers ;

11° Donner un avis sur l'agrément des sociétés de gestion des sociétés d'épargne forestière ;

Le CNPF peut être consulté par les pouvoirs publics et émettre des propositions sur toutes les questions relatives à la filière forêt-bois, au développement durable des forêts et de leurs fonctions économiques, environnementales et sociales, et à leur contribution à l'aménagement rural.

? Le titre VII du livre III du code forestier comprend les dispositions particulières à l'outre-mer en matière de bois et forêts des particuliers. L' article L. 372-2 dispose qu'en Guyane, les missions assignées par le code forestier au CNPF sont exercées par le préfet, après avis de la commission régionale de la forêt et des produits forestiers. L' article L. 375-1 prévoit la même disposition pour Mayotte.

II. Le texte du projet de loi initial

? Le I du présent article modifie le titre VII du livre I ^er du code forestier.

Les 1° à 4° portent sur Mayotte.

Le 1° modifie l'article L. 175-4 précité afin de préciser que l'exercice par le propriétaire de ses droits sur ses bois et forêts se fait avec l'objectif d'assurer l'équilibre biologique et l'approvisionnement en eau douce, mais aussi la satisfaction des besoins en bois et produits forestiers ou agroforestiers, ceci conformément aux objectifs d'intérêt général de mise en valeur et de protection des forêts.

Le 2° procède à des modifications de coordination au sein des articles applicables à Mayotte, liées aux modifications introduites à l'article L. 113-2 du code forestier par l'article 29 du présent projet de loi.

Le 3° propose une nouvelle rédaction de l'article L. 175-7 du code forestier qui prévoit aujourd'hui une rédaction de l'article L. 122-1 pour son application à Mayotte, ceci afin de prendre en compte la nouvelle rédaction de cet article proposée par l'article 29 précité et l'institution des programmes régionaux de la forêt et du bois. Il crée ainsi un programme de la forêt et du bois du Département de Mayotte .

Le 4° procède à une modification de coordination avec l'abrogation des dispositions relatives au plan pluriannuel régional de développement forestier prévue par le 10° du I de l'article 29.

Les 5° et 6° portent sur Saint-Barthélemy. Ils procèdent, comme pour Mayotte, à des modifications de coordination liées à l'article 29. Le 6° précise ainsi la grille de lecture de l'article L. 122-1 pour Saint-Barthélemy, qui disposera d'un programme territorial de la forêt et du bois, adaptant les orientations et les objectifs du programme national. Il est élaboré par la commission territoriale de la forêt et du bois et arrêté par le ministre des forêts après avis du président du conseil territorial.

Les 7° et 8° portent sur Saint-Martin et les 9 et 10° sur Saint-Pierre-et-Miquelon. Ils procèdent aux mêmes modifications de coordination que les 5° et 6° pour Saint-Barthélemy.

Le 11° procède à des modifications de coordination.

? Le II modifie le titre VII du livre III du code forestier.

Son 1° crée un article L. 371-1 prévoyant qu' en Guadeloupe , comme en Guyane ou à Mayotte actuellement, les missions assignées par le code forestier au CNPF sont exercées par le préfet, après avis de la commission régionale de la forêt et du bois .

Le 2° crée un article L. 373-1 comprenant une disposition identique pour la Martinique et le 3° un article L. 374-10 pour La Réunion .

? Le III précise que l'article 37 n'est pas applicable à Saint-Barthélemy et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

• En commission des Affaires économiques, les députés ont adopté cinq amendements :

- un amendement de Mme Chantal Berthelot et des membres du groupe SRC, adopté contre l'avis du Gouvernement, introduisant un nouvel article L. 122-1-1 au sein du code forestier afin de préciser que le programme régional de la forêt et du bois prévoit , dans les départements et collectivités d'outre-mer, que soient caractérisées et qualifiées les performances techniques des produits bois dans la construction avec un volet spécifique aux essences présentes dans les outre-mer ;

- un amendement de Mme Chantal Berthelot et des membres du groupe SRC introduisant un nouvel article L. 151-3 au sein du code forestier précisant que l'inventaire permanent des ressources forestières nationales est adapté aux particularités des collectivités territoriales ultramarines ;

- trois amendements de M. Jean-Yves Caullet, rapporteur pour avis de la commission du Développement durable, visant à ce que, en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion, les missions assignées au CNPF soient exercées par ce dernier ou, lorsqu'il n'a pas été constitué, par le préfet . Il s'agit ainsi de prévoir que la délégation de la compétence du CNPF au préfet n'est pas définitive et peut cesser dès que les propriétaires de ces trois départements se seront entendus pour créer leur propre centre régional.

• En séance publique , les députés ont adopté cinq amendements du rapporteur : un amendement de précision rédactionnelle et quatre amendements de cohérence.

VI. La position de votre commission

Votre rapporteur rappelle que, comme l'a souligné un rapport du Conseil économique, social et environnemental (CESE) d'octobre 2012 ^{98 ( * )} , la forêt ultramarine présente une superficie de 9,3 millions d'hectares, soit 37 %, de la forêt française . La forêt guyanaise est le massif forestier le plus important de France avec près de 8,1 millions d'hectares, la Nouvelle-Calédonie comptant 839 000 hectares de forêt et la Polynésie française 155 000.

Si les forêts des autres collectivités ultramarines sont moins étendues, elles couvrent une part très importante de leur territoire, à l'exception de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, de 35 % à La Réunion et 98 % en Guyane, comme l'illustre le tableau suivant.

ÉTENDUE DES FORÊTS ULTRAMARINE ET HEXAGONALE
(en hectares)

Source : « La valorisation de la forêt française » , Ibid., p. 57.

La forêt ultramarine, mal connue, comporte par ailleurs, comme le souligne le CESE, une « biodiversité sans commune mesure avec celle de la métropole » ^{99 ( * )} . Sont ainsi présentes dans les outre-mer les forêts tropicales humides, les forêts tropicales sèches (en Nouvelle-Calédonie), les forêts d'altitude (à La Réunion), les mangroves (en Guyane, en Guadeloupe, en Martinique, en Nouvelle-Calédonie, à Mayotte et à Wallis-et-Futuna) ou la forêt boréale (à Saint-Pierre-et-Miquelon).

Par ailleurs, 80 % de la biodiversité française se situent dans les outre-mer . Comme le relève le CESE, la forêt guyanaise « présente une richesse floristique et faunistique extraordinaire. (...) Elle compte 7 000 à 10 000 espèces végétales dont plus de 1 500 espèces ligneuses parmi lesquelles 300 espèces de grands arbres. Ces chiffres sont supérieurs à l'ensemble des espèces forestières de toute l'Europe. Sur à peine un hectare de forêt guyanaise, on recense entre 140 et 200 espèces d'arbres différentes contre seulement une dizaine dans une forêt hexagonale. Elle comprend également 1 200 espèces de vertébrés dont 685 espèces d'oiseaux et 400 000 espèces d'insectes, soit entre 10 et 20 % du nombre d'espèces inventoriées dans le monde » ^{100 ( * )} .

Enfin, la forêt ultramarine est insuffisamment valorisée alors qu'elle pourrait contribuer au développement économique des outre-mer, à travers la production et la transformation de bois, ou par le biais de l'écotourisme ou de l'agroforesterie. La filière bois en Guyane n'assure ainsi que 0,2 % de la production française annuelle ^{101 ( * )} .

Votre rapporteur souligne que le présent article comprend essentiellement des dispositions de coordination avec d'autres dispositions du présent projet de loi, afin d'adapter certaines d'entre elles aux spécificités statutaires des collectivités ultramarines.

Pour ce qui concerne les missions exercées par le CNPF en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion, il convient de noter, comme l'indique le Gouvernement, que « les dispositions réglementaires déterminant les circonscriptions territoriales des centres régionaux de la propriété forestière n'ont jamais mentionné ces trois départements et la faiblesse de la propriété forestière des particuliers et de sa structuration ne permet guère d'y envisager la constitution de ces centres régionaux : de facto, les compétences du CNPF n'y sont donc pas exercées » ^{102 ( * )} . Le présent article, en prévoyant que les missions du CNPF sont exercées par le préfet, constitue donc une réelle avancée .

