EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE
Article 1er A (nouveau) (art. L.O. 130 du code électoral) - Inéligibilité des membres de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique à un mandat parlementaire
Introduit par votre commission par l'adoption d'un amendement proposé par son rapporteur, l'article 1 er A du projet de loi organique complète l'article L.O. 130 du code électoral pour instituer l'inéligibilité des membres de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique à un mandat parlementaire, afin de mieux garantir leur indépendance à l'égard de la vie politique et des élus, qu'ils sont chargés de contrôler.
L'article 12 du projet de loi ordinaire, dans son II, prévoit que le mandat de membre de la Haute Autorité est incompatible, notamment avec les mandats dont les titulaires sont soumis aux obligations déclaratives des parlementaires. Outre le fait qu'une telle incompatibilité relève à l'évidence de la loi organique et non de la loi ordinaire, il est préférable d'instituer une inéligibilité, qui interdit non seulement le cumul du mandat de membre de la Haute Autorité avec un mandat parlementaire, mais qui prohibe aussi la possibilité même d'être candidat à une élection législative ou sénatoriale.
Le choix ainsi opéré par votre commission s'aligne sur celui qu'elle a déjà effectué pour le Défenseur des droits et ses adjoints, ainsi que pour le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, c'est-à-dire une inéligibilité.
Par ce même amendement, votre commission a également retenu la dénomination de Haute Autorité pour la transparence de la vie publique au lieu de Haute Autorité de la transparence de la vie publique.
Votre commission a adopté l'article 1 er A ainsi rédigé .
Article 1er (art. L.O. 135-1, L.O. 135-2, L.O. 135-3, L.O. 135-4 [nouveau], L.O. 135-5 [nouveau], L.O. 135-6 [nouveau], L.O. 136-2, L.O. 136-4 à L.O. 136-19 [nouveaux] et L.O. 296-1 [nouveau] du code électoral et art. 2 bis [nouveau] de la loi organique n° 83-499 du 17 juin 1983 relative aux sénateurs représentant les Français établis hors de France) - Déclaration de situation patrimoniale et déclaration d'intérêts et d'activités des parlementaires
L'article 1 er du projet de loi organique réforme l'obligation de dépôt de la déclaration de situation patrimoniale des parlementaires et la complète par une obligation de dépôt d'une déclaration d'intérêts et d'activités, en substitution de l'actuelle déclaration d'activités. Pour ce faire, il modifie et complète les articles L.O. 135-1 et suivants du code électoral, relatifs à la déclaration de situation patrimoniale. Ces articles, qui visent les députés, sont applicables aux sénateurs en vertu de l'article L.O. 296 du code électoral, selon lequel, en dehors de l'âge d'éligibilité, les conditions d'éligibilité et les inéligibilités sont les mêmes que pour les députés : les obligations déclaratives figurent actuellement dans le chapitre du code électoral relatif aux conditions d'éligibilité et aux inéligibilités. Les dispositions relatives à la déclaration d'activités sont, quant à elles, modifiées par l'article 2 du projet de loi organique (article L.O. 151-2 du code).
• Des obligations déclaratives réformées, assorties de sanctions lourdes
En l'état du droit, il existe pour les parlementaires trois obligations déclaratives distinctes : la déclaration d'activités et la déclaration de situation patrimoniale, instituées par le législateur organique, respectivement en 1972 et 1988, ainsi que la déclaration d'intérêts, instituée par les bureaux des assemblées en 2011. Le projet de loi organique réforme la déclaration de situation patrimoniale et propose de fusionner la déclaration d'activités et la déclaration d'intérêts.
Dans son I, le présent article dispose que, dans les deux mois de l'entrée en fonction, tous les parlementaires seraient tenus d'adresser une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d'intérêts et d'activités au président de la Haute Autorité de la transparence de la vie publique. La seconde déclaration doit également être déposée sur le bureau de l'assemblée à laquelle appartient le parlementaire : à ce jour, la déclaration d'activités est uniquement déposée sur le bureau de l'assemblée à laquelle appartient le parlementaire, sans publicité, aux fins de vérification de la législation sur les incompatibilités, tandis que les deux assemblées ont mis en place en leur sein des déclarations d'intérêts, qui font l'objet au Sénat d'une publication. Chaque déclaration pourrait, en outre, être assortie d'observations formulées par le parlementaire.
La déclaration de situation patrimoniale, conformément au droit actuel, doit être également être souscrite en fin de mandat, afin que puisse être contrôlée l'évolution du patrimoine au cours du mandat. Toutefois, lorsque l'intéressé a établi une déclaration dans les six mois qui précèdent, à quelque titre que ce soit, il serait dispensé d'établir cette déclaration de fin de mandat 18 ( * ) .
En outre, comme dans le droit actuel, toute modification substantielle dans le patrimoine, les activités et les intérêts du parlementaire devrait faire l'objet d'une déclaration complémentaire en cours de mandat.
En l'état du droit, la déclaration mensongère de patrimoine est punie de 30 000 euros d'amende et, le cas échéant, de l'interdiction des droits civiques et de l'interdiction d'exercer une fonction publique. Le projet de loi organique porte la peine d'amende à 45 000 euros et instaure une peine de prison de trois ans, tout en étendant ces sanctions aux déclarations d'intérêts et d'activités. Les sanctions encourues seraient sérieusement alourdies. A titre de comparaison, le fait d'établir une attestation faisant état de faits matériellement inexacts est puni d'un an de prison et 15 000 euros d'amende 19 ( * ) , le témoignage mensonger devant une juridiction - comme devant une commission d'enquête parlementaire 20 ( * ) - est puni de cinq ans de prison et 75 000 euros d'amende 21 ( * ) , tandis que le faux serment en matière civile est puni de trois ans de prison et 45 000 euros d'amende - peines identiques à celles prévues par le projet de loi organique.
En l'état du droit, en cas d'absence de déclaration de patrimoine, le bureau de l'assemblée est saisi par l'autorité de contrôle et doit, à son tour, saisir le Conseil constitutionnel, qui peut constater, le cas échéant, l'inéligibilité du parlementaire et le déclarer démissionnaire d'office (article L.O. 136-2 du code). Cette sanction n'est donc pas automatique. Le projet de loi organique conserve ce mécanisme. Quant au cas d'absence de dépôt de la déclaration d'activités, le droit actuel prévoit que le bureau de l'assemblée saisit le Conseil constitutionnel, qui déclare démissionnaire d'office le parlementaire concerné (article L.O. 151-3 du code). Cette sanction à caractère automatique est supprimée par l'article 2 du projet de loi organique, au profit du dispositif de sanction actuellement prévu pour le défaut de déclaration de patrimoine, c'est-à-dire la faculté de déclarer démissionnaire d'office, après avoir constaté, le cas échéant, l'inéligibilité.
Enfin, concernant spécifiquement l'absence de déclaration de patrimoine en fin de mandat, elle est uniquement punie dans le droit actuel d'une amende de 15 000 euros, sans saisine du Conseil constitutionnel. Or, cette déclaration permet justement d'apprécier la variation du patrimoine au cours du mandat. Aussi le projet de loi organique prévoyait-il initialement d'aligner la peine de l'absence de déclaration en fin de mandat sur celle en début de mandat. L'Assemblée nationale a souhaité s'en tenir à la peine d'amende actuelle. Sur ce point, votre commission a estimé préférable d'en revenir au texte initial du projet de loi organique.
Votre commission approuve cette unification du régime des sanctions relatives aux déclarations de patrimoine et d'activités, à la faveur de ce projet de loi organique, car elle constitue une simplification et une clarification, tout en supprimant une peine automatique qui porte atteinte au pouvoir d'appréciation du juge 22 ( * ) , en l'espèce du Conseil constitutionnel en qualité de juge électoral.
Dans un souci de clarification et d'intelligibilité du code électoral, au regard du volume des dispositions modifiées et ajoutées par le présent article, votre commission a souhaité regrouper au sein d'un nouveau chapitre III bis au sein du titre II, relatif à l'élection des députés, du livre I er du code, l'ensemble des dispositions relatives aux obligations déclaratives applicables aux parlementaires. Ce nouveau chapitre regrouperait les articles nouveaux L.O. 136-4 à L.O. 136-19 en y intégrant les dispositions actuelles des articles L.O. 135-1 à L.O. 135-3 et L.O. 136-2, qui seraient abrogés, modifiées et complétées par le présent article. A l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté plusieurs amendements en ce sens, procédant par ailleurs à des modifications sur le fond tout en conservant les grandes lignes du texte. Les dispositions ainsi regroupées au sein d'un nouveau chapitre - alors qu'elles sont actuellement dispersées au sein du chapitre III, relatif aux conditions d'éligibilité et aux inéligibilités, du titre II du livre I er - seraient distribuées en un plus grand nombre d'articles, plus clairs et concis et donc plus lisibles.
