B. ANALYSE PAR PROGRAMME
1. Le programme 721 « Contribution au désendettement de l'Etat »
a) Les cessions ont bénéficié au désendettement de l'Etat...
La part du produit des cessions immobilières contribuant au désendettement de l'Etat représente 62,1 millions d'euros en 2012 , soit un montant très proche des 62,5 millions d'euros de l'année 2011. Les crédits prévus en loi de finances initiale s'élevaient à 65 millions d'euros.
Le rapport annuel de performances indique que le montant exécuté sur le programme 721 s'élève à 61,4 millions d'euros. La différence entre le montant exécuté et la contribution de l'année 2012 résulte « du fait que l'exécution intègre la contribution au désendettement du 4ème trimestre 2011, versée en 2012, et exclut la contribution du 4ème trimestre 2012, qui sera versée en 2013 ».
b) ...mais de manière une fois de plus trop limitée
Ainsi, la contribution au désendettement de l'Etat s'est élevée à 12,4 % du montant des cessions en 2012, soit bien en-deçà des 20 % fixés par la loi . Cette insuffisance, que regrettent vos rapporteurs spéciaux, s'explique par les trop nombreuses exemptions prévues à cette règle .
En effet, la contribution au désendettement de l'Etat ne s'applique pas, jusqu'au 31 décembre 2014, aux produits de cessions des immeubles mis à la disposition du ministère de la Défense , ni à ceux situés à l'étranger 104 ( * ),105 ( * ) . Les établissements d'enseignement supérieur ayant demandé à bénéficier de la dévolution de leur patrimoine et ceux situés dans le périmètre de l'opération nationale d'aménagement du plateau de Saclay ne contribuent pas non plus au désendettement. Enfin, les produits de cessions des immeubles occupés par la direction générale de l'aviation civile (DGAC) sont affectés au désendettement du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».
La légère amélioration par rapport à la contribution de 10,45 % constatée en 2011 s'explique ainsi par la moindre importance des cessions de biens situés à l'étranger par rapport à l'année dernière. Dans ce contexte, vos rapporteurs spéciaux estiment qu'un effort supplémentaire doit être fourni afin de tendre vers les objectifs plus ambitieux des années à venir.
Contribution au désendettement de l'Etat des produits de cessions immobilières
(en millions d'euros)
|
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
|
|
Produits de cessions |
634,6 |
798,9 |
820,8 |
395,2 |
475,0 |
502,0 |
597,7 |
514,7 |
|
Part de ces produits affectée au désendettement |
100,0 15,7 % |
120,8 15,1 % |
131,7 16 % |
61,8 15,6 % |
22,8 4,8 % |
50,5 10 % |
62,5 10,45 % |
62,1 12 % |
Source : d'après les données des RAP successifs du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »
2. Le programme 723 « Contribution aux dépenses immobilières »
a) Le montant des dépenses immobilières financées par le produit des cessions...
Le programme 723 supporte les dépenses à caractère immobilier financées au moyen des produits de cessions immobilières de l'Etat .
A ce titre, afin d'inciter les ministères à la cession d'actifs immobiliers, ces derniers bénéficient d'un « retour » sur les montants cédés. Ce taux de retour est de 60 % en 2012 ; par dérogation, il est porté à 80 % pour les projets immobiliers locaux (PIL), dans le cadre de la réforme de l'administration territoriale (RéATE), et demeure fixé à 100 % pour les biens du ministère de la Défense et ceux localisés à l'étranger.
Les montants restants après déduction des sommes affectées au désendettement de l'Etat viennent abonder une « enveloppe de mutualisation » interministérielle. En 2012, celle-ci a notamment servi à financer l'évaluation des biens des opérateurs, le métrage et la fiabilisation des surfaces, ou encore les marchés de renégociation des baux privés.
b) ...se caractérise par une sous-consommation des CP et une importance des reports de crédits.
La loi de finances pour 2012 prévoyait d'affecter 348 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 448 millions d'euros en crédits de paiement (CP) au programme 723, la différence entre AE et CP s'expliquant par l'achèvement d'opérations programmées avant 2012, notamment pour le ministère de l'Ecologie.
Néanmoins, les montants effectivement consommés sont inférieurs aux prévisions , à savoir respectivement 336 millions d'euros en AE (sous-consommation de 12 millions d'euros, soit 3 %) et surtout 400 millions d'euros en CP (sous-consommation de 48 millions d'euros, soit 11 %). Cette sous-consommation est imputable aux spécificités de la budgétisation du compte d'affectation spéciale : les recettes comme les crédits dépendent en effet d'opérations individuelles qui ne peuvent qu'imparfaitement être prises en compte au moment de l'autorisation parlementaire.
Les mêmes particularités expliquent l'importance des reports et des ouvertures de crédits en cours d'année budgétaire . Ainsi, pour le programme 723, les ouvertures de crédits hors LFI ont atteint 730 millions d'euros, soit 62 % du total des CP ouverts (1,18 milliard d'euros).
Crédits votés, ouverts et consommés en 2012
(en euros)
|
Année |
Crédits votés en LFI |
Crédits ouverts (dont FDC et ADP) |
Crédits consommés |
|||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
2012 |
348 000 000 |
448 000 000 |
856 901 346 |
1 178 178 775 |
336 233 743 |
400 009 055 |
Source : d'après les données du RAP 2012 du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »
c) Les principales opérations immobilières réalisées en 2012
Le ministère de l'Ecologie, du Développement durable, des Transports et du Logement a presque achevé la mise en oeuvre de plusieurs opérations de grande envergure, dont le financement d'un pôle scientifique et technique (PST) à Marne-la-Vallée pour un montant de 64 millions d'euros en CP (sans nouvelles AE), et le rapprochement des sièges de l'Institut géographique national (IGN) et de Météo France à Saint-Mandé pour 21 millions d'euros en CP (et 3 millions d'euros en AE). Il en va de même pour le site de Picpus du ministère de l'Agriculture (12 millions d'euros de CP mais seulement 2 millions d'euros d'AE).
Les opérations du ministère des Affaires étrangères portent d'abord sur des biens situés à l'étranger, notamment à Bangkok, Jakarta, Copenhague et Washington. Les douze opérations les plus importantes concernent un total de 18,7 millions d'euros d'AE sur un total de 47 millions d'euros d'AE.
* 104 A l'initiative de votre commission des finances, la LFI pour 2011 a borné la dispense dont bénéficient les biens situés à l'étranger à la même date que celle retenue, dès la LFI pour 2009, s'agissant des biens militaires.
* 105 Qu'il s'agisse ou non de biens affectés au ministère des affaires étrangères.