MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES » ET COMPTE SPÉCIAL « AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES » MM. Jean Germain et Pierre Jarlier, rapporteurs spéciaux
I. MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES »
A. UNE PART MINIME ET PRÉDÉTERMINÉE DES CONCOURS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Le volume total des transferts financiers aux collectivités territoriales s'est élevé en 2012 à 100,12 milliards d'euros - dont 73,55 milliards de concours budgétaires de l'Etat (répartis en 18,0 milliards de dépenses du budget général et 55,6 milliards de prélèvements sur recettes) et 27,1 milliards de fiscalité transférée au titre de la compensation de transferts de compétences. 174 ( * )
Au sein de cet ensemble, les dépenses de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (RCT) ont représenté 2,68 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 2,66 milliards en crédits de paiement, soit 2,7 % du montant total .
En outre, la grande majorité de ces crédits n'offre aucune latitude d'action au responsable de programme, car ils correspondent à des dotations établies pour la compensation des compétences transférées (différentes composantes de la dotation générale de décentralisation) pour lesquelles « l'Etat ne saurait se fixer d'autre objectif que de respecter les engagements que lui imposent les textes constitutionnels et législatifs . »
L'appréciation de l'exécution et de la performance de la mission ne donne en conséquence qu'une vision très partielle de la politique menée en direction des collectivités territoriales.
B. ANALYSE DES PROGRAMMES
La mission se compose de quatre programmes qui portent respectivement les crédits de concours financiers aux communes et groupements de communes (programme 119), aux départements (programme 120), aux régions (programme 121) et certains concours spécifiques (programme 122).
1. Les programmes retraçant les concours financiers aux collectivités territoriales
a) Le programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes »
Le programme a été doté, en loi de finances initiale, de 815,3 millions d'euros en AE et 780,6 millions d'euros en crédits de paiement (CP).
Compte tenu des mouvements intervenus en cours de gestion, les crédits disponibles d'élevaient à 817,3 millions en autorisations d'engagement (AE) et 771,9 millions en CP.
Ces crédits ont été consommés, en 2011, à hauteur de 93,8 % pour les AE et 96,3 % pour les CP, soit des taux sensiblement identiques à ceux de l'exercice précédent.
Pour 17 % du montant total des AE consommées, les dépenses du programme sont constituées par des concours particuliers de la dotation générale de décentralisation (DGD) 175 ( * ) dont l'exécution budgétaire n'appelle pas de commentaire particulier.
Le solde des crédits (soit 636 millions d'euros consommés en AE) est affecté à des dotations de soutien aux projets des communes et groupements de communes : dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), dotation régisseurs de police municipale, dotation titres sécurisés et dotation de développement urbain (DDU).
Vos rapporteurs spéciaux observent que malgré une amélioration de la consommation des crédits de paiement de la DDU, celle-ci reste encore faible. Elle ne s'élève ainsi qu'à près de 70 %. Elle était cependant d'environ 46 % en 2011.
Consommation détaillée des crédits de paiement
(en millions d'euros)
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CP ouverts 2012 |
CP consommés 2012 |
Rappel :
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|
Dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) |
572,7 |
561 |
571,1 |
|
Dotation de développement urbain (DDU) |
48,7 |
33,9 |
23,5 |
Source : commission des finances d'après rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2012
Le taux de consommation des CP de la DETR est pour sa part en légère baisse (98 % au lieu de 99 %).
b) Le programme 120 « Concours financiers aux départements »
Le programme a été doté, en loi de finances initiale, de 492,9 millions d'euros en AE et en CP. Compte tenu des mouvements intervenus en cours de gestion, les crédits utilisables s'élèvent à respectivement à 489,1 millions d'euros et 485,1 millions. Ils ont été consommés à hauteur de 98 % et 99 %.
L'action 1, qui représente 44,1 % du total des autorisations d'engagement consommées du programme, regroupe les crédits affectés à la dotation globale d'équipement des départements (DGE).