Par l'adoption du premier de ces amendements, votre commission a également procédé à plusieurs modifications de fond concernant les obligations de dépôt des déclarations et les sanctions dont elles sont assorties. Elle a ainsi précisé que la déclaration d'intérêts et d'activités devait être exhaustive, exacte, sincère et certifiée sur l'honneur, comme la déclaration de situation patrimoniale. Alors que l'Assemblée nationale avait avancé le dépôt de la déclaration de situation patrimoniale en fin de mandat entre sept et six mois avant la fin du mandat, elle l'a ramené entre deux et un mois avant la fin du mandat, ce qui correspond au droit actuel et qui permet de faire jouer utilement la dispense d'établir cette déclaration lorsqu'une déclaration de situation patrimoniale a été déposée à un autre titre depuis moins de six mois.
Par ce même amendement, votre commission a conservé la disposition, adoptée par l'Assemblée nationale, selon laquelle la déclaration de fin de mandat doit récapituler les revenus perçus au cours du mandat, de façon à ce que la Haute Autorité puisse mieux apprécier l'évolution du patrimoine. Dans ces conditions, la dispense d'établir une déclaration en fin de mandat conduirait plutôt à ce que cette déclaration soit réduite à la récapitulation des revenus et au commentaire des éventuels événements majeurs ayant affecté le patrimoine pendant le mandat (héritage, divorce...). En effet, sauf à priver d'effet l'obligation de récapituler les revenus perçus pendant le mandat, une simple dispense ne serait plus possible.
Par ce même amendement également, votre commission est revenue au texte initial du Gouvernement concernant la sanction de l'absence de dépôt d'une déclaration de situation patrimoniale en fin de mandat, laquelle est indispensable pour que la Haute Autorité apprécie l'évolution du patrimoine. Actuellement, cette absence est uniquement sanctionnée par 15 000 euros d'amende, sanction que souhaitait conserver l'Assemblée nationale. A ce stade, sous réserve d'une sanction plus adaptée, votre commission a supprimé cette sanction spécifique et modeste pour s'en tenir à celle prévue pour l'absence de dépôt de la déclaration de situation patrimoniale en début de mandat ou de la déclaration d'intérêts et d'activités : saisine du Conseil constitutionnel, qui peut prononcer l'inéligibilité et, si le parlementaire a été réélu, la démission d'office.
Par l'adoption d'un autre amendement proposé par son rapporteur, votre commission a clarifié et simplifié les dispositions relatives aux suites données en cas de manquement aux obligations déclaratives des parlementaires, couvrant tous les cas de manquement envisageables.
Ainsi, d'une part, lorsqu'une déclaration est délibérément incomplète ou mensongère, lorsqu'un parlementaire refuse de répondre à une injonction de la Haute Autorité ou lorsqu'une évolution du patrimoine demeure inexpliquée, la Haute Autorité saisirait le parquet. Votre commission a souhaité qu'en pareil cas le Bureau de l'assemblée soit informé et, à l'initiative de notre collègue Catherine Tasca qui a présenté un amendement en ce sens, que l'organe interne chargé de la déontologie parlementaire soit également informé.
D'autre part, lorsqu'un parlementaire n'a pas déposé sa déclaration, qu'il s'agisse de la déclaration d'intérêts et d'activités, de la déclaration de situation patrimoniale de début de mandat ou, comme cela a été évoqué plus haut, de celle de fin de mandat, la Haute Autorité saisirait le Bureau de l'assemblée, qui doit saisir le Conseil constitutionnel, comme actuellement, pour prononcer, le cas échéant, l'inéligibilité et la démission d'office du parlementaire.
Enfin, sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté deux amendements destinés à opérer des coordinations du fait de la création dans le code électoral d'un nouveau chapitre spécifique consacré aux obligations de déclaration des parlementaires. D'une part, il est nécessaire de procéder à une coordination au sein de l'article L.O. 128 du code, qui dispose notamment que ne peuvent faire acte de candidature les personnes déclarées inéligibles par le Conseil constitutionnel au motif qu'elles n'ont pas déposé leur déclaration de situation patrimoniale, cette sanction étant étendue par le texte au défaut de dépôt de la déclaration d'intérêts et d'activités. D'autre part, puisque le chapitre III bis du titre II du livre I er serait inséré dans le titre relatif à l'élection des députés, il était nécessaire de créer aussi dans le titre IV du livre II relatif à l'élection des sénateurs des départements un chapitre II bis relatif aux obligations de déclaration applicables aux sénateurs, procédant par renvoi aux dispositions concernant les députés, comme c'est le cas en matière de conditions d'éligibilité, d'inéligibilités (article L.O. 296) et d'incompatibilités (article L.O. 297) : serait ainsi créé un nouvel article L.O. 296-1. La même disposition de renvoi serait créée au sein de la loi organique n° 83-499 du 17 juin 1983 relative à la représentation au Sénat des Français établis hors de France, avec la création d'un nouvel article 2 bis .
• . Le contenu des deux déclarations
La définition de la déclaration de situation patrimoniale n'est guère modifiée par rapport à celle figurant actuellement à l'article L.O. 135-1 du code : tout au plus est-il précisé qu'elle doit non seulement être exacte, sincère et certifiée sur l'honneur, mais aussi exhaustive. Elle doit recenser les biens propres du parlementaire, ainsi que les éventuels biens communs ou indivis. L'évaluation des biens a lieu comme en matière de mutation à titre gratuit 23 ( * ) . Alors que le texte initial renvoyait à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer le modèle, le contenu et les conditions de mise à jour et de conservation des déclarations, l'Assemblée nationale a préféré que soient énumérés dans la loi les éléments que doit comporter chaque déclaration, reprenant en réalité les différentes rubriques de la déclaration actuelle telles qu'elles ont été définies par le décret n° 96-763 du 1 er septembre 1996. L'Assemblée nationale a également prévu que ce décret serait désormais pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.
La définition de la déclaration d'intérêts et d'activités reprend celle qui figure actuellement à l'article L.O. 151-1 du code pour la déclaration d'activités, c'est-à-dire la liste des activités professionnelles ou d'intérêt général, même non rémunérées, que le parlementaire envisage de conserver, en y ajoutant la mention des activités exercées et intérêts détenus dans les cinq années précédant la date de l'élection. L'Assemblée nationale a également souhaité énumérer dans la loi les rubriques de la déclaration d'intérêts et d'activités plutôt que d'en laisser le soin au pouvoir réglementaire.
Par le premier des amendements qu'elle a adoptés pour composer dans le code électoral un nouveau chapitre relatif aux obligations déclaratives des parlementaires, votre commission a ajusté les rubriques de la déclaration de situation patrimoniale, pour tenir compte en particulier des catégories de produits financiers telles qu'elles sont définies par le code monétaire et financier, lequel distingue comptes bancaires, produits d'épargne et instruments financiers. Pour simplifier les règles de publicité concernant la valeur des biens déclarés telles que l'Assemblée nationale les a adoptées, votre commission a prévu que la valeur des biens communs ou indivis était directement mentionnée dans la déclaration à la hauteur des parts détenues par le parlementaire.
Par ce même amendement, répondant à une insuffisance du droit actuel, votre commission a prévu que les dernières déclarations de revenus et, le cas échéant, d'impôt sur la fortune devaient être jointes à la déclaration de situation patrimoniale, dans un souci de simplification des procédures. Aujourd'hui, en effet, ces déclarations peuvent être demandées au parlementaire puis, à défaut de réponse, à l'administration fiscale. Ces déclarations ne seraient évidemment pas concernées par la publicité.
Concernant le contenu de la déclaration d'intérêts et d'activités, votre commission a souhaité que soient mentionnées, non pas les noms, mais les autres activités professionnelles éventuelles des collaborateurs parlementaires - car cette information est la plus pertinente pour apprécier l'existence de conflits d'intérêts éventuels -, étant entendu que ces informations devront, s'il y a lieu, faire l'objet de mises à jour ultérieures, puisque cette déclaration est déposée en début de mandat. Enfin, votre commission a également supprimé la mention des cadeaux ou avantages reçus par le parlementaire : outre que cette mention n'a guère de sens pour une déclaration déposée en début de mandat, sauf à contraindre les parlementaires à des mises à jour potentiellement incessantes, compte tenu des nombreux cadeaux d'usage qu'ils peuvent recevoir (visite à l'étranger...), un tel contrôle des cadeaux et des invitations doit relever de la seule compétence des bureaux des assemblées sur leurs membres.
Pour clore le nouveau chapitre du code électoral relatif aux obligations de déclaration des parlementaires, votre commission a adopté un amendement , sur la proposition de son rapporteur, prévoyant que les modalités d'application de ce chapitre seraient précisées par un décret en Conseil d'Etat, pris, comme l'a souhaité l'Assemblée nationale, après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. Ce décret préciserait le modèle, le contenu, les modalités de mise à jour et les conditions de conservation des déclarations.
