C. LES CRÉDITS ALLOUÉS À LA CAISSE NATIONALE DE SOLIDARITÉ POUR L'AUTONOMIE
1. L'évolution du budget de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie
a) Les ressources propres de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie
Outre l'Ondam médico-social, la CNSA perçoit des ressources propres composées de la CSA et d'une fraction de CSG égale à 0,1 point.
Depuis la loi de financement pour 2013, s'ajoute à ces ressources la contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie (Casa). Fixée à un taux de 0,3 %, elle est assise sur une partie des pensions de retraite et d'invalidité ainsi que sur les préretraites 8 ( * ) .
Initialement, le produit de la Casa devait être intégralement mis en réserve au sein d'une nouvelle section du budget de la CNSA afin de préparer la réforme de la prise en charge de la perte d'autonomie. Cependant, la loi de financement pour 2013 a prévu, à titre exceptionnel, de reprendre à due concurrence une partie du produit de la CSG afin de l'affecter au fonds de solidarité vieillesse (FSV). La création de la Casa a donc été budgétairement neutre pour la CNSA en 2013.
L'article 15 du présent projet de loi de financement vise à renouveler ce dispositif en 2014. Un amendement adopté à l'Assemblée nationale permet cependant de conserver 100 millions d'euros au sein du budget de la CNSA . Cette enveloppe sera répartie de la façon suivante :
- 80,38 % seront destinés au financement de l'APA (section II du budget de la CNSA) ;
- 4,24 % à celui d'actions innovantes, de formation des aidants et de professionnalisation (section IV)
- 15,39 % seront mis en réserve dans la perspective de la réforme (section V bis ).
En pratique, à la fin de l'année prochaine, 1 milliard d'euros auront été prélevés sur le budget de la CNSA pour venir combler le déficit du FSV. Le niveau de celui-ci a été évalué à 3,2 milliards d'euros pour 2014.
Tableau n° 6 : Ressources propres de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie : exécution 2012 et prévisions pour 2013 et 2014
|
Exécution |
Prévisions |
||
|
(en millions d'euros) |
2012 |
2013 |
2014 |
|
Contribution de solidarité pour l'autonomie (CSA) |
2 389 |
2 412 |
2 460 |
|
Sur les revenus d'activité |
2 013 |
2 040 |
2 082 |
|
Sur les revenus du capital |
375 |
372 |
378 |
|
Dont patrimoine |
158 |
159 |
166 |
|
Dont placements |
217 |
213 |
212 |
|
Contribution sociale généralisée (CSG) |
1 189 |
785 |
633 |
|
Sur les revenus d'activité et de remplacement |
1 069 |
706 |
567 |
|
Dont revenus d'activité |
838 |
551 |
442 |
|
Dont majorations et pénalités |
3 |
2 |
2 |
|
Dont remplacement |
227 |
153 |
123 |
|
Sur les revenus du capital |
114 |
76 |
64 |
|
Dont patrimoine |
53 |
34 |
28 |
|
Dont placements |
61 |
42 |
36 |
|
Sur les jeux |
6 |
4 |
3 |
|
Contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie (Casa) |
470 |
645 |
|
|
TOTAL |
3 578 |
3 667 |
3 739 |
Source : DGCS - Réponses au questionnaire budgétaire
b) Les dépenses autres que le financement des établissements et services médico-sociaux
En dehors du financement des établissements et services médico-sociaux décrit précédemment, la CNSA exerce d'autres missions au titre desquelles figurent :
- la contribution au financement des allocations individuelles de solidarité que sont l' allocation personnalisée d'autonomie (APA) et la prestation de compensation du handicap (PCH) ; en 2013, celle-ci devrait être respectivement de 1,7 milliard d'euros et 546 millions d'euros ;
- le financement des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) pour un montant estimé à 60 millions d'euros en 2013 ;
- des actions de modernisation, de professionnalisation et de formation pour 72 millions d'euros ;
- le soutien à l'investissement dans les établissements et services médico-sociaux.
En 2013, la CNSA devrait avoir dépensé 21,2 milliards d'euros pour l'exercice de ses différentes missions.
Tableau n° 7 : Budget rectifié de la CNSA pour l'année 2013 (Conseil du 9 juillet 2013)
(en millions d'euros)
Source :
Annexe 8 au PLFSS 2014
2. Les enjeux liés à l'utilisation des réserves de la CNSA
a) Des réserves appelées à diminuer au cours des prochaines années
La sous-exécution de l'OGD a permis la constitution de réserves importantes au sein du budget de la CNSA. Sans tenir compte des prévisions d'exécution de l'OGD, celles-ci devraient s'élever à 234 millions d'euros à la fin de l'année 2013.
Tableau n°
8
: Evolution
des réserves de la CNSA entre 2006 et 2012
et de leur
utilisation
|
(en millions d'euros) |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 (p) |
|
Résultat |
+129 |
+298 |
+56 |
-474 |
-292 |
+223 |
-22 |
-215 |
|
Réserves |
+660 |
+958 |
+1 014 |
+540 |
+248 |
+471 |
+449 |
+234 |
Source : CNSA
Les réserves de la CNSA sont régulièrement utilisées pour financer le plan d'aide à l'investissement (PAI) et, de façon paradoxale au regard de la sous-consommation chronique de l'OGD, pour abonder ce dernier. Elles sont également parfois mobilisées pour assurer le financement de dispositifs plus ponctuels .
Ainsi, en 2012, 50 millions d'euros ont été prélevés pour financer le deuxième fonds de restructuration des services d'aide et d'accompagnement à domicile 9 ( * ) .
L'article 48 de la loi de finances rectificative pour 2012 a par ailleurs instauré un prélèvement de 170 millions d'euros destiné à alimenter un fonds exceptionnel de soutien aux départements en difficulté , géré par la CNSA pour le compte de l'Etat.
b) La question du financement du plan d'aide à l'investissement
Si la meilleure consommation de l'OGD se confirme, les réserves de la CNSA ont vocation à diminuer au cours des prochaines années. Se pose dès lors la question du financement du PAI , qui fait très largement appel à ces réserves.
En effet, les crédits du PAI, votés chaque année par le Parlement depuis la loi de financement pour 2011, sont systématiquement gelés pour assurer la régulation de l'Ondam. Ils sont ensuite abondés en cours d'année à partir des réserves de la CNSA .
Il convient de noter que ce mécanisme, qui certes n'est pas garant d'une grande visibilité sur la politique d'investissement de la CNSA, permet chaque année de doter le PAI de ressources plus importantes que celles votées en loi de financement. En 2013, 120 millions d'euros ont ainsi été prélevés sur les réserves de la CNSA .
Sans l'appel aux réserves de la CNSA, le PAI ne pourrait plus être financé que grâce au dégel des crédits votés pour l'année précédente . Cette situation, qui n'est pas satisfaisante, soulève deux types de préoccupations.
En premier lieu, elle invite à réfléchir sur la façon dont doit être assurée la régulation de l'Ondam . Depuis plusieurs années, le Sénat souligne les limites de mesures de gel qui pèsent de façon démesurée sur l'Ondam médico-social au regard de sa part dans l'Ondam global et s'avèrent contraires au principe de fongibilité asymétrique 10 ( * ) .
En second lieu, elle doit conduire à s'interroger sur l'opportunité de mobiliser des ressources nouvelles au sein du budget de la CNSA . A tout le moins, votre rapporteur estime que les crédits alloués au PAI devraient pouvoir être mieux identifiés au sein d'une section dédiée du budget de la CNSA. Tel était d'ailleurs l'objet de l'amendement adopté au Sénat à l'initiative de Sylvie Demarescaux, rapporteur pour le secteur médico-social, lors de l'examen de la loi financement pour 2011. Un mécanisme de financement temporaire avait finalement été privilégié à la demande du Gouvernement. C'est ce dispositif qui est toujours en vigueur aujourd'hui.
L'enjeu du financement du PAI est d'autant plus fort que les besoins de modernisation des établissements sont importants . Selon les estimations de la CNSA, 11,7 milliards d'euros seraient nécessaires pour la seule modernisation des établissements pour personnes âgées construits avant 1970, qui représentent 22 % du parc. Le besoin de financement serait de 3,1 milliards d'euros dans le secteur personnes handicapées.
* 8 Sont exonérés du paiement de la contribution les retraités qui bénéficient du taux réduit de CSG de 3,8 %, c'est-à-dire dont la contribution d'impôt sur le revenu de l'année précédente n'atteint pas le seuil de 61 euros applicable pour la mise en recouvrement de celle-ci. Selon les estimations du Gouvernement, l'application de ce seuil revenait à exclure 44 % des retraités du paiement de la Casa en 2013.
* 9 Un premier fonds du même montant avait été créé par la loi de finances pour 2012.
* 10 En vertu du principe de fongibilité asymétrique, les crédits médico-sociaux ne peuvent venir abonder les destinés aux soins de ville et aux établissements de santé. Or, à partir du moment où l'Ondam médico-social est une enveloppe fermée, les mesures de gel qui lui sont appliquées ont bien pour objet d'assurer la régulation des enveloppes soins de ville et établissements de santé.