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté dix amendements . Outre cinq amendements rédactionnels et de coordination, ont ainsi été adoptés :

- un amendement limitant la disposition introduite par les députés relative à la précision, dans les programmes régionaux de la forêt et du bois, des performances techniques issus de la transformation du bois dans la construction avec un volet spécifique aux essences présentes dans les outre-mer aux quatre collectivités disposant d'un programme régional, à savoir la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Réunion ;

- un amendement précisant que l'inventaire permanent des ressources forestières ne prend en compte les particularités des bois et forêts ultramarines que pour les collectivités où l'État est compétent en matière de forêt, c'est-à-dire la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion, Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon ;

- un amendement visant à habiliter les agents de la Polynésie française pour rechercher et constater les infractions en matière forestière : cette disposition, souhaitée par les Présidents de la Polynésie française et de l'Assemblée de la Polynésie française ^{103 ( * )} , est pleinement cohérente avec l'habilitation des mêmes agents à rechercher et constater les infractions en matière d'alimentation, de santé publique vétérinaire et de protection des végétaux prévue par l'article 36 du présent projet de loi ;

- un amendement visant à rétablir l'avis de la commission régionale de la forêt et du bois avant l'exercice par le préfet, en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion, des missions du CNPF ;

- un amendement visant à aligner les dispositions applicables actuellement en Guyane et à Mayotte relatives aux missions du CNPF sur les dispositions du projet de loi pour la Guadeloupe, la Martinique et La Réunion.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 36 (articles L. 181-1, L. 181-2, L. 181-3, L. 181-24, L. 181-26 [nouveau], L. 182-25, L. 274-11 [nouveau], L. 371-1, L. 371-2, L. 372-8, L. 371-5-1 et L. 371-5-2 [nouveaux], L. 461-2 du code rural et de la pêche maritime ; article L. 150-1 du code de l'urbanisme) - Adaptation aux outre-mer des dispositions des titres Ier à IV du projet de loi et homologation des peines

Objet : cet article adapte aux outre-mer les dispositions des titres I ^er à IV du projet de loi et homologue des peines d'emprisonnement prévues en Polynésie française.

I. Le droit en vigueur

L' article L. 181-24 du code rural et de la pêche maritime (code rural et de la pêche maritime) dispose qu'en Guyane, le droit de préemption institué par le chapitre III du titre IV du code rural et de la pêche maritime au profit des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) est exercé par l'établissement public d'aménagement de Guyane (EPAG).

L' article L. 182-25 du même code porte sur Mayotte et dispose que, dans ce département, les missions confiées aux SAFER, notamment l'exercice du droit de préemption, sont exercées par l'Agence de services et de paiement. Ces opérations font l'objet de la consultation préalable d'une commission départementale dont la composition est fixée par décret, par référence à celle du comité technique des SAFER.

II. Le texte du projet de loi initial

• Le I modifie le titre VIII du livre I ^er du code rural et de la pêche maritime, qui porte sur les dispositions particulières à l'outre-mer en matière d'aménagement et d'équipement de l'espace rural.

Le 1° modifie l'intitulé du chapitre I ^er , relatif aux départements d'outre-mer, afin de prendre en compte la départementalisation de Mayotte.

Les 2°, 3° et 4° modifient les articles L. 181-1, L. 181-2 et L. 181-3 afin de procéder, par coordination avec l'article 12 du projet de loi, au changement de l'intitulé des commissions départementales de la consommation des espaces agricoles (CDCEA) qui deviennent les commissions départementales de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF).

Le 5° modifie l'article L. 181-24 précité afin de préciser que, quand il exerce les compétences en matière d'aménagement foncier rural confiées par le livre I ^er du code rural et de la pêche maritime aux SAFER, l'EPAG consulte une commission, dont la composition, fixée par décret, comprend les catégories de membres figurant dans le conseil d'administration des SAFER en application de l'article 13 du projet de loi, à savoir :

- les représentants des organisations professionnelles agricoles à vocation générale, représentatives à l'échelle régionale, ainsi que de la chambre d'agriculture ;

- les représentants des collectivités territoriales ;

- les représentants d'autres personnes dont l'État, les actionnaires de la SAFER et, au minimum, deux associations de protection de l'environnement agréées.

Le 6° insère une nouvelle section au sein du chapitre I ^er afin de permettre une adaptation de l'article L. 111-2-1 relatif au PRAD aux spécificités de la Guyane et de la Martinique, collectivités au sein desquelles le conseil régional disparaîtra au profit d'une collectivité unique en mars 2015.

Le 7° complète l'article L. 182-25 précité afin de préciser que, à Mayotte, quand elle exerce les compétences en matière d'aménagement confiées par le livre I ^er du code rural et de la pêche maritime aux SAFER, l'ASP consulte une commission, dont la composition, fixée par décret, comprend les catégories de membres figurant dans le conseil d'administration des SAFER en application de l'article 13 du projet de loi.

• Le II du présent article introduit au chapitre IV du livre VII du livre II du code rural et de la pêche maritime, qui porte sur les dispositions particulières à la Polynésie française, à la Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna en matière d'alimentation, de santé publique vétérinaire et de protection des végétaux, un nouvel article L. 274-11 .

Ce nouvel article dispose que les agents de la Polynésie française , agréés à raison de leur compétence technique par le haut-commissaire de la République et le procureur de la République, et assermentés, sont habilités à constater les infractions pénales aux dispositions légales en vigueur en Polynésie française en matière d'alimentation, de santé publique vétérinaire et de protection des végétaux . À cet effet, ils disposent des pouvoirs prévus par le code rural et de la pêche maritime.

• Le III procède à des modifications de coordination au sein des articles du chapitre I ^er du titre VII du livre III, comportant les dispositions spécifiques à l'outre-mer en matière d'exploitation agricole :

- les 1° et 2° visent à modifier l'article L. 371-1 et à abroger l'article L.  371-2 par cohérence avec la nouvelle rédaction de l'article L. 312-1 relatif au schéma directeur des structures agricoles proposée par l'article 15 du projet de loi, ainsi qu'avec l'abrogation de l'article L. 312-5 proposée par ce même article 15 ;

- le 3° constitue une autre disposition de coordination avec la création en Guyane et en Martinique d'une collectivité unique, visant à permettre l'application de l'article L. 330-1 relatif à la politique d'installation et de transmission en agriculture, tel que rédigé par l'article 14 du projet de loi.

• Le IV procède à une modification de l'article L. 461-2 qui porte sur les dispositions applicables au bail à ferme dans les outre-mer, liée à la nouvelle rédaction de l'article L. 411-27 proposée par le II de l'article 4 du présent projet de loi. Il s'agit ainsi de prévoir que les baux peuvent inclure des clauses dites « environnementales » qui favorisent l'introduction ou le maintien de pratiques respectueuses de l'environnement.

• Le V procède à une modification à l'article L. 150-1 du code de l'urbanisme qui permet l'intervention de décrets en Conseil d'État pour apporter les adaptations et les éventuelles dispositions transitoires pour l'application dans les départements d'outre-mer de certaines dispositions du code de l'urbanisme. D'après les informations transmises par le Gouvernement, cette disposition « permet au préfet d'étendre la durée de protection des projets d'intérêt général (comme les plates-formes cannières à La Réunion) » ^{104 ( * )} .

• Le VI indique que le I de l'article 4 du projet de loi n'est pas applicable à Saint-Barthélemy : il modifie en effet le code de l'environnement, domaine qui relève de la compétence de la collectivité.

• Le VII prévoit l' homologation, en application du statut de la Polynésie française, des peines d'emprisonnement prévues par :

- les articles 10, 12 et 13 d'une délibération de février 2001 de l'Assemblée de la Polynésie française ^{105 ( * )} ;

- l'article LP 29 de la loi de pays du 10 janvier 2011 relative à l'agriculture biologique en Polynésie française ^{106 ( * )} ;

- les articles LP 59, LP 60 et LP 61 de la loi de pays du 6 mai 2013 règlementant, aux fins de protection en matière de biosécurité, l'introduction, l'importation, l'exportation et le transport interinsulaire des organismes vivants et de leurs produits dérivés ^{107 ( * )} .

