III. DES DÉPENSES DU BUDGET GÉNÉRAL STRICTEMENT MAÎTRISÉES
A. LE RESPECT DES NORMES « ZÉRO VALEUR » ET « ZÉRO VOLUME »
1. Les dépenses prises en compte pour l'application des normes en 2012
a) Le champ d'application des normes « zéro valeur » et « zéro volume »
L'évolution des dépenses de l'Etat obéit à une norme de progression qui englobe les dépenses nettes du budget général, les prélèvements sur recettes au bénéfice des collectivités territoriales et de l'Union européenne, ainsi que les éventuelles taxes affectées venant en substitution de crédits budgétaires.
La loi de finances pour initiale pour 2003 avait introduit une norme pour les dépenses de l'Etat , hors remboursements et dégrèvements et hors recettes en atténuation de la charge de la dette. Ces dépenses totales ne devaient pas progresser, à périmètre constant 71 ( * ) , plus vite que l'inflation (norme dite « zéro volume »).
La loi de finances initiale pour 2008 a étendu le périmètre de cette norme de dépenses aux prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l'Union européenne et aux affectations de taxes à des opérateurs, lorsque celles-ci venaient en substitution de crédits budgétaires.
La loi de programmation des finances publiques pour les années 2011-2014 a consacré la double norme de dépenses qui est aujourd'hui appliquée :
- d'une part, les dépenses du budget général de l'Etat et les prélèvements sur recettes, hors charge de la dette et hors contributions aux pensions des fonctionnaires de l'Etat , doivent être stabilisés en valeur à périmètre constant : c'est la norme « zéro valeur » ;
- d'autre part, la progression annuelle des crédits du budget général de l'Etat et des prélèvements sur recettes, y compris charge de la dette et dépenses de pension , doit être, à périmètre constant, au plus égale à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation : c'est la norme « zéro volume » ;
L'introduction par la loi de programmation pour 2011-2014 de cette double norme permet notamment d'éviter le « recyclage » en dépenses nouvelles d'éventuelles économies constatées sur la charge de la dette ou les pensions.
b) Le périmètre des normes de dépenses : un débat récurrent
(1) La gestion 2012 des investissements d'avenir : un impact ponctuel sur le solde budgétaire et la norme de dépenses
Dans son rapport sur l'exécution budgétaire 2012, la Cour des comptes observe que la gestion 2012 des investissements d'avenir a eu un effet favorable sur le solde budgétaire et a facilité le respect de la norme de dépenses .
L'opération de redéploiement opérée au sein du programme des investissements d'avenir (PIA) pour doter en capital la Banque pour l'industrie, à hauteur de 1 milliard d'euros, aurait dû être neutre au plan budgétaire, puisque les crédits rétablis devaient être reversés à OSEO. Mais la participation d'autres actionnaires (CDC, Agence française de développement, banques) à l'augmentation du capital d'OSEO a limité le besoin de financement de l'Etat à 730 millions d'euros . Le solde des crédits ainsi rendus disponibles, pour un montant de 270 millions d'euros, ont été affectés en décembre 2012 au plan automobile (à hauteur de 170 millions d'euros) et à OSEO Garantie (pour un montant de 100 millions d'euros, devant donner lieu à un versement en 2013). Ces crédits n'ont donc pas été consommés à hauteur de 100 millions d'euros.
Par ailleurs, sur les 730 millions d'euros destinés à la dotation en capital de la Banque de l'industrie, seuls 365 millions d'euros ont été versés à OSEO en 2012. Le solde, soit 365 millions d'euros 72 ( * ) , n'a pas été consommé, conduisant au total à des non-consommations de crédits à hauteur de 465 millions d'euros, qui améliorent à due concurrence le solde budgétaire de l'Etat pour l'exercice 2012.
Ces sommes ont fait l'objet d'une procédure de rétablissement de crédits au service dépensier . Or, aux termes de l'article 17 de la LOLF, « peuvent donner lieu à rétablissement de crédits dans des conditions fixées par arrêté du ministre chargé des finances 73 ( * ) :
« 1° Les recettes provenant de la restitution au Trésor de sommes payées indûment ou à titre provisoire sur crédits budgétaires ;
« 2° Les recettes provenant de cessions entre services de l'Etat ayant donné lieu à paiement sur crédits budgétaires ».
Manifestement, aucune des deux hypothèses dans lesquelles il peut être procédé à un rétablissement de crédits n'était réunie, sauf à considérer que la décision de l'Etat de redéployer des crédits alloués à un opérateur conduisait à ce que ces crédits aient été « indûment perçus ».
Pour la Cour des comptes, il aurait été plus logique de considérer ces moindres dépenses (ou annulations, en 2012, de dépenses ouvertes en 2010 sur le programme des investissements d'avenir 74 ( * ) ) comme des recettes non fiscales. Mais il apparaît légitime à votre commission des finances que l'Etat pût redéployer des crédits dans le cadre du programme des investissements d'avenir .
Les rétablissements de crédits ont été opérés de la manière suivante :
- 120 millions d'euros de crédits ont été rétablis sur le programme « Développement des entreprises et de l'emploi » de la mission « Economie » ;
- 200 millions d'euros ont été rétablis sur le programme « Recherches dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » ;
- 150 millions d'euros ont été rétablis sur le compte de concours financiers (CCF) « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » ;
Par annulation et ouverture de crédits lors de la première loi de finances rectificative pour 2012, l'ensemble de ces crédits (soit 470 millions d'euros) a finalement été inscrit sur le programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » de la mission « Economie ».
Or, seulement 170 millions d'euros ont été consommés en 2012, comme indiqué dans le tableau ci-après.
La dotation en crédits du programme « Développement des entreprises et de l'emploi » suite à la gestion 2012 du programme des investissements d'avenir
(en millions d'euros)
|
Rétablissement de crédits |
Annulation de crédits |
Ouverture de crédits |
Total ressources |
Consommation de crédits |
|
|
Programme 134 |
120 |
350 |
470 |
170 |
|
|
Programme 190 |
200 |
- 200 |
0 |
||
|
CCF |
150 |
- 150 |
0 |
Source : Cour des comptes
Enfin, sur les 170 millions d'euros consommés, l'administration a considéré que 150 millions d'euros ne relevaient pas de la norme de dépenses, en considérant qu'ils provenaient du rétablissement de crédits de ce montant qui avait été opéré initialement sur le CCF « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et que les dépenses du CCF ne sont pas comprises dans la norme de dépenses. Ce classement est conventionnel.
Sur le montant des rétablissements de crédits (470 millions d'euros), le Gouvernement a donc retranché des montants de 20 millions d'euros consommés en 2012 et de 150 millions d'euros identifiés comme provenant du CCF, soit au total 300 millions d'euros de crédits ne figurant pas dans la norme de dépenses en 2012 . La Cour des comptes évalue ce montant à 450 millions d'euros , en incluant les 150 millions d'euros provenant du CCF.
Votre commission des finances considère que ces opérations ont certes contribué en 2012 à une diminution du déficit budgétaire (de 465 millions d'euros) et ont facilité le respect de la norme de dépenses (à hauteur de 300 millions d'euros ou de 450 millions d'euros, selon le périmètre retenu). Mais elles seront retranscrites dans le budget 2013, en augmentant à due concurrence le déficit budgétaire et les dépenses incluses dans le périmètre de la norme . Il s'agit donc d' opérations ponctuelles, dont l'effet à terme, fin 2013, sera neutre pour les finances publiques .
(2) Le cas du CAS relatif au spectre hertzien : le financement de dépenses du budget général qui pourraient être incluses dans la norme « zéro valeur »
Les ressources du CAS « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien » proviennent de la vente de fréquences hertziennes détenues par le ministère de la défense. Elles complètent explicitement les dépenses de la mission « Défense », notamment pour l'équipement des forces, pour des montants évalués par la Cour des comptes entre 200 et 250 millions d'euros .
Même si les recettes du CAS hertzien ont un caractère exceptionnel, les dépenses du budget général qu'elles financent, n'ayant pas un caractère exceptionnel, pourraient être réintroduites dans la norme de dépenses « zéro valeur » .
(3) La variation du solde du CAS « Pensions » : une intégration souhaitable dans le champ de la norme « zéro volume »
En ce qui concerne le CAS « Pensions » , comme l'avait déjà observé notre collègue Francis Delattre lors de son contrôle budgétaire dédié à ce CAS 75 ( * ) , en 2011 et en 2012, des prélèvements sur le fonds de roulement (ou solde cumulé) du compte ont été opérés pour combler le déficit entre les recettes et les dépenses du CAS au cours de l'exercice . Le déficit en exécution du CAS « Pensions » s'est établi à 234,8 millions d'euros en 2012 .
La principale ressource du CAS « Pensions » provient des contributions des employeurs, inscrites aux budgets des missions en dépenses de personnel relevant des pensions (« titre 2 CAS »), dans le champ de la norme « zéro volume ». Les prélèvements sur la trésorerie du CAS « Pensions » peuvent donc faciliter le respect de la norme « zéro volume », en se substituant aux contributions employeurs pour assurer l'équilibre des comptes du CAS.
Il conviendrait donc que les variations du solde du CAS « Pensions » soient intégrées dans la norme « zéro volume » , tant dans l'hypothèse où ce solde est négatif (ce qui conduit à un prélèvement sur le fonds de roulement) que dans celle où il s'avère positif (par une reconstitution du fonds de roulement, comme ce devrait être le cas en 2013 suite notamment aux recommandations en ce sens de la Cour des comptes et de votre commission des finances).
2. Un respect strict des normes de dépenses en exécution
Sous le bénéfice des observations qui précèdent sur le périmètre des dépenