Projet de loi de finances pour 2014 : Régimes sociaux et de retraites

II. LA JUSTIFICATION DES CRÉDITS PAR PROGRAMME

Tous programmes confondus, les crédits du CAS « Pensions » progresseraient de 0,7 % en 2014. L'évolution par programme est cependant contrastée . Ainsi seuls les crédits destinés aux pensions civiles et militaires de retraite progresseraient en 2014 (de l'ordre de 1,0 %), tandis que les crédits des programmes 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'État » et 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions » diminueraient, comme l'indique le tableau ci-après.

Tableau n° 14 : Évolution du coût des pensions civiles et militaires de retraite

et montant des crédits du compte spécial « Pensions »

(en millions d'euros)

Intitulé du programme ou de l'action	Crédits de paiement				Part des crédits de la mission
	Exécution 2012	Ouverts en LFI pour 2013	Demandés pour 2014	Variation 2013/2014
Programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité »	50 115,45	51 799,00	52 302,50	+ 1,0 %	92,6 %
Action 1 « Fonctionnaires civils relevant du code des pensions civiles et militaires »	40 179,37	41 635,00	42 051,10	+ 1,0 %	74,4 %
Action 2 « Militaires relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite »	9 793,40	10 020,00	10 107,40	+ 0,9 %	17,9 %
Action 3 « Allocations temporaires d'invalidité »	142,69	144,00	144,00	0,0 %	0,3 %
Programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'État »	1 878,21	1 915,23	1 905,20	- 0,5 %	3,4 %
Action 1 « Prestation vieillesse et invalidité »	1 809,11	1 844,87	1 836,50	- 0,5 %	3,3 %
Action 2 « Cessations anticipées d'activité »	0,00	0,00	0,00	0,0 %	0,0 %
Action 3 « Autres dépenses spécifiques »	1,16	1,25	1,60	+ 28,0 %	0,0 %
Action 4 « Gestion du régime »	8,21	8,11	8,20	+ 1,1 %	0,0 %
Action 5 « Rentes accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires »	59,73	61,00	58,90	- 3,4 %	0,1 %
Programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions »	2 437,61	2 391,44	2 280,53	- 4,6 %	4,0 %
Action 1 « Reconnaissance de la Nation »	818,61	839,76	808,70	- 3,7 %	1,4 %
Action 2 « Réparation »	1 573,07	1 504,00	1 426,03	- 5,2 %	2,5 %
Action 3 « Pensions d'Alsace-Lorraine »	15,37	16,70	15,90	- 4,8 %	0,0 %
Action 4 « Allocation de reconnaissance des anciens supplétifs »	17,28	17,50	16,20	- 7,4 %	0,0 %
Action 5 « Pensions des anciens agents du chemin de fer franco-éthiopien »	0,07	0,06	0,06	0,0 %	0,0 %
Action 6 « Pensions des sapeurs-pompiers et anciens agents de la défense passive victimes d'accidents »	12,74	12,89	13,17	+ 2,2 %	0,0 %
Action 7 « Pensions de l'ORTF »	0,47	0,52	0,46	- 11,5 %	0,0 %
Total du CAS « Pensions »	54 431,27	56 105,67	56 488,22	+ 0,7 %	100,0 %

Source : rapport annuel de performance (RAP) annexé au projet de loi de règlement pour 2012 projet annuel de performances (PAP) annexé au projet de loi de finances pour 2014

A. UNE MOINDRE PROGRESSION DES CRÉDITS DESTINÉS AUX PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES (PROGRAMME 741)

Comme indiqué précédemment, la hausse des crédits destinés au financement des pensions civiles et militaires et des allocations temporaires d'invalidité serait moins importante en 2014 que les années précédentes. Cette plus faible progression des dépenses de pensions, qui s'explique en partie par les effets de la réforme des retraites de 2010, permettra de stabiliser les taux de contribution employeur de l'État, sans fragiliser le fonds de roulement du CAS.

