LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
En seconde délibération, l'Assemblée nationale a tiré les conséquences sur les crédits de la mission des amendements qu'elle avait adoptés en première partie du projet de loi de finances.
Elle a minoré les crédits de 22 millions d'euros pour les remboursements et dégrèvements d'impôts d'État, afin de tenir compte de la réforme du crédit d'impôt pour les entreprises employant des apprentis (-27 millions d'euros) et de la modification du taux de TVA applicable aux engrais à usage agricole (+ 5 millions d'euros).
Elle a majoré les crédits de 136 millions d'euros pour les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux, afin de tenir compte de la revalorisation de 4 % - au lieu de 0,8 % - des seuils d'exonération et des abattements en matière de fiscalité directe locale.
Le solde s'établit donc à une majoration de 114 millions d'euros.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 30 octobre 2013, sous la présidence de Mme Fabienne Keller, vice-présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, sur la mission « Remboursements et dégrèvements » et entend une communication sur son contrôle budgétaire relatif aux bénéficiaires des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux.
Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale . - Cette mission, qui ne passionne malheureusement pas les foules, ne manque pas d'intérêt ; je vais tenter de vous le démontrer. Avec ses 102 milliards d'euros, elle pourrait s'assimiler à un catalogue de dépenses hétéroclites commandées par des règles fiscales dépourvues de véritable cohérence. Elle est pourtant la seule à fournir une vision d'ensemble de notre système fiscal en retraçant les grands enjeux de la première partie du budget.
Les remboursements et dégrèvements d'impôts d'État s'élèvent à 90 milliards d'euros pour l'année 2014, ce qui correspond aux neuf dixièmes des crédits de la mission. Cette hausse de 19 % par rapport à 2013, soit 15 milliards d'euros, s'explique par la mise en place du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi, le CICE. Ce dispositif, dont je déplore le manque de concentration sur les secteurs les plus exposés à la concurrence internationale, donnerait lieu à 5,3 milliards d'euros de restitutions d'impôt sur les sociétés en 2014 ainsi qu'à des restitutions d'impôt sur le revenu. Il est fondamentalement lié à une politique publique, comme le sont le crédit impôt recherche (CIR), la prime pour l'emploi, dont le barème est gelé depuis son intégration au revenu de solidarité active (RSA), ou encore les remboursements sur la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TIPCE), qui diminuent en raison de la fin progressive des avantages sur les biocarburants.
La progression des restitutions au titre de l'impôt sur le revenu traduit peut-être celle du nombre de foyers fiscaux imposables, un point à vérifier quand nous aurons un chiffrage précis.
Les restitutions d'impôts d'Etat découlent aussi de la simple mécanique de l'impôt, c'est-à-dire les restitutions d'excédents d'impôt sur les sociétés et les remboursements de crédits de TVA. Le chiffre de 64 milliards d'euros pour 2014 doit être pris avec précaution : ces montants sont extrêmement sensibles à la conjoncture économique, j'en veux pour preuve la sous-exécution de 10 % intervenue l'an dernier.
Dernier point sur les impôts d'État : 13 milliards d'euros financeront remises gracieuses, annulations contentieuses et autres recettes impossibles à recouvrer. Là aussi, une incertitude demeure : la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a condamné la France à reverser les impôts indûment perçus après les contentieux « Précompte » et « OPCVM » en 2011 et 2012. Peut-être ces crédits seront-ils sous-exécutés en 2014, après l'avoir été en 2013, et en attendant 2015...
Les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux s'élèveront à 11,3 milliards d'euros. Cette nouvelle diminution, de 344 millions d'euros, résulte d'une moindre prévision des remboursements et dégrèvements liées à la taxe professionnelle et à la contribution économique territoriale (CET) ainsi que des admissions en non valeur.
Les restitutions d'impôts économiques représentent 6,4 milliards d'euros. La hausse des dégrèvements de la CET ne compense pas la baisse du dégrèvement pour plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée.
