C. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. La recherche d'un financement plus équitable des universités
En 2013, toutes les universités sont désormais autonomes, conformément aux dispositions de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et aux responsabilités des universités (LRU), avec l'accession aux responsabilités et compétences élargies des universités de La Réunion, d'Antilles-Guyane et de Polynésie Française. Cette autonomie se manifeste à la fois en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines.
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Etat de l'accession aux responsabilités et compétences élargies des universités et autres établissements d'enseignement supérieur au 1 er janvier 2013 6 ( * ) - 75 universités ; - Institut national polytechnique de Toulouse depuis 2010 ; - les trois écoles normales supérieures (depuis 2010 pour l'ENS et l'ENS de Lyon et depuis 2011 pour l'ENS de Cachan) ; - 9 grands établissements (l'université de Lorraine et l'université Paris-Dauphine, le Collège de France, le Conservatoire national des arts et métiers (2013), l'Ecole centrale de Paris, l'Ecole des hautes études en sciences sociales, l'Ecole pratique des hautes études (2013), l'Institut polytechnique de Grenoble, l'Ecole des hautes études de santé publique) ; - 17 autres écoles d'ingénieurs (les trois universités de technologie de Belfort-Montbéliard, Compiègne et Troyes, les écoles centrales de Lille, Lyon (2013) et Nantes, les INSA de Rouen, Strasbourg (2013) et Toulouse, les écoles nationales supérieures de chimie de Montpellier et de Paris, les écoles nationales supérieures d'ingénieurs de Bourges, Caen et Poitiers (2013), l'école nationale d'ingénieurs de Tarbes, l'Institut français de mécanique avancée de Clermont et l'Ecole Polytechnique). Par ailleurs, 5 établissements non universitaires ont accédé aux responsabilités et compétences élargies au 1 er janvier 2013. Source : réponses au questionnaire budgétaire |
La situation financière des universités s'est profondément dégradée suite à leur passage à l'autonomie et malgré les efforts financiers substantiels qui ont été fournis par l'Etat pour accompagner ce changement 7 ( * ) .
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Rappel des principales critiques formulées
- les multiples réformes du secteur de l'enseignement supérieur et de la recherche, qui se sont succédées à un rythme intense au cours de la dernière décennie, ont conduit à un empilement des modes de financement qui, dès lors que leur compatibilité et leur articulation n'ont pas fait l'objet d'un examen approfondi à l'origine, répondent à des objectifs différents, parfois divergents. Le curseur est particulièrement difficile à placer entre des objectifs potentiellement concurrents ou contradictoires tels que la péréquation dans la répartition des financements publics récurrents et l'encouragement à la performance et l'excellence par la voie des financements extrabudgétaires ; - les décisions politiques qui ont conduit, chaque année, à neutraliser les effets attendus du modèle critérisé de financement par répartition à l'activité et à la performance n'ont pas permis aux universités autonomes d'anticiper, sur une base pluriannuelle, les conséquences financières de leurs choix stratégiques de développement ; - l' incapacité des universités à retracer l'origine de l'ensemble de leurs ressources , de même que leur affectation, n'a pas permis une objectivation des coûts de la formation par filière et de la recherche. Source : Rapport d'information n° 547 (2012-2013) établi par Philippe Adnot et Dominique Gillot, au nom de la commission des finances et de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, sur le bilan consolidé des sources de financement des universités, « Financement des universités : l'équité au service de la réussite de tous » |
Suite à ce constat, la commission des finances et la commission de la culture ont publié un rapport d'information qui, à partir d'une analyse approfondie du système de financement des universités, suggère des pistes de réforme tendant à « garantir l'équité de [la] répartition [des moyens], condition de la réussite des étudiants et de la préservation de la qualité de notre système universitaire » 8 ( * ) .
a) Améliorer le système d'allocation critérisé « SYMPA »
Parmi ces recommandations, votre rapporteur spécial est particulièrement attaché à l'évolution du modèle critérisé de financement des universités (SYstème de répartition des Moyens à la Performance et à l'Activité, dit « SYMPA »).
Sur les 12 milliards d'euros environ attribués au financement des universités, SYMPA répartit seulement autour de 2 milliards d'euros et 120 000 emplois. En revanche, la masse salariale correspondant à ces emplois n'est pas répartie par le système, de même qu'une partie des crédits de fonctionnement.
Le rapport d'information tire un bilan mitigé de ce système de répartition qui s'avère incapable de combattre les inégalités, avec des universités qui restent sous-dotées.
Cela s'explique à la fois par :
- le fait qu'il a été garanti à toutes les universités que leur dotation ne pouvait subir de baisse par rapport à leur socle de référence. Le montant des crédits susceptibles d'être attribués aux universités sous-dotées se trouve d'autant plus réduit ;
- les augmentations sont également soumises à un plafond qui n'a cessé d'être réduit au fil des années ;
- le choix de « saupoudrer » l'augmentation des crédits entre toutes les universités en 2009 et 2010, plutôt que de cibler celles qui étaient les moins dotées ;
- la stagnation des crédits à compter de 2011.
En outre, le système SYMPA n'a pas été utilisé pour redistribuer les emplois entre universités, alors que le nombre d'emplois concernés étaient estimé à 5 000 en 2009 et que seulement 150 l'ont effectivement été.
Il était souhaité dans le rapport que les 5 000 emplois créés au cours du quinquennat participent à la réduction des inégalités entre universités. Votre rapporteur spécial constate qu'en 2013, les 980 emplois créés ont intégralement bénéficié aux universités sous-dotées 9 ( * ) .
Selon les informations fournies à votre rapporteur spécial, sur 76 universités, 53 d'entre elles sont actuellement « sous-dotées » en emplois et 46 en crédits. Des écarts de - 24 % à + 40 % sont constatés entre les universités.
Afin d' améliorer le système SYMPA en termes de redistribution, tout en préservant l'excellence des universités , le rapport d'information propose notamment de procéder à un rééquilibrage , si ce n'est total à tout le moins partiel, des crédits et emplois affectés à chaque université. Dans le cas d'un rééquilibrage partiel, un ratio minimal moyen effectifs/moyens théoriques pourrait être retenu pour chaque établissement.
Pour obtenir ce rééquilibrage , le rapport préconise que SYMPA :
- intègre dorénavant la masse salariale , au moins à hauteur de 90 %, les 10 % restants pouvant être répartis dans le cadre des contrats d'établissement ;
- devienne plus juste en : prenant mieux en compte la recherche clinique dans le calcul de la dotation théorique, tenant compte des implantations sur plusieurs sites, augmentant le nombre de classes de formation retenues par la pondération, tirant les conséquences de la disparition des notations des unités de recherche par l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES) sur les critères utilisés par SYMPA et rééquilibrant la répartition des enveloppes allouées au profit de la licence.
Il est également recommandé qu'avant de généraliser les contrats de site sur l'ensemble du territoire national, les expérimentations soient poursuivies en associant pleinement les collectivités territoriales afin d'assurer la coordination entre tous les acteurs concernés.
À titre personnel, votre rapporteur spécial avait également suggéré, pour améliorer le système de répartition, qu'il soit consacré au niveau législatif . Ainsi, la loi définirait ses principales caractéristiques et fixerait un redéploiement annuel minimum des besoins, par exemple 90 % des moyens théoriques calculés par SYMPA pour chaque université.
Depuis, conscient de la nécessité de faire évoluer le système d'allocation des moyens aux universités, le Gouvernement a mis en place un comité de pilotage avec la Conférence des Présidents d'Universités et la Conférence des directeurs des écoles françaises d'ingénieurs .
À l'issue de ses travaux, des mesures devraient être prises au plus tard au printemps 2014, pour tester ensuite les paramétrages et une mise en service en 2015.
Votre rapporteur spécial espère que les travaux menés avec Dominique Gillot seront utiles et leurs préconisations entendues. Il sait d'ores et déjà que nombre de ces dernières sont en cours de réflexion, notamment l'intégration, au moins partielle, de la masse salariale dans SYMPA.
b) Développer d'autres sources de financement : augmenter les frais de scolarité ?
Compte tenu de la nécessité de diversifier les sources de financement , le rapport d'information fournit plusieurs pistes tendant à favoriser le développement des ressources propres des universités : le financement sur projets, les recettes issues de la formation continue avec, notamment, la proposition de permettre à certaines universités d'obtenir l'agrément pour être organismes collecteurs de taxe d'apprentissage, les fondations, les levées de fonds, les prises de participation...
À titre personnel, votre rapporteur spécial a également défendu un alignement des droits de scolarité sur la moyenne européenne . Il lui semble que cette piste de réflexion mérite d'être explorée, compte tenu du contexte budgétaire particulièrement contraint et de la nécessité de maîtriser les dépenses publiques.
Alors qu'à l'heure actuelle, les droits de scolarité rapportent environ 300 millions d'euros annuels, pour une moyenne de 250 euros par étudiant, un complément de 900 millions d'euros pourrait être assuré avec un passage à 1 000 euros par étudiant. Ce montant serait dans la moyenne européenne des droits de scolarité et bien en-deçà du plafond prévu au Royaume-Uni (9 000 livres soit 10 800 euros).
Constituant une ressource stable et prévisible, les frais d'inscription pourraient ainsi être fixés librement, dans la limite d'un plafond par étudiant. Ils ne sauraient pour autant représenter plus de 20 % des financements accordés par l'État, celui-ci ne devant pas se désengager du financement des universités.