Sur un montant total de 212,1 millions d'euros, une partie non négligeable des crédits, soit 37,1 millions, ont été versés aux départements pour solder leurs opérations éligibles à la DGE au titre de l'année 2011.
Dans le cadre de l'action 2 du programme, 265,5 millions d'euros sur un total de 268,9 ont été destinés à la dotation générale de décentralisation (DGD) de droit commun des départements. Le solde a été consommé pour la DGD fluviale en faveur de la Guyane et la DGD de Saint-Martin.
c) Le programme 121 « Concours financiers aux régions »
Le programme a été doté, en loi de finances initiale, de 905,4 millions d'euros en AE et en CP. Compte tenu des mouvements intervenus en cours de gestion, les crédits utilisables s'élèvent à 909,1 millions d'euros en AE et CP.
En 2012, ces crédits, exclusivement destinés à la DGD des régions, ont été consommés à hauteur de 99,9 %.
2. Le programme 122 « Concours spécifiques et administration »
Contrairement aux autres programmes de la mission dont les crédits sont affectés à une catégorie spécifique de collectivité territoriale, le programme 122 se caractérise par son hétérogénéité puisqu'il regroupe des subventions et dotations très diverses : crédits d'aide aux collectivités confrontées à des circonstances exceptionnelles, crédits de la dotation générale de décentralisation (DGD) destinés à plusieurs catégories de collectivités, les moyens de la direction générale des collectivités locales (DGCL) et les dotations affectées à l'Outre-mer.
Le programme 122 a été doté, en loi de finances pour 2012, de 506,6 millions d'euros en AE et de 499,06 millions d'euros en CP.
En raison de plusieurs augmentations de crédits votées en loi de finances rectificative et par décrets d'avances ainsi que de reports de crédits non consommés, les crédits ouverts pour ce programme sont sensiblement plus importants que ceux votés lors de la loi de finances initiale. Ils s'élèvent à 589,35 millions d'euros en AE et 583,29 millions d'euros en CP.
Leur taux de consommation est, respectivement, de 88,5 % et 90,7 % , ce qui révèle l'existence d'un solde non consommé relativement élevé pour ce programme alors que des mouvements de crédits sont pourtant intervenus en cours d'année (67,65 millions d'euros en AE et 54,22 millions d'euros en CP).
Le programme 122 est spécifique dans la mesure où certaines de ses actions regroupent des lignes de subventions diverses à destination des collectivités territoriales dont l'estimation est délicate du fait de leur nature (subventions aux collectivités pour la réparation des dégâts causés par les calamités publiques, subventions aux communes en difficulté...).
Il faut noter que sur cette action, 25 millions d'euros ont été ouverts par la troisième loi de finances rectificative pour 2012, afin de contribuer au fonds de 50 millions d'euros destiné à soutenir les collectivités territoriales ayant souscrit des « emprunts toxiques » , l'autre moitié du fonds étant financée par les collectivités.
Comme le souligne la Cour des comptes dans son analyse de l'exécution du budget 2012, cette dotation « est dérogatoire au regard des principes d'annualité et d'unité budgétaire ».
En effet, les crédits ont été inscrits au titre de l'exercice 2012, quand la dépense n'interviendra que fin 2013, pour une partie, et sur les années suivantes pour le solde. De plus, le versement des crédits à l'agence de service et de paiement et la délégation à celle-ci de la gestion du fonds déroge au principe d'unité budgétaire et rendra possible des reports de crédits sans autorisation parlementaire.