Les montants des dégrèvements s'élèvent à 912,3 millions d'euros pour les taxes foncières et à 3,6 milliards d'euros pour la taxe d'habitation. Cette progression est imputable à celle du dégrèvement relatif aux travaux d'économie d'énergie pour les organismes HLM et les SEM pour les taxes foncières, mais aussi à celle du plafonnement de la taxe d'habitation en fonction du revenu. À ce propos, l'absence de revalorisation du barème de l'impôt sur le revenu ces deux dernières années entraînera évidemment une diminution du nombre de contribuables exonérés.
Malgré les engagements de l'administration l'an dernier, la maquette du programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » n'a pas fait l'objet d'une refonte. Je le regrette, de même que le manque d'information plus précise dans le projet annuel de performance. Nous devrions pouvoir évaluer l'efficacité des remboursements et dégrèvements consentis à l'aune des politiques publiques au service desquels ils ont été créés. Bercy me rétorquera que ces informations sont égrenées au fil des missions budgétaires ; justement, puisqu'elles existent, mieux vaudrait les rassembler.
Je vais également vous présenter les conclusions du contrôle budgétaire que j'ai mené au cours de l'année 2013, sur le profil des bénéficiaires de dégrèvements et d'exonérations de taxe d'habitation.
Je me suis tout d'abord penchée sur l'évolution de cette taxe depuis 1995. Son produit s'élevait à 17,4 milliards d'euros en 2010 pour une base totale de plus de 76 milliards d'euros et un taux moyen de 22,9 %. Mais les différences sont très fortes d'un département à l'autre, nous le savons. La base, qui est en moyenne de 1 169 euros par habitant, varie de 647 euros dans le Nord à 2 245 euros à Paris.
Le produit, qui s'élève à 268 euros en moyenne par habitant, est compris entre 130 euros en Haute-Saône et 484 euros dans les Alpes-Maritimes. De 1995 à 2010, le produit total est passé de 9,19 milliards à 17,4 milliards d'euros. Cette hausse de 89 % est due à 70 % à une évolution de la base, essentiellement du fait de la hausse de la population, et à 30 % à une augmentation du taux moyen de la taxe d'habitation ; la responsabilité des élus locaux, contrairement à ce que l'on peut entendre çà et là, est donc relativement faible dans cette affaire.
Là encore, la situation diffère considérablement d'un département à l'autre. Ainsi, 57 départements ont connu une croissance de leurs bases locatives supérieure à la moyenne de 64 %. La croissance la plus faible, 40 %, est observée à Paris ; la plus forte, 181 %, à La Réunion. À l'analyse, l'évolution des bases au sein d'un département dépend essentiellement des mouvements de population et, donc, en partie des constructions neuves. En revanche, ni la richesse du département ou de ses habitants ni son caractère rural ou urbain ne constituent des critères significatifs. Dans ces conditions, impossible d'établir une typologie.
J'en viens aux profils des bénéficiaires des exonérations et dégrèvements de taxe d'habitation. Comme vous pouvez le voir sur le graphique, leur nombre en termes de revenus dans le premier décile est inférieur à celui des deux déciles suivants. Cette anomalie provient du fait que les erreurs de déclarations sont comptabilisées par défaut dans cette première tranche. La suite est plus logique : le nombre d'assujettis à la taxe d'habitation sans allégement augmente régulièrement avec le revenu. Leur répartition en fonction du type de communes n'apporte pas d'éclairage particulier. Tout au plus peut-on constater leur plus forte proportion dans les communes de moins de 1 500 habitants et dans celles dont la population est comprise entre 5 000 et 20 000 habitants.
Enfin, j'ai voulu mesurer la progressivité de la taxe d'habitation, afin d'évaluer l'efficacité socio-économique des dispositifs pour les ménages les plus vulnérables. La cotisation, en proportion du revenu, diminue de façon relativement progressive. Idem pour le poids du dégrèvement, qui s'annule quasiment pour les trois dernières tranches. L'évolution surprenante entre la première et la deuxième tranche n'est qu'un effet de la comptabilisation des erreurs de déclarations, comme précédemment. Au total, la progressivité de la taxe est relativement satisfaisante, même s'il faudrait examiner les situations individuelles. Cela doit nous inciter à ne pas oublier dans nos réflexions sur la réforme des bases locatives le rôle joué par les dégrèvements et remboursements : c'est grâce à ces mécanismes que la taxe d'habitation acquiert une certaine progressivité, alors qu'elle est, par nature, peu progressive.
Mme Fabienne Keller, vice-présidente . - Merci pour cette présentation très précise.
M. François Trucy . - À découvrir ce très bon rapport, il y a de quoi être scandalisé : chaque année, 35 % des recettes fiscales, d'une manière ou d'une autre, sont reversées. Madame le rapporteur, en vous abstrayant de la routine technique que constitue l'examen annuel de cette mission, comment l'expliquez-vous ? Quelle part y tient une anarchie fiscale due à une complexité extraordinaire ? Quelle part est à attribuer à un mauvais travail en amont dans les services fiscaux ? Quel est le coût administratif de tels atermoiements ? Car coût, il y a forcément. Pourquoi réduire le personnel dans les services fiscaux si c'est pour occuper ensuite ceux qui restent à des tâches, peut-être incontournables, mais scandaleuses !
M. Philippe Dallier . - Je suis surpris : les tranches 7, 8 et 9 bénéficient encore de dégrèvements de la taxe d'habitation. Pourquoi ?
On a réformé la taxe professionnelle afin de ne plus pénaliser les entreprises qui investissent mais aussi pour réaliser des économies puisque l'Etat en était devenu l'un des principaux contributeurs. Ces économies sont-elles à présent au rendez-vous ?
M. Edmond Hervé . - Je partage complètement l'observation de François Trucy. Pour avoir siégé à la commission des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, je constate que le Parlement, depuis trente ans, ne débat plus de la fiscalité mais uniquement des dégrèvements et exonérations qui lui sont applicables, à l'exception de la contribution sociale généralisée (CSG). La complexité est que telle que nous ne nous y retrouvons plus, et les contribuables non plus.
Je n'évoquerai pas le coût. Pour ne pas la citer, l'écotaxe a un coût de recouvrement qui représente un quart de son produit. A ce stade, on peut parler de dépossession ! La semaine dernière, lors d'une réunion à la préfecture de Bretagne à laquelle assistaient également François Marc et Yannick Botrel, un haut fonctionnaire a détaillé, avec beaucoup de conscience, le fonctionnement de l'écotaxe. Je vous le garantis : rares sont les parlementaires et les ministres capables de faire de même ! Fermons cette parenthèse d'actualité pour revenir à la complexité de notre système fiscal. Gardons-nous d'en faire une critique trop systématique car nous en sommes les co-auteurs. Madame la rapporteure spéciale, si vous le voulez bien, dites au Gouvernement que la réforme des valeurs locatives n'est pas de complaisance ! Notre demande insistante doit déboucher. Il faudra cependant nous attendre aux réactions d'administrés qui verront leur facture s'alourdir d'un coup, à cause d'aménagements ou d'extensions passés qui n'ont jamais été déclarés. Nous serons une fois encore en première ligne...
Avec tout le respect que je vous dois, Madame Beaufils, je n'ai pas pu m'empêcher de sourire en vous entendant parler de la progressivité de la taxe d'habitation. Pour ma part, je soutiens que la taxe d'habitation doit être un impôt additionnel à l'impôt sur le revenu, fusionné avec la CSG. La progressivité de la taxe d'habitation n'existe pas ! Cela apparaîtra clairement dans nos villes le jour où une association établira une comparaison entre les différents quartiers.
Le temps est révolu où il était possible de distinguer entre la fiscalité de l'Etat, celle des collectivités territoriales et les contributions sociales. Dès lors, le moment est venu de mettre en oeuvre des bases communes. Pardonnez-moi, mon devoir était de le dire...
Mme Fabienne Keller, vice-présidente . - ...avec passion !
M. Éric Bocquet . - Je m'étonne que le CICE soit exclu du champ du contrôle fiscal. La confiance n'exclut pas le contrôle. A-t-on une idée des premiers résultats ?
Nous sommes bien en peine d'expliquer pourquoi deux maisons identiques et voisines sont taxées différemment. La révision des valeurs locatives est un chantier gigantesque. Qu'envisage le Gouvernement pour rétablir l'équité ? La fiscalité locale est un pan essentiel de la grande réforme fiscale que nous appelons de nos voeux.
Mme Fabienne Keller, vice-présidente . - Je salue le travail de la rapporteure, sur ce sujet très ardu. Pour être très au contact des habitants, j'ai été saisie de cas d'augmentation brutale de la taxe d'habitation, parfois passée de 500 à 850 euros, à cause d'effets de seuil sur l'exonération, eux-mêmes liés à l'absence de revalorisation du barème de l'impôt sur le revenu. Cela se cumule parfois avec les effets du recouvrement des franchises de la sécurité sociale, de l'ordre de 300 à 400 euros. Sait-on combien de personnes sont concernées et quels sont leurs profils ?
M. François Marc, rapporteur général . - Merci à Marie-France Beaufils des éclairages qu'elle apporte. François Trucy trouve 35 % de recettes fiscales reversées par l'État. Pourtant, avec une recette fiscale brute de 386 milliards et des remboursements et dégrèvement s'élevant à 90,6 milliards pour les impôts d'État, le pourcentage est plus proche de 23 %. Cela n'enlève rien à l'importance de ces montants. Le législateur, co-producteur de cette complexité comme l'a dit Edmond Hervé, a voulu faire de la dentelle, pour tenir compte de situations très diverses. Ne jugeons pas a priori ce système comme négatif, cherchons plutôt à le corriger. Hier, lorsque nous avons examiné le rapport sur la mission « Economie », nous avons constaté que 40 de ses 81 niches fiscales présentent un coût nul. Opérons rapidement un nettoyage, pour la transparence des finances publiques.
La réforme fiscale est nécessaire, celle des valeurs locatives est engagée. Le Président Marini et moi-même vous proposerons bientôt de saisir le Conseil des prélèvements obligatoires, afin qu'il approfondisse pour nous l'étude de la progressivité de l'impôt, voire de la fusion entre la CSG et l'impôt sur le revenu. A la lumière de ces travaux, nous pourrons proposer des évolutions. N'en doutez pas, nous avons un désir commun de toiletter notre système fiscal, de l'améliorer, de le rendre plus transparent.
Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale . - Monsieur Trucy, soyons clairs, les dégrèvements et remboursements sont des politiques publiques. Ils sont d'ailleurs décidés en débat budgétaire, Edmond Hervé l'a rappelé et François Marc l'a confirmé. À nous de veiller à financer une politique sur le budget de l'État plutôt que par des avantages fiscaux. J'ai souvenir d'un amendement autorisant les collectivités à accorder un allègement de taxe foncière aux habitants proches d'un site Seveso. Personne ne s'est alors interrogé sur la manière dont la collectivité financerait ce manque à gagner.
J'ai mis l'accent sur le CICE plutôt que sur le CIR, parce qu'il est nouveau. Tous deux ressortent du même mécanisme : un financement par la politique fiscale au lieu d'une aide budgétaire directe. Les dégrèvements et remboursements sont fonction des choix nationaux guidant la politique fiscale.
Monsieur Dallier, je partage votre interrogation sur les trois dernières tranches de la taxe d'habitation : pour l'heure, les services fiscaux ne m'ont pas apporté de réponse.
M. Aymeri de Montesquiou . - C'est ennuyeux !
Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale . - Je ne désespère pas, il faut savoir être tenace.
Concernant la réforme de la taxe professionnelle, mon rapport retrace l'évolution des dégrèvements et compensations d'exonération par niveau de collectivité territoriale, ainsi que l'historique de la part prise en charge par l'Etat. En 2009, les remboursements et dégrèvements représentaient 44,5 % du produit de la taxe professionnelle ; en 2012, cette proportion est tombée à 30 % pour la CET.
M. Philippe Dallier . - A quels montants en euros cela correspond-il ?
Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale . - Les crédits dévolus à l'action « taxe professionnelle » atteignaient quelque 11,6 milliards d'euros en exécution en 2010, 6,7 environ en 2011.
À Edmond Hervé, je dirai que la révision des valeurs locatives est indispensable mais ne règlera pas le problème du poids de la taxe d'habitation en fonction du revenu. Ce sont bien les remboursements et dégrèvements qui donnent à cette imposition une certaine progressivité. Prenons-y garde, sans quoi les ménages aux faibles revenus ne pourront plus payer. Je parle bien ici de la taxe d'habitation, et non de la taxe sur le foncier bâti.
Quant à l'idée de faire de la taxe d'habitation un impôt additionnel à l'impôt sur le revenu ? Je ne suis pas certaine que cette réforme aboutisse sous cette législature, menons déjà au bout celle des bases locatives.
Monsieur Bocquet, nous ne disposons pas encore d'informations sur l'impact du CICE. Le ministère a exclu, non pas les contrôles, mais la possibilité de les déclencher sur la seule base du CICE.
M. Aymeri de Montesquiou . - Insistez plutôt sur le fait que le CICE bénéficie rarement à l'industrie et aux petites et moyennes entreprises (PME). Il va à La Poste, EDF ou Foncia. Faut-il donner des millions à ce genre d'entreprises alors que le problème de notre compétitivité est d'abord industriel ?
Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale . - L'industrie manufacturière reçoit 18 % du CICE. Quant à La Poste, elle y gagne exactement les 50 millions d'euros qu'elle a perdus du fait de la suppression de l'aide à la distribution de la presse. C'est une opération blanche.
M. Aymeri de Montesquiou . - Une niche !
Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale . - Je vous accorde que cela n'est peut-être pas très transparent.
Mme Fabienne Keller, vice-présidente . - Nous reviendrons sur le CICE lorsque nous recevrons le ministre de l'économie et des finances, Pierre Moscovici, la semaine prochaine.
Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale . - Je complète les chiffres du CICE : 10 % pour les services administratifs, 9 % pour la construction et 8 % pour les transports.
L'expérimentation sur la révision des valeurs locatives va être lancée.
M. François Marc, rapporteur général . - Tout à fait. Un amendement sera déposé lors de l'examen du projet de loi de finances.
Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale . - Madame Keller, 400 000 à 800 000 foyers supplémentaires - la fourchette est large - sont imposés cette année, notamment du fait de la non-revalorisation du barème. Les seuils ont conduit des contribuables à passer de l'exonération au plafonnement. Je ne peux guère vous en dire plus, il nous faudra attendre les résultats de la campagne de taxe d'habitation en cours pour mesurer toutes les incidences précises.
S'agissant des crédits de la mission, à titre personnel, je m'abstiendrai : j'attends plus de rigueur et de transparence, pour des politiques telles que le CICE ou le crédit d'impôt recherche, qui devraient être financées sur le budget de l'État. Mais je propose qu'ils soient votés par la commission.
M. François Marc, rapporteur général . - Ce rapport alimente notre débat sur la fiscalité de notre pays. On y trouve notamment des éléments de réponse sur la fiscalité locale. Voyez la taxe d'habitation ! Sa progressivité provient, non de la taxe elle-même, mais des interventions de l'État. Peut-être pourrions-nous tenir compte du revenu plus objectivement. Comme cela n'existe pas aujourd'hui, l'État apporte des correctifs à un système qui est par endroit inopérant, injuste, insuffisant, pour ne pas dire approximatif.
Faire l'éloge de la simplicité est très tentant. Lundi soir, lors d'un débat sur Public Sénat, un interlocuteur issu d'un groupe représenté au sein de notre commission me traitait presque de ringard, affirmant qu'il fallait supprimer l'impôt sur le revenu et créer un seul impôt proportionnel. Je ne défends pas par principe la complexité, mais je suis très attaché à la progressivité. Le système est insatisfaisant, je ne le nie pas ; pour ne pas avoir eu le courage de le corriger, nous avons dû lui apporter des ajustements successifs.
Je souhaite que notre commission donne un avis favorable à l'adoption des crédits de cette mission parce qu'ils traduisent notre effort de solidarité envers ceux qui en ont le plus besoin.
À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat le rejet des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».
Elle a donné acte à Mme Beaufils de sa communication sur les bénéficiaires d'exonérations et de dégrèvements sur la taxe d'habitation et en a autorisé la publication.
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Réunie à nouveau le jeudi 21 novembre 2013, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».