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

• En commission des Affaires économiques, les députés ont adopté trois amendements :

- un amendement de Mme Chantal Berthelot et des membres du groupe SRC prévoyant que, dans les départements d'outre-mer, les membres de la CDPENAF sont destinataires, dès leur réalisation, de toutes les études d'impact effectuées dans le département pour des projets ayant une incidence sur l'environnement, ainsi que des évaluations environnementales réalisées dans le département dans le cas de l'élaboration de documents d'urbanisme tels que les schémas de cohérence territoriale (SCOT) ou les plans locaux d'urbanisme (PLU) ;

- deux amendements rédactionnels et de coordination du rapporteur.

• En séance publique , les députés ont adopté quatre amendements . Outre deux amendements rédactionnels du rapporteur, ont été adoptés :

- un amendement de précision de M. Bruno Nestor Azerot ;

- un amendement du Gouvernement visant à relever pour les outre-mer à 35 ans l'âge limite d'accès au dispositif de « contrat de génération » institué par l'article 14 du projet de loi pour les stagiaires et salariés travaillant sur les exploitations agricoles.

VI. La position de votre commission

Le présent article vise à adapter plusieurs dispositions du projet de loi aux spécificités des collectivités ultramarines , telles que les compétences de la collectivité de Saint-Barthélemy en matière d'environnement ou l'institution, à partir de 2015, d'une assemblée unique exerçant les compétences du conseil général et du conseil régional en Guyane et en Martinique.

Pour ce qui concerne la Polynésie française, votre rapporteur relève, d'une part, que l'extension aux agents de la Polynésie française de la compétence de recherche et de constatation des infractions pénales vise à « favoriser la cohérence et la continuité des contrôles en matière d'alimentation, de santé publique vétérinaire et de protection des végétaux » ^{108 ( * )} . Il s'agit notamment, comme le souligne l'étude d'impact, de « permettre aux agents de Polynésie française, lorsqu'ils sont en mission de police administrative, de poursuivre leurs investigations jusqu'en zone sous douane , cette disposition étant destinée à sécuriser, à la demande du Haut-commissaire, l'action de ces agents dans cette zone qui pourrait être regardée comme n'appartenant pas au territoire de la Polynésie française » ^{109 ( * )} .

D'autre part, le présent article homologue donc des sanctions comportant des peines d'emprisonnement pour des infractions à des dispositions de lois de pays de la Polynésie française, en matière d'agriculture biologique, de biosécurité et de protection des animaux domestiques , ceci en application de l'article 21 ^{110 ( * )} de la loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française. ^{111 ( * )}

Les conditions fixées par le statut de la Polynésie française sont respectées, ainsi que les principes constitutionnels applicables en matière pénale : les infractions concernées correspondent à la violation d'une règle relevant du domaine de compétence de la Polynésie française ; les peines prévues n'excèdent pas la peine maximale prévue pour une peine équivalente au niveau national, comme le confirme l'étude d'impact du projet de loi ; enfin, les sanctions prévues - qui se bornent souvent à transposer des infractions et des peines applicables dans l'hexagone - ne portent atteinte à aucun principe constitutionnel.

Votre commission a adopté six amendements de votre rapporteur. Outre cinq amendements rédactionnels ou de coordination, elle a adopté un amendement visant à préciser, suite aux observations transmises à votre rapporteur par les Présidents de la Polynésie française et de l'Assemblée de la Polynésie française, les dispositions relatives à l'habilitation des agents de la collectivité pour rechercher et constater les infractions aux dispositions légales en vigueur en matière d'alimentation, de santé publique vétérinaire et de protection des végétaux.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 37 - Habilitation du Gouvernement à procéder par ordonnance à la refonte des dispositions relatives aux outre-mer du code rural et de la pêche maritime

Objet : cet article habilite le Gouvernement à réorganiser et réviser les dispositions relatives aux outre-mer du code rural et de la pêche maritime.

I. Le texte du projet de loi initial

Le présent article habilite le Gouvernement à procéder par ordonnance, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, à la réorganisation et à la révision des dispositions de nature législative particulières à l'outre-mer en vigueur à la date de publication de l'ordonnance, au sein du code rural et de la pêche maritime, ceci afin de :

- regrouper et ordonner ces dispositions de manière cohérente dans un titre spécifique au sein de chacun des livres de ce code ( 1° ) ;

- remédier aux éventuelles erreurs ou insuffisances de codification, en incluant les dispositions de nature législative qui n'auraient pas été codifiées et en adaptant le plan et la rédaction des dispositions codifiées ( 2° ) ;

- abroger les dispositions obsolètes, inadaptées ou devenues sans objet ( 3° ) ;

- assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des textes, harmoniser l'état du droit et l'adapter au droit de l'Union européenne ainsi qu'aux accords internationaux ratifiés ( 4° ) ;

- adapter, le cas échéant, ces dispositions à l'évolution des caractéristiques et contraintes particulières aux collectivités régies par l'article 73 de la Constitution ( 5° ) ;

- adapter les renvois faits à l'arrêté, au décret ou au décret en Conseil d'État à la nature des mesures d'application concernées ( 6° ) ;

- étendre, le cas échéant, dans le respect des règles de partage des compétences prévues par la loi organique, l'application de ces dispositions, selon le cas, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, avec les adaptations nécessaires et en procédant si nécessaire à l'adaptation des dispositions déjà applicables à ces collectivités ( 7° ) ;

- mettre les autres codes et lois qui mentionnent ces dispositions en cohérence avec la nouvelle rédaction adoptée ( 8° ).

L'ordonnance est prise dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la loi . Un projet de loi est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission , les députés ont adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur. Aucun amendement n'a été adopté en séance publique .

III. La position de votre commission

Votre rapporteur relève que trop souvent les outre-mer sont relégués à la fin des projets de loi, voire renvoyés à une ordonnance .

En 2010 ainsi, le projet de loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche ne comportait initialement qu'un article spécifique aux outre-mer, renvoyant à des ordonnances l'adaptation du rôle et des missions des chambres d'agriculture d'outre-mer, l'adaptation des dispositions relatives à la préservation des terres agricoles aux spécificités des DOM et de Mayotte et, enfin, l'extension aux différentes collectivités ultramarines des dispositions en matière de pêche.

Cette pratique conduit à exclure de fait les outre-mer des débats parlementaires et votre rapporteur est conscient qu'elle est vécue par nos collègues des outre-mer comme un signe d'indifférence, voire une marque de mépris.

Votre rapporteur se réjouit donc du changement de logique du Gouvernement. Le présent projet de loi comprend un titre à part entière relatif aux outre-mer : les articles de ce titre comportent des dispositions nombreuses et importantes pour ceux-ci.

Comme tout parlementaire, si votre rapporteur ne peut se réjouir de voir le Gouvernement recourir aux ordonnances, il relève que le présent article a un champ précis et limité . Il s'agit en effet de réorganiser et de réviser les dispositions spécifiques aux outre-mer du code rural et de la pêche maritime :

- pour des raisons de forme : il convient de regrouper et d'ordonner ces dispositions au sein d'un titre spécifique au sein de chacun des livres de ce code, à la manière de la structure du code des transports, ou d'abroger les dispositions obsolètes, inadaptées ou devenues sans objet ;

- pour des raisons de fond : il convient d'adapter le droit applicable dans les outre-mer au droit de l'Union européenne ou d'adapter, le cas échéant, le droit applicable à l'évolution des caractéristiques et contraintes particulières aux collectivités régies par l'article 73 de la Constitution.

Ces modifications de fond sont rendues nécessaires par la complexité du droit applicable dans les outre-mer, du fait de la diversité des statuts des différentes collectivités ultramarines en droit national mais aussi en droit européen.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

TITRE VII - DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET DIVERSES

Ce titre comportait à l'origine deux articles :

- l' article 38 , qui clarifie et simplifie plusieurs dispositions du code rural et de la pêche maritime ;

- l' article 39 , qui précise les dates d'entrée en vigueur des différentes dispositions du projet de loi et organise des mesures transitoires lorsque cela est nécessaire.

