EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IER - CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET COORDINATION DES ACTEURS
CHAPITRE IER A - LE HAUT CONSEIL DES TERRITOIRES
Article 1er AA - (Titre III du Livre II (nouveau) de la première partie et art. L. 1231-1à L. 1231-7 (nouveaux) du code général des collectivités territoriales) - Création du Haut Conseil des territoires
Le présent article a été inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, M. Olivier Dussopt. Il reprend les dispositions de l'article 40 du projet de loi n° 497 (2012-2013) de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale, qui institue un Haut Conseil des territoires, destiné à rationaliser le dialogue entre l'État et les collectivités territoriales. L'instauration de cette instance a été annoncée par le président de la République, le 5 octobre 2012, lors de son discours prononcé à la Sorbonne, à l'occasion des conclusions des États Généraux de la Démocratie Territoriale, organisés sous l'égide du Président du Sénat, M. Jean-Pierre Bel.
Comme l'ont rappelé nos collègues, Mme Jacqueline Gourault et M. Didier Guillaume 5 ( * ) , les réformes qu'ont connues les collectivités territoriales ces dernières années ont révélé une détérioration de leurs relations avec l'État. Or, « Selon les termes de l'article premier de la Constitution, l'organisation de la France est décentralisée, ce qui nécessite, de fait, que les relations entre les élus locaux et l'État soient les plus harmonieuses possibles dans l'intérêt de nos concitoyens. En effet, la réussite des politiques publiques est conditionnée par « l'entente cordiale » et apaisée entre les différents acteurs y concourant. »
Plusieurs instances de dialogue entre l'État et les élus locaux ont été instaurées. Si, au niveau local, les élus sont globalement satisfaits de leurs relations avec le représentant de l'État et, plus généralement, avec les services déconcentrés, le bilan apparaît plus mitigé s'agissant des instances nationales de dialogue, ce que reflète l'échec de la conférence nationale des exécutifs (CNE). Par ailleurs, le dialogue entre l'État et les collectivités territoriales est morcelé entre diverses instances sectorielles : ainsi, en matière financière, on dénombre le Comité des finances locales (CFL) et ses deux émanations, la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) et la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC).
Ainsi, l'objet du Haut Conseil des Territoires est de réunir, au sein d'une même structure, l'ensemble des instances nationales qui concourent au dialogue entre l'État et les collectivités territoriales, afin de favoriser une culture du dialogue, seule à même de nouer un « contrat de confiance » entre les différents acteurs.
• Le Haut Conseil des Territoires
Le présent article rétablit le Titre III du Livre II de la première partie du code général des collectivités territoriales composé de huit articles.
Le nouvel article L. 1231-1 précise que le Haut Conseil des territoires assure la concertation entre l'État et les collectivités territoriales. Il serait présidé par le Premier ministre ou, en cas d'empêchement, par le ministre chargé des collectivités territoriales.
Un vice-président serait élu pour un mandat de trois ans parmi les membres des collèges des présidents de conseil régional, des présidents de conseil général, des présidents d'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et des maires.
Les missions du Haut Conseil
L'article L. 1231-2 décrit le champ de compétences du futur Haut Conseil :
- il pourrait être consulté sur la politique du Gouvernement à l'égard des collectivités territoriales et sur la programmation pluriannuelle des finances publiques ;
- il pourrait faire toute proposition de réforme relative à l'exercice des politiques publiques conduites par les collectivités territoriales ou auxquelles celles-ci concourent ;
- il apporterait au Gouvernement son expertise sur les questions liées à l'exercice des compétences des collectivités territoriales ;
- il débattrait, à la demande du Premier ministre, sur tout projet de loi relatif à l'organisation et aux compétences des collectivités territoriales ;
- il pourrait être consulté sur tout projet de texte réglementaire ou toute proposition d'acte législatif de l'Union européenne intéressant les collectivités territoriales ;
- il serait associé aux travaux d'évaluation des politiques publiques relevant des compétences décentralisées décidées par le Gouvernement ;
- enfin, il pourrait demander au Premier ministre de saisir la Cour des comptes en application de l'article L. 132-5-1 du code des juridictions financières, aux fins d'enquête sur des services ou organismes locaux ou, avec le concours des chambres régionales et territoriales des comptes, d'évaluation de politiques publiques relevant des compétences des collectivités territoriales.
La composition du Haut Conseil
En fonction des thématiques abordées, le Haut Conseil se réunirait en formation plénière , en formation permanente ou en formation spécialisée .
L'article L. 1231-3 du code général des collectivités territoriales décrit la composition de la formation plénière du Haut Conseil qui comprendrait soixante-et-onze membres :
- douze parlementaires (six députés et six sénateurs) ;
- neuf présidents de conseil régional ou de l'autorité exécutive d'une collectivité territoriale régie par l'article 73 de la Constitution, désignés par l'Association des régions de France (ARF) ;
- dix-huit présidents de conseil général ou de collectivité territoriale exerçant les compétences du département, désignés par l'Assemblée des départements de France (ADF) ;
- dix-huit maires, désignés dans des conditions assurant la représentation des communes des différentes strates démographiques ;
- neuf représentants des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, désignés dans des conditions assurant la représentation des différentes catégories d'EPCI ;
- un représentant du Conseil national de la montagne.
Seraient également membres de droit le président du comité des finances locales (CFL), du conseil national d'évaluation des normes (CNEN), de la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC) et du conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT).
A l'exception des membres de droit, les membres du Haut conseil seraient désignés pour une durée de trois ans, conformément à l'article L. 1231-5.
En outre, la désignation de plusieurs membres par une même instance devrait respecter le principe de parité.
Le fonctionnement du Haut Conseil
En vertu de l'article L. 1231-7, le comité des finances locales et le conseil national d'évaluation des normes représenteraient deux formations spécialisées du futur Haut Conseil. La commission consultative d'évaluation des charges formerait une formation restreinte du comité des finances locales.
Plus globalement, le Haut conseil se substituerait aux commissions et organismes nationaux composés exclusivement de représentants de l'État et des collectivités territoriales.
Conformément à l'article L. 1231-4, la formation permanente du Haut Conseil, présidée par le vice-président du Haut Conseil des Territoires, comprendrait des membres de la formation plénière :
- quatre parlementaires (deux députés et deux sénateurs) ;
- deux présidents de conseil régional ;
- quatre présidents de conseil général ;
- quatre maires ;
- deux représentants d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ;
- les membres de droit.
L'article L. 1231-6 prévoit que le Premier ministre fixe l'ordre du jour des réunions du Haut Conseil sur proposition du ministre chargé des collectivités territoriales ou de la formation permanente. Les membres du Gouvernement participeraient aux réunions de la formation plénière du Haut Conseil, qui se réunirait au moins deux fois par an, en fonction de l'ordre du jour et sur convocation du Premier ministre.
Les membres du Haut Conseil pourraient adresser au Premier ministre des propositions de questions à inscrire à l'ordre du jour. A l'initiative de notre collègue M. Jacques Pélissard, les présidents de l'Association des Régions de France (ARF), de l'Assemblée des Départements de France (ADF) et de l'Association des Maires de France (AMF) pourraient également saisir le Haut Conseil sur un ordre du jour relevant de ses prérogatives. Selon l'auteur de l'amendement, il s'agit de « reconnaître le rôle essentiel des associations nationales représentatives et généralistes d'élus qui portent la voix des collectivités ».
Enfin, à l'initiative du Gouvernement en séance publique, a été inséré un article L. 1231-8 qui prévoit qu'un observatoire de la gestion publique locale serait placé auprès du Haut Conseil des territoires. Composé de fonctionnaires de l'État et des collectivités territoriales, il serait chargé de collecter des données sur la gestion des collectivités territoriales, d'assurer le traitement de ces données et d'assurer la diffusion de ces travaux afin de favoriser le développement des bonnes pratiques. Il réaliserait des évaluations de politiques publiques locales et des missions d'expertise et d'audit.
• Position de la commission
Votre commission se félicite de l'inclusion des dispositions relatives au Haut Conseil des Territoires dans le présent projet de loi. Cette nouvelle instance répond aux préoccupations des élus locaux de disposer d'une instance de dialogue destinée à favoriser la culture de confiance nécessaire à une démocratie décentralisée apaisée. Par ailleurs, le dispositif proposé permet d'instaurer une connaissance commune des politiques publiques locales, dont la carence est souvent pointée comme un élément expliquant les mauvaises relations entre les deux partenaires, comme l'ont relevé nos collègues Mme Jacqueline Gourault et M. Didier Guillaume.