• . La délicate question de la publicité des déclarations
Dans son I, le présent article organise les modalités suivant lesquelles sont rendues publiques les déclarations d'intérêts et d'activités et les déclarations de situation patrimoniale des parlementaires. Dans sa version initiale, le projet de loi organique prévoyait que ces deux déclarations étaient rendues publiques par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. A l'issue d'un intense débat, l'Assemblée nationale a modifié la règle de publicité concernant les seules déclarations de situation patrimoniale, tant de début que de fin de mandat, en prévoyant qu'elles seraient tenues à la disposition des électeurs dans la préfecture du département d'élection des députés. Selon la rédaction adoptée, cette mise à disposition ne serait pas réservée aux seuls électeurs du département, mais serait ouverte à tous les électeurs inscrits sur les listes électorales. La publicité portant sur le patrimoine des parlementaires serait ainsi réservée aux seuls électeurs. Il serait alors nécessaire que les services préfectoraux vérifient la qualité d'électeur, ce qui ne pourrait réellement s'opérer que par la production d'une carte d'électeur, renouvelée tous les trois ans en fonction des listes électorales, assortie d'une pièce d'identité : il conviendrait vraisemblablement que les personnes intéressées soient en mesure de produire une attestation récente d'inscription sur les listes électorales, délivrée par la commune d'inscription. De plus, cette consultation ne pourrait avoir lieu à un guichet, mais devrait sans doute être organisée, par exemple avec une prise préalable de rendez-vous, permettant également d'indiquer les pièces à produire.
Tout en limitant à ce stade la possibilité de consultation aux électeurs, votre commission s'est interrogée sur la question des électeurs ressortissants de l'Union européenne, ainsi que sur l'opportunité même d'élargir ce dispositif à tout citoyen français, voire à toute personne majeure, y compris étrangère.
Par l'adoption d'un amendement présenté par son rapporteur, votre commission a clarifié les dispositions relatives à la publicité des déclarations d'intérêts et d'activités et des déclarations de situation patrimoniale. Elle a également simplifié les dispositions relatives au lieu de la mise à disposition des déclarations de situation patrimoniale auprès des électeurs : il n'y a pas lieu de prévoir de dispositions d'adaptation pour les parlementaires de l'outre-mer ou représentant les Français établis hors de France, car le code électoral comporte déjà des dispositions générales d'adaptation concernant l'équivalence des termes de préfecture ou de département 24 ( * ) . Dans ces conditions, il est suffisant d'indiquer que les déclarations peuvent être consultées dans la préfecture du département d'élection du parlementaire pour que tous les parlementaires soient concernés.
Le décret en Conseil d'Etat déjà évoqué plus haut, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, viendrait aussi préciser les modalités de publicité des déclarations et donc les modalités selon lesquelles les déclarations de situation patrimoniale pourraient être consultées.
En outre, l'Assemblée nationale a assorti cette modalité particulière de consultation des déclarations de situation patrimoniale des parlementaires d'une infraction pénale de publication ou divulgation de ces déclarations punie des peines mentionnées à l'article 226-1 du code pénal 25 ( * ) , c'est-à-dire un an de prison et 45 000 euros d'amende. Afin de pouvoir, le cas échéant, constater cette infraction, il a été évoqué lors des débats à l'Assemblée nationale que le pouvoir réglementaire pourrait prévoir qu'un registre des électeurs consultant les déclarations pourrait être tenu dans les préfectures.
Dans ces conditions, tout électeur pourrait certes librement consulter les déclarations, mais serait dans l'interdiction d'en communiquer ou d'en diffuser le contenu. Il est apparu à votre commission que la sanction de la publication ou de la divulgation des déclarations - outre son caractère disproportionné - était très largement illusoire. En effet, ces informations pourraient être aisément divulguées sous forme, par exemple, d'un tract anonyme lors d'une campagne électorale ou bien diffusées par des sites internet de la presse étrangère, comme c'est déjà le cas pour des sondages effectués le jour même du scrutin, en violation de la loi française interdisant une telle publication. En outre, un journaliste français qui publierait de telles informations pourrait invoquer le secret des sources. Ainsi, ce mécanisme de sanction ne semble pas correctement s'articuler avec la loi sur la presse, ainsi qu'avec la réalité même des communications actuelles. Au surplus, votre rapporteur s'interroge sur le réalisme de l'hypothèse d'un parlementaire qui porterait plainte en pareil cas - hypothèse qui renforcerait la publicité. Il serait davantage de l'intérêt de la réputation du parlementaire de ne pas être victime de publications mensongères.
Aussi votre commission a-t-elle, à l'initiative de son rapporteur et de note collègue Alain Anziani, adopté un amendement destiné à supprimer ces sanctions. Par un second amendement présenté par son rapporteur, elle a prévu que la publication ou la diffusion d'informations mensongère ou délibérément inexactes relatives au contenu des déclarations de situation patrimoniale seraient punies d'une amende de 7 500 euros. Ainsi, la publication fidèle du contenu des déclarations n'encourrait aucune sanction, mais la publication d'informations tronquées, erronées ou mensongères serait réprimée.
De plus, afin d'ajuster à la durée du mandat la mise à disposition des déclarations de situation patrimoniale auprès des électeurs, à l'initiative de notre collègue Alain Anziani, votre commission a adopté un amendement prévoyant que la déclaration n'était plus consultable en préfecture à l'issue d'un délai d'un an après la fin du mandat du parlementaire. Ce dispositif s'appliquerait aussi aux déclarations de fin de mandat, lesquelles ne seraient alors mises à disposition que quelques mois, le temps qu'elles fassent l'objet des contrôles requis préalables de la part de l'administration fiscale et de la Haute Autorité. Les différents cas de fin de mandat pourraient bien être pris en compte par ce délai.
Enfin, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement destiné à ajuster et clarifier la liste des informations qui ne peuvent en aucun cas être rendues publiques, concernant tant la déclaration de situation patrimoniale que la déclaration d'intérêts et d'activités. Sont ainsi interdits de toute forme de publicité, entre autres, les adresses personnelles du parlementaire, les noms des personnes mentionnées autres que le parlementaire ou encore le nom des établissements teneurs des comptes ou prêteurs. Ce même amendement a repris la disposition, introduite par l'Assemblée nationale, selon laquelle tout électeur peut adresser à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique des observations sur les déclarations qu'il a consultées. A l'initiative de notre collègue Nathalie Goulet, votre commission a adopté un amendement encadrant l'envoi de ces observations, en prévoyant qu'elles devaient être adressées par courrier justifiant de l'identité exacte de l'électeur. En outre, à l'initiative de notre collègue Catherine Tasca, votre commission a adopté un amendement prévoyant que ces observations pourraient ensuite être transmises par la Haute Autorité au bureau de l'assemblée concernée ainsi qu'à l'organe interne à l'assemblée chargé de la déontologie parlementaire.
• . Les prérogatives de la Haute Autorité pour contrôler les déclarations
Dans ses II, III et IV, le présent article précise les différentes prérogatives attribuées à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique afin de contrôler la sincérité et l'exactitude des déclarations de situation patrimoniale et des déclarations d'intérêts et d'activités, ainsi que les variations de la situation patrimoniale des parlementaires au cours de leur mandat. Il précise en particulier les prérogatives significatives dont dispose à cette fin la Haute Autorité à l'égard de l'administration fiscale.
En premier lieu, après les avoir reçues des intéressés, la Haute Autorité transmet les déclarations de situation patrimoniale à l'administration fiscale, afin d'en obtenir les éléments lui permettant d'en apprécier l'exhaustivité, l'exactitude et la sincérité - en particulier les avis d'imposition. L'administration fiscale dispose de soixante jours pour répondre à la Haute Autorité, laquelle dispose ensuite de six semaines pour examiner la déclaration et s'il y a lieu, selon une procédure contradictoire, l'assortir d'observations, avant de la rendre publique par mise à disposition en préfecture.
Par l'adoption de l'amendement proposé par son rapporteur concernant les modalités de publicité des déclarations, votre commission a souhaité rendre plus efficace la procédure de saisine de l'administration fiscale, en prévoyant que celle-ci devait transmettre à la Haute Autorité, dans un délai réduit de soixante à trente jours, tous les éléments relatifs aux revenus et au patrimoine de l'intéressé, afin d'éviter de laisser à l'administration fiscale une marge d'appréciation des éléments qu'elle transmet. Parallèlement, votre commission a allongé à trois mois au lieu de six semaines le délai permettant l'examen contradictoire du contenu de la déclaration par la Haute Autorité, avant sa mise à disposition. Il est en effet nécessaire que les doutes éventuels et les omissions involontaires puissent être levés avant la mise à disposition, ce qui suppose que la Haute Autorité dispose du temps suffisant pour traiter potentiellement plusieurs centaines de déclarations.