1. La stabilisation des taux de contributions employeurs de l'État

Dans un contexte de forte augmentation des dépenses de pensions ces dernières années ( cf . supra), les taux des contributions employeurs de l'État ont nettement progressé afin d'assurer l'équilibre du CAS « Pensions ». Pour les fonctionnaires civils, le taux de la contribution versée par l'État a progressé de 2,9 points par an en moyenne entre 2006 et 2014, tandis que le taux de la contribution au titre des pensions militaires a augmenté de 3,2 points en moyenne par an au cours de cette même période.

Tableau n° 15 : Évolution des taux des contributions employeurs de l'État

	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Au titre des pensions civiles	49,90 %	50,74 %	55,71 %	58,47 %	62,14 %	65,39 %	68,59 %	74,28 %	74,28 %
Au titre des pensions militaires	100,00 %	101,05 %	103,50 %	108,39 %	108,63 %	114,14 %	121,55 %	126,07 %	126,07 %
Au titre des ATI*	0,30 %	0,31 %	0,31 %	0,32 %	0,33 %	0,33 %	0,33 %	0,32 %	0,32 %

* ATI : allocations temporaires d'invalidité

Source : PAP 2014

Pour la première fois depuis 2006, le présent projet de loi de finances prévoit une stabilisation des taux des contributions employeurs, aussi bien pour les militaires (au taux de 126,07 %) que pour les fonctionnaires civils (au taux de 74,28 %) . Cette interruption dans la progression des taux de contributions employeurs de l'État est rendue possible à la fois par la moindre progression des dépenses - dont les principaux facteurs d'explication sont développés ci-après - ainsi que par les hausses prévues du taux des cotisations salariales versées par les fonctionnaires .

Dans le cadre de la réforme des retraites de 2010, un alignement progressif du taux de cotisation salariale des fonctionnaires sur celui des salariés du secteur privé a été prévu. Ainsi, entre 2012 et 2020, le taux de cotisation acquitté par les fonctionnaires est relevé de 0,27 point chaque année afin d'atteindre le taux en vigueur pour les régimes de droit commun.

En outre, la hausse de cotisations salariales prévue par le décret n° 2012-847 du 2 juillet 2012 relatif à l'âge d'ouverture du droit à pension vieillesse (dit décret « carrières longues ») concerne également les agents de la fonction publique et les militaires. Aussi, à la hausse des taux prévue par le décret n° 2010-1749 du 30 décembre 2010, s'ajoute une augmentation de 0,25 point à raison de 0,10 point dès le 1 ^er novembre 2012, puis de 0,05 point par an. Le taux de cotisation salariale des fonctionnaires atteint ainsi 8,76 % en 2013 (contre 10,80 % pour les salariés du secteur privé affiliés au régime général).

Tableau n° 16 : Évolution du taux de cotisation vieillesse acquitté par les fonctionnaires civils et militaires de l'État

	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2020
Taux de cotisations salariales hors augmentation	7,85%	7,85%	7,85%	7,85%	7,85%	7,85%	7,85%	7,85%	7,85%
Taux de cotisations salariales suite au décret du 30 décembre 2010	7,85%	8,12%	8,39%	8,66%	8,93%	9,20%	9,47%	9,74%	10,55%
Incidence financière de l'augmentation du taux de cotisation salariale de la réforme 2010 (hors effet du décret du 2 juillet 2012) (en Md€)	-	0,17	0,33	0,49	0,66	0,82	0,99	1,15	1,65
Taux de cotisations salariales suite aux décrets du 30 décembre 2010 et du 2 juillet 2012	7,85%	8,12%	8,41%	8,76%	9,08%	9,40%	9,72%	9,99%	10,80%
Incidence financière des augmentations de taux de la réforme 2010 et du décret du 2 juillet 2012 (en Md€)	-	0,17	0,34	0,55	0,75	0,94	1,14	1,30	1,80

Source : service des retraites de l'État (réponse au questionnaire budgétaire pour 2014 adressé par votre rapporteur spécial)

