EXAMEN EN COMMISSION
MERCREDI 15 JANVIER 2014
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M. Jean-Claude Carle, rapporteur . - Madame la présidente, mes chers collègues, la proposition de loi déposée par M. Jean-Claude Gaudin et les membres du groupe UMP qui est soumise à notre examen offre une solution souple et pragmatique pour sortir de l'ornière la réforme des rythmes scolaires.
Nous pouvons nous accorder sur la nécessité d'une réorganisation globale et concertée du temps scolaire. Cela ne nous oblige en rien à accepter n'importe quelle réforme, aussi bien intentionnée soit-elle. En l'espèce, la réforme promue par le ministre de l'éducation nationale pèche sur de nombreux points :
- l'absence de dispositif d'évaluation et de perspective concrète d'amélioration des résultats des élèves ;
- une méthode autoritaire fondée sur le règlement, la circulaire et des injonctions de l'administration aux élus ;
- des modalités pratiques de mise en oeuvre confuses et changeantes ;
- un manque d'information et de soutien aussi bien pour les maires que pour les familles ;
- un financement inadéquat.
C'est un cas d'école qui illustre parfaitement le mode de fonctionnement pyramidal et rigide du ministère de l'éducation nationale.
Le décret du 26 janvier 2013 impose un cadre unique qui s'applique de façon uniforme sur tout le territoire. Cependant, le texte est interprété de façon très diverse par les directeurs académiques des services de l'Éducation nationale (DASEN) qui ne suivent pas toujours l'évolution des déclarations du Gouvernement. Sur le terrain, il n'est pas rare de voir certains DASEN ou inspecteurs de circonscription retenir des interprétations très restrictives des textes ou imposer des obligations supplémentaires, par exemple en termes de transmission anticipée des projets éducatifs.
Les maires n'appréhendent que très difficilement leurs marges de manoeuvre en ce qui concerne les possibilités de dérogation, le recours au samedi matin ou l'écriture des projets éducatifs territoriaux. Certains DASEN poussent à l'adoption d'un modèle d'organisation unique dans tout leur département.
De plus, les possibilités de recrutement d'animateurs, l'évolution du taux d'encadrement des activités périscolaires ou encore les contributions des caisses d'allocations familiales demeurent incertaines. Des réponses ambiguës voire contradictoires leur ont été adressées au fil du temps et selon les interlocuteurs. Le défaut d'articulation entre les services sociaux et l'éducation nationale n'a pas contribué à clarifier la situation.
C'est pourquoi peu de maires se sont engagés dès 2013. Pour l'année scolaire 2013-2014, 3 991 communes sur 23 000 environ disposant d'une école sont passées aux nouveaux rythmes. Cela représente 1,3 million d'élèves, soit 22,2 % de l'effectif total du secteur public. Seules 35 des 150 communes les plus importantes ont choisi d'appliquer la réforme dès 2013.
L'organisation des temps scolaires relève du caractère propre des établissements privés. 6 % seulement sont passés aux nouveaux rythmes cette année.
Les réticences de la plupart des maires à l'égard de la réforme ne viennent pas de leur prétendue indifférence au bien-être des élèves. Elles sonnent plutôt comme une protestation contre le refus du ministère de les traiter comme des partenaires éducatifs responsables et autonomes. Surtout, elles reflètent d'importantes difficultés matérielles et financières qui attendent une réponse.
D'après l'enquête réalisée à l'automne 2013 par l'Association des maires de France (AMF), 77 % des communes passées aux nouveaux rythmes s'inquiètent du financement de la réforme. C'est une des faiblesses structurelles essentielles de la réforme. Son financement est à la fois insuffisant, incertain et éphémère.
La loi de refondation de l'école de la République a institué un fonds d'amorçage en faveur des communes mettant en oeuvre la réforme des rythmes scolaires à la rentrée 2013.
Trois questions au moins se posent sur les aides d'amorçage : le mode de calcul de leur montant, le bouclage de leur financement jusqu'en 2015, leur pérennisation à long terme.