En second lieu, outre le contrôle effectué à l'aide de l'administration fiscale en amont de la mise à disposition en préfecture, la Haute Autorité dispose d'autres prérogatives destinées à contrôler l'évolution de la situation patrimoniale des parlementaires : demande de communication des déclarations de revenus et, le cas échéant, d'impôt sur la fortune du conjoint séparé de biens, du partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou du concubin 26 ( * ) , demande de mise en oeuvre du droit de communication pour obtenir des documents ou renseignements 27 ( * ) , dans un délai de soixante jours, mise en oeuvre des procédures d'assistance administrative internationale. Pour la mise en oeuvre de ces prérogatives très larges de la Haute Autorité, destinées à permettre un contrôle très approfondi de l'évolution de la situation patrimoniale des parlementaires - contrôle que la Commission pour la transparence financière de la vie politique n'est pas aujourd'hui en mesure de faire, compte tenu de ses prérogatives limitées -, les agents de l'administration fiscale seraient déliés du secret professionnel à l'égard des membres et des rapporteurs de la Haute Autorité.
Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement de façon à clarifier les dispositions relatives au pouvoir de contrôle de la Haute Autorité sur les déclarations des parlementaires et celles concernant ses relations avec l'administration fiscale, aux fins de contrôler l'évolution du patrimoine des parlementaires. Cet amendement prévoit en outre explicitement que la Haute Autorité peut demander des explications, dans un délai de trente jours, à l'auteur d'une déclaration, ce qui n'était prévu qu'implicitement et sans délai. Concernant les déclarations de revenus et d'impôt sur la fortune, étant entendu que votre commission a déjà prévu que ces déclarations sont jointes à la déclaration de situation patrimoniale lorsqu'elles concernent le parlementaire, cet amendement dispose, dans un souci de simplification, que la Haute Autorité peut directement demander ces déclarations à l'administration fiscale lorsqu'elles concernent, par précaution en cas d'omission, le député ainsi que son conjoint, plutôt que de solliciter le conjoint puis, à défaut, l'administration fiscale.
Lorsqu'une déclaration est incomplète ou lorsqu'il n'est pas répondu aux demandes d'explications formulées par la Haute Autorité, celle-ci disposerait d'un pouvoir d'injonction. Le fait de ne pas déférer à ces injonctions dans un délai d'un mois serait puni d'un an de prison et 15 000 euros d'amende.
• . L'entrée en vigueur de ces obligations déclaratives réformées
Dans son V, le présent article prévoit son entrée en vigueur à compter de la date de publication au Journal officiel de la nomination du président de la Haute Autorité, c'est-à-dire an réalité à compter de la mise en place effective de la Haute Autorité, après la prise des textes d'application de la réforme.
De plus, il prévoit que tout parlementaire serait tenu, dans les deux mois suivant cette date de publication, d'établir les deux nouvelles déclarations, dans le cadre qu'il définit. Pour permettre aux parlementaires de remplir correctement leurs nouvelles obligations déclaratives, votre rapporteur avait envisagé que ce délai pouvait être allongé à quatre mois, mais la commission a souhaité qu'il soit allongé à six mois, afin d'éviter que la mise à disposition des déclarations auprès des électeurs dans les préfectures intervienne au cours de la campagne électorale pour les élections municipales et éviter ainsi toute interférence. Votre commission a adopté un amendement en ce sens présenté par son rapporteur.
En outre, dans ce même paragraphe relatif à l'entrée en vigueur de ces nouvelles obligations de déclaration, votre commission a adopté un amendement de coordination sur proposition de son rapporteur.
Votre commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié .
Article 2 (art. L.O. 140, L.O. 145, L.O. 145-1 et L.O. 145-2 [nouveaux], L.O. 146, L.O. 146-1, L.O. 147, L.O. 147-1 [nouveau], L.O. 149, L.O. 151-1, L.O. 151-2 et L.O. 151-3 du code électoral) - Incompatibilités parlementaires
L'article 2 du projet de loi organique modifie et complète les articles du code électoral relatifs aux incompatibilités parlementaires. Ces dispositions, qui visent les députés, sont applicables aux sénateurs en vertu de l'article L.O. 297 du code, selon lequel les incompatibilités sont les mêmes que pour les députés. Cet article a été significativement modifié et complété par l'Assemblée nationale.
• . La création de nouvelles incompatibilités
Alors que l'article L.O. 140 du code électoral rappelle l'incompatibilité entre le mandat parlementaire et les fonctions de magistrat de l'ordre judiciaire, l'Assemblée nationale a souhaité que cette incompatibilité soit étendue à toutes les fonctions juridictionnelles ainsi qu'aux fonctions d'arbitre, de médiateur ou de conciliateur. Sous réserve de l'adoption d'un amendement rédactionnel proposé par son rapporteur, votre commission a approuvé cette disposition.
L'Assemblée nationale a souhaité rendre incompatibles avec le mandat parlementaire toutes fonctions au sein du collège d'une autorité administrative indépendante, sauf lorsqu'un parlementaire y est désigné ès qualité, à l'exception de la fonction de président de l'autorité, incompatible dans tous les cas 28 ( * ) . Pour ce faire, elle a complété l'article L.O. 145 - article qui concerne une autre forme d'incompatibilité : les fonctions de direction dans les entreprises publiques - et créé un nouvel article L.O. 145-1. Votre commission a approuvé ces deux nouvelles incompatibilités, tout en adoptant un amendement proposé par son rapporteur afin de clarifier leur rédaction et leur insertion dans le code électoral, mais aussi de prendre en compte la situation dans laquelle une telle autorité indépendante n'est pas collégiale, mais constituée d'une seule personne.
En complément de ces incompatibilités qui concernent diverses formes d'organismes extraparlementaires - c'est-à-dire d'organismes, quel que soit leur statut, qui accueillent en leur sein des parlementaires en vertu de leurs textes constitutifs 29 ( * ) -, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement destiné à insérer un nouvel article L.O. 145-2 dans le code électoral interdisant à un parlementaire, nommé dans un organisme extraparlementaire, de percevoir toute rémunération, gratification ou indemnité. Il semble qu'une telle pratique soit extrêmement rare. Dès lors qu'existe une indemnité parlementaire et qu'un élu est désigné dans un organisme du fait de son mandat parlementaire, il n'y a pas lieu de lui attribuer une rémunération supplémentaire particulière, à la seule exception des frais susceptibles d'être exposés et pris en charge. Une telle disposition correspondrait à une recommandation du rapport d'information de notre collègue Jean-Jacques Hyest sur la prévention des conflits d'intérêts des parlementaires (recommandation n° 37).
Enfin, à l'initiative de notre collègue député René Dosière, l'Assemblée nationale a souhaité instaurer l'interdiction pour un parlementaire de commencer une activité professionnelle qui n'était pas la sienne avant le début de son mandat. Sans doute, peut-on s'interroger sur le caractère proportionné d'une telle incompatibilité au regard de la finalité des incompatibilités parlementaires. En effet, dans une décision n° 2000-426 DC du 30 mars 2000, le Conseil constitutionnel a considéré que « si le législateur peut prévoir des incompatibilités entre mandats électoraux ou fonctions électives et activités ou fonctions professionnelles, la restriction ainsi apportée à l'exercice de fonctions publiques doit être justifiée, au regard des exigences découlant de l'article 6 de la Déclaration de 1789, par la nécessité de protéger la liberté de choix de l'électeur, l'indépendance de l'élu ou l'indépendance des juridictions contre les risques de confusion ou de conflits d'intérêts ». Cependant, votre rapporteur estime que cette décision n'est pas transposable aux parlementaires, car était en cause, en l'espèce, l'instauration pour des élus locaux d'une incompatibilité avec une fonction qui n'est pas géographiquement limitée au ressort territorial des collectivités dont ils étaient les élus. En revanche, compte tenu des missions constitutionnelles auxquelles les parlementaires participent, les garanties d'indépendance exigées des élus doivent être particulièrement fortes, de sorte que, sous réserve d'un examen plus approfondi des difficultés constitutionnelles qu'elle pourrait susciter, votre commission estime que cette large incompatibilité professionnelle est pertinente et adaptée à l'objectif de prévention des conflits d'intérêts. En tout état de cause, elle n'interdit pas l'exercice de toute activité, en particulier les activités compatibles que le parlementaire exerçait avant le début de son mandat, mais seulement l'exercice de celles qui pourraient apparaître du fait de la détention du mandat, et qui à ce titre pourraient relever particulièrement de la logique des conflits d'intérêts.
Par ailleurs, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté deux amendements destinés à traduire d'autres recommandations du rapport d'information de notre collègue Jean-Jacques Hyest sur la prévention des conflits d'intérêts des parlementaires. Il s'agit, d'une part, d'une incompatibilité avec des fonctions de direction dans des entreprises percevant des subventions d'un Etat étranger (recommandation n° 28), au sein de l'article L.O. 145, qui viendrait compléter l'interdiction d'exercer des fonctions rémunérées par un Etat étranger, et, d'autre part, d'une incompatibilité avec des fonctions de direction dans un syndicat professionnel (recommandation n° 27), afin de veiller à l'indépendance à l'égard des intérêts économiques. Cette seconde disposition prendrait place au sein d'un nouvel article L.O. 147-1 du code électoral.
• . La modification de l'incompatibilité avec la fonction de conseil
L'article L.O. 146-1 du code interdit à un parlementaire de commencer à exercer une fonction de conseil qui n'était pas la sienne avant le début de son mandat, à l'exception de celles exercées dans le cadre d'une profession libérale soumise à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé. Une telle dérogation peut bénéficier en principe à de nombreuses professions, mais en pratique elle concerne essentiellement la profession d'avocat. Cette dérogation a suscité des controverses, en particulier ces dernières années, dans la mesure où un parlementaire peut bénéficier des facilités d'accès à la profession d'avocat 30 ( * ) pour commencer cette profession en cours de mandat.
Dans sa version initiale, l'article 2 du projet de loi organique disposait que l'exercice de toute fonction de conseil était incompatible avec le mandat parlementaire, qu'elle soit antérieure au mandat ou non, qu'elle relève d'une profession réglementée ou non. L'Assemblée nationale a souhaité assouplir cette disposition, afin de permettre aux parlementaires exerçant de telles professions réglementées avant le début de leur mandat, en particulier la profession d'avocat, de continuer à les exercer, tout en conservant une interdiction complète pour les autres fonctions de conseil. Cette modification a été adoptée à l'initiative de notre collègue député René Dosière. Les restrictions à l'exercice de la profession d'avocat par un parlementaire, telles qu'elles sont prévues par l' article L.O. 149 du code, demeureraient évidemment applicables. A l'initiative de notre collègue René Dosière également, celles-ci ont été ajustées sur un point : il ne serait plus possible de demeurer le conseil d'une entreprise publique ou d'un établissement public national, visés par l'article L.O. 145, ou d'une entreprise travaillant pour le compte de l'Etat, visée par l'article L.O. 146, lorsqu'on l'était avant le début de son mandat, ce qui paraît cohérent à votre rapporteur.
Sous réserve de l'adoption d'un amendement rédactionnel proposé par son rapporteur, votre commission a approuvé l'incompatibilité avec la fonction de conseil telle qu'elle résulte des travaux de l'Assemblée nationale.
• . La modification des autres incompatibilités existantes
Alors que l'article L.O. 145 du code prévoit que sont incompatibles avec le mandat parlementaire les fonctions de direction dans une entreprise publique ou un établissement public national 31 ( * ) , sauf dans le cas où le parlementaire est désigné ès qualité ou du fait d'un mandat électoral local en application des textes constitutifs de l'organisme concerné, l'Assemblée nationale a souhaité que cette dérogation ne puisse s'appliquer qu'aux seules fonctions de membre du conseil d'administration, et pas à celles de président ou de directeur général, et ce uniquement dans le cas où le député serait désigné en sa qualité de parlementaire. Votre commission a considéré qu'il fallait conserver la possibilité de dérogation pour une désignation au titre d'un mandat local. A l'initiative de son rapporteur, elle a adopté un amendement en ce sens. En effet, un parlementaire doit pouvoir continuer à siéger au sein du conseil d'administration d'une entreprise publique ou d'un établissement public national en vertu d'un mandat local qu'il détient.
En outre, votre commission a adopté deux amendements à caractère rédactionnel, sur proposition de son rapporteur, afin d'ajuster la disposition introduite par l'Assemblée nationale à l'article L.O. 146 du code électoral en vue de correctement prendre en compte, dans les incompatibilités, les fonction de direction dans les sociétés-mères de certaines entreprises, en particulier celles qui travaillent pour le compte de l'Etat ainsi que celles qui ont un objet financier et font appel public à l'épargne, pour lesquelles les fonctions de direction sont déjà incompatibles : une telle disposition figurait déjà parmi les recommandations du rapport d'information précité (recommandation n° 29).
A l'initiative de notre collègue Alain Anziani, votre commission a adopté un amendement visant à rendre incompatible l'exercice d'un mandat d'administrateur ou de membre du conseil de surveillance dans une société dont les fonctions de direction sont déjà incompatibles avec le mandat parlementaire en vertu de l'article L.O. 146 précité, alors qu'actuellement l'article L.O. 146-1 du code se limite à interdire à un parlementaire d'accepter de telles fonctions en cours de mandat, de sorte qu'il peut les conserver si elles étaient les siennes avant le début de son mandat. Il s'agit là encore de renforcer la protection du mandat parlementaire à l'égard des intérêts économiques.
Enfin, renforçant l'incompatibilité entre le mandat parlementaire et toute fonction publique non élective, l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, a souhaité qu'un fonctionnaire devenant parlementaire soit d'office placé en position de disponibilité et plus, comme c'est le cas aujourd'hui en vertu des textes statutaires relatifs à la fonction publique, en position de détachement, de façon à ne plus pouvoir bénéficier des droits à avancement et à pension de son corps d'origine. Pour ce faire, elle a complété l'article L.O. 151 du code, tout en supprimant la disposition selon laquelle un parlementaire, s'il est agent public, doit demander à être placé « dans la position spéciale prévue par son statut ». Votre commission a approuvé cette disposition.
• . Le contrôle des incompatibilités par les bureaux des assemblées
Dans le nouveau système déclaratif institué par l'article 1 er du projet de loi organique, le contrôle des incompatibilités parlementaires par les bureaux des assemblées s'effectuerait dorénavant sur la base des déclarations d'intérêts et d'activités, en substitution des actuelles déclarations d'activités. Ces nouvelles déclarations continueraient à comporter la liste des activités professionnelles ou d'intérêt général, même non rémunérées, que le parlementaire envisage de conserver pendant son mandat. En cas de doute, le bureau saisit le Conseil constitutionnel, qui se prononce sur le caractère compatible ou non de l'activité litigieuse, avant régularisation éventuelle par l'intéressé dans les trente jours sous peine de démission d'office.
Actuellement, l'article L.O. 151-2 du code électoral dispose que les parlementaires déposent leur déclaration d'activités sur le bureau de l'assemblée à laquelle ils appartiennent, dans les trente premiers jours de leur mandat. L'article 1 er du projet de loi organique propose de mentionner cette formalité de dépôt avec les autres formalités déclaratives auprès de la Haute Autorité de la transparence de la vie publique. Dans un souci d'intelligibilité du code et de cohérence de ses dispositions relatives aux incompatibilités, votre commission a souhaité maintenir cette disposition au sein de l'article L.O. 151-2, complétée par l'obligation de signaler toute modification substantielle dans la liste des activités. Elle a adopté un amendement en ce sens proposé par son rapporteur.
Enfin, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement de clarification rédactionnelle et de coordination concernant les conditions d'entrée en vigueur des nouvelles incompatibilités. Celles-ci ne trouveraient à s'appliquer qu'à compter du prochaine renouvellement général de l'Assemblée nationale et du prochain renouvellement du Sénat.
Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .
Article 2 bis A (art. 4 et 6 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel) - Incompatibilités professionnelles applicables aux membres du Conseil constitutionnel
Introduit par l'Assemblée nationale en séance publique à l'initiative de notre collègue député Thomas Thévenoud, l'article 2 bis A du projet de loi organique modifie l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel afin de rendre incompatible l'exercice des fonctions de membre du Conseil constitutionnel avec toute autre activité professionnelle, au motif du caractère quasi juridictionnel de la fonction du Conseil dans le domaine des libertés publiques du fait de l'instauration de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC).
De telles dispositions s'appliqueraient à tous les membres du Conseil, qu'il s'agisse des membres désignés ou des membres à vie.
Actuellement, l'ordonnance précitée du 7 novembre 1958 dispose, dans son article 4, que les fonctions de membre du Conseil sont incompatibles avec les fonctions de membre du Gouvernement ou du Conseil économique, social et environnemental, avec celles de Défenseur des droits, ainsi qu'avec tout mandat électoral. Elle ajoute que les incompatibilités professionnelles applicables aux parlementaires s'appliquent aux membres du Conseil. Dans son article 6, elle prévoit que les indemnités des membres du Conseil sont réduites de moitié pour ceux qui continuent à exercer une activité compatible. L'article 2 bis A du projet de loi organique propose par cohérence de supprimer cette seconde disposition, en complément de l'incompatibilité professionnelle absolue.
Approuvant un tel élargissement des incompatibilités applicables aux membres du Conseil constitutionnel, dans le contexte nouveau de la QPC qui impose aux membres du Conseil un devoir renforcé d'indépendance, à l'instar des magistrats judiciaires, votre commission a considéré qu'il convenait d'en aligner la rédaction sur l'incompatibilité générale applicable aux magistrats avec toute autre activité professionnelle. Aussi votre commission a-t-elle adopté, sur la proposition de son rapporteur, un amendement reprenant une disposition figurant à l'article 8 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, selon laquelle « l'exercice des fonctions de magistrat est incompatible avec l'exercice de toutes fonctions publiques et de toute autre activité professionnelle ou salariée ». Cette disposition se substituerait à celle selon laquelle, actuellement, les incompatibilités professionnelles applicables aux parlementaires s'appliquent aux membres du Conseil constitutionnel.
Enfin, cette disposition trouve pleinement sa place dans un texte relatif à la transparence de la vie publique, texte qui renforce déjà les incompatibilités qui s'appliquent aux parlementaires.
Votre commission a adopté l'article 2 bis A ainsi modifié .
Article 2 bis (art. L.O. 153 du code électoral) - Interdiction pour un parlementaire nommé membre du Gouvernement de percevoir une indemnité parlementaire pendant le délai d'option
Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur la proposition de son rapporteur, l'article 2 bis du projet de loi organique prévoit, au cours du délai d'un mois pendant lequel un parlementaire nommé membre du Gouvernement conserve son mandat parlementaire - autrement appelé « délai d'option », permettant au parlementaire de renoncer à entrer au Gouvernement pour conserver son mandat parlementaire 32 ( * ) -, que ce parlementaire ne perçoive plus aucune indemnité en tant que parlementaire. L'article L.O. 153 du code électoral dispose déjà que ce parlementaire ne peut prendre part à aucun scrutin dans son assemblée. Il est en effet conforme au principe de séparation des pouvoirs que le parlementaire nommé membre du Gouvernement, pendant ce délai, ne puisse plus faire usage de ses prérogatives parlementaires.
Ces dispositions, qui visent les députés, sont applicables aux sénateurs en vertu de l'article L.O. 297 du code électoral.
Votre commission a adopté l'article 2 bis sans modification .
Article 2 ter (art. L.O 489, L.O 516 et L.O 544 du code électoral) - Suppression d'une peine automatique d'inéligibilité applicable aux conseillers territoriaux de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon
Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, l'article 2 ter du projet de loi organique supprime les 1° du I des articles L.O. 489, L.O. 516 et L.O. 544 du code électoral créés par la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer. Reprenant un dispositif existant pour d'autres élus, ces articles prévoient pour les conseillers territoriaux, respectivement, de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint Pierre-et-Miquelon, une inéligibilité d'un an s'ils ne déposent pas une déclaration de situation patrimoniale.
Au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel 33 ( * ) , cette peine d'inéligibilité sans pouvoir d'appréciation et de modulation du juge en fonction du manquement constaté paraît contraire au principe d'individualisation de peines qui découlent de l'article 8 de la déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789.
Votre commission a adopté l'article 2 ter sans modification.
Article 2 quater (supprimé) (art. 4 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel) - Incompatibilité avec l'exercice de la profession d'avocat applicable aux membres du Conseil constitutionnel
Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur la proposition de son rapporteur, l'article 2 quater du projet de loi organique modifie l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel afin de rendre incompatible l'exercice des fonctions de membre du Conseil constitutionnel avec l'exercice de la profession d'avocat. De telles dispositions s'appliquent à tous les membres du Conseil, que ce soit les membres désignés ou les membres à vie.
Dès lors que l'article 2 bis A du projet de loi organique prévoit que toute autre activité professionnelle serait interdite aux membres du Conseil, il n'y a pas lieu de prévoir une incompatibilité particulière avec l'exercice de la profession d'avocat. Par conséquent, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement supprimant l'article 2 quater .
Votre commission a supprimé l'article 2 quater .
Article 3 (art. 1er, 4, 6 et 7 de l'ordonnance n° 58-1099 du 17 novembre 1958 portant loi organique pour l'application de l'article 23 de la Constitution) - Indemnités et interdiction d'activités des membres du Gouvernement et des anciens membres du Gouvernement
L'article 3 modifie les règles nécessaires à l'application de l'article 23 de la Constitution qui prévoit que « les fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles avec l'exercice de tout mandat parlementaire, de toute fonction de représentation professionnelle à caractère national et de tout emploi public ou de toute activité professionnelle », renvoyant à une loi organique le soin de déterminer les conditions pour pourvoir au remplacement des intéressés dans leurs anciennes fonctions .
Il modifie ainsi l'article 5 de l'ordonnance n° 58-1099 du 17 novembre 1958 disposant actuellement qu'un ancien membre du Gouvernement perçoit une indemnité d'un montant égal au traitement qui lui était alloué en sa qualité de membre du Gouvernement s'il n'a pas retrouvé une activité rémunérée. Dans sa rédaction initiale, cet article proposait que la durée de perception de cette indemnité soit ramenée de six à un mois « dans un souci d'exemplarité » selon les termes de l'étude d'impact jointe au présent projet de loi. Adoptant un amendement de M. René Dosière, la commission des Lois de l'Assemblée nationale a supprimé cette disposition, préférant s'en tenir au « système mis en place par le général de Gaulle en 1958 » selon l'auteur de l'amendement. La commission des lois a en effet considéré que la justification avancée par le Gouvernement ne paraissait pas suffisante et que la réduction du délai favorisait les membres du Gouvernement notamment titulaire d'un mandat parlementaire au détriment de ceux sans emploi au terme de leurs fonctions gouvernementales. En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. René Dosière, soutenu par le Gouvernement, qui, dans un souci de compromis, a finalement réduit la durée de perception de cette indemnité pour les membres du Gouvernement ne percevant pas de rémunération après leur départ du Gouvernement pendant un délai de trois mois.
En outre, l'Assemblée nationale a conservé l'impossibilité à l'avenir pour un ancien membre du Gouvernement de percevoir cette indemnité « s'il a omis de déclarer [...] tout ou partie de son patrimoine ou de ses intérêts », ce qui renvoie à la violation des obligations déclaratives prévu par l'article 3 du projet de loi ordinaire. Comme le rapporteur de l'Assemblée nationale le notait dans son rapport, « dans le cas où la révélation aurait lieu après le versement de l'indemnité, le texte est muet sur la possibilité d'une éventuelle rétrocession », ce dernier notant toutefois qu'elle serait possible « en application de la théorie de la répétition de l'indu », position que partage votre rapporteur.
En outre, sur proposition de son rapporteur, la commission des loi de l'Assemblée nationale a complété l'article 1 er de l'ordonnance n° 58-1099 du 17 novembre 1958 qui prévoit que l'incompatibilité entre les fonctions de membre du Parlement et de membre du Gouvernement ne prend effet qu'au terme d'un délai d'un mois, l'intéressé devant alors cesser son mandat parlementaire s'il souhaite exercer les fonctions gouvernementales. Durant ce délai, le parlementaire ne peut prendre part à aucun scrutin et dorénavant ne pourrait pas cumuler, ce qui apparaît souhaitable, les indemnités de parlementaire et celle de membre du Gouvernement, ce que théoriquement les dispositions actuelles de l'ordonnance autorisent.
Un autre amendement du rapporteur adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale a fixé au niveau de la loi organique une disposition initialement inscrite au sein du projet de loi ordinaire par le Gouvernement : la mise d'office en disponibilité ou dans la position équivalente prévue par leur statut des membres du Parlement qui exerce une activité au sein d'une fonction publique. Cette mesure, qui est de droit pour le fonctionnaire concerné, s'analyse en effet comme une incompatibilité puisqu'elle rompt le lien entre l'administration d'emploi et le fonctionnaire sous réserve de son droit à réintégrer son corps ou cadre d'emploi d'origine à l'issue de son mandat. La mise en disponibilité serait prononcée d'office et pour toute la durée du mandat, sans limitation de durée donc contrairement à la mise en disponibilité pour convenances personnelles.
Cette règle vise à éviter les conflits d'intérêts mais également, à l'origine, les moyens de pression du Gouvernement sur le Parlement, le fonctionnaire étant, de par son lien hiérarchique, sous l'autorité du Gouvernement.
Cette mesure moins favorable aux fonctionnaires que le détachement contribue, selon l'étude d'impact jointe au présent projet de loi, à « préserver un équilibre entre les parlementaires issus du secteur privé, pour lesquels le projet de loi organique prévoit une extension des incompatibilités professionnelles, et ceux qui ont la qualité de fonctionnaire. ».
Pour mettre fin à ce qui pouvait paraître comme un avantage donné aux fonctionnaires qui détenaient un mandat parlementaire, l'article 9 de la loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007, leur avait déjà supprimé la faculté d'acquérir des droits à pension de retraite à compter du prochain renouvellement de chacune des assemblées, soit en septembre 2008 pour le Sénat et en juin 2012 pour l'Assemblée nationale.
Placé hors de son corps ou de son cadre d'emploi d'origine, le fonctionnaire est délivré des obligations de service et ne perçoit plus de traitement. Contrairement au détachement qui était la position actuelle des membres du Parlement étant fonctionnaire, la mise en disponibilité ne permettrait pas au fonctionnaire dans cette position statutaire de bénéficier des droits à l'avancement et à la retraite. En outre, à l'issue de sa disponibilité, il n'est pas automatiquement réintégré et doit attendre une vacance d'emploi.
L'entrée en vigueur de cette disposition est cependant reportée, pour ne pas bouleverser les situations actuelles, au 1 er janvier 2014.
Enfin, à l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a tiré les conséquences de la mise en place d'un dispositif de contrôle des activités exercées par les membres du Gouvernement dans le délai de trois ans consécutif à l'exercice de leurs fonctions gouvernementale par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique pour supprimer l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1099 du 17 novembre 1958 qui interdit, dans les six mois suivant la cessation des fonctions gouvernementales, d'entamer une fonction de direction au sein des entreprises nationales et établissements publics nationaux ou des entreprises disposant d'avantages ou de commandes publiques ou exerçant une activité immobilière ou une activité financière en faisant appel à l'épargne. Le contrôle exercé par la Haute Autorité devrait ainsi se substituer à cette interdiction qui excède le champ de l'article 23 de la Constitution puisqu'elle s'applique après la cessation des fonctions gouvernementales.
Adoptant un amendement de votre rapporteur, votre commission a supprimé l'article 7 de l'ordonnance n° 58-1099 du 17 novembre 1958 qui fixait l'entrée en vigueur des dispositions de l'ordonnance à compter de l'entrée en fonction du premier Gouvernement suivant la première élection du chef de l'Etat sous la V ème République, dispositions désormais obsolètes.
Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .
Article 4 (tableau annexé à la loi n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution) - Avis des commissions permanentes des assemblées parlementaire sur la nomination du président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique
L'article 4 du projet de loi organique complète le tableau placé en annexe de la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 afin que la nomination du président de la Haute Autorité par un décret du Président de la République ne puisse intervenir qu'en l'absence d'opposition du Parlement. Conformément à l'article 13 de la Constitution, pour « les emplois ou fonctions [...] pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation » - catégorie dont relève légitimement la présidence de la Haute Autorité - une personne ne peut être nommée par le chef de l'Etat en cas de refus du candidat par une majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés des membres des deux commission permanentes des assemblées parlementaires.
Si cette précision ne figure pas au sein de l'article 12 du projet de loi, il convient de déduire du présent article que le nomination du président de la Haute Autorité devrait intervenir par décret du Président de la République pris en conseil des ministres.
En application de l'article 13 de la Constitution, la désignation de la commission permanente chargée d'émettre un vote sur la candidature proposée par le Président de la République est fixée par la loi, ce à quoi pourvoit l'article 21 du projet de loi ordinaire.
Votre commission s'est bornée à modifier l'intitulé de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique au sein de cet article.
Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .
Article 4 bis A (supprimé) (art. 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du président de la République au suffrage universel) - Réduction du remboursement des dépenses électorales d'un candidat à l'élection présidentielle en cas d'omission de déclaration ou de déclaration inexacte
Introduit par l'Assemblée nationale en séance publique à l'initiative de M. René Dosière, l'article 4 bis A prévoit que les déclarations de situation patrimoniale remises par les candidats à l'élection présidentielle sont transmises à la Haute Autorité et qu'en cas d'omission substantielle ou d'évaluation mensongère, la Haute Autorité saisit la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) en rendant cette saisine publique. La CNCCFP pourrait alors réduire le montant du remboursement auquel a droit le candidat au terme de l'élection en fonction de du nombre et de la gravité des irrégularités.
Un dispositif symétrique existerait pour la sortie des fonctions puisque la déclaration de situation patrimoniale du chef de l'État au terme de son mandat serait également transmise à la Haute Autorité qui pourrait rendre public son constat lorsque cette déclaration ne serait pas exhaustive, exacte ou sincère ou face à « une évolution de situation patrimoniale pour laquelle elle ne dispose pas d'explications suffisantes ».
Cet article soulève plusieurs difficultés, en particulier au regard de sa conformité à la Constitution.
En effet, les modalités de remboursement de ces frais seraient fixées selon des critères objectifs pour assurer l'égal accès des candidats à l'élection. En prévoyant une minoration de ce droit au remboursement, au demeurant sans le plafonner, pour des motifs qui n'ont pas une incidence directe sur le déroulement de la campagne électorale ou de lien direct avec la violation de dispositions électorales, cet article remettrait en cause l'égalité des candidats devant l'élection pour des motifs étrangers à la compétition électorale.
En conséquence, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant à supprimer l'article 4 bis A.
Article 4 bis (art. 4 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du président de la République au suffrage universel) - Actualisation d'une référence au code électoral
Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, l'article 4 bis actualise un renvoi opéré par l'article 4 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962, disposition qui a valeur organique, à des dispositions législatives du code électoral auxquels la loi du 6 novembre 1962 et la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 renvoient pour leur application.
En effet, ces renvois se réfèrent à une rédaction des dispositions législatives à un moment donné, fixé actuellement à la rédaction du code électoral en vigueur à la date de la publication de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2001 de finances pour 2012. Il est ainsi proposé d'actualiser cette référence pour prendre en compte les modifications apportées les présents projet de loi organique et ordinaire en substituant comme référence la rédaction du code électoral à la date de la publication du présent projet de loi organique.
Ce renvoi aurait ainsi pour effet de prendre en compte les modifications intervenues à l'article L.O. 135-1 du code électoral qui s'applique aux candidats à l'élection présidentielle s'agissant de la déclaration de situation patrimoniale à laquelle ils sont tenus.
A l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement assurant une coordination au sein de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 rendue nécessaire par la réorganisation au sein du code électoral opérée par l'article 1 er du présent projet de loi organique.
Votre commission a adopté l'article 4 bis ainsi modifié .
Article 4 ter (nouveau) (art. 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances) - Publication d'informations relatives aux subventions versées sur proposition des membres du Parlement
Votre commission ayant adopté un amendement de nos collègues Laurence Rossignol et Alain Anziani ainsi que de l'ensemble des membres du groupe socialiste, l'article 4 ter prévoit le dépôt annuel par le Gouvernement, sous forme d'une annexe au projet de loi de finances pour l'année, rendant compte d'informations relatives au versement de subventions aux collectivités territoriales ou à des associations, pratique plus connue sous le nom de « réserve parlementaire ».
La « réserve parlementaire », qui a son équivalent du point de vue gouvernemental avec la « réserve ministérielle », est un usage ancien permettant aux membres du Parlement de solliciter des ministres qui restent formellement les ordonnateurs budgétaires de verser une somme à un bénéficiaire pour un projet donné. La répartition des fonds de la « réserve parlementaire » relèvent de règles internes à chaque assemblée parlementaire. Pour son exécution budgétaire, cette subvention répond aux conditions traditionnelles d'une dépense publique.
Seraient ainsi retracées les informations portant sur les versements de l'année précédant le dépôt du projet de loi de finances selon une répartition par département, collectivité d'outre-mer ou en Nouvelle-Calédonie avec pour chaque subvention les informations suivantes : le nom du bénéficiaire, le montant versé, la nature du projet financé, le programme budgétaire concerné et le nom du membre du Parlement qui a proposé la subvention.
Votre commission a adopté l'article 4 ter ainsi rédigé .
Article 5 - Extension des dispositions aux collectivités régies par le principe de spécialité législative
L'article 5 du projet de loi organique étend les articles 1 er et 2 du présent projet de loi organique aux trois collectivités françaises de l'océan Pacifique, régies par un principe de spécialité législative : la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et les îles Wallis et Futuna. L'application sur le territoire de ces collectivités de dispositions qui ne relèvent pas de la catégorie des « lois de souveraineté » est subordonnée à une mention expresse de la part du législateur.
En revanche, les autres dispositions du présent texte ont soit un objet spécifique à une collectivité régie par principe de spécialité législative, soit ont trait aux pouvoirs publics constitutionnels de la République et s'appliquent de plein droit, étant « en raison de leur objet, [...] nécessairement destinés à régir l'ensemble du territoire de la République » 34 ( * ) , ce qui est le cas pour les articles 2 bis A, 2 bis, 3 et 4 35 ( * ) .
Votre commission a adopté l'article 5 sans modification .
Article 6 (art. 64, 114, 161 et 195 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 199 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Coordination avec le statut de la Nouvelle-Calédonie
Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, l'article 6 du projet de loi organique étend les dispositions aux élus locaux de la Nouvelle-Calédonie.
Il impose au président et aux membres du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, au président et aux membres du Congrès de la Nouvelle-Calédonie ainsi qu'aux présidents et vice-président des assemblées de province de déposer une déclaration de situation patrimoine, comme actuellement, et désormais une déclaration d'intérêts dans les conditions prévues pour les élus locaux à l'article 10 du projet de loi ordinaire. Ce renvoi par la loi organique à des dispositions de la loi ordinaire a pour effet de les rendre applicable dans leur rédaction en vigueur à la date de l'adoption définitive du projet de loi organique en application de la jurisprudence constitutionnelle dite de « cristallisation » 36 ( * ) .
Enfin, en raison des sérieux doutes pesant sur la constitutionnalité de cette sanction 37 ( * ) , la peine d'inéligibilité automatique frappant un élu en cas de non dépôt d'une déclaration de situation patrimoniale est supprimée.
Votre commission a adopté l'article 6 sans modification .
Article 7 (art. 109 et 160 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) - Coordination avec le statut de la Polynésie française
Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, l'article 7 du projet de loi organique étend les dispositions aux élus locaux de la Polynésie française.
Il impose au président et aux membres du gouvernement de la Polynésie française, aux représentants à l'assemblée de la Polynésie française de déposer une déclaration de situation patrimoine, comme actuellement, et désormais une déclaration d'intérêts dans les conditions prévues pour les élus locaux à l'article 10 du projet de loi ordinaire. Ce renvoi par la loi organique à des dispositions de la loi ordinaire a pour effet de les rendre applicable dans leur rédaction en vigueur à la date de l'adoption définitive du projet de loi organique en application de la jurisprudence constitutionnelle dite de « cristallisation » 38 ( * ) .
Enfin, en raison des sérieux doutes pesant sur la constitutionnalité de cette sanction 39 ( * ) , la peine d'inéligibilité automatique frappant un élu en cas de non dépôt d'une déclaration de situation patrimoniale est supprimée.
Votre commission a adopté l'article 7 sans modification .
Article 7 bis (art. L.O. 6221-1, L.O. 6231-1 et L.O. 3431-1 du code général des collectivités territoriales ) - Coordination avec les statuts de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon
Introduit par l'Assemblée nationale en séance publique à l'initiative de son rapporteur, l'article 7 bis du projet de loi organique étend les dispositions aux élus locaux de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.
Il impose au président du conseil territorial et aux conseillers territoriaux des collectivités de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon de déposer une déclaration de situation patrimoine, comme actuellement, et désormais une déclaration d'intérêts dans les conditions prévues pour les élus locaux à l'article 10 du projet de loi ordinaire. Ce renvoi par la loi organique à des dispositions de la loi ordinaire a pour effet de les rendre applicable dans leur rédaction en vigueur à la date de l'adoption définitive du projet de loi organique en application de la jurisprudence constitutionnelle dite de « cristallisation » 40 ( * ) .
Votre commission a adopté l'article 7 bis sans modification .
Article 8 - Application des dispositions relatives à l'administration, à la règlementation et la législation fiscale dans les collectivités d'outre-mer et Nouvelle-Calédonie
Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, l'article 8 du projet de loi organique renvoie pour l'application de dispositions du projet de loi organique et du projet de loi ordinaire aux administrations fiscales des collectivités d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie ainsi qu'au droit fiscal applicable localement lorsque sont mentionnés respectivement l'administration fiscale et les règles fiscales.
Tout en jugeant particulièrement opportun cet article dans son principe, votre commission, adoptant un amendement de son rapporteur, a supprimé le renvoi au projet de loi, préférant par souci de parallélisme, introduire une disposition interprétative équivalente au sein du projet de loi lui-même et rédiger la disposition de telle sorte que l'assistance de l'administration fiscale locale ne soit pas exclusive de celle nationale. En effet, malgré l'autonomie fiscale de ces territoires, l'Etat conserve des prérogatives fiscales qui lui permettent de détenir des informations utiles à la haute Autorité pour l'accomplissement de ses missions ; il est donc préférable que cette instance puisse solliciter les deux administrations.
Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié .
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Votre commission a adopté le projet de loi organique relatif à la transparence de la vie publique ainsi modifié.
* 18 Selon le droit actuel, sauf lorsqu'une déclaration a été établie depuis moins de six mois, la déclaration de fin de mandat doit être établie entre un et deux mois avant l'expiration normale du mandat, tandis que dans les autres cas de fin de mandat, sauf le décès (démission, nomination au Gouvernement ou au Conseil constitutionnel, élection dans l'autre assemblée ou au Parlement européen, prolongation plus de six mois d'une mission temporaire confiée par le Gouvernement, déchéance, démission d'office, annulation de l'élection ou, à l'Assemblée nationale, dissolution), la déclaration doit être établie dans les deux mois qui suivent la fin du mandat.
* 19 Article L. 441-7 du code pénal.
* 20 Article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.
* 21 Article 434-13 du code pénal.
* 22 Ainsi, par exemple, dans sa décision n° 2007-554 DC du 9 août 2007 ou dans sa décision n° 2010-6/7 QPC du 11 juin 2010, une des premières au titre de la question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a rappelé qu'une peine à caractère automatique portait atteinte au principe constitutionnel d'individualisation des peines.
* 23 Les règles d'estimation de l'assiette des droits de mutation à titre gratuit sont déterminées par les articles 758 et suivants du code général des impôts.
* 24 Articles L.O. 384-1, L.O. 476, L.O. 503 et L.O. 530 notamment.
* 25 L'article 226-1 du code pénal réprime le délit d'atteinte à la vie privée, comme « le fait, au moyen d'un procédé quelconque, volontairement de porter atteinte à l'intimité de la vie privée d'autrui (...) en captant, enregistrant ou transmettant, sans le consentement de leur auteur, des paroles prononcées à titre privé ou confidentiel ; (...)en fixant, enregistrant ou transmettant, sans le consentement de celle-ci, l'image d'une personne se trouvant dans un lieu privé ».
* 26 Le droit actuel ne prévoit que la communication des déclarations du parlementaire (article L.O. 135-3 du code électoral).
* 27 Le droit de communication de l'administration fiscale est défini au chapitre II du titre II de la première partie du livre des procédures fiscales. L'article L. 81 du livre indique que « le droit de communication permet aux agents de l'administration, pour l'établissement de l'assiette et le contrôle des impôts, d'avoir connaissance des documents et des renseignements mentionnés aux articles du présent chapitre dans les conditions qui y sont précisées. »
* 28 De telles incompatibilités existent déjà ponctuellement (Défenseur des droits, président de la Commission nationale de l'informatique et des libertés...).
* 29 Le nombre des organismes extraparlementaires s'élevait à 188 au 30 septembre 2012, représentant 386 mandats pour les sénateurs (303 titulaires et 73 suppléants). Ils ont donné lieu à 266 nominations au cours de l'année parlementaire 2011-2012.
* 30 Article 98 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d'avocat.
* 31 Fonctions de président, membre du conseil d'administration, directeur général et directeur général adjoint. Les fonctions permanentes de conseil auprès de ces entreprises et établissements sont aussi proscrites, dans dérogation possible.
* 32 Dérogation temporaire et limitée à l'incompatibilité établie par l'article 23 de la Constitution entre les fonctions ministérielles et le mandat parlementaire, ce « délai d'option » revêtait une importance plus grande avant la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, lorsqu'un ancien parlementaire nommé membre du Gouvernement ne retrouvait pas son siège automatiquement à l'issue de ses fonctions gouvernementales et qu'il fallait qu'il provoque à cette fin la démission de son remplaçant pour permettre l'organisation d'une élection partielle (sauf dans les cas des sénateurs élus au scrutin proportionnel).
* 33 Le Conseil constitutionnel a jugé que « le principe d'individualisation des peines [...] implique que la peine emportant l'interdiction d'être inscrit sur une liste électorale et l'incapacité d'exercer une fonction publique élective qui en résulte ne puisse être appliquée que si le juge l'a expressément prononcée, en tenant compte des circonstances propres à chaque espèce » (CC, 11 juin 2010, 11 juin 2010, n° 2010-6/7 QPC).
* 34 CC, 12 février 2004, n° 2004-490 DC, et CC, 15 février 2007, n° 2007-547 DC.
* 35 Dans ce dernier cas, la disposition n'est pas tant relative à une autorité administrative indépendante, ce qui n'aurait pas pour effet de l'inclure dans la catégorie de « lois de souveraineté » mais a trait à la procédure devant une commission permanente des deux assemblées parlementaires.
* 36 CC, 9 juillet 2008, n° 2008-566 DC.
* 37 CC, 11 juin 2010, 11 juin 2010, n° 2010-6/7 QPC.
* 38 CC, 9 juillet 2008, n° 2008-566 DC.
* 39 CC, 11 juin 2010, n° 2010-6/7 QPC.
* 40 CC, 9 juillet 2008, n° 2008-566 DC-1 et LO.