CHAPITRE IER - LE RÉTABLISSEMENT DE LA CLAUSE DE COMPÉTENCE GÉNÉRALE
Article 1er A (supprimé) - Reconnaissance législative de la libre administration des collectivités territoriales et du principe de subsidiarité
Cet article a été inséré par le Sénat en séance publique, à l'initiative de nos collègues du groupe Communiste, Républicain et Citoyen.
Initialement, cet article visait à rappeler la « place fondamentale » de la commune au sein de l'architecture de notre République, en tant que « pivot de l'organisation et du dialogue territorial » et « premier échelon de la vie démocratique ». Il rappelait également que l'intercommunalité est un « outil de coopération et de développement au service des communes, dans le respect du principe de subsidiarité ».
Face à l'absence de portée normative et au caractère uniquement déclaratoire de cet article, la commission des lois de l'Assemblée nationale a estimé que ces dispositions posaient des difficultés rédactionnelles, en faisant « du principe de subsidiarité un principe législatif dans le cadre de l'intercommunalité, ce qui pourrait rendre complexe le choix des compétences confiées aux établissements publics de coopération intercommunale ». C'est pourquoi, à l'initiative de son rapporteur, elle a adopté une nouvelle rédaction du présent article, afin de réaffirmer la vocation constitutionnelle de l'ensemble des collectivités territoriales à s'administrer librement et à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mis en oeuvre à leur échelon.
Or, la nouvelle rédaction adoptée par l'Assemblée nationale ne fait que reprendre les dispositions de l'article 72 de la Constitution, qui dispose que « Dans les conditions prévues par la loi, [les] collectivités s'administrent librement par des conseils élus ». Votre commission s'interroge sur l'utilité de rappeler cette disposition dans la loi. C'est pourquoi, sur proposition de son rapporteur, elle a adopté un amendement de suppression de cet article.
Votre commission a supprimé l'article 1 er A.
Article 1er B (supprimé) - Reconnaissance législative des principes d'autonomie financière des collectivités territoriales et de compensation intégrale des transferts de compétences
Cet article a été adopté par l'Assemblée nationale, en séance publique, à l'initiative de notre collègue M. Marc Dolez, contre l'avis du rapporteur et du Gouvernement.
A l'instar de l'article précédent, il tend à rappeler deux principes : d'une part, l'autonomie financière des collectivités territoriales et, d'autre part, la compensation intégrale de la part de l'État en cas de transfert de compétences vers les collectivités territoriales.
Comme l'a rappelé le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, ces deux principes bénéficient d'une consécration constitutionnelle, puisque l'article 72-2 de la Constitution prévoit que tout transfert de compétences de l'Etat vers les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. En outre, l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales pose les cinq principes que doit respecter toute compensation de transferts de compétences : elle doit être intégrale, concomitante, garantie, contrôlée et conforme à l'objectif d'autonomie financière.
Par conséquent, les dispositions du présent article sont satisfaites par l'article 72-2 de la Constitution. Par ailleurs, votre commission a estimé que la question des compensations des transferts de compétences ne doit pas se limiter à des rappels de principes mais à une réflexion d'ensemble dans le cadre des lois de finances, et non dans celui du présent projet de loi.
C'est pourquoi, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement de suppression du présent article.
Votre commission a supprimé l'article 1 er B.
Article 2 (art. L. 1111-4, L.
1111-8, L. 1111-8-1 (nouveau), L. 2112-6, L. 3211-1, L. 4221-1 et L.
4433-1 du code général des collectivités
territoriales
et art. 73 de la loi n° 2010-1563 du 16
décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales)
- Rétablissement de la clause de compétence
générale des départements et des régions
Le présent article tend à rétablir la clause de compétence générale des départements et des régions qui a été supprimée, à compter du 1 er janvier 2015, par l'article 73 de la loi n° 2015-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.
• Les apports du Sénat en première lecture
Approuvant le rétablissement de la clause de compétence générale aux départements et aux régions, votre commission a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur afin de « moderniser » les dispositions de cette clause pour les départements (article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales) et les régions (article L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales).
En séance publique, un amendement de notre collègue, M. Christian Favier, au nom du groupe Communiste, républicain et citoyen, a supprimé un alinéa de l'article L. 4433-1 sur la clause de compétence générale des régions, au motif que cette disposition apportait « un encadrement important au principe de la clause de compétence générale », comportait la notion indéfinie d' « identité régionale » et prévoyait la promotion des langues régionales à laquelle notre collègue est opposé.
Par ailleurs, à l'initiative de notre collègue, Mme Hélène Lipietz, un amendement adopté en séance publique introduit un nouvel article L. 1111-8-1 au sein du code général des collectivités territoriales, prévoyant et encadrant la délégation par l'État de « tout ou partie de ses compétences » à une collectivité territoriale ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. La délégation apparaît, par opposition à l'expérimentation ou à l'octroi d'un pouvoir réglementaire, comme une solution souple et évolutive, permettant d'adapter l'exercice d'une compétence aux réalités de terrain. Le recours à la délégation a cependant été encadré. Seules les compétences relevant de « domaines prévus par la loi » et ne mettant pas en cause des « intérêts nationaux » pourraient faire l'objet d'une telle délégation. De même, ne pourraient pas faire l'objet d'une délégation les missions de contrôle confiées à l'État par la loi ou le règlement. Les autres conditions ont été calquées sur celles prévues à l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales, relatif à la délégation de compétences entre collectivités territoriales, à savoir :
- demande au ministre concerné, avec avis du ministre chargé des collectivités territoriales et de la conférence territoriale de l'action publique prévue à l'article 4 du projet de loi ;
- décision arrêtée par le Premier ministre par décret ;
- fixation par convention de la durée, des objectifs et des moyens mis en oeuvre, ainsi que modalités de contrôle par l'État.
• Les modifications de l'Assemblée nationale en première lecture
La commission des lois de l'Assemblée nationale a modifié l'article L. 2112-6 du code général des collectivités territoriales afin de prévoir la consultation du conseil général en cas de modification des limites communales, en l'enserrant dans un délai de six semaines.
Elle a inséré un nouvel alinéa à l'article L. 3211-1 afin de préciser le champ irréductible d'action des conseils généraux, comme cela est déjà prévu pour les régions. Ainsi, serait reconnue la compétence des départements en matière de promotion des solidarités et de la cohésion territoriales, dans le respect de l'intégrité, de l'autonomie et des attributions des régions et des communes.
Elle a adopté une nouvelle rédaction « modernisée » de la disposition relative au champ irréductible de compétences des régions, prévu aux articles L. 4221-1 pour les régions métropolitaines et L. 4433-1 du code général des collectivités territoriales pour les régions d'outre-mer : elle a réintroduit la notion de « préservation de l'identité et des langues régionales », supprimée par le Sénat en séance publique et un amendement de M. Paul Molac, adopté en séance publique, a remplacé le terme de « préservation » par celui de « promotion ».
La commission des lois de l'Assemblée nationale a par ailleurs introduit une nouvelle disposition à ces mêmes articles prévoyant que la région serait compétente pour la mise en place d'un Agenda 21. Cette disposition avait été insérée par le Sénat, à l'initiative de Mme Hélène Lipietz, à l'article 3, parmi les compétences pour lesquelles la région serait chef de file.
S'agissant des délégations de compétences entre l'État et les collectivités territoriales, la commission des lois a introduit une liste de compétences qui pourraient faire l'objet d'une délégation aux collectivités territoriales : il s'agirait de l'organisation et du soutien aux politiques culturelles, du développement de l'audiovisuel, de la gestion de la politique de l'eau, de l'orientation professionnelle et de la santé scolaire.
Enfin, la commission des lois de l'Assemblée nationale a précisé qu'en cas d'acceptation de la demande d'une délégation de compétences par les ministres concernés, un projet de convention serait communiqué à la collectivité territoriale ou à l'établissement public demandeur dans un délai d'un an à compter de la transmission de sa demande.
• La position de la commission
Votre commission s'interroge sur l'opportunité et la pertinence de certaines modifications adoptées par l'Assemblée nationale.
Votre commission n'est pas favorable à la disposition prévoyant l'établissement par la région des Agendas 21 alors qu'il s'agit d'une politique à laquelle les différents échelons territoriaux sont incités à participer. Par ailleurs, l'élaboration d'un Agenda 21 ne représente pas une compétence en tant que telle. Il apparaît donc peu pertinent de prévoir que seules les régions doivent mettre en place un tel document alors que les autres niveaux de collectivités territoriales oeuvrent également et activement à leur mise en oeuvre. C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement de suppression de cette disposition proposé par son rapporteur.
En outre, l'introduction d'une liste de compétences qui pourraient faire l'objet d'une délégation entre l'État et les collectivités territoriales s'avère, dans son principe même, réducteur. En outre, le choix de certaines compétences apparaît surprenant, comme celle relative au développement de l'audiovisuel. Or, la rédaction adoptée par le Sénat prévoyait que les compétences qui pourraient faire l'objet d'une telle délégation seraient celles prévues par la loi. Ainsi, chaque délégation doit être considérée au cas par cas et ne pas faire l'objet d'une liste limitative. C'est pourquoi, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement de suppression de cette disposition.
Enfin, elle a adopté un amendement de son rapporteur insérant les dispositions de l'article 32 bis au sein du présent article, ces deux articles modifiant les dispositions de l'article L. 4221-1 du code général des collectivités locales.
Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .
Article 2 bis (art. 34 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État) - Transformation du volet « aménagement numérique » d'un schéma régional d'aménagement et de développement du territoire en un schéma directeur territorial d'aménagement numérique
Cet article a été introduit par l'Assemblée nationale, en séance publique, par l'adoption d'un amendement de Mme Nathalie Appéré, sous-amendé par le rapporteur M. Olivier Dussopt.
L'amendement initial de Mme Appéré visait à rationaliser le nombre de schéma régional actuel : ainsi, lorsque le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire (SRADDT) aurait compris des volets consacrés à l'aménagement numérique, au climat, à l'air et à l'énergie, et à l'environnement, ces volets auraient tenu lieu, respectivement, de schéma directeur territorial d'aménagement numérique, de schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie et de schéma régional de cohérence écologique. En raison des procédures spécifiques d'élaboration, de consultation et d'association, le regroupement des schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie et de cohérence écologique au sein du schéma régional d'aménagement et de développement du territoire a été supprimé par un sous-amendement du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale.
Votre commission se félicite de l'inclusion de cette disposition qui tend à simplifier, rationaliser et diminuer le nombre de schémas. Les personnes entendues par votre rapporteur se sont plaintes du nombre élevé de schémas et du temps passé à leur élaboration. Cette disposition est une première étape vers l'émergence du SRADDT comme document de planification unique au niveau régional, souhaité ardemment par votre rapporteur.
Votre commission a adopté l'article 2 bis sans modification .