Par ailleurs, elle se félicite de la reconnaissance officielle des trois principales associations nationales d'élus - Association des Régions de France (ARF), Assemblée des Départements de France (ADF) et Association des Maires de France (AMF) - pour leur implication dans leurs relations avec l'État. Elle s'interroge toutefois sur les problèmes constitutionnels que soulève la possibilité dont bénéficieraient les présidents de ces trois associations de saisir cette instance. Cette disposition pourrait conduire à octroyer à des organismes privés un pouvoir d'injonction au Premier ministre en tant que président du Haut Conseil. Toutefois, votre commission estime que la possibilité de saisir le Haut Conseil des Territoires par les associations nationales d'élus ne remet pas en cause le pouvoir du Premier ministre d'apprécier l'opportunité de réunir cette instance.
En revanche, si le Haut Conseil des Territoires devrait permettre de faciliter le cadre du dialogue et de la négociation entre l'État et les collectivités territoriales sur les politiques nationales et européennes ayant un impact sur elles, il ne doit pas pour autant se substituer au rôle constitutionnel du Sénat, chargé, en vertu de l'article 24 de la Constitution, des collectivités territoriales de la République.
Votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, trois amendements, deux de précision, le troisième prévoyant le Haut Conseil pourrait être consulté, par le Premier ministre, sur les projets de loi relatifs à l'organisation et aux compétences des collectivités territoriales. A l'initiative de notre collègue, M. Pierre Jarlier, elle a adopté un amendement prévoyant l'extension de la compétence du Haut Conseil aux réformes non législatives impactant l'organisation ou les compétences des collectivités territoriales telles que les rythmes scolaires ou la création de places d'accueil.
Votre commission a adopté l'article 1 er AA ainsi modifié .
Article 1er ABA (supprimé) (Titre Ier du Livre II de la première partie et art. L. 1211-1, L. 1211-3,L. 1211-4-2, L. 1212-1, L. 1212-2, L. 1212-3 et L. 1212-4 du code général des collectivités territoriales) - Création du Conseil national d'évaluation des normes
Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale, en séance publique, à l'initiative du rapporteur de la commission des lois, M. Olivier Dussopt, avec l'avis favorable du Gouvernement. Il reprend le dispositif de la proposition de loi de nos collègues, M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois du Sénat, et Mme Jacqueline Gourault, présidente de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, portant création d'un Conseil national chargé du contrôle et de la régulation des normes applicables aux collectivités locales, adoptée par le Sénat le 28 janvier 2013.
Il vise à transformer la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) en un conseil national d'évaluation des normes (CNEN), qui deviendrait une formation spécialisée du futur Haut Conseil des Territoires, (article 1 er AA), et non plus une émanation du comité des finances locales, comme c'est le cas aujourd'hui. Cette proposition de loi est une réponse apportée aux inquiétudes des élus locaux au « zèle normatif » des administrations d'État, exprimées lors des États Généraux de la Démocratie Territoriale, organisés sous l'égide du Président du Sénat les 4 et 5 octobre 2012.
• La création d'un conseil national d'évaluation des normes
Le présent article tend à insérer, à l'instar de la proposition de loi précitée, un nouveau Titre premier bis au sein du code général des collectivités territoriales, consacré au conseil national d'évaluation des normes, avec un chapitre unique lui-même composé de trois nouveaux articles.
Si le conseil national d'évaluation des normes remplacerait la commission consultative d'évaluation des normes, les avis rendus par cette dernières et leurs motifs continueraient toutefois de s'appliquer et de s'imposer au Gouvernement et aux administrations d'État. En d'autres termes, la doctrine élaborée par la CCEN serait perpétuée par le CNEN.
La composition du Conseil national d'évaluation des normes
Le nouvel article L. 1211-5-1 du code général des collectivités territoriales décrit la composition du conseil. Composé de trente-six membres contre vingt-deux actuellement pour la CCEN, il comprendrait :
- deux députés désignés par l'Assemblée nationale ;
- deux sénateurs désignés par le Sénat ;
- quatre conseillers régionaux élus par le collège des présidents des conseils régionaux ;
- quatre conseillers généraux élus par le collège des présidents des conseils généraux ;
- cinq membres des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre élus par le collège des représentants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ;
- dix conseillers municipaux élus par le collège des maires de France ;
- neuf représentants de l'État.
Le futur conseil serait présidé, à l'instar de l'actuelle CCEN, par un représentant des collectivités territoriales, élu par les membres titulaires d'un mandat électif, ce qui exclurait les représentants de l'État de la participation à l'élection. Le mandat des membres de la nouvelle instance serait fixé à six ans.
Un membre suppléant serait élu en même temps que les membres titulaires, afin de remplacer ces derniers en cas d'empêchement temporaire ou de vacance définitive. Cette disposition s'appliquerait aussi bien pour les membres élus que ceux représentant l'administration.
Le futur conseil pourrait s'adjoindre le concours de personnalités qualifiées, en fonction de leur expertise sur un sujet, en fonction de l'ordre du jour.
Le champ de compétence du Conseil national
Le nouvel article L. 1211-5-2 du code général des collectivités territoriales distingue les cas où le futur conseil serait obligatoirement consulté par le Gouvernement de ceux où sa saisine serait facultative ou liée à l'appréciation des autorités et enfin, ceux où elle pourrait elle-même se saisir de certaines normes. Son champ de compétences serait plus large que celui aujourd'hui exercé par la CCEN.
Il serait obligatoirement consulté par le Gouvernement sur l'impact technique et financier des projets de textes réglementaires , d'une part, et des projets de loi , d'autre part, créant ou modifiant des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics. Aujourd'hui, il s'agit de deux compétences facultatives de la CCEN, ce qui est souvent considérée comme l'une de ses faiblesses structurelles.
Le futur conseil émettrait également un avis sur les projets d'acte de l'Union européenne ayant un impact technique et financier sur les collectivités territoriales ou leurs établissements publics, à la demande du Gouvernement. En revanche, seraient exclues de la compétence du conseil national les normes justifiées directement par la protection de la sûreté nationale.
Il pourrait être consulté par :
- les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat qui pourraient le saisir de toute proposition de loi déposée par un parlementaire, sauf si ce dernier s'y oppose, ainsi qu'un projet de loi ou une proposition de loi adoptés par l'autre assemblée parlementaire qui lui seraient transmis ;
- le Gouvernement, les commissions permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat et, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'État, par les collectivités territoriales et leurs établissements publics, de toute demande d'évaluation des normes réglementaires en vigueur applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.
Enfin, le futur conseil national pourrait se saisir lui-même :
- de tout projet de norme technique résultant d'activités de normalisation ou de certification ayant un impact technique ou financier pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics, ce qui concerne les normes de type AFNOR ou ISO qui, malgré leur caractère non obligatoire, s'imposent de facto aux collectivités territoriales et à leurs groupements et sont à l'origine de dépenses importantes ;
- des normes réglementaires en vigueur applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.
Ainsi, alors que la CCEN est aujourd'hui compétente sur le flux de normes , c'est-à-dire les projets de niveau réglementaire ayant pour effet d'établir des normes supplémentaires, le futur conseil national pourrait, soit sur auto-saisine, soit sur saisine du Gouvernement, des présidents des assemblées parlementaires et de toute collectivité territoriale ou groupement de collectivités, évaluer toute norme réglementaire aujourd'hui en vigueur. En d'autres termes, le conseil national élargirait sa compétence au stock de normes .
Les travaux du conseil national d'évaluation des normes pendraient la forme de recommandations de modifications du droit positif en vigueur. Ils seraient remis chaque année, sous forme de rapport, au Premier ministre et aux présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, sur le modèle du rapport public annuel remis et présenté par le Premier président de la Cour des comptes au Premier ministre et aux deux assemblées parlementaires.
Les délais d'examen
Le futur conseil national disposerait de six semaines pour rendre son avis. Ce délai commencerait à compter de la transmission d'un projet de texte réglementaire ou de loi par le Gouvernement ou de la demande d'avis du Gouvernement, des Présidents des deux assemblées parlementaires ou des collectivités territoriales. Ainsi, le conseil national disposerait d'un délai supérieur d'une semaine à celui dont dispose actuellement la CCEN.
En cas d'avis défavorable du conseil national, le Gouvernement disposerait d'un délai de six semaines pour présenter un nouveau projet de texte réglementaire, en tenant compte des observations du conseil national. Ainsi, le délai maximal d'examen d'un projet réglementaire ne pourrait dépasser douze semaines, contre dix aujourd'hui devant la CCEN.
À défaut de décision rendue dans les délais impartis, l'avis du futur conseil national serait réputé rendu et favorable.
Une procédure d'urgence est cependant prévue afin de permettre de réduire ce délai à deux semaines, à la demande du Premier ministre et à titre exceptionnel.
Afin d'assurer la publicité des avis du conseil et de renforcer leur portée, le présent article prévoie que leur publication au Journal Officiel de la République Française . Par ailleurs, les avis rendus sur les projets de loi seraient annexés aux études d'impact, afin de compléter les évaluations de ces dernières et permettre de disposer des informations nécessaires pour assurer plus efficacement ses missions législatives et de contrôle.
La CERFRES : une formation restreinte du Conseil national
Le nouvel article L. 1211-5-2 du code général des collectivités territoriales prévoit la création d'une formation restreinte au sein du conseil national, dénommée commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs. Cette dernière, qui n'a aujourd'hui qu'une existence règlementaire, bénéficierait d'une reconnaissance législative destinée à conforter son existence juridique et serait codifiée, non plus dans le code du sport, mais dans le code général des collectivités territoriales.
Cette formation restreinte serait composée de représentants des administrations compétentes de l'État, du Parlement et des collectivités territoriales. Seraient donc exclus les représentants du monde sportif. Son président serait élu par les membres titulaires d'un mandat électif. Aujourd'hui, il est nommé par un décret du ministre chargé des sports. Les élus locaux représenteraient au moins la moitié des sièges ce qui leur permettrait de bénéficier d'une minorité de blocage.
Elle disposerait d'un délai de quatre mois pour rendre ses avis, contre deux mois actuellement, lui laissant ainsi le temps nécessaire pour trouver un compromis entre les différents acteurs. En cas d'avis défavorable sur un projet de règlement sportif, un délai de deux mois est prévu afin de permettre à la fédération compétente de proposer un nouveau règlement tenant compte des formulations de la commission.
Enfin, les avis rendus par la CERFRES seraient publiés au Journal Officiel de la République Française , afin de renforcer son autorité et la publicité de ses décisions.
• La position de la commission
Les dispositions introduites par l'Assemblée nationale reprennent celles qui ont adoptées par le Sénat le 28 janvier 2013, sous réserve de trois modifications :
- pour des questions de délais, l'Assemblée nationale a supprimé la disposition prévoyant d'étendre la compétence obligatoire du Conseil national aux projets d'amendements du Gouvernement ;
- elle n'a pas retenu la disposition qui autorisait les présidents des deux assemblées parlementaires à saisir le Conseil national des projets d'amendements de l'un de leurs membres, sauf si ce dernier s'y opposait ;
- elle a supprimé la disposition autorisant le président d'un groupe parlementaire de soumettre à l'avis du Conseil national une proposition de loi issue de ce groupe et inscrite à l'ordre du jour.
Votre commission s'étonne de l'avis très favorable donné par la ministre déléguée à la décentralisation, Mme Anne-Marie Escoffier, alors que Mme Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique, avait solennellement annoncé, lors de la séance du 30 mai 2013, que « les deux propositions de loi issues des états généraux de la démocratie territoriale, portant respectivement sur l'évaluation des normes et sur l'exercice des mandats locaux, [seraient] inscrites à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale des 4 et 18 juillet [2013]. » Le Gouvernement avait exprimé, à de multiples reprises, son souhait de voir les deux propositions de loi de nos collègues M. Jean-Pierre Sueur et Mme Jacqueline Gourault issues des travaux des États Généraux de la Démocratie Territoriale cheminer de manière autonome dans le processus parlementaire.
La proposition de loi a finalement été inscrite à l'ordre du jour de la session extraordinaire de l'Assemblée nationale le 19 septembre 2013. C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement de suppression du présent article, proposé par son rapporteur.
Votre commission a supprimé l'article 1 er ABA.
Article 1er AB (art. L. 132-7 (nouveau) du code des juridictions financières) - Rapport de la Cour des comptes sur la situation financière des collectivités territoriales et de leurs établissements publics
Cet article, inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, reprend les dispositions de l'article 19 du projet de loi n° 497 (2012-2013) de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale.
Il tend à insérer un nouvel article L. 132-7 dans le code des juridictions financières qui prévoit :
- d'une part, l'établissement, par la Cour des comptes, d'un rapport annuel relatif à la situation financière des collectivités territoriales, déposé au Parlement et présenté devant le Haut Conseil des territoires ou le Comité des finances locales, en tant que formation spécialisée du Haut Conseil, par le premier président de la Cour des comptes ;
- d'autre part, la présentation du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, prévu au 3° de l'article 58 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, devant le Haut Conseil par le premier président de la Cour des comptes.
Cette disposition permet de consacrer la publication par la Cour, dès 2013, d'une nouvelle catégorie de rapports publics thématiques consacrés aux finances publiques locales. Ces rapports seront issus des travaux de la formation commune à la Cour des comptes et aux chambres régionales et territoriales créée en 2012.
Votre commission a adopté l'article 1 er AB sans modification .
* 5 « Rénover le dialogue entre l'État et les collectivités territoriales : une nécessité pour une démocratie apaisée », rapport d'information n° 272 (2010-2011) fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, par Mme Jacqueline Gourault et M. Didier Guillaume.