B. UN COMPTE D'AVANCES À REDÉFINIR ?
1. Un compte d'avances peu clair
À l'occasion de l'examen des rapports annuels de performances 2010 et 2011 du compte d'avances, vos rapporteurs spéciaux en avaient souligné le caractère indéchiffrable .
Cette opinion est confirmée par l'analyse de l'exécution 2012 et des considérations émises par la Cour des comptes dans le cadre du rapport sur les résultats de l'exercice 2012. Au terme d'un examen d'ensemble du compte d'avances, elle admet son impuissance à expliquer l'intégralité du solde, comme en 2010.
La Cour des comptes considère que le compte d'avance aux collectivités territoriales ne répond pas à la définition des comptes d'avances figurant à l'article 24 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), dans la mesure où les avances ne sont pas remboursées par les collectivités territoriales elles-mêmes et ne sont pas accordées pour une durée déterminée. En conséquence, elle formule la recommandation suivante : « une réflexion financière devrait être engagée sur l'utilité de la création d' un instrument budgétaire spécifique adapté aux opérations de recouvrement et d'avances des impôts locaux transitant par l'actuel compte de concours financiers, propre à mieux rendre compte du coût pour l'Etat de la gestion de la fiscalité directe locale ».
2. Les modalités de comptabilisation des opérations liées à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et à la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) engendrent un déséquilibre structurel du compte
La Cour des comptes met en évidence deux spécificités du compte d'avance : d'une part, il est structurellement en excédent en raison des modalités de comptabilisation des opérations liées à la CVAE, et d'autre part, il est structurellement en déficit au titre des versements d'avances de TICPE aux départements.
En effet, au titre de ses recettes, le programme 833 perçoit, l'année N, les acomptes de CVAE versées par les entreprises. Les excédents versés sont constatés l'année suivante (N+1), et, dans les deux mois, ils sont remboursés aux entreprises : ce remboursement transite par le programme 201 ; en 2012, son montant est de 656 millions d'euros . L'année N+2, les sommes excédentaires (remboursées) sont déduites du programme 833 - il s'agit donc d'une diminution de recettes, mais le programme 833 ne restitue jamais ces excédents au bénéfice du programme 201 . Aussi, les excédents ne viendront jamais en diminution du solde du compte d'avance (CAV), qui va donc les cumuler année après année. Le déficit potentiel au titre du programme 201 est compensé par un excédent à due concurrence du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ». Aussi, « compte tenu de la réduction significative de son solde débiteur depuis la suppression de la taxe professionnelle, le CAV pourrait donc présenter dans peu d'années un solde créditeur, laissant inexactement penser que l'Etat serait en avance sur les collectivités territoriales au titre de la fiscalité directe locale ».
De plus, la Cour des comptes relève un déséquilibre structurel concernant la TIPCE : le montant avancé est garanti pour les départements au titre de la compensation des transferts de charges, quel que soit le montant de TIPCE effectivement perçu par l'Etat.
Selon les informations recueillis par vos rapporteurs spéciaux, la direction générale des finances publiques (DGFiP) mènerait actuellement des réflexions pour améliorer le schéma comptable d'enregistrement actuel.