Parallèlement à ce dispositif, le système des bourses devrait nécessairement être renforcé et un dispositif de péréquation instauré afin de tenir compte des proportions de boursiers dans chaque université.
Enfin, la hausse des frais de scolarité pourrait également être portée , en tout ou partie, par les étudiants étrangers non ressortissants de l'Union européenne . Dans ce cas, il conviendrait d'agit prudemment afin de conserver l'attractivité de nos universités pour les chercheurs étrangers et d'éviter de les dissuader à choisir la France.
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PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS I. Propositions communes aux deux rapporteurs Proposition n° 1 : Créer, comme prévu, 5 000 emplois dans l'enseignement supérieur sur la durée du quinquennat, et affecter la totalité des créations d'emplois aux universités sous-dotées. Proposition n° 2 : Si le choix était fait de redéployer, dans le cadre de la prochaine réforme de SYMPA, des moyens de la recherche (privilégiée par les investissements d'avenir ) vers l'enseignement, cette décision devrait être prise dans la plus grande transparence, et ne pas remettre en cause les orientations du Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi. Proposition n° 3 : Veiller à la compatibilité d'un éventuel redéploiement des moyens des formations secondaires vers les formations tertiaires avec le Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi. Proposition n° 4 : Annoncer un objectif chiffré (comme un ratio minimal dotation effective/dotation théorique), associé à un calendrier précis, de réduction des inégalités entre universités au sens de SYMPA. Privilégier un scénario d'augmentation globale des moyens, au profit des universités sous-dotées. Si cela n'est pas suffisant, effectuer des redéploiements des universités sur-dotées vers les universités sous-dotées, en veillant à ce que ces redéploiements ne remettent pas en cause les filières d'excellence. Proposition n° 5 : Intégrer 90 % de la masse salariale dans SYMPA, les 10 % restants étant répartis dans le cadre du contrat (comme le propose l'IGAENR). Proposition n° 6 : Mieux prendre en compte la recherche clinique dans le calcul de la dotation théorique de SYMPA. Proposition n° 7 : Prendre en compte les implantations sur plusieurs sites dans le calcul de la dotation théorique de SYMPA. Proposition n° 8 : Augmenter le nombre de classes de formations pris en compte par la pondération. Proposition n° 9 : Dans le cas des critères utilisés par SYMPA, tirer les conséquences de la disparition des notations des unités de recherche par l'AERES. Proposition n° 10 : Rééquilibrer la répartition des différentes enveloppes de SYMPA au profit de la licence. Proposition n° 11 : Poursuivre les expérimentations, en associant pleinement les collectivités territoriales, avant de généraliser la conclusion de contrats de site. Proposition n° 12 : Systématiser l'établissement, par les opérateurs nationaux, d'une cartographie des financements sur projet attribués, avant et après chaque grande vague de sélection, afin de déterminer d'éventuelles tendances à la concentration dans la répartition de ces financements et de prévenir les risques de surfinancements. Proposition n° 13 : Expérimenter, dans plusieurs régions, la communication aux collectivités territoriales de listes de projets non retenus par l'ANR mais identifiés comme prometteurs afin de favoriser leur financement sur projet. Proposition n° 14 : Développer au niveau de l'AMUE, en lien avec les organismes de recherche, des guides méthodologiques et des parcours de formation ouverts aux enseignants-chercheurs et aux personnels administratifs. Proposition n° 15 : Rapprocher les procédures d'appels à projet et de suivi de l'utilisation des financements sur projet mises en oeuvre par l'ANR et par les opérateurs européens, afin de limiter les audits redondants. Proposition n° 16 : Renforcer la coordination entre les opérateurs nationaux, les collectivités territoriales et les partenaires publics et privés sur l'assiette des dépenses éligibles aux cofinancements afin de garantir, autant que possible, un financement des projets en coûts complets. Proposition n° 17 : Généraliser la présentation en coûts complets des dossiers déposés en réponse aux appels à projet nationaux, après avoir établi, dans le cadre d'une concertation entre les agences de financement sur projet, les établissements d'enseignement supérieur et les organismes de recherche, une liste d'indicateurs et de critères permettant d'apprécier de façon transparente et équilibrée les frais d'environnement associés à la mise en oeuvre d'un projet de recherche. Proposition n° 18 : Mettre en place, dans chaque région, un comité de coordination du financement réunissant l'ensemble des acteurs du territoire afin de dresser le bilan des financements disponibles et de rappeler ainsi aux partenaires la teneur de leurs engagements. Proposition n° 19 : Garantir la présence d'un représentant de l'enseignement supérieur (le coordonnateur académique ou régional de la formation continue universitaire nommé par le recteur) au sein des comités de coordination régionaux de l'emploi et de la formation professionnelle et associer systématiquement les universités à l'élaboration des projets territoriaux et des parcours professionnels organisés. Proposition n° 20 : Assortir les contrats pluriannuels d'établissement et les contrats de site d'objectifs ambitieux en termes de développement de la validation des acquis professionnels (VAP) et de la validation des acquis de l'expérience (VAE) au niveau des universités, ce qui suppose, en contrepartie, l'affectation par l'État de moyens humains et financiers supplémentaires en vue de renforcer les capacités des services universitaires de gestion de l'offre de formation continue. Proposition n° 21 : Permettre aux établissements d'enseignement supérieur, sur la base du volontariat, d'être agréés organismes collecteurs de taxe d'apprentissage. Proposition n° 22 : Associer plus étroitement les universités, au travers de la contractualisation, aux dispositifs de formation tout au long de la vie au bénéfice des agents publics, en particulier pour les métiers de l'enseignement et de l'éducation. Proposition n° 23 : Exiger des recteurs qu'ils transmettent au ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche les bilans financiers consolidés des fondations universitaires, partenariales et de coopération scientifique. Proposition n° 24 : Renforcer l'accompagnement des universités dans le développement de leurs fonctions de pilotage budgétaire et financier avec pour objectif de généraliser la mise en place de la comptabilité analytique dans l'ensemble des établissements d'ici à la rentrée universitaire 2014-2015. Proposition n° 25 : Encourager le développement des ressources propres en vue de financer les activités sur projet, à partir d'une évaluation préalable des coûts complets de chaque activité ou projet. Faire du renforcement du suivi du recouvrement des ressources un objectif prioritaire dans le cadre du dialogue de gestion avec les composantes. Proposition n° 26 : Mettre en place, sous l'égide de l'AMUE, un référentiel d'informations comptables et financières commun aux universités et aux organismes de recherche. Développer la délégation globale de gestion, au sein des unités mixtes de recherche et des structures de recherche partenariales, et faire appliquer l'obligation de présentation consolidée des recettes et des dépenses. II. Propositions du rapporteur Philippe Adnot Proposition n° A1 : Pour réduire effectivement les inégalités au sens de SYMPA, « élever » SYMPA au niveau législatif, en fixant une cible de ratio dotation effective/dotation théorique en dessous de laquelle aucune université ne devrait se trouver à moyen terme. À défaut, inscrire dans la loi l'obligation d'un rapport public annuel indiquant précisément, pour chaque université, les dotations théorique et effective résultant de SYMPA. Proposition n° A2 : Porter les droits de scolarité à la moyenne européenne, pour augmenter les ressources des universités de 900 millions d'euros. Concentrer autant que possible cette augmentation sur les étudiants étrangers non communautaires. |
2. La persistance de difficultés financières pour certaines universités
Avec l'accession à l'autonomie depuis 2009, certaines universités ont rencontré des difficultés financières. En effet, toutes n'étaient pas prêtes à assumer cette autonomie à la fois budgétaire et de gestion des ressources humaines, et certaines critiques ont été formulées s'agissant notamment de l'insuffisante redistribution des moyens nécessaires ou des transferts insuffisants en termes de prise en charge de la masse salariale et de son évolution 10 ( * ) , en particulier au regard du glissement-vieillesse-technicité (GVT) et de la contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions ».
Selon les chiffres qui ont été fournis à votre rapporteur spécial, sur la période 2010-2011, 23 universités avaient enregistré un déficit pour la deuxième année consécutive. 20 universités disposaient, par ailleurs, d'un fonds de roulement inférieur au seuil prudentiel de 30 jours de fonctionnement.
26 établissements ont présenté des budgets prévisionnels en déséquilibre en 2012. Finalement 10 établissements ont effectivement exécuté leur budget en déficit. Pour 2013, quinze établissements envisageaient, au 17 juillet, de terminer l'exercice en déficit.
Parmi les établissements ayant prévu un déficit budgétaire en 2012 et/ou en 2013, et ayant effectivement constaté un déficit à la fin de l'exercice 2012, seuls deux d'entre eux ont rencontré des difficultés financières de 2009 à 2011, avec des déficits successifs constatés dans leur comptes financiers.
Ainsi, cinq opérateurs parmi les établissements ayant présenté un budget prévisionnel déficitaire pour 2012 et/ou pour 2013 ont relevé de l'application des dispositions de l'article R. 719-109 du code de l'éducation, dite du « règle du double déficit » 11 ( * ) .
Compte tenu de ces éléments, il convient de rester vigilant. Depuis 2012, un dispositif de suivi, d'alerte et d'accompagnement a été mis en place , en lien avec les rectorats, afin d'accompagner les établissements en difficultés financières et d'améliorer l'identification des risques financiers rencontrés.
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Le dispositif de suivi d'alerte et d'accompagnement des établissements 1. Un suivi partagé et formalisé des situations des établissements qui a vocation à s'étoffer progressivement Un « tableau de bord de suivi financier » a été réalisé, avec 18 d'indicateurs et, en particulier, des éléments relatifs au cycle d'exploitation. Il comporte plusieurs volets qui doivent permettre d'appréhender globalement la situation financière d'un établissement. Il devrait être enrichi en 2013 d'éléments relatifs à l'explication des évolutions de masse salariale et d'emplois. En outre, le MESR mène un travail de fiabilisation des données et développe un outil qui permettra de remonter les budgets des établissements, dans le détail et selon le même périmètre (en principe, opérationnel au début de l'année 2014). 2. La création d'un « lien permanent » avec les recteurs, contrôleurs budgétaires, et plus largement entre les acteurs en charge du suivi et du contrôle Un « comité de pilotage du dispositif de suivi d'alerte et d'accompagnement » a été installé en octobre 2012. Co-animé par la direction générale pour l'enseignement supérieur et l'insertion professionnelle et la direction des affaires financières, il réunit trimestriellement des recteurs ainsi que l'inspection générale de l'administration de l'enseignement supérieur et de la recherche. Il dresse un bilan de la situation nationale, à partir du tableau de bord de suivi et des enquêtes menées auprès des contrôleurs budgétaires afin de connaître la situation des principaux indicateurs financiers. A partir d'une revue d'avancement, il propose également les actions à mener pour accompagner les établissements en difficulté, notamment en conduisant des diagnostics (« diagnostic flash » ou « diagnostic économique et stratégique ») ou un « audit approfondi » ( cf . ci-après). Dans le cadre du comité, les enseignements tirés des diagnostics menés sont également présentés. Cette instance permet enfin de partager les bonnes pratiques en matière de suivi engagé par les recteurs. Par ailleurs, une « convention cadre de partenariat » entre les ministères chargés de l'enseignement supérieur et de la recherche et le ministère du budget est en cours de signature pour formaliser leurs liens et encadrer les conventions conclues entre les directions régionales des finances publiques et les recteurs, contrôleurs budgétaires. 3. Un accompagnement « post-RCE » des établissements au-delà du diagnostic financier. Pour accompagner les établissements dans la maîtrise de leur autonomie et de leur équilibre économique, le MESR peut mener plusieurs types d'audits : - en cas de situation financière dégradée : les « diagnostics flashs », effectués systématiquement en cas de double déficit ou suite à une alerte d'un recteur, et les « audits approfondis » ; - en tant que mesures d'accompagnement, les « diagnostics économiques et stratégiques », pour éclairer la situation et les perspectives d'établissements en situation fragile mais n'ayant pas nécessairement connu deux années de suite des déficits budgétaires, et les « audits précontractuels », avant la contractualisation entre l'Etat et les établissements. Par ailleurs, des actions de formation sont également menées. Source : d'après les réponses au questionnaire budgétaire |
Votre rapporteur se félicite de ce dispositif. Selon les informations qui lui ont été fournies, 16 « diagnostics flashs » et 4 « audits approfondis » ont ainsi été menés depuis leur instauration.
Lors de l'audition de la Conférence des Présidents d'Universités ainsi que de l'Union nationale des Présidents d'instituts universitaires de technologies (IUT) et de l'Assemblée des directeurs d'IUT, votre rapporteur spécial a été informé des difficultés rencontrées quotidiennement par des universités pour tenir leurs budgets et conserver une bonne « santé financière ».
Il a été alerté par la situation des IUT qui subissent les difficultés financières de leurs universités de rattachement. Alors que, par voie de circulaire, le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche a prévu la constitution d'un « budget propre intégré » pour ces IUT, il semblerait que pour un certain nombre d'entre eux, ce texte ne soit pas respecté et qu'aucune garantie financière ne leur soit, en réalité, assurée par l'université dont ils dépendent.
Sans remettre en cause la nécessité pour ces instituts de participer à l'effort de maîtrise des dépenses des universités, votre rapporteur spécial souhaite donc interroger la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche sur ce point, l'absence de sécurisation des moyens accordés aux IUT pouvant rendre difficile le bon fonctionnement d'établissements qui ont démontré leur efficacité en termes de réussite scolaire. Il est indispensable qu'ils puissent continuer à respecter la maquette du diplôme national.
3. La relance du plan Campus
Lancé en février 2008, le plan Campus visait à financer d'importantes opérations immobilières afin de favoriser le développement de pôles universitaires d'excellence de niveau international .
Plusieurs projets ont ainsi été retenus, suite à un premier appel à projets et, ensuite, à l'octroi du label Campus aux projets de Lille et de Lorraine ainsi qu'au développement des labels « campus prometteurs » et « campus innovants ».
Les opérations ont diverses sources de financement qui font appel, pour partie, à des crédits extra budgétaires.
Les dix premiers projets sélectionnés par appel à projets disposent ainsi d'une dotation non consommable de 5 milliards d'euros issue de la vente par l'Etat d'une partie des titres d'EDF (3,7 milliards d'euros) et de l'emprunt national (1,3 milliard d'euros). Seuls les intérêts produits par la dotation, transférée à l'Agence nationale pour la recherche et placée sur un compte du Trésor, peuvent être utilisés.
Par ailleurs, l'opération Campus du plateau de Saclay a reçu 1 milliard d'euros supplémentaires, intégralement consommables, dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2010 du 9 mars 2010, tandis que des crédits budgétaires ont été alloués à hauteur de 625 millions d'euros aux autres opérations non issues de la première sélection (campus de Lille et de Lorraine, « campus prometteurs » et « campus innovants »).
75 millions d'euros issus du plan de relance de 2009 ont également été dédiés au financement de l'ingénierie des opérations.
Enfin, les collectivités territoriales participent au plan Campus, à hauteur d'1,1 milliard d'euros.
Le détail des différentes phases de sélection et des sources de financement du plan Campus a été présenté dans le rapport spécial relatif à la mission « Recherche et enseignement supérieur » de votre rapporteur spécial pour le projet de loi de finances pour 2013 12 ( * ) .
Suite au lancement de ce plan, la mise en oeuvre concrète des opérations s'est avérée très lente . Depuis 2009, un seul contrat de partenariat a été signé en juillet 2012, les autres étant encore en cours d'élaboration à cette même date : trois sites en phase d'appel public à candidature, neuf en cours de consultation des entreprises, deux en phase d'évaluation préalable par la mission d'appui aux PPP (MAPPP), un ayant obtenu l'avis favorable de la MAPPP et trois étant soumis à l'expertise du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche).
Relevant ce constat, Geneviève Fioraso, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, a lancé, en juillet 2012, une mission d'évaluation conduite par Roland Peylet , président-adjoint de la section des travaux publics du Conseil d'Etat, sur les projets immobiliers de l'opération Campus .
Remis le 29 octobre 2012, le rapport établit un certain nombre de recommandations pour l'avenir que votre rapporteur spécial vous a déjà présenté l'an dernier et qui, suite à leur examen par le Gouvernement, ont donné lieu à plusieurs décisions prises dans le cadre de la relance du plan Campus .
Tout d'abord, le recours aux PPP est maintenu lorsque les procédures sont d'ores et déjà engagées et que la nature des opérations le justifie, sous réserve des avis de la MAPPP.
Parallèlement, les autres opérations passent sous le régime du code des marchés publics , les procédures paraissant plus adaptées. Sont notamment concernées les opérations suivantes : Paris, Bordeaux, Lyon, Strasbourg, Montpellier, Toulouse, Cergy, Lille, Lorraine, Nantes, Nice, et Valenciennes.
Lors de son audition par la commission de la culture du Sénat, Geneviève Fioraso, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, a confirmé qu'il serait effectivement mis fin au « tout » PPP , « puisque 61 % des opérations y échappent ».
Le choix a également été fait de réunifier la dotation attribuée à Paris intra-muros pour la confier à la chancellerie des universités de Paris.
En outre, les pouvoirs adjudicateurs peuvent désormais contracter des emprunts auprès de la Banque européenne d'investissement pour tout PPP ou, s'agissant des opérations financées sur dotation, pour toutes les autres formules de commande publique.
Concernant plus spécifiquement les PPP, votre rapporteur spécial insiste sur le constat du rapport Peylet selon lequel « l'avantage principal de la procédure est l'assurance que soient pris en charge dans la durée le gros entretien et la maintenance , traditionnels points faibles de la gestion immobilière des établissements d'enseignement supérieur. Encore faut-il que le contrat soit convenablement négocié et que son exécution soit rigoureusement suivie par le pouvoir adjudicateur . C'est ainsi que, contrairement à une idée reçue, le recours au contrat de partenariat suppose un acheteur public particulièrement aguerri et doté de solides moyens en matière de maîtrise d'ouvrage et de gestion immobilière, ce que sont encore loin d'être bien des établissements . »
Déjà en 2013, votre rapporteur spécial insistait sur la nécessité de veiller à la fois à la soutenabilité financière des PPP et à la sensibilisation des universités sur les coûts induits par ces investissements . Ces contrats engagent, en effet, les universités pour de nombreuses années, jusqu'à 25 à 30 ans, et reportent les coûts sur les crédits de fonctionnement.
Selon les informations fournies à votre rapporteur spécial, le bilan du plan Campus à l'été 2013 est le suivant :
- 7 contrats de partenariat signés (Aix-Marseille, Dijon, Clermont-Ferrand, Lyon Sud, Toulouse et 2 à Grenoble) ;
- 1 contrat d'autorisation d'occupation temporaire assortie d'une location de longue durée signé par l'université de Bordeaux, dans le cadre d'un montage proposé par la Caisse des dépôts et consignations ;
- 2 contrats en cours d'analyse des offres finales (Lille, université européenne de Bretagne) ;
- 4 opérations sont en phase de consultation des entreprises (Aix-Marseille, Condorcet, Lorraine et Saclay).
4. Le financement « sacrifié » de l'enseignement supérieur privé
Par son action 4 « Etablissements d'enseignement privés », l'Etat participe au financement des établissements d'enseignement supérieur privés à but non lucratif et participant aux missions de service public de l'enseignement supérieur. Avec 79,6 millions d'euros prévus pour 2014 (AE=CP), l'enveloppe allouée à l'enseignement supérieur privé enregistre une baisse de près de 6 %, après une diminution identique en 2012.
Entre 2012 et 2014, l'enseignement privé aura ainsi perdu 9,8 millions d'euros de subventions, soit 11 % de ses crédits.
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Les subventions versées par l'Etat
Les subventions de fonctionnement versées aux établissements d'enseignement supérieur privés à but non lucratif le sont sur la base de conventions financières annuelles signées, à ce jour, avec 64 associations « loi 1901 » ou fondations gérant les établissements d'enseignement supérieur privés. 60 associations sont financées au titre de leur participation aux missions de service public de l'enseignement supérieur : - 12 établissements d'enseignement supérieur libre, soumis aux dispositions de la loi du 12 juillet 1875 relative à la liberté de l'enseignement supérieur et de la loi du 18 mars 1880 relative aux établissements libres d'enseignement supérieur ; - 48 établissements d'enseignement supérieur technique qui se voient appliquer les dispositions législatives du code de l'enseignement technique reprises dans le code de l'éducation. Il s'agit principalement d'écoles d'ingénieurs, de commerce et de communication. 4 associations reçoivent une subvention de l'Etat pour la formation des enseignants, dans le cadre de la mise en place de masters destinés aux métiers de l'enseignement. En 2010, ces établissements sont entrés dans un processus de contractualisation avec l'Etat. Les contrats pluriannuels comportent ainsi des indicateurs de performance pour chaque établissement privé qui s'engage, après évaluation, sur la base d'objectifs qualitatifs et quantitatifs en matière de développement de la formation et de la recherche. Ils font l'objet de conventions financières annuelles. La reconnaissance par l'Etat des établissements et le caractère non lucratif des associations supports constituent des conditions minimales d'éligibilité à la subvention de l'Etat. 38 contrats arrivés à échéance ont été renouvelés en 2013, sur la base de la section « établissement » de l'agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES). Sur le fondement du bilan et de l'évaluation des premiers contrats signés, tout en tenant compte des objectifs nationaux de l'enseignement supérieur et de la recherche, une attention particulière a été portée aux priorités ministérielles de formation et de recherche ainsi qu'à l'inscription de ces établissements dans les politiques de sites. Source : d'après le projet annuel de performance de la mission et les réponses au questionnaire budgétaire |
Sans tenir compte de la subvention versée au titre de la formation initiale des maîtres des établissements d'enseignements privés sous contrat (premier et second degré), qui est maintenue à son montant de 2013, soit 10 millions d'euros, la baisse du financement aux établissements publics privés s'élève à 7 %.
Votre rapporteur spécial comprend que l'enseignement supérieur privé doive participer à l'effort de redressement des finances publiques mais considère que celui-ci doit, toutefois, être partagé et non s'opérer aussi fortement sur ce poste budgétaire.
Déjà, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2013, la commission des finances avait adopté un amendement proposé par votre rapporteur spécial, tendant à réduire la portée de l'effort demandé aux établissements d'enseignement supérieur privé. Cela se justifiait d'autant plus que la dotation de 3,2 millions d'euros attribuée en 2012 depuis la mission « Travail et emploi » n'avait pas été reconduite en 2013.
Certes, entre 2004 et 2013, l`effort budgétaire consenti en faveur de ces établissements a augmenté de 79 % mais parallèlement, leurs effectifs d'étudiants ont également connu une hausse de 70 % (de 44 700 à 75 600 étudiants entre 2003-2004 et 2012-2013), en particulier dans les écoles de commerce et de gestion.
Comme l'a indiqué Geneviève Fioraso, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche lors de son audition devant la commission de la culture du Sénat le 29 octobre 2013, ce choix délibéré de faire davantage porter l'effort de redressement des comptes publics sur l'enseignement privé s'explique, par « leur moindre dépendance vis-à-vis de l'État dont le financement représente entre 5 et 20 % de leurs recettes, avec une moyenne à 9 %. »
Pour autant, cette perte de financement n'est pas négligeable pour certains établissements (jusqu'à 20 % de leur financement) et alors que, parallèlement, est annoncée la réforme de la taxe d'apprentissage.
Votre rapporteur spécial considère qu'une diminution de 11 % en deux ans des crédits alloués aux établissements privés est excessive. Surtout, la baisse de 7 % pour le PLF 2014 intervient alors que parallèlement, d'une part, l'enveloppe globale du programme 150 augmente de 0,4 % (l'action 4 relative à l'enseignement supérieur privé ne représentant que 0,6 % du programme) et, d'autre part, les dépenses de fonctionnement courant dans les subventions aux établissements d'enseignement supérieur publics restent stables.
Il convient, en outre, de préciser que la baisse des crédits accordés aux établissements privés en 2013 a été plus élevée encore puisque, compte tenu du gel de précaution opéré, elle a atteint 13 %.
Votre rapporteur spécial rappelle l'importance de ces établissements qui, sous contrats avec l'Etat, participent à la mission de service public de l'enseignement supérieur. Ils comptent un effectif de 76 000 étudiants, soit 3,3 % des effectifs d'étudiants de l'enseignement supérieur : 73 500 étudiants suivaient une formation initiale dans un établissement d'enseignement supérieur libre ou technique et 2 500 étudiants une formation préparant aux métiers de l'enseignement.
Pour rappel, ces établissements d'enseignement supérieur privés à but non lucratif ont bénéficié d'une reconnaissance officielle dans le cadre de l'article 70 de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche 13 ( * ) .
Votre rapporteur spécial considère, par conséquent, qu'il convient de réduire la portée de la participation des établissements d'enseignement privés à la maîtrise des dépenses publiques, déjà considérable en 2013. Il vous propose un amendement en ce sens.
* 6 Ces chiffres tiennent compte des fusions réalisées depuis 2009.
* 7 En particulier, les universités n'ont pas subi les mêmes exigences de réduction de dépenses publiques applicables aux autres opérateurs de l'Etat.
* 8 Rapport d'information n° 547 (2012-2013) établi par Philippe Adnot et Dominique Gillot, au nom de la commission des finances et de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, sur le bilan consolidé des sources de financement des universités, « Financement des universités : l'équité au service de la réussite de tous ».
* 9 20 emplois étaient affectés à l'enseignement supérieur agricole.
* 10 Sur la maîtrise de la masse salariale et le GVT, voir le rapport de votre rapporteur spécial n° 148(2012-2013)-tome III-Annexe 22.
* 11 Article R. 719-109 du code de l'éducation (codification de l'article 56 du décret n° 2008-618 du 27 juin 2008 relatif au budget et au régime financier des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel bénéficiant des responsabilités et compétences élargies) :
« Lorsque le compte de résultat fait apparaître un déficit pendant deux années consécutives, le budget qui suit la constatation des déficits est établi par le recteur d'académie, chancelier des universités, ou, pour les établissements qui lui sont directement rattachés, par le ministre chargé de l'enseignement supérieur. Il ne peut être modifié pendant tout l'exercice sans son accord préalable.
« Les mesures peuvent être reconduites jusqu'au rétablissement complet de l'équilibre financier. »
* 12 Cf . rapport de votre rapporteur spécial n° 148 (2012-2013)-tome III-Annexe 22.
* 13 Codifié à l'article L. 732-1 du code de l'éducation :
« Art. L. 732-1.-Des établissements d'enseignement supérieur privés à but non lucratif, concourant aux missions de service public de l'enseignement supérieur telles que définies par le chapitre III du titre II du livre Ier de la première partie, peuvent, à leur demande, être reconnus par l'Etat en tant qu'établissements d'enseignement supérieur privés d'intérêt général, par arrêté du ministre chargé de l'enseignement supérieur, après avis du comité consultatif pour l'enseignement supérieur privé.
« Ne peuvent obtenir la qualification d'établissement d'enseignement supérieur privé d'intérêt général que les établissements d'enseignement supérieur privés à but non lucratif créés par des associations ou fondations, reconnues d'utilité publique, ou des syndicats professionnels au sens de l'article L. 2131-1 du code du travail.
« Un établissement bénéficie de la qualification d'établissement d'enseignement supérieur privé d'intérêt général pour la durée du contrat pluriannuel mentionné à l'article L. 732-2 du présent code. Cette qualification peut, après une évaluation nationale, être renouvelée par arrêté du ministre chargé de l'enseignement supérieur, après avis du comité consultatif pour l'enseignement supérieur privé.
« Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions d'application du présent article. »