L'Assemblée nationale l'a complété par un article additionnel, l'article 40 , qui crée un nouvel établissement public national, le « Haras national du Pin », placé sous la tutelle du ministère de l'agriculture.

Votre commission a ajouté deux nouveaux articles :

- l' article 38 bis simplifie l'établissement des listes de candidats dans le collège des salariés aux élections pour le conseil d'administration de la MSA pour les départements de la petite couronne et pour les villes de Paris, Lyon et Marseille ;

- l' article 39 bis , pour sa part, autorise les organisations de producteur intervenant en forêt à disposer de la communication des données cadastrales, pour leur permettre mieux organiser la mobilisation du bois en forêt privée.

Article 38 (articles L. 514-3, L. 644-12 et L. 653-6 du code rural et de la pêche maritime) - Clarification et suppression de certaines dispositions du code rural et de la pêche maritime

Objet : cet article vise à clarifier et à supprimer certaines dispositions du code rural et de la pêche maritime.

I. Le droit en vigueur

? L' article L. 514-3 du code rural et de la pêche maritime porte sur la commission nationale de concertation et de proposition mise en place au sein du réseau des chambres d'agriculture. Il dispose que :

- cette commission examine toute question relative aux conditions d'emploi, de travail et de garanties sociales des personnels des chambres d'agriculture . Elle est composée en nombre égal de représentants des organisations syndicales de salariés représentatives des personnels des chambres d'agriculture et de représentants des employeurs, dont le président ou le secrétaire général de l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA) ;

- elle est habilitée à faire toute proposition à la commission nationale paritaire ;

- les décisions prises par la commission nationale paritaire sont applicables à l'ensemble du personnel des chambres d'agriculture, cette commission précisant les mesures nécessaires d'adaptation qui peuvent faire l'objet de négociations au niveau local dans chaque chambre ;

- la commission nationale paritaire peut saisir la commission nationale de concertation et de proposition de toute question entrant dans les attributions de cette commission ;

- un décret précise les modalités de désignation des membres de la commission nationale de concertation et de proposition ainsi que ses règles de fonctionnement.

? L' article L. 644-12 du code rural et de la pêche maritime porte sur les vins bénéficiant d'une appellation d'origine « vin délimité de qualité supérieure » .

? L' article L. 653-6 du code rural et de la pêche maritime dispose que, à compter du 1 ^er janvier 2015, le matériel génétique support de la voie mâle acquis par les éleveurs de ruminants est soumis à obligation de certification , qu'il s'agisse de semence ou d'animaux reproducteurs. Un décret détermine les conditions d'enregistrement et de contrôle de l'utilisation de la voie mâle ainsi que les modalités d'application de cet article.

II. Le texte du projet de loi initial

Le présent article procède à plusieurs modifications au sein du code rural et de la pêche maritime.

Son I modifie l'article L. 514-3 :

- son 1° précise que la commission nationale de concertation et de proposition est composée pour moitié de représentants non seulement des organisations syndicales de salariés représentatives des personnes des chambres d'agriculture mais aussi des organisations syndicales affiliées à une organisation représentative sur le plan national ;

- son 2° complète cet article afin de définir les critères de représentativité des organisations syndicales des personnels des chambres d'agriculture :

* elles doivent satisfaire aux critères de représentativité de droit commun à l'exception de celui portant sur l'audience établie selon le niveau de négociation ;

* elles doivent disposer d'une implantation territoriale équilibrée au sein du réseau des chambres d'agriculture ;

* elles doivent avoir recueilli au moins 8 % des suffrages exprimés résultant de l'addition au niveau national des suffrages exprimés au premier tour des dernières élections des titulaires aux commissions paritaires des établissements qui composent le réseau des chambres d'agriculture et des organismes inter-établissements, ou résultant de l'élection, au premier tour, des titulaires de la commission paritaire spécifiques des directeurs. La mesure de l'audience s'effectue lors du renouvellement des commissions paritaires d'établissement et de la commission paritaire spécifique après chaque élection générale aux chambres d'agriculture.

Le II abroge les articles L. 644-12 et L. 653-6 précités.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission , les députés ont adopté un amendement de précision du rapporteur. Aucun amendement n'a été adopté en séance publique .

VI. La position de votre commission

Votre rapporteur salue les dispositions du présent article.

Pour ce qui concerne la commission nationale de concertation et de proposition , l'étude d'impact du projet de loi souligne qu'« aucun texte applicable aux personnels des chambres d'agriculture ne fixe de règles permettant de déterminer la représentativité des organisations syndicales du personnel » ^{112 ( * )} , alors même que l'article L. 514-3 précité indique que siègent à cette commission des représentants des organisations syndicales les plus représentatives. Le présent article permet donc de préciser par la loi les conditions de représentativité , ce dispositif devant s'appliquer aux prochaines élections des représentants du personnel des chambres d'agriculture, c'est-à-dire en 2019.

Pour ce qui concerne les vins à appellation d'origine « vin délimité de qualité supérieure » , il convient de rappeler que la réforme de l'organisation commune des marchés (OCM) unique dans le secteur vitivinicole a conduit, en 2008, à la disparition de ces vins, qui sont désormais des vins sous appellation d'origine protégée ou des vins sous indication géographique protégée. Il convient en conséquence d'abroger l'article L. 644-12 précité.

Enfin, pour ce qui concerne l'obligation de certification du matériel génétique acquis par les éleveurs de ruminants , l'étude d'impact du projet de loi souligne que cette disposition est contraire à la directive du Conseil du 18 juin 1987 relative à l'admission à la reproduction des bovins reproducteurs de race pure ^{113 ( * )} ainsi qu'à la directive du Conseil du 30 mai 1989 concernant les animaux des espèces ovine et caprine reproducteurs de race pure ^{114 ( * )} . Ces deux textes encadrent l'admission des reproducteurs mâles de ces espèces à la reproduction en monte naturelle, au testage et à l'insémination et précisent que les États ne doivent pas entraver ou restreindre la circulation et l'admission de ces reproducteurs par d'autres mesures. Dans ces conditions, il convient d'abroger l'article L. 653-6 précité.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement rédactionnel et un amendement de correction d'une erreur de référence.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 38 bis (nouveau) (article L. 723-18-1 du code rural et de la pêche maritime) - Simplification des dispositions relatives aux candidats aux élections pour le conseil d'administration de la mutualité sociale agricole (MSA) pour la petite couronne et pour Paris, Lyon et Marseille

Objet : cet article vise à simplifier les dispositions relatives aux listes de candidats dans le collège des salariés aux élections pour le conseil d'administration de la MSA pour les départements de la petite couronne et pour les villes de Paris, Lyon et Marseille.

I. Le droit en vigueur

L' article L. 723-14 du code rural et de la pêche maritime dispose que les caisses de mutualité sociale agricole (MSA) et la caisse centrale de la MSA sont administrées par les conseils d'administration de la MSA élus par les assemblées générales de la MSA.

L' article L. 725-15 du même code précise que les personnes relevant des caisses de MSA forment trois collèges électoraux :

- le premier collège comprend les chefs d'exploitations ou d'entreprises agricoles n'employant pas de main-d'oeuvre salariée à titre permanent ainsi que les membres non-salariés de leur famille travaillant sur l'exploitation ou dans l'entreprise ;

- le deuxième collège comprend les salariés agricoles ;

- le troisième collège comprend les chefs d'exploitations ou d'entreprises agricoles employant une main d'oeuvre salariée à titre permanent, les membres non-salariés de leur famille travaillant sur l'exploitation ou dans l'entreprise, ainsi que les organismes tels que les chambres d'agriculture ou les coopératives agricoles.

Les articles L. 723-17 et L. 723-18 fixent les règles relatives à l'élection des délégués cantonaux , respectivement pour les premier et troisième collèges et pour le deuxième collège.