L'action 2 « Administration des relations avec les collectivités territoriales » retrace, hors dépenses du titre 2, les coûts de fonctionnement courant de la direction générale des collectivités locales (DGCL). Elle ne représente que 0,42 % du total des crédits du programme mais est la seule qui bénéficie d'une analyse de la performance, à travers des indicateurs mesurant les délais de parution des textes réglementaires et de réponse aux questions posées par les pouvoirs publics, ou le nombre et l'ampleur des rectifications du montant des dotations. Vos rapporteurs spéciaux se félicitent des bons résultats obtenus sur ces indicateurs. Ils regrettent, en revanche, la détérioration des résultats concernant les dates de communication des dotations , qu'ils avaient déjà relevée pour les exercices 2010 et 2011, ainsi que de la détérioration des délais réels de parution des textes réglementaires relevant de la responsabilité de la DGCL. Ils sont néanmoins conscients des contraintes qui s'exercent sur elle du fait des différentes réformes intervenues ces dernières années.
Résultats de l'indicateur « Dates de communication des dotations »
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2009 Réalisation |
2010
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2011
|
2012
|
2012
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|
Date de mise en ligne de la part forfaitaire de la DGF |
9 février |
4 février |
8 avril |
Avant le 1 er mars |
30 mars |
|
Date de mise en ligne de la part péréquation de la DGF |
17 mars |
5 avril |
14 avril |
Avant le 20 mars |
12 avril |
Source : rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2012
Résultats de l'indicateur « Délais réels de parution des textes réglementaires relevant de la responsabilité de la DGCL »
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Unité |
2010
|
2011
|
2012
|
2012
|
|
|
Délais réels de parution des textes réglementaires relevant de la responsabilité de la DGCL |
Mois |
6 |
6 |
6 |
13,95 |
Source : rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2012
Le tableau suivant présente pour chacune des subventions des actions 1, 3 et 4 du programme 122 les consommations de l'exercice 2012 au regard de celles de l'exercice antérieur :
Consommation détaillée des crédits de paiement
(hors dépenses du titre 3 et du titre 5)
(en millions d'euros)
|
CP
|
CP consommés
|
CP consommés 2012 |
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Action 1 « Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales » |
Subventions aux communes minières |
1,1 |
0,39 |
0,25 |
|
Subventions aux communes en difficulté |
1,4 |
1,54 |
1,4 |
|
|
Reconstruction de ponts détruits par faits de guerre |
147 euros |
0 euro |
0 euro |
|
|
Aides aux regroupements |
13 017 euros |
0,09 |
0 euro |
|
|
Autres subventions |
1,4 |
0,97 |
0,95 |
|
|
Programme de sécurité des établissements scolaires |
0,9 |
0 euro |
0,1 |
|
|
Réparations de dégâts causés par les calamités publiques |
23,9 |
22,46 |
13,7 |
|
|
Fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées |
4,4 |
3,78 |
2,8 |
|
|
Subventions pour travaux divers d'intérêt local |
137,2 |
125,83 |
134,1 |
|
|
Action 3 « Dotation générale de décentralisation » |
DGD - concours particulier autorités compétentes pour l'organisation des transports urbains |
87,9 |
87,9 |
87,9 |
|
DGD - concours particulier ports maritimes |
51,4 |
49,2 |
48,8 |
|
|
DGD - concours particulier aérodromes |
5 |
4 |
3,91 |
|
|
DGD - concours particulier bibliothèques municipales et départementales de prêt |
76,4 |
80 |
80,4 |
|
|
Action 4 « Dotations Outre-mer » |
Dotations outre-mer |
103,7 |
109,4 |
151,9 |
Source : commission des finances d'après les rapports annuels de performances 2010, 2011 et 2012
* 174 Rapport annuel de performance annexé au présent projet de loi.
* 175 Concours particulier relatif à l'élaboration des documents d'urbanisme ; concours particulier relatif au financement des assurances liées aux autorisations de l'utilisation des sols ; concours particulier relatif au financement des services communaux d'hygiène et de santé ; concours particulier pour l'entretien de la voirie nationale de Paris ; concours particulier relatif au financement du transfert des monuments historiques ; concours particulier pour le financement du transfert de compétences prévu à l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation.