II. LA NÉCESSITÉ D'UN MORATOIRE POUR RESTAURER DANS LA CONFIANCE ET LA SÉRÉNITÉ L'HÔPITAL PUBLIC
A. UN DISPOSITIF LIMITÉ DU FAIT DES CONTRAINTES DE L'INITIATIVE PARLEMENTAIRE
La procédure parlementaire limite fortement l'initiative des Sénateurs : d'un côté, l'article 40 de la Constitution empêche l'examen d'un texte tendant à créer un charge publique ; de l'autre, les « niches » réservées aux groupes politiques sont limitées à quatre heures, ce qui ne permet l'examen que de textes courts et à l'objet limité 7 ( * ) .
Dans ce cadre, l'objectif de la présente proposition de loi consiste à approuver un moratoire sur les fermetures de services ou d'établissements de santé ou leur regroupement.
En pratique son article 1 er prévoit qu'aucun établissement public de santé ne peut être fermé ou se voir retirer son autorisation sans l'avis favorable de son conseil de surveillance et de la conférence de territoire, jusqu'à ce qu'une offre de santé au moins équivalente, pratiquant le tiers payant et les tarifs opposables soit garantie à la population concernée.
Prévues par l'article L. 1434-17 du code de la santé publique, les conférences de territoires sont composées, dans chaque territoire de santé défini par l'ARS, de représentants des différentes catégories d'acteurs du système de santé du territoire concerné, dont les usagers 8 ( * ) .
En outre, la commission médicale d'établissement et le comité technique doivent être consultés afin d'associer à la décision l'ensemble des personnels.
Pour autant, le moratoire ainsi organisé n'est pas applicable, en conformité avec l' article 2 de la proposition de loi, aux établissements de santé qui présentent un risque grave et imminent pour la santé et la sécurité des personnels, des usagers ou des personnes présentes. Un décret en Conseil d'Etat devra préciser les conditions dans lesquelles le directeur général de l'ARS fera application de cette clause de sauvegarde, ainsi que les voies de recours possibles. Tout en insistant sur l'application du principe de précaution que cet article prévoit, votre rapporteure souhaite préciser qu'il ne saurait en aucune façon cautionner des pratiques qui tendraient à « organiser » cette insécurité pour les patients ou les personnels : il peut en effet arriver que le manque d'affectation de moyens humains ou techniques contribue à augmenter les risques, ce qui est inacceptable.
B. DEUX OBJECTIFS ESSENTIELS
1. Assurer une véritable démocratie sanitaire
Lors de l'audition de la coordination nationale de défense des hôpitaux et maternités de proximité ou des responsables de la maternité des Lilas, de nombreux exemples de décisions arbitraires prises par les autorités de tutelle ont été cités. Souvent, ces décisions sont soumises pour avis aux instances prévues par la loi alors qu'elles ont déjà prises dans les faits. Seule une mobilisation des acteurs locaux (personnels, syndicats, usagers, élus) peut alors éventuellement permettre un infléchissement.
Aux Lilas, l'ARS a, qui plus est, changé d'avis à quelques mois d'intervalle ce qui est particulièrement perturbant pour la population et pour les équipes de soins qui doivent tout de même continuer d'assurer leur travail dans les meilleures conditions possibles.
Comme l'a reconnu Martin Hirsch, nouveau directeur général de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris, les « décideurs » peuvent avoir de « bonnes » raisons de retarder la publicité sur certains projets, ne serait-ce que du fait qu'ils requièrent de multiples autorisations ou avis. Or, votre rapporteure estime qu'organiser ce retard constitue une mauvaise méthode, tant du point de vue démocratique naturellement que pour une simple raison d'efficacité : il n'est dans l'intérêt de personne, surtout pas de la qualité de la prise en charge de la population, de déstabiliser des équipes soignantes qui fonctionnent.
Bien que les conseils de surveillance soient devenus des organes consultatifs après la réforme de la loi HPST, que la conférence de territoire soit une instance qui fonctionne inégalement selon les départements et régions (elle regroupe une variété d'acteurs impliqués dans le monde de la santé), requérir l'avis favorable de ces deux instances est, en l'état actuel du droit, un minimum démocratique essentiel.
L'avis circonstancié des personnels, via la commission médicale d'établissement et le comité technique, complète utilement la préparation des décisions de fermetures de services ou d'hôpital.
2. Penser un nouveau modèle pour l'hôpital et le système de santé
Instaurer un moratoire sur les fermetures ou regroupements de services ou d'établissements ne saurait constituer un statu quo pour l'hôpital en France. Comme le disait également Martin Hirsch, l'inertie ne peut jouer que contre l'hôpital public. Pour autant, la voie prise, parfois insidieusement depuis une quinzaine d'années, ne doit pas être poursuivie pour ne pas arriver à un point de non-retour. Des propositions alternatives existent pour renouer avec un grand service public hospitalier du XXI e siècle. Les syndicalistes, les membres des comités de soutien, plusieurs personnalités auditionnées en ont fait état.
Un moratoire permet de stopper l'hémorragie , de briser le processus de casse de l'hôpital, pour mieux réfléchir et mettre en débat un nouveau modèle prenant en compte les évolutions de la société (démographiques, géographiques, sociales...) et des techniques médicales et de prise en charge.
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Réunie le mardi 14 janvier 2014 sous la présidence d'Annie David, présidente, la commission des affaires sociales n'a pas adopté de texte sur la proposition de loi.
De ce fait, conformément à l'article 42 du Règlement du Sénat, la discussion portera en séance publique, le mercredi 22 janvier, sur le texte de la proposition de loi telle qu'elle a été déposée.
* 7 Article 48 de la Constitution : « Un jour de séance par mois est réservé à un ordre du jour arrêté par chaque assemblée à l'initiative des groupes d'opposition de l'assemblée intéressée ainsi qu'à celle des groupes minoritaires. »
* 8 Selon l'article D.1434-22 du code de la santé publique, la conférence de territoire est composée de cinquante membres au plus : représentants des établissements de santé et des personnes morales gestionnaires de ces établissements, désignés sur proposition de la fédération ; présidents de commission médicale ou de conférence médicale d'établissement ; représentants des personnes morales gestionnaires des services et établissements sociaux et médico-sociaux ; représentants des organismes oeuvrant dans les domaines de la promotion de la santé et de la prévention ou en faveur de l'environnement et de la lutte contre la précarité ; représentants des professionnels de santé libéraux ; représentants des centres de santé, maisons de santé, pôles de santé et réseaux de santé ; représentant des établissements assurant des activités de soins à domicile ; représentant des services de santé au travail ; représentants des usagers désignés sur proposition des associations les représentant ; représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements ; représentant de l'ordre des médecins ; personnalités qualifiées choisies à raison de leur compétence ou de leur expérience dans les domaines de compétence de la conférence de territoire.