L' article L. 723-18-1 prévoit des dispositions dérogatoires pour les départements de la petite couronne et pour Paris, Lyon et Marseille :

- il dispose que les départements de la petite couronne constituent chacun une circonscription électorale et que le nombre de délégués cantonaux élus directement y est égal au nombre de droit commun ^{115 ( * )} pour chaque canton groupant au moins cinquante électeurs, majoré d'une unité par canton n'atteignant pas ce seuil ( a ) ;

- pour ce qui concerne Paris, Lyon et Marseille , chacune de ces villes constitue une circonscription électorale. Par ailleurs, le nombre de délégués cantonaux élus directement y est égal au nombre de droit commun de délégués éligibles dans un canton pour chaque arrondissement groupant au moins cinquante électeurs, majoré d'une unité par arrondissement n'atteignant pas ce seuil ( b ).

II. Le texte adopté par votre commission

Le présent article a été introduit à l'initiative de Catherine Tasca .

Il vise à modifier l'article L. 723-18-1 précité afin d'introduire de nouvelles règles dérogatoires pour le deuxième collège tout en maintenant les règles dérogatoires actuelles pour les premier et troisième collèges :

- en petite couronne , le nombre de délégués cantonaux du deuxième collège élus directement sera désormais égal, pour le premier canton, à trois délégués , soit le nombre de droit commun, majoré d'une unité pour chaque canton suivant ;

- à Paris, Lyon et Marseille , le nombre de délégués cantonaux élus directement sera désormais égal, pour le premier arrondissement, au nombre de droit commun éligible, majoré d'une unité pour chacun des arrondissements suivants .

Votre rapporteur estime que cet article permettra de simplifier l'établissement des listes de candidats dans le collège des salariés aux élections pour le conseil d'administration de la MSA dans les départements de la petite couronne ainsi qu'à Paris, Lyon et Marseille .

En l'état actuel du droit, des listes de 60 personnes doivent être présentées à Paris par chacune des organisations syndicales voire, dans le Val-de-Marne par exemple, des listes de 147 personnes. En conséquence, bien souvent, des listes ne peuvent pas être constituées .

Comme l'indique notre collègue Catherine Tasca, grâce au présent article, « le nombre de candidats figurant sur les listes de candidats dans le collège des salariés aux élections pour le conseil d'administration de la MSA serait divisé par près de trois » ^{116 ( * )} .

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 39 (article L. 181-25 du code rural et de la pêche maritime) - Dispositions transitoires

Objet : cet article précise les dates d'entrée en vigueur de plusieurs dispositions du projet de loi.

I. Le droit en vigueur

En principe, une modification législative entre en vigueur le lendemain de la publication du texte qui la porte au Journal officiel.

Toutefois, le législateur peut prévoir une date d'entrée en vigueur différée, ce qui permet l'application des dispositions antérieure jusqu'à cette date, et laisse le temps aux acteurs économiques de s'adapter au nouveau cadre juridique d'exercice de leur activité.

II. Le texte du projet de loi initial

Couramment, il existe à la fin de chaque article un paragraphe spécifique indiquant la date d'entrée en vigueur des dispositions de celui-ci, lorsque l'application du texte n'est pas immédiate.

Le projet de loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt fait exception à cette règle : les dispositions transitoires et précisions sur les dates d'application figurent au sein d'un article dédié : l'article 39.

Le I. prévoit que le pilotage conjoint entre État et région ainsi que l'avis du Conseil régional sur le plan régional de l'agriculture durable (PRAD) ne s'appliquent qu'aux PRAD qui n'ont pas encore été soumis à la participation du public. Les treize PRAD déjà approuvés et les deux autres en cours de finalisation devront cependant être révisés avant le 31 décembre 2015 pour intégrer les actions menées par la région.

Les II. et III. laissent également un délai d'adaptation aux nouvelles dispositions législatives pour les SAFER : elles ont jusqu'à la prochaine modification de leur programme pluriannuel d'activité ou au plus tard jusqu'au 1 ^er juillet 2016 pour mettre leurs statuts en conformité avec la loi, et l'agrément doit être révisé dans les six mois de la transmission de leurs nouveaux statuts. Par ailleurs, dans le souci d'aller vers davantage d'égalité entre hommes et femmes, une proportion minimale de 30 % de femmes ou d'hommes devra figurer dans chacun des collèges des conseils d'administration des SAFER, dès la publication de la loi.

Le IV. prévoit des dispositions transitoires en attendant la transformation de la Guyane et de la Martinique en collectivité unique en mars 2015.

Le V. prévoit que la déclaration obligatoire de flux d'azote prévue par l'article 4 entrera en vigueur à partir du 1 ^er octobre 2014.

Le VI. donne un an à compter de la publication de la loi pour remplacer les schémas départementaux utilisés pour le contrôle des structures par les schémas régionaux. Dans l'attente, les schémas départementaux continuent de s'appliquer.

Le VII. donne deux ans à compter de la publication de la loi pour définir la surface minimale d'installation (SMA) prévue à l'article 16. En attendant, la SMA est fixée à la moitié de la SMI définie par les schémas départementaux.

Le VIII. laisse en vigueur les orientations régionales forestières et les plans pluriannuels régionaux de développement forestier (PPRDF) en attendant l'adoption des programmes régionaux de la forêt et du bois (PRFB), qui doivent intervenir au plus tard le 31 décembre 2020.

Le IX. maintient les codes de bonnes pratiques sylvicoles, supprimés par l'article 30, jusqu'au terme de la durée d'engagement des propriétaires, qui est en principe de 10 ans.

Le X. fixe au 1 ^er janvier 2015 la date d'entrée en vigueur en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Martin et Saint-Barthélemy des nouvelles dispositions relatives à la protection sociale des non-salariés agricoles.

Le XI. harmonise l'entrée en vigueur des articles L. 151-26 et L. 371-5-1 du code rural et de la pêche maritime avec la date d'entrée en vigueur de la collectivité unique en Guyane et Martinique.

Le XII. donne un an aux coopératives et à leurs unions pour mettre leurs statuts en conformité avec les nouvelles dispositions de l'article 6.

Le XIII. fixe au 1 ^er juillet 2015 la date d'entrée en vigueur des nouvelles dispositions de l'article 23 sur le conseil phytosanitaire et le suivi de la distribution des produits phytopharmaceutiques.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre plusieurs amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté :

- en commission , un amendement donnant dix-huit mois et non un an aux coopératives pour s'adapter aux nouvelles dispositions législatives les concernant, notamment la mise en place de la clause miroir ;

- en séance publique , un amendement conservant la présomption de gestion durable des forêts au bénéfice des propriétaires qui ont adhéré avant promulgation de la loi aux codes de bonnes pratiques sylvicoles.

VI. La position de votre commission

Votre commission a adopté le présent article, assorti d'un amendement de coordination, ainsi qu'un amendement prévoyant le maintien de l'actuel médiateur en charge des litiges relatifs à la contractualisation obligatoire, dont le statut est défini par voie réglementaire, en attendant la nomination du nouveau médiateur des relations commerciales agricole.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 39 bis (nouveau) (articles L. 551-9 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime) - Transmission aux organisations de producteurs forestières des données cadastrales

Objet : cet article vise à autoriser la transmission aux organisations de producteur intervenant en forêt des fichiers détenus par le cadastre, dans le but de favoriser la mobilisation du bois.

I. Le droit en vigueur

La matrice cadastrale est le seul instrument qui permet de connaître les propriétaires des bois et forêts. Or, son utilisation est limitée à l'administration fiscale, et, sur demande, aux notaires.

Or, l'éparpillement des données cadastrales quant à la propriété forestière bloque la politique de mobilisation du bois. À aucun moment, les propriétaires qui ont acquis ou hérité d'un bois ne sont ni sensibilisés ni mobilisés pour exploiter cette matière première.

La structure foncière en forêt n'a pas évolué : la taille moyenne d'une parcelle forestière reste d'un peu plus de 7 hectares. La forêt française reste morcelée et sous exploitée .

En connaissant l'identité des propriétaires en forêt privée, les opérateurs économiques pourraient proposer d'effectuer l'exploitation de parcelles aujourd'hui laissées à l'abandon et contribueraient à développer la production de bois.

II. Le texte adopté par votre commission

Il devient donc urgent d'améliorer le recensement de propriétaires par l'utilisation optimisée et permanente de données de la matrice cadastrale.

Deux amendements identiques de Mme Bernadette Bourzai et M. Marcel Deneux ont donc été adoptés pour permettre aux organisations de producteurs de disposer d'un accès aux données cadastrales relatives à la propriété forestière.

La rédaction retenue est large et ne vise pas spécifiquement les organisations de producteurs de bois, même si en pratique, c'est ce secteur qui est concerné. Seules les organisations de producteurs reconnues par la puissance publique pourront être bénéficiaires de ce droit d'accès aux informations cadastrales.

L'amendement propose en outre de limiter dans le temps ce droit d'accès : ce dispositif ne sera valable que durant trois ans, à compter de la promulgation de la loi. Il s'agit donc plutôt d'une expérimentation, dans le but de permettre une mobilisation accrue du bois.

Les organisations de producteurs pourront en effet démarcher les propriétaires pour leur proposer d'améliorer l'exploitation de leurs parcelles.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 40 (article L. 653-12, articles L. 653-13-1 à L. 653-13-5 [nouveaux] du code rural et de la pêche maritime) - Création d'un nouvel établissement public national, le « Haras national du Pin »

Objet : cet article crée un nouvel établissement public national, le « Haras national du Pin », placé sous la tutelle du ministère de l'agriculture.

I. Le droit en vigueur

Au sein du titre V du livre VI du code rural et de la pêche maritime , relatif aux productions animales, le chapitre III, qui porte sur la reproduction et l'amélioration génétique des animaux d'élevage, comprend une section 3 comportant les dispositions relatives aux équidés. Cette section comprend deux articles, les articles L. 653-12 et L. 653-13.

L'article L. 653-12 dispose que l'établissement public « Les Haras nationaux » est chargé des enregistrements zootechniques des équidés .

L'article L. 653-13 précise que :

- les activités de collecte et de conditionnement du sperme des équidés sont exercées par les titulaires d'une licence de chef de centre d'insémination. La mise en place de la semence est réalisée par les titulaires d'une licence identique ou d'une licence d'inséminateur. Les conditions d'octroi et de retrait de ces diplômes sont définies par décret en Conseil d'État ;

- les professionnels ressortissants d'un État membre de la Communauté européenne ou d'un autre État partie à l'Espace économique européen (EEE) légalement établis sur le territoire d'un de ces États sont dispensés de la possession de la licence s'ils exercent leur activité de façon temporaire et occasionnelle en France, sous réserve d'être légalement établis dans leur État ou d'information préalable de l'autorité administrative.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été introduit par les députés, en séance publique , à l'initiative du Gouvernement.

Le I de cet article modifie la section 3 mentionnée supra .

Le 1° regroupe les articles L. 653-12 et L. 653-13 au sein d'une sous-section 1 intitulée « Dispositions diverses ».

Le 2° remplace la référence aux Haras nationaux figurant à l'article L. 653-12 par la référence à l'Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE), établissement public issu de la fusion des Haras nationaux et de l'École nationale d'équitation (ENE) en 2010.

Le 3° crée une nouvelle sous-section 2, intitulée « L'établissement public ? Le Haras national du Pin? », comprenant les articles L. 653-13-1 à L. 653-13-5.

L' article L. 653-13-1 dispose qu'il est créé un établissement public de l'État à caractère administratif placé sous la tutelle du ministre de l'agriculture et dénommé « Haras national du Pin » . Il précise que :

- son siège est situé au Pin-au-Haras, dans le département de l'Orne ;

- il exerce ses missions dans les communes de La Cochère, d'Exmes, de Ginai, de Nonant-le-Pin, du Pin-au-Haras et de Silly-en-Gouffern. Le périmètre d'intervention de l'établissement peut être modifié par décret.

L' article L. 653-13-2 énumère les missions de l'établissement :

- la préservation, l'entretien et la valorisation du domaine , notamment en vue de sa présentation au public ( 1° ) ;

- l'accueil et le développement des équipements nécessaires à l'organisation d'évènements sportifs équestres de haut niveau afin de constituer un pôle national et international consacré à la pratique du sport équestre ( 2° ) ;

- la promotion de la filière équine et les activités liées au cheval et aux autres équidés, en lien avec l'IFCE, par des actions de recherche et développement, de communication auprès du public, de soutien aux entreprises innovantes et des actions de coopération internationale dans le domaine du cheval et de ses métiers sous la dénomination « Haras national du Pin » pour le compte de l'État ou des collectivités territoriales qui en feraient la demande ( 3° ) ;

- le développement d'une offre touristique et culturelle ( 4° ) ;

- le développement et la diversification de l' offre de formation en lien avec l'IFCE, notamment par l'accueil des unités spécialisées civiles et militaires des ministères de l'intérieur et de la défense ainsi que des collectivités territoriales, la promotion des nouveaux usages des équidés et des actions de coopération internationale ( 5° ) ;

- la coopération et la création d'un réseau d'échanges avec le Haras national de Saint-Lô , dans le département de la Manche ( 6° ).

L' article L. 653-13-3 porte sur la gouvernance du nouvel établissement public :

- il est ainsi administré par un conseil d'administration composé de six représentants de l'État ^{117 ( * )} , dix représentants des collectivités territoriales, dont au moins un représentant de la région Basse-Normandie et au moins un représentant du département de l'Orne ^{118 ( * )} , et deux représentants du personnel ;

- il élit son président en son sein ;

- le directeur de l'établissement est nommé par arrêté du ministre de l'agriculture, après avis du conseil d'administration.

L' article L. 653-13-4 précise que les ressources de l'établissement comprennent les subventions de l'État et de l'Union européenne, les participations financières des collectivités territoriales, les recettes liées aux manifestations et évènements à caractère commercial ou promotionnel organisés sur le site, ainsi que toutes autres recettes autorisées par les lois et règlements.

L' article L. 653-13-5 dispose enfin qu'un décret précise les conditions d'organisation et de fonctionnement de l'établissement, son régime financier et comptable et les modalités d'exercice de la tutelle de l'État.

Le II précise que les biens, droits et obligations de l'IFCE afférents aux missions de l'établissement et dont l'inventaire est arrêté par le ministre de l'agriculture sont transférés au « Haras national du Pin » dès sa création. Ce transfert est réalisé à titre gratuit et ne donne lieu au paiement d'aucun droit et d'aucune indemnité, taxe ou contribution.

III. La position de votre commission

Le présent article est la traduction législative des discussions menées entre l'État, le conseil général de l'Orne et le conseil régional de la Basse-Normandie sur l'avenir du « Haras national du Pin » , discussions qui ont abouti à un accord tripartite le 9 décembre 2013.

Comme l'indique le Gouvernement, cet article « s'inscrit dans le cadre du développement et du rayonnement des haras nationaux bas-normands dont la visibilité sera renforcée par l'organisation des jeux équestres mondiaux en 2014. » ^{119 ( * )}

Au-delà de cette modification du statut de l'établissement, l'État, le conseil général de l'Orne et le conseil régional de la Basse-Normandie devraient établir une convention précisant le contenu des missions de l'établissement public ainsi que les partenariats nécessaires pour assurer ces missions.

Le Gouvernement a précisé que le transfert des biens, droits et obligations de l'IFCE s'effectuera dans le cadre d'une stricte neutralité budgétaire pour l'Institut puisque « ce dernier prendra en charge les charges de fonctionnement des locaux mis à sa disposition par le « Haras national du Pin ». Pour l'accomplissement des missions du nouvel établissement, des personnels de l'IFCE seront mis à la disposition du nouvel établissement » ^{120 ( * )} .

Votre rapporteur salue l'introduction du présent article dans le projet de loi : il permettra, comme le souligne le Gouvernement « de promouvoir l'excellence du modèle français de l'équitation à laquelle la Normandie, par son histoire et la richesse de son patrimoine matériel et immatériel, contribue particulièrement » ^{121 ( * )} . Le « Haras du Pin », souvent appelé « le Versailles du Cheval », contribue en effet au prestige de la filière équine normande au niveau national et de la filière équine française au niveau international.