Enfin, le Gouvernement a annoncé, dans le cadre de la réforme du système de retraites, une hausse du taux des parts salariales et patronales des cotisations d'assurance vieillesse de 0,3 point chacune d'ici 2017. Cette mesure sera aménagée de façon spécifique pour la fonction publique : d'une part, l'État ne sera pas concerné par cette hausse dans la mesure où il verse une contribution d'équilibre, qui n'est pas assimilable à une cotisation, d'autre part, la hausse des cotisations salariales sera lissée différemment dans le temps pour les fonctionnaires civils et militaires ( cf . encadré). Au final, en tenant compte des diverses hausses prévues , le taux de cotisation vieillesse acquittée par les fonctionnaires civils et militaires atteindra 9,14 % en 2014 .

L'application de la hausse des cotisations salariales prévue par la réforme des retraites de 2013 dans la fonction publique

Comme les salariés du secteur privé, les fonctionnaires et les assurés des régimes spéciaux verront leurs cotisations vieillesse augmenter de 0,3 % d'ici 2017 mais selon des modalités différentes.

S'agissant des fonctionnaires, la hausse de cotisation salariale sera échelonnée différemment dans le temps. En application de la loi portant réforme des retraites de 2010, il est prévu que les taux de cotisation vieillesse des fonctionnaires augmentent en effet chaque année de 0,27 % par an jusqu'en 2020. De plus, les fonctionnaires sont concernés par l'augmentation de 0,25 % entre 2012 et 2016, prévue par le décret du 2 juillet 2012 instaurant la retraite à 60 ans au titre des carrières longues.

Afin de lisser l'impact cumulé de ces augmentations de cotisation sur le pouvoir d'achat des fonctionnaires, le Gouvernement a indiqué que la hausse de 0,3 % entre 2014 et 2017 se décomposerait de la façon suivante pour les fonctionnaires :

- une hausse de 0,06 % en 2014 ;

- des hausses de 0,08 % les trois années suivantes .

Ainsi, le taux de cotisation salariale des fonctionnaires sera de 9,14 % en 2014 et atteindra 11,10 % en 2020 , soit un niveau équivalent à celui des salariés du secteur privé (en tenant compte des cotisations au régime de base et au régime complémentaire obligatoire).

2. La préservation du fonds de roulement du CAS « Pensions »

Lors d'une audition ^{18 ( * )} devant nos collègues de l'Assemblée nationale, le ministre de l'économie et des finances, Pierre Moscovici, a indiqué que la stabilisation des taux des contributions employeurs de l'État en 2014 ne devrait pas empêcher le maintien du solde cumulé du CAS « Pensions » au-dessus de 1 milliard d'euros .

Afin de couvrir les aléas de prévision liés au comportement de départ à la retraite des agents, ainsi que le décalage des encaissements et des décaissements, le CAS « Pensions » a été doté à sa création d'un fonds de roulement de 1 milliard d'euros (correspondant à environ une semaine de dépenses). Les déséquilibres infra-annuels du CAS pouvant atteindre 700 millions d'euros en exécution, 1 milliard d'euros semble en effet constituer un niveau minimum , pour faire face aux délais d'encaissements et aux éventuels retards de versement des ministères .

À l'issue de la mission de contrôle budgétaire précitée relative au CAS « Pensions », votre rapporteur spécial s'était alarmé du faible niveau prévisionnel du solde cumulé du CAS fin 2012 (586 millions d'euros). Grâce à la hausse des taux de contributions employeurs de l'État, le fonds de roulement s'est finalement établi à 777 millions d'euros en fin d'exercice 2012 . Il devrait atteindre environ 1 milliard d'euros à la fin de l'exercice 2013 .

Le présent projet de loi de finances prévoit quant à lui un excédent de 769 millions d'euros du CAS « Pensions » au titre de l'exercice 2014. Ainsi, le fonds de roulement du compte devrait se maintenir aux alentours de 1 milliard d'euros, comme préconisé par votre rapporteur spécial.

