III. UN PROJET DE LOI UTILE ET NÉCESSAIRE, À LA CONDITION DE CONSERVER CERTAINES DÉCISIONS AU PARLEMENT
A. LE PROJET DE LOI DU GOUVERNEMENT
Comptant 16 articles, répartis en huit titres, le présent projet de loi recouvre principalement des demandes d'habilitation ou des mesures d'application directe ponctuelles en vue de la simplification ou de la modernisation de règles ou de procédures de droit privé ou administratif.
Quatre demandes d'habilitation se distinguent cependant des autres, par l'ampleur des modifications qu'elles sont susceptibles d'engager : il s'agit des réforme relatives au droit des obligations (article 3), au tribunal des conflits (article 7), à la communication électronique en matière pénale (article 8), et à la simplification des régimes d'autorisation administrative applicables aux entreprises (article 14).
1. Les demandes d'habilitation en matière civile et pénale
L'article 1 er prévoit d'habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance des dispositions concernant la protection des personnes vulnérables . L'habilitation concerne en premier lieu le dispositif de l' administration légale , qui permet au titulaire de l'autorité parentale d'administrer et de bénéficier de la jouissance légale des biens de l'enfant mineur.
Elle tend à supprimer le contrôle systématique du juge quand l'un des parents exerce seul l'autorité parentale (décès de l'autre parent ou retrait de son autorité parentale, famille monoparentale).
Elle vise en second lieu à aménager le régime applicable aux majeurs protégés, prévu par la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs, en simplifiant les modalités de vérification des comptes de gestion des mesures de protection par les juridictions, en renforçant le rôle de l'environnement familial dans la procédure et en permettant à tout médecin 27 ( * ) , sauf exceptions, de délivrer l'avis médical nécessaire lorsqu'il est envisagé de disposer du logement de la personne protégée pour permettre son accueil en établissement spécialisé. Cette habilitation tend également à permettre au juge d'allonger la durée de la mesure initiale de protection, fixée aujourd'hui à cinq ans, en l'absence manifeste d'amélioration prévisible de l'état de la personne à protéger.
L'article 2 compte quatre demandes d'habilitation.
Deux concernent le droit des successions. La première vise à prévoir une procédure susceptible de permettre aux personnes sourdes ou muettes de faire établir leur testament par acte public devant notaire, alors qu'elles ne le peuvent actuellement en raison des formalités de dictée et de lecture obligatoire. La seconde tend à concevoir un mode simplifié de preuve de la qualité d'héritier, moins coûteux que l'acte de notoriété établi par notaire, afin de permettre aux héritiers des successions les plus modestes, de se faire remettre, sur sa présentation, les fonds du compte bancaire du défunt.
Deux concernent le droit du mariage et du divorce. L'une est destinée à supprimer l'obligation faite aux époux parents d'enfants mineurs de soumettre la convention par laquelle ils changent de régime matrimonial à l'homologation du juge. Le Gouvernement fait valoir qu'il s'agit d'une formalité excessive, parfois mal ressentie par les familles, et que la protection du mineur peut être assurée par d'autres voies. L'autre demande d'habilitation vise à revenir sur une jurisprudence de la Cour de cassation qui autorise le juge du divorce, lorsqu'il prononce celui-ci, à désigner un notaire pour procéder à la liquidation et au partage des intérêts patrimoniaux des époux.
L'article 3 porte la demande d'habilitation à réformer les titres III et IV, à l'exclusion des règles relatives à la responsabilité civile, du livre III du code civil. Il s'agirait de la première réforme d'ampleur du droit des obligations et des contrats depuis la création du code civil.
L' article 4 prévoit diverses mesures concernant le droit des biens . Il abroge l'article 2279 du code civil relatif aux actions possessoires , qui permettent d'assurer en justice la protection d'une situation de fait, sans qu'il soit nécessaire de rapporter la preuve de la propriété, estimant que la procédure de référé apporte une réponse plus appropriée aux troubles de la possession.
Il prévoit ensuite une habilitation du Gouvernement à préciser par ordonnance les règles relatives à la preuve de la possession , ainsi que l' articulation entre la prescription acquisitive , qui permet d'entrer en possession d'un bien après l'écoulement d'une certaine durée et l'action en revendication de propriété , elle-même imprescriptible.
L' article 5 concerne les procédures civiles d'exécution . Il prévoit la ratification de l'ordonnance n° 2011-1895 du 19 décembre 2011 relative à la partie législative du code des procédures civiles d'exécution, ordonnance qui avait pourtant fait l'objet d'un dépôt de projet de loi de ratification au Sénat, le 15 février 2012 28 ( * ) , jamais inscrit à l'ordre du jour. Cette ratification concerne donc la codification de toute la partie législative du code des procédures civiles d'exécution , soit plus de 160 articles . Cet article précède ensuite à certains ajustements de ces dispositions.
L'article 6 procède à une coordination de vocabulaire au sein du code de commerce, consécutive à la suppression du terme de « folle enchère » au profit de celui de « réitération des enchères ».
Enfin, le Gouvernement souhaite pouvoir autoriser la communication par voie électronique entre l'institution judiciaire et les auxiliaires de justice, les experts et les personnes impliquées ( article 8 ). Il en définirait les modalités, ainsi que les garanties de sécurité et de preuve de la transmission requises pour assurer le respect des droits de chacun.
2. L'habilitation pour réformer le Tribunal des conflits
L' article 7 prévoit une habilitation du Gouvernement à réformer par ordonnance le Tribunal des conflits.
La réforme, très inspirée des propositions du groupe de travail présidé par M. Jean-Louis Gallet, ancien vice-président du Tribunal des conflits 29 ( * ) , renforce le caractère paritaire de la composition de la juridiction et met fin à sa présidence par le garde des sceaux.
Elle prévoit également un nouveau mode de saisine du Tribunal. Avant même la naissance d'un conflit de compétence, toute juridiction saisie d'un litige présentant une difficulté sérieuse de compétence, pourrait renvoyer au Tribunal le soin de désigner l'ordre de juridiction compétent.
Quant aux modalités de règlement des litiges, le projet de loi entend mettre en place une nouvelle procédure simplifiée.
Enfin, le projet de loi prévoit d'attribuer au Tribunal des conflits compétence pour connaître d'une action en indemnisation du préjudice découlant d'une durée excessive de jugement, lorsque les procédures se sont déroulées devant les deux ordres de juridiction.
3. Les demandes d'habilitation et mesures de simplification en matière administrative
L'article 9 regroupe neuf demandes d'habilitation à prendre par ordonnance certaines mesures de simplification en matière administrative ( au III de l'article), ainsi que deux dispositions directement applicables ( aux I et II de l'article).
La première série de dispositions d'application directe concerne les modifications du code de l'éducation.
Elle prévoit :
- la suppression de la transmission obligatoire des actes budgétaires des établissements publics locaux d'enseignement au préfet ;
- de confier la représentation de l'État devant les juridictions judiciaires pour le contentieux des accidents scolaires à l'autorité académique, plutôt qu'au représentant de l'État dans le département compétent actuellement.
La seconde disposition d'application directe serait la suppression du contrôle du préfet sur les décisions d'emprunts des centres communaux d'action sociale (CCAS), ainsi que la transformation en avis simple de l'avis conforme que le conseil municipal doit actuellement rendre sur ces délibérations.
Au titre des demandes d'habilitation, le Gouvernement souhaite organiser par ordonnances le transfert aux services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) l'organisation de l'élection à leur conseil d'administration et à la commission administrative et technique des SDIS, ainsi que le transfert au centre national de la fonction publique territoriale et aux centres de gestion de la fonction publique territoriales, des élections requises en leur sein. Il s'agit, à chaque fois de confier la plénitude de compétence à l'organisme concerné, en déchargeant les préfectures de cette tâche.
De la même manière, le Gouvernement envisage de confier aux maires la compétence pour autoriser, sur le territoire de leur commune, des loteries d'objet mobilier ou pour recevoir les déclarations de manifestation sportive se déroulant sur la voie publique, hors véhicules à moteur.
Les autres demandes d'habilitation portent sur la suppression de la surveillance, par des fonctionnaires de police, dans les communes à police d'État, et par un agent de police municipale ou un garde champêtre dans les autres, de deux des trois dernières opérations funéraires qui la requièrent, sur la communication par voie électronique du solde de points sur le permis de conduire et, enfin, sur de nouvelles modalités de délivrance des certificats de capacité professionnelle de conducteur de taxis ainsi que sur l'extinction du régime des voitures dites de « petite remise ».
Par cohérence avec la suppression du régime des conservateurs des hypothèques au 1 er janvier 2013, qui découle de l'ordonnance n° 2010-638 du 10 juin 2010, l' article 10 modifie le code du cinéma et de l'image animée pour transférer la responsabilité de la tenue des registres du cinéma et de l'audiovisuel au Centre national du cinéma et de l'image animée.
Actuellement la responsabilité des registres incombe au conservateur des registres du cinéma et de l'audiovisuel, dont le régime est assimilé à celui des conservateurs des hypothèques, qui a été supprimé.
Aux articles 11, 12 et 13 , le Gouvernement souhaite obtenir la suppression de certaines commissions administratives, dont l'utilité n'est plus avérée, ou la fusion de commissions.
Les suppressions concerneraient celle chargée de rendre un avis sur les arrêtés du garde des sceaux autorisant une profession à donner des consultations ou rédiger des actes en matière juridique et celle compétente en matière de transfert aux départements des parcs de l'équipement. Ces suppressions seraient directement applicables.
Il serait procédé aux fusions par voie d'ordonnance. Elles concerneraient d'une part les commissions d'inscription et de discipline respectives des administrateurs judiciaires et des mandataires judiciaires et, d'autre part, les commissions compétentes pour attribuer la qualité d'officier de police judiciaire aux gendarmes et aux policiers.
Enfin, l'article 14 vise à habiliter le Gouvernement à basculer certains régimes d'autorisation administrative applicables aux entreprises en régime déclaratif ou à supprimer les uns et les autres. L'objectif est de poursuivre ainsi le mouvement de simplification initié par l'adoption du principe selon lequel le silence de l'administration vaut accord.
4. Un calendrier resserré
L'article 15 recouvre les habilitations à décider par ordonnance de l'applicabilité ou de l'adaptation à l'outre-mer des mesures prises sur le fondement des autres ordonnances prévues par le présent texte.
L'article 16 enserre la publication de l'ensemble des ordonnances dans des délais stricts, de six, huit ou douze mois selon les cas (dix-huit pour les ordonnances relatives à l'outre-mer). Les projets de loi de ratification devraient, eux, être déposés, selon le cas et l'importance des modifications apportées, dans les deux, trois ou six mois de la publication de l'ordonnance.
* 27 À l'heure actuelle, seuls les médecins inscrits sur les listes tenues par les parquets peuvent délivrer ce certificat.
* 28 Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2011-1895 du 19 décembre 2011 relative à la partie législative du code des procédures civiles d'exécution, n° 377 (2011-2012), déposé au Sénat le 15 février 2012.
* 29 Le rapport du groupe de travail sur la réforme du Tribunal des conflits, présidé par M. Jean-Louis Gallet, ancien vice-président du Tribunal des conflits, a été remis au ministre de la justice le 10 octobre 201. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
http://www.justice.gouv.fr/art_pix/rapp_ref_trib_conflits.pdf