Il relève que cet article correspond au contenu de l'accord entre l'État, le département et la région , à l'exception des modalités de nomination du directeur de l'établissement public.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté quatre amendements . Outre un amendement rédactionnel, ont ainsi été adoptés :

- un amendement renvoyant au décret la définition du périmètre d'intervention de l'établissement public ;

- un amendement modifiant les modalités de nomination du directeur de l'établissement : conformément à l'accord intervenu entre l'État, le conseil général de l'Orne et le conseil régional de Basse-Normandie, il convient en effet que le directeur soit nommé par le président du conseil d'administration , sur proposition du ministre de l'agriculture et après avis du conseil d'administration ;

- un amendement précisant les modalités de transfert des biens, droits et obligations de l'IFCE au nouvel établissement public.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

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Au cours de sa réunion du mercredi 19 février 2014, la commission des Affaires économiques a adopté l'ensemble du projet de loi dans la rédaction issue de ses travaux.

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* ¹⁷ Amendement n° 1412 rectifié.

* ¹⁸ Le projet agroécologique : vers des agricultures doublement performantes pour concilier compétitivité et respect de l'environnement - Propositions pour le Ministre.

* ¹⁹ Annexe II du Règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et abrogeant le règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil.

* ²⁰ Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau.

* ²¹ Directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles.

* ²² Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen relatif à la mise en oeuvre de la directive 91/676/CEE du Conseil concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, sur la base des rapports établis par les États membres pour la période 2008-2011 (COM/2013/0683 final).

* ²³ Arrêt de la Cour (septième chambre) du 13 juin 2013. Commission européenne contre République française. Manquement d'État - Directive 91/676/CEE - Protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles - Désignation des zones vulnérables - Teneur en nitrates excessive - Eutrophisation - Obligation de révision quadriennale. Affaire C-193/12.

* ²⁴ Amendements n° COM-205 et COM-570.

* ²⁵ Source : Projet de loi de finances pour 2014 - Évaluation des voies et moyens - Tome 1.

* ²⁶ Voir l'excellent rapport n° 623 (2010-2011) sur la volatilité des prix agricoles de M. Marcel Deneux, sénateur, remis le 15 juin 2011.

* ²⁷ Source : projet annuel de performances de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rural » du projet de loi de finances pour 2014.

* ²⁸ Le taux d'intérêt légal est égal pour l'année considérée, à la moyenne arithmétique des douze dernières moyennes mensuelles des taux de rendement actuariel des adjudications de bons du Trésor à taux fixe à treize semaines.

* ²⁹ Source : GAEC et société, rapport d'activité 2012.

* ³⁰ Règlement (UE) n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) n° 637/2008 du

Conseil et le règlement (ce) n° 73/2009 du Conseil.

* ³¹ Source : Coop de France.

* ³² Source : annexe n° 3 du Tome III du rapport n° 111 (2010-2011) du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2011, établi par M. Joël Bourdin, rapporteur spécial de la commission des finances.

* ³³ Source : Coop de France.

* ³⁴ Amendement n° COM-559.

* ³⁵ Rapport CGAAER n° 12100 sur la contractualisation dans le secteur agricole.

* ³⁶ Avis n° 2012-10 du 5 mars 2012.

* ³⁷ Voir l' arrêté du 23 décembre 2008 portant agrément des organismes chargés de la réalisation du service public d'enregistrement et de contrôle des performances des ruminants.

* ³⁸ Voir l'intervention de M. Dominique Davy, président de France Conseil Élevage, à Nancy le 20 novembre 2013.

* ³⁹ Réponse du ministère de l'agriculture, de l'alimentation de la forêt à la question écrite n° 36 532 de M. Dominique Potier (député), 24 décembre 2013.

* ⁴⁰ Règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles et abrogeant les règlements (CEE) n° 922/72, (CEE) n° 234/79, (CE) n° 1037/2001 et (CE) n° 1234/2007 du Conseil.

* ⁴¹ Règlement (UE) n° 1151/2012 du Parlement Européen et du Conseil du 21 novembre 2012 relatif aux systèmes de qualité applicables aux produits agricoles et aux denrées alimentaires

* ⁴² Amendements n° COM-434 et COM-573.

* ⁴³ Amendements n° COM-14, COM-106 et COM-379.

* ⁴⁴ Amendement n° CE99.

* ⁴⁵ Chiffres disponibles au 18 novembre 2013.

* ⁴⁶ Loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État.

* ⁴⁷ Amendement n° COM-583.

* ⁴⁸ Décret n° 2011-786 du 28 juin 2011 relatif à l'Observatoire national de la consommation des espaces agricoles.

* ⁴⁹ Article 2 de l'ordonnance n° 2012-11 du 5 janvier 2012.

* ⁵⁰ Une quinzaine de ZAP recensées en métropole par le rapport CGAAER n°1716 / CGEDD n°005089-02 de mai 2009 intitulé : « Protéger les espaces agricoles et naturels face à l'étalement urbain ».

* ⁵¹ Amendement n° CE 103.

* ⁵² Amendement n° CE 104.

* ⁵³ Source : Institut de l'élevage.

* ⁵⁴ Avis n° 149 (2012-2013) de Mme Renée NICOUX et M. Gérard CÉSAR, rapporteurs de la commission des Affaires économiques du Sénat sur les crédits de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales du projet de loi de finances pour 2013.

* ⁵⁵ Source : Ministère de l'agriculture - Centre d'études et de prospective - Analyse n° 38 - Mars 2012.

* ⁵⁶ Source : rapport d'orientation 2012 - Jeunes agriculteurs.

* ⁵⁷ Source : rapport n° 12064 du Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) sur l'évaluation des mesures prises dans le cadre de la loi d'orientation agricole de 2006 pour faciliter la transmission des exploitations agricoles et le financement des facteurs de production par des capitaux extérieurs.

* ⁵⁸ Règlement (UE) n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) n° 637/2008 du Conseil et le règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil.

* ⁵⁹ Loi du 30 décembre 1988 relative à l'adaptation de l'exploitation agricole à son environnement économique et social.

* ⁶⁰ Pesticides : vers le risque zéro, rapport d'information n° 42 (2012-2013) de Mme Nicole Bonnefoy, fait au nom de la mission commune d'information sur les pesticides, présidée par Mme Sophie Primas.

* ⁶¹ Ordonnance n° 2011-862 du 22 juillet 2011 relative à l'organisation de l'épidémiosurveillance, de la prévention et de la lutte contre les maladies animales et végétales et aux conditions de délégation de certaines tâches liées aux contrôles sanitaires et phytosanitaires.

* ⁶² Rapport d'information n° 784 (2012-2013) de Mme Sylvie Goy-Chavent, fait au nom de la mission commune d'information sur la filière viande présidée par Mme Bernadette Bourzai.

* ⁶³ HACCP : Hazard Analysis Critical Control Point (système d'analyse des dangers - points critiques pour leur maîtrise) est une méthode de maîtrise de la sécurité sanitaire des denrées alimentaires visant à éliminer ou réduire à un niveau acceptable tout danger biologique, chimique ou physique dans les denrées alimentaires. Cette démarche s'est généralisée et a été rendue obligatoire par la réglementation sanitaire européenne.

* ⁶⁴ Article 7 du règlement n° 882/2004.

* ⁶⁵ Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978.

* ⁶⁶ Source : ministère de l'agriculture.

* ⁶⁷ Rapport du CGAAER n° 11091.

* ⁶⁸ Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.

* ⁶⁹ Le bio-contrôle pour la protection des cultures : 15 recommandations pour soutenir les technologies vertes, rapport d'Antoine Herth, parlementaire en mission, remis au Premier ministre.

* ⁷⁰ Règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives n° 79/117/CEE et n° 91/414/CEE du Conseil.

* ⁷¹ Directive n° 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 instaurant un cadre d'action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable.

* ⁷² L'accès direct en deuxième année ne concerne que quelques étudiants de niveau master.

* ⁷³ Agrocampus Ouest, AgroParisTech - Centre de Massy, AgroSup Dijon, Bordeaux Sciences Agro, Ensaia Nancy, INP Toulouse Agro Ensat, Montpellier SupAgro et VetAgro Sup Clermont-Ferrand.

* ⁷⁴ Livre I ^er : régime forestier ; livre II : organisation et gestion de la forêt privée ; livre III : conservation et police des bois et forêts en général ; livre IV : forêts de protection - lutte contre l'érosion ; livre V : inventaire et mise en valeur des ressources ligneuses - reboisement.

* ⁷⁵ Livre préliminaire : principes fondateurs de la politique forestière.

* ⁷⁶ Voir le rapport n° 319 (2012-2013) de M. Philippe LEROY, fait au nom de la commission des affaires économiques, sur ce texte.

* ⁷⁷ Interdiction d'exercer directement ou indirectement une ou plusieurs activités professionnelles ou sociales ; placement sous surveillance judiciaire ; fermeture des établissements ou de l'un ou de plusieurs des établissements de l'entreprise ayant servi à commettre les faits incriminés ; exclusion des marchés publics ; interdiction de procéder à une offre au public de titres financiers ou de faire admettre ses titres financiers aux négociations sur un marché réglementé ; interdiction d'émettre des chèques autres que ceux qui permettent le retrait de fonds par le tireur auprès du tiré ou ceux qui sont certifiés ou d'utiliser des cartes de paiement ; confiscation ; et affichage de la décision prononcée ou la diffusion de celle-ci soit par la presse écrite, soit par tout moyen de communication au public par voie électronique.

* ⁷⁸ Le réseau « ongulés sauvages ONCFS-FNC-FDC » et le suivi de la progression numérique et spatiale de ces espèces en France, rapport consultable à l'adresse http://www.oncfs.gouv.fr/IMG/file/mammiferes/ongules/reseau_ongules_sauvages_oncfs_fnc.pdf

* ⁷⁹ Etude d'impact du projet de loi, p. 39.

* ⁸⁰ Le 1° de l'article 11 du présent projet de loi supprime la limitation de ce plan aux grandes orientations de la politique menée par l'État.

* ⁸¹ Comme l'indique l'article L. 461-1 du CRPM, ce chapitre est applicable en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

* ⁸² Ordonnance n° 2012-789 du 31 mai 2012 portant extension et adaptation de certaines dispositions du code rural et de la pêche maritime et d'autres dispositions législatives à Mayotte.

* ⁸³ Ordonnance n° 2002-149 du 7 février 2002 modifiée relative à l'extension et la généralisation des prestations familiales et à la protection sociale dans la collectivité départementale de Mayotte.

* ⁸⁴ Ordonnance n° 2011-864 du 22 juillet 2011 relative à la protection et à la mise en valeur des terres agricoles dans les départements d'outre-mer, dans le Département de Mayotte et à Saint-Martin.

* ⁸⁵ Loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche.

* ⁸⁶ Loi n° 2012-453 du 3 juin 2013 visant à garantir la qualité de l'offre alimentaire en outre-mer.

* ⁸⁷ C'est-à-dire en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte et à La Réunion.

* ⁸⁸ Les GIEE sont créés par l'article 3 du présent projet de loi.

* ⁸⁹ Interrogé par votre rapporteur à propos de la spécificité réunionnaise qui voit le président du conseil général - et non pas le président du conseil régional - co-présider le COSDA, le Gouvernement a indiqué que « à La Réunion, le conseil régional a confié la compétence agricole au conseil général et ne soutient plus l'agriculture depuis 2004. Par courrier du 8 juillet 2013, la Présidente du conseil général et le Président du conseil régional ont confirmé qu'ils souhaitaient dès lors que l'autorité de gestion du FEADER soit assurée par le conseil général ».

* ⁹⁰ Le IV de l'article 39 du projet de loi précise que la coprésidence est assurée, en Martinique et en Guyane, par le président du conseil régional jusqu'en 2015, c'est-à-dire jusqu'à la mise en place de la collectivité unique dans ces départements.

* ⁹¹ Exposé des motifs, p. 39.

* ⁹² Rapport n° 436 (2009-2010) fait au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire sur le projet de loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche, MM. Gérard César et Charles Revet, p. 213.

* ⁹³ Étude d'impact, p. 541.

* ⁹⁴ Rapport n° 571 (2012-2013) fait au nom de la commission des affaires sociales sur la proposition de loi visant à garantir la qualité de l'offre alimentaire en outre-mer, M. Michel Vergoz, p. 26.

* ⁹⁵ Cet article dispose que l'aliénation d'un bien indivis peut être autorisée par le TGI, à la demande de l'un ou des indivisaires titulaires d'au moins deux tiers des droits indivis, sauf en cas de démembrement de la propriété du bien ou si l'un des indivisaires est absent, se trouve hors d'état de manifester sa volonté ou fait l'objet d'un régime de protection. Si certains indivisaires s'opposent à l'aliénation, le TGI peut autoriser l'aliénation si elle ne porte pas une atteinte excessive aux droits des autres indivisaires.

* ⁹⁶ Étude d'impact, p. 170.

* ⁹⁷ Ibid., p. 171.

* ⁹⁸ « La valorisation de la forêt française » , Rapport du Conseil économique, social et environnemental, Mme Marie de l'Estoile, octobre 2012.

* ⁹⁹ « La valorisation de la forêt française » , Ibid., p. 61.

* ¹⁰⁰ Ibid., p. 62.

* ¹⁰¹ Cf. Ibid., p. 76.

* ¹⁰² Exposé des motifs du projet de loi, p. 42.

* ¹⁰³ Cf. contributions écrites transmises à votre rapporteur.

* ¹⁰⁴ Réponse au questionnaire transmis par votre rapporteur.

* ¹⁰⁵ Délibération n° 2001-16 APF du 1 ^er février 2001 relative à la protection des animaux domestiques et des animaux sauvages apprivoisés ou tenus en captivité.

* ¹⁰⁶ Loi de pays n° 2011-1 du 10 janvier 2011 relative à l'agriculture biologique en Polynésie française.

* ¹⁰⁷ Loi de pays n° 2013-12 du 6 mai 2013 réglementant, aux fins de protection en matière de biodiversité, l'introduction, l'importation, l'exportation et le transport interinsulaire des organismes vivants et de leurs produits dérivés.

* ¹⁰⁸ Exposé des motifs du projet de loi, p. 42.

* ¹⁰⁹ Étude d'impact, p. 175.

* ¹¹⁰ Cet article dispose que « la Polynésie française peut assortir les infractions aux actes prévus à l'article 140 dénommés « lois du pays » de peines d'emprisonnement n'excédant pas la peine maximum prévue par les lois nationales pour les infractions de même nature, sous réserve d'une homologation préalable de sa délibération par la loi. Jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi d'homologation, seules les peines d'amende et les peines complémentaires éventuellement prévues par la délibération sont applicables ».

* ¹¹¹ Loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* ¹¹² Étude d'impact du projet de loi, p. 176.

* ¹¹³ Directive 87/328/CEE du Conseil du 18 juin 1987 relative à l'admission à la reproduction des bovins reproducteurs de race pure.

* ¹¹⁴ Directive 89/361/CEE du Conseil, du 30 mai 1989, concernant les animaux des espèces ovine et caprine reproducteurs de race pure.

* ¹¹⁵ Soit six délégués cantonaux pour les premier et troisième collèges et trois délégués pour le deuxième collège.

* ¹¹⁶ Objet de l'amendement n° 26 rect. de Catherine Tasca.

* ¹¹⁷ D'après les informations transmises par le Gouvernement, seront membres du conseil d'administration au nom de l'État : des représentants des ministères chargés de l'agriculture, des sports, de la culture, le directeur général de l'IFCE, ainsi que le préfet de région et le sous-préfet d'Argentan.

* ¹¹⁸ D'après les informations transmises par le Gouvernement, le collège des collectivités territoriales devrait comprendre cinq représentants du conseil général et cinq du conseil régional, dont les présidents de chacune de ces collectivités.

* ¹¹⁹ Exposé des motifs de l'amendement 1432 du Gouvernement.

* ¹²⁰ Ibid.

* ¹²¹ Ibid.