Le montant des aides n'a fait l'objet d'aucune estimation préalable du coût prévisionnel des activités périscolaires complémentaires. Il n'a fait l'objet d'aucune enquête d'intention auprès des maires. Il ne tient pas compte du coût du transport scolaire. Le montant des aides a été calculé par répartition d'une enveloppe globale fixée à l'avance et ne reposant sur aucune justification. C'est pourquoi les aides sont forfaitaires et ne constituent pas une compensation des surcoûts supportés par les communes.
Dès lors, il n'est pas surprenant de constater dans de nombreuses communes des coûts de mise en oeuvre dépassant largement le montant maximal des aides octroyées par le fonds d'amorçage et par les caisses d'allocations familiales (CAF). D'après l'AMF, le surcoût dû à l'organisation des trois heures périscolaires est supérieur à 200 euros par élève pour 25 % des communes. Encore s'agit-il de communes volontaires pour passer à la semaine de 4 jours et demi dès 2013. Les communes qui construisent leur projet d'organisation pour 2014 sont confrontées à des estimations encore plus défavorables.
Malgré un sous-dimensionnement du fonds qui ne permet pas une compensation adéquate pour les communes, le financement de la réforme demeure incertain. Pour 2014, 102,7 millions d'euros ont été inscrits dans la loi de finances, dont 62 millions d'euros proviennent de la caisse nationale des allocations familiales (CNAF). Cette contribution exceptionnelle de la CNAF, qui n'avait été aucunement prévue à l'origine, s'ajoute aux aides qu'elle verse directement aux communes pour soutenir l'accueil périscolaire. Il ne s'agit en rien d'un financement pérenne du fonds d'amorçage qui a vocation à être supporté par l'État.
Pour 2015, le financement est entièrement ouvert. Il faudra trouver 286 millions d'euros pour cette seule année, alors même que le budget de l'éducation nationale qui absorbe déjà de nombreuses créations de postes d'enseignants ne pourra y suffire.
Si la réforme est maintenue en l'état, ce problème de financement deviendra d'autant plus pressant que les aides seront définitivement pérennisées au-delà 2015. C'est ce que demande légitimement l'AMF, puisque les coûts de la réforme ne sont pas transitoires mais représentent au contraire des charges permanentes.
Sans pérennisation des aides, les communes devront donc trouver des ressources nouvelles après 2015 pour maintenir la qualité des activités périscolaires. Elles seront alors confrontées à un dilemme : soit demander une contribution financière aux parents, soit augmenter la fiscalité locale.
Devant ce mélange d'impréparation et d'autoritarisme et considérant les difficultés matérielles d'organisation et l'absence d'un financement suffisant et crédible, il est temps de sortir de l'ornière en faisant confiance aux élus de terrain et en leur donnant la liberté d'organiser le temps scolaire.
Pour apporter rapidement une réponse souple aux difficultés des communes, il faut remettre à plat la réforme dans son principe. Il est temps de passer de la contrainte au libre choix, de la circulaire au contrat, de l'injonction au dialogue, du cloisonnement au partenariat.
La proposition de loi renforce les pouvoirs du maire, qui sont aujourd'hui purement dérogatoires aux décisions d'organisation de la journée et de la semaine scolaire prises par le DASEN. À cette fin, elle complète l'article L. 521-3 du code de l'éducation pour donner aux maires la liberté d'organiser le temps scolaire des écoles maternelles et élémentaires publiques.
Des limites au pouvoir du maire sont posées afin de garantir le respect des programmes scolaires et du calendrier scolaire annuel fixé par le ministre de l'éducation nationale. Ces garde-fous sont nécessaires pour maintenir un cadre pédagogique commun à toutes les écoles.
La proposition de loi prévoit également une consultation préalable des conseils d'écoles, des professeurs des écoles, des représentants des parents d'élèves, du DASEN et des inspecteurs de l'éducation nationale (IEN) concernés. Il s'agit ainsi d'impulser un changement de méthode : il faut privilégier les coopérations horizontales entre tous les acteurs et l'adaptation la plus fine aux circonstances locales.
Enfin, la proposition de loi pose le principe d'une compensation intégrale par l'État des charges imposées aux communes par toute modification des rythmes scolaires par voie réglementaire.
On pourrait objecter que cette initiative parlementaire intervient trop tôt et qu'il vaut mieux attendre les conclusions et les recommandations de la mission commune d'information du Sénat sur ce sujet. Je pense au contraire que la proposition de loi est déposée juste à temps pour trouver une issue au blocage de la réforme.
Même si elle n'a pas achevé ses travaux, la mission a commencé à travailler dès le mois de novembre. Les auditions se sont succédé à un rythme rapide : l'association des maires de France (AMF), la direction générale de l'enseignement scolaire, la direction des affaires financières, les inspections générales, le pédopsychiatre Marcel Rufo, la présidente du comité de suivi de la réforme, la CNAF, l'Union nationale des associations familiales, les représentants des parents d'élèves et plusieurs syndicats d'enseignants ont d'ores et déjà été auditionnés.
Je veux saluer ici la présidente Mme Catherine Troendle et la rapporteure Mme Françoise Cartron pour leur travail sérieux et mené dans la plus grande transparence. Grâce à leur efficacité et à leur diligence, nous disposons d'ores et déjà d'une excellente vision des difficultés qui se posent dans l'organisation matérielle et le financement de la réforme.
Il n'est pas possible de tarder davantage en raison des contraintes cumulées des calendriers du Parlement, de l'école et des collectivités. Compte tenu des délais de la procédure parlementaire et des élections municipales à venir, si nous voulons faire oeuvre utile pour la rentrée 2014, nous devons débattre maintenant.
C'est pourquoi je suis favorable à l'adoption de la présente proposition de loi.
M. Jacques-Bernard Magner . - Nous devons garder à l'esprit les objectifs pédagogiques du décret. Les derniers tests du programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA) en témoignent : il était absolument nécessaire de mettre une demi-journée supplémentaire à la disposition des élèves.
Si nous sommes encore confrontés à certaines difficultés de mise en place, et l'on peut certes évoquer la question de l'action des DASEN, nous devons nous efforcer de surmonter ces difficultés. C'est d'ailleurs en ce sens que sont orientés les travaux de la mission commune d'information consacrée aux rythmes scolaires.
Je qualifierais le texte que nous examinons de « réactionnaire » au sens premier du terme, dans la mesure où il se propose de revenir à la situation antérieure qui était pourtant insatisfaisante. Par ailleurs, le moment choisi pour le proposer, à la veille des élections municipales, nous conduit à penser qu'il est plus inspiré par des considérations politiciennes que par l'intérêt des élèves.
Mme Françoise Cartron . - Je pense, moi aussi, que cette proposition de loi n'est pas dénuée d'arrière-pensées, trois mois seulement après la mise en oeuvre du dispositif et alors que notre mission d'information travaille à trouver des solutions pour remédier à certains problèmes ponctuels dans un contexte de satisfaction générale : aucune des personnes auditionnées ne nous a jamais parlé d'ornière.
Les termes d'impréparation et d'autoritarisme, qui ont été employés à tort à l'encontre de notre ministre, s'appliquent en revanche parfaitement à la façon dont M. Xavier Darcos a imposé la semaine de quatre jours.
Dans l'exposé des motifs, M. Carle a évoqué plusieurs points sur lesquels je souhaiterais revenir.
On ne peut pas dire qu'aucun dispositif d'évaluation n'existe alors que justement un comité de suivi de l'application des rythmes scolaires a été mis en place.
S'agissant de la fixation de la demi-journée supplémentaire, aucune disposition ne privilégie le mercredi par rapport au samedi. Ce choix majoritaire procède de la volonté des parents d'élèves, qui sont aussi les administrés des maires.
En dépit de difficultés transitoires d'organisation, la plupart des villes qui ont choisi d'appliquer les dispositions de la loi dès cette année persisteront dans ce choix pour la rentrée prochaine.
M. Carle a relevé certaines insuffisances, que nous reconnaissons, s'agissant de l'information et de l'accompagnement des enseignants, des parents d'élèves et des maires. Nous devrons y remédier.
Mme Sophie Primas . - C'est trop tard !
Mme Françoise Cartron . - Non, il n'est pas trop tard.