Tableau n° 17 : Évolution du solde cumulé du CAS « Pensions » en fin d'année

(en milliards d'euros)

	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013 (p)	2014 (p)
Solde cumulé du CAS Pensions	1,231	0,426	0,800	1,146	1,253	1,012	0,777	= 1,0	= 1,0

Source : service des retraites de l'État (réponse au questionnaire budgétaire pour 2014 adressé par votre rapporteur spécial)

Enfin, votre rapporteur spécial appelle à nouveau l'attention du Gouvernement sur la nécessité d'adopter rapidement les décrets prévoyant des majorations de retard en cas de non-versement dans les délais des contributions au CAS . Même si aucun retard dans le paiement par les ministères des contributions mensuelles n'a été constaté en 2013, l'adoption de ces décrets - en cours d'examen au niveau interministériel depuis le début de l'année 2013 - demeure nécessaire ; ces retards de versement, s'ils se produisaient, pourraient en effet affecter le fonds de roulement du CAS.

3. Les effets des dernières réformes sur le régime de retraite de la fonction publique d'État

a) La réforme des retraites de 2010 : un impact financier estimé à 1,3 milliard d'euros en 2014

La loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites a conduit à l'introduction de nouveaux paramètres dans le régime de retraite des fonctionnaires de l'État :

- le relèvement progressif de l'âge légal de départ à la retraite de 60 ans à 62 ans et de l'âge de départ à taux plein (c'est-à-dire sans décote sur le montant de la pension) de 65 ans à 67 ans ;

- des mesures spécifiques de convergence vers le régime général, avec notamment la mise en extinction progressive du départ anticipé des fonctionnaires parents de trois enfants après quinze années de carrière et la hausse du taux de cotisation salariale ( cf. supra ).

Immédiatement après son adoption, la réforme avait provoqué une augmentation du nombre de départs à la retraite (15 000 départs anticipés de fonctionnaires parents de trois enfants ou plus enregistrés en 2011). Toutefois, depuis 2012, les prévisions de départ à la retraite sont revues à la baisse. En 2013, parmi les fonctionnaires civils, 54 500 devraient avoir lieu contre 61 800 initialement prévus. En 2014, 52 500 départs sont attendus , soit 5 000 de moins que les prévisions réalisées un an plus tôt.

S'agissant de l' âge moyen de départ à la retraite - correspondant à l'âge de radiation des cadres pour les fonctionnaires - celui-ci a augmenté en 2012. Pour les fonctionnaires civils de l'État - sans tenir compte des fonctionnaires de La Poste et de France Télécom - il atteint 60 ans et 8 mois en 2012 , ce qui correspond à une différence d'environ quinze mois avec l'âge moyen de départ des salariés du secteur privé. Cet écart est principalement dû aux départs avant 60 ans des agents issus des « catégories actives » de la fonction publique d'État ^{19 ( * )} . Pour les personnels militaires, l'âge moyen de départ à la retraite reste stable aux alentours de 46 ans et 6 mois.

Comme l'illustre le tableau ci-après, le recul de l'âge d'ouverture des droits à la retraite et de l'âge d'annulation de la décote devrait avoir un impact financier significatif sur le régime en 2014 et les années suivantes . Les économies liées aux mesures d'âge s'élèveraient à 790 millions d'euros en 2014 et à plus d'1 milliard d'euros en 2015. Le coût des mesures de convergence public-privé devrait quant à lui peu à peu se réduire pour atteindre 40 millions d'euros en 2015.

Tableau n° 18 : Impact financier de la réforme de 2010 sur le régime de retraite des fonctionnaires civils et militaires de l'État

(en milliards d'euros courants)

	Réalisé		Projections actualisées
	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Impacts en dépense	0,11	-0,08	-0,37	-0,67	-1,01	-1,36
Mesure d'âge (accélérée par la LFSS 2012)	-0,05	-0,33	-0,56	-0,79	-1,05	-1,31
Mesures de convergence public-privé	0,17	0,24	0,18	0,12	0,04	-0,05
Impacts en recette	0,16	0,32	0,48	0,65	0,81	0,97
Alignement taux de cotisation	0,16	0,32	0,48	0,65	0,81	0,97
Total FPE	0,05	0,40	0,85	1,32	1,81	2,32

Lecture : pour 2011, la réforme a contribué à la situation financière du régime pour + 0,05 milliard d'euros, dont + 0,16 milliard d'euros de recettes supplémentaires et - 0,11 milliard d'euros lié à des dépenses supplémentaires.

Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, annexé au projet de loi de finances pour 2014

Au total, pour le seul régime des fonctionnaires de l'État, le gain net lié à la réforme de 2010 devrait atteindre 1,32 milliard d'euros en 2014 et 1,81 milliard d'euros en 2015 .

Par ailleurs, votre rapporteur spécial souligne que l'élargissement du dispositif de retraite anticipée pour carrière longue , décidé par le Gouvernement en juillet 2012, représentera un coût de 85 millions d'euros pour le régime de la fonction publique d'État en 2014 (pour 1 300 bénéficiaires). Le coût de cette mesure se stabiliserait aux alentours de 200 millions d'euros par an en 2017. Cette dépense est entièrement financée par la hausse des cotisations vieillesse prévue par le décret du 2 juillet 2012 ^{20 ( * )} .

b) L'estimation de l'impact de la réforme de 2013 sur le régime de retraite de la fonction publique d'État

Le projet de loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites, en cours d'examen par le Parlement, prévoit un certain nombre de mesures générales s'appliquant au régime de retraite des fonctionnaires civils et militaires de l'État. Il en est ainsi de la hausse du taux de cotisation d'assurance vieillesse (uniquement pour la part salariale), du report de la date de revalorisation des pensions du 1 ^er avril au 1 ^er octobre et de l' allongement de la durée d'assurance à compter de 2020 .

Votre rapporteur spécial réitère le constat dressé dans le cadre de l'examen de la mission « Régimes sociaux et de retraite » : l'étude d'impact du projet de loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites ne distingue pas l'impact financier de la réforme selon les différents régimes spéciaux. Elle fournit uniquement une évaluation globale pour l'ensemble des régimes subventionnés par l'État . Ainsi, le déficit global du régime de la fonction publique d'État, de la RATP, de la SNCF, des mines et des marins serait réduit de 300 millions d'euros en 2014 et de 800 millions d'euros à l'horizon 2020 .

Tableau n° 19 : Impact financier de la réforme de 2013 sur les régimes spéciaux *

(en milliards d'euros 2011)

	2014	2020	2030	2040
Solde « apparent » avant réforme	- 5,9	- 8,7	- 7,7	- 4,4
Solde « apparent » après réforme	- 5,6	- 7,9	- 6,3	- 2,1
Équilibrage par contributions et subventions de l'État	+ 5,6	+ 7,9	+ 6,3	+ 2,1

* Régimes de la fonction publique d'État, de la RATP, de la SNCF et des mines.

Source : étude d'impact du projet de loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites

Tout en étant conscient de la montée en charge progressive, jusqu'en 2020, des mesures de convergence entre secteur public et secteur privé, votre rapporteur spécial déplore que la situation spécifique du régime de retraite des fonctionnaires de l'État n'ait pas été prise en compte dans le projet de loi portant réforme des retraites proposé par le Gouvernement le 18 septembre 2013.

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* ¹⁸ Assemblée nationale, commission élargie du 4 novembre 2013 : « Gestion des finances publiques et des ressources humaines, Provisions, Régimes sociaux et de retraite, Gestion du patrimoine immobilier de l'État (compte spécial), Pensions (compte spécial) ».

* ¹⁹ Certaines professions de la fonction publique sont classées en « catégorie active » en raison du « risque particulier ou des fatigues exceptionnelles » qu'elles présentent. Pour ces professions, comme par exemple le personnel actif de la police nationale, les ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne ou encore le personnel de la surveillance des douanes, l'âge d'ouverture des droits à la retraite peut être porté à 55 ans, voire 52 ans pour certaines catégories.

* ²⁰ Décret n° 2012-847 du 2 juillet 2012 relatif à l'âge d'ouverture du droit à pension de vieillesse.