Si l'accompagnement financier des communes a le mérite d'exister, ce qui constitue une première, nous reconnaissons qu'il peut s'avérer insuffisant et nous devrons trouver les moyens de surmonter cette difficulté. Cela dit, il conviendra de considérer non seulement les coûts supplémentaires, mais aussi certaines diminutions de charges liées, par exemple, à la fermeture du centre de loisir le mercredi matin.
Pour conclure, nous ne pouvons nous déclarer favorables à ce texte, proposé à un moment très mal choisi. Nous préférons nous consacrer au travail constructif et apaisant mené dans le cadre de la mission commune d'information.
Mme Dominique Gillot . - J'observe avec satisfaction qu'en dépit des arguties qu'il nous propose M. Carle ne semble pas contester le bien-fondé de la loi de refondation de l'école.
Il était nécessaire de répartir les 24 heures hebdomadaires de scolarité sur quatre jours et demi. Même si ce n'est pas forcément l'intérêt des enfants, il se trouve que la majorité les parents d'élèves ont souhaité qu'il n'y ait pas école le samedi.
Sous la houlette de la rectrice de Lyon, Mme Françoise Moulin-Civil, le comité de suivi de la réforme des rythmes scolaires nous informe précisément sur son application dans les territoires. Dans les 4 000 communes engagées pour l'instant, chacun sait faire preuve d'initiative et de créativité, les élus pouvant choisir d'organiser et de financer ou non les activités péri-scolaires.
On ne peut être favorable à cette proposition de loi conçue dans un esprit opportuniste et de polémique.
Mme Françoise Laborde . - Je suis assez d'accord avec ce qui vient d'être dit, et qui sera sans doute répété en séance publique.
Il y a quelques années, la cinquième matinée a été supprimée de façon quelque peu abrupte, la volonté des parents ayant semble-t-il primé sur l'intérêt objectif des élèves.
Le groupe RDSE ne sera sans doute pas favorable à cette proposition de loi.
Mme Colette Mélot . - J'adhère, pour ma part, aux arguments développés par notre rapporteur. Si la question du temps scolaire se devait d'être traitée, la réforme s'est effectuée sans concertation, sans évaluation et sans prendre en compte les difficultés des petites communes rurales.
Cette proposition de loi est l'occasion d'apporter des améliorations au dispositif dans l'intérêt des enfants.
M. Jacques Legendre . - Je pense que nous aurions pu faire l'économie de ce débat, car nous pouvons nous accorder sur la nécessité de prolonger le temps scolaire hebdomadaire tout en reconnaissant qu'il existe des difficultés de mise en oeuvre, en particulier pour les communes dont les moyens sont disparates.
En regardant les réponses apportées par les communes de mon département au questionnaire que je leur avais adressé dans le cadre de la mission commune d'information, j'ai observé que si la semaine de 4 jours et demi était acceptée, nombre de maires faisaient part de leur désarroi à propos de l'organisation et du financement du temps périscolaire.
Par ailleurs, les manifestations parisiennes des enseignants et des parents d'élèves ont été spontanées et ont témoigné de la réalité des difficultés.
Alors que les questions liées à la pédagogie et au financement des enseignements relèvent normalement de l'État et que les communes sont en charge des activités parascolaires, la réforme actuelle nous fait entrer dans une zone grise qui crée légitimement un certain malaise.
Nous devons considérer cette proposition de loi comme une protestation contre le caractère hâtif des mesures prises.
Cela dit, j'ai espoir que les travaux de la mission commune d'information mettront à jour des solutions adéquates.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin . - Je n'ai jamais caché mes interrogations concernant cette réforme. Certes, la question des rythmes scolaires doit être traitée, mais en prenant en compte les disparités de moyens entres les communes et en gardant toujours à l'esprit que la rénovation de la pédagogie doit être au centre des préoccupations.
M. Jacques Legendre . - Tout à fait.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin . - S'il y a des difficultés, nous devons nous garder de toute polémique et cette proposition de loi me paraît être une réponse inadaptée, alors qu'une mission commune d'information vient d'être créée.
Les résultats des derniers tests PISA doivent nous mettre en alerte et nous devons nous attacher à prendre toutes les mesures nécessaires dans l'intérêt des élèves. Je mets toutefois en garde ceux qui abusent de cette expression trop souvent employée de façon simplement incantatoire. Ce n'est pas l'intérêt des élèves qui a guidé la réduction de la durée de préparation du bac professionnel à trois ans.
M. Claude Domeizel . - Il est fortement regrettable que le ministre de l'époque, M. Xavier Darcos, ait instauré la semaine de quatre jours.
La grande majorité des communes sont favorables à la semaine de quatre jours et demi mais les maires doivent prendre en compte le fait que la plupart des parents d'élèves souhaitent préserver la journée du samedi et fixer au mercredi matin la demi-journée supplémentaire.
M. Jean-Pierre Leleux . - Il est dommage que le consensus qui s'est créé sur la question du temps scolaire se dégrade en raison de difficultés d'application.
Nous devons garder à l'esprit la question des programmes et des pédagogies, qui sont tout aussi essentielles à la réussite des élèves.
Il y a quelques années nos voisins allemands ont été confrontés à des résultats décevants au test PISA. Ils ont alors pris des mesures qui commencent à porter leurs fruits.
Comme la plupart des maires, je joue le jeu de la coopération avec l'éducation nationale, en développant les actions d'éducation artistique et culturelle, mais nous devons faire face à deux types de difficultés : d'une part, le manque de discernement de certains DASEN, d'autre part des plages d'activité trop courtes pour entreprendre des actions dont les enfants profitent véritablement.
Je regrette certains termes employés aujourd'hui pour qualifier cette proposition de loi. Loin d'être réactionnaire, elle est, au contraire, progressiste dans la mesure où elle en appelle à la liberté des communes et à la mobilisation des financements nécessaires.
M. Jean-Claude Carle, rapporteur . - Je ferai juste quelques remarques.
À M. Claude Domeizel, je dirai que j'essaie d'être constant. J'ai dit et j'ai écrit que la semaine de 4 jours et demi était plus adaptée et je ne change pas d'avis. Mais je ne pense pas que cette proposition de loi vienne télescoper les travaux de la mission commune d'information, mise en place à la demande du groupe UMP. Ce n'est pas contradictoire. Ma proposition de loi ne touche qu'à l'organisation de la semaine et comme l'a dit Mme Brigitte Gonthier-Maurin, le champ de la mission englobe les rythmes dans leur intégralité, de la semaine à la définition de l'année scolaire dans son ensemble.
À Mme Dominique Gillot, je répondrai que je ne remets pas en cause la loi de refondation de l'école. Je relève juste qu'aujourd'hui les DASEN dirigent tout et que je préfèrerais que ce soit les maires. Les DASEN ne veulent pas bousculer leurs habitudes et je sais bien que, quel que soit le gouvernement, on leur demande de faire du résultat et du chiffre.
J'ai volontairement parlé d'ornière et non d'impasse, parce qu'il ne s'agit pas de s'arrêter ou de reculer mais d'affronter des difficultés dans la mise en place de ces nouveaux rythmes. Un quart des 22 % de maires qui ont tenté l'expérience dès 2013 ont répondu à l'enquête de l'AMF et 80 % d'entre eux se disent satisfaits, mais cela ne représente au total que moins de 5 % de l'ensemble des maires.
Je souhaite juste apporter de la souplesse dans une situation difficile.
Enfin, pour répondre à M. Jacques-Bernard Magner sur l'enquête PISA, c'est d'une réforme pédagogique dont nous avons besoin. La refonte des rythmes n'est qu'un des facteurs d'amélioration du système avec la lutte contre les inégalités sociales, la rénovation des pratiques et la formation des enseignants.
Mme Marie-Christine Blandin, présidente . - Je vous propose de mettre aux voix les trois articles de la proposition de loi.
La commission n'a pas adopté les articles 1 er , 2 et 3 de la proposition de loi n° 116 (2013-2014) visant à affirmer la liberté de choix des maires quant à l'organisation des rythmes scolaires dans l'enseignement du premier degré.
La commission n'a pas adopté de texte sur la proposition de loi.
En conséquence, et en application de l'article 42, alinéa premier, de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte initial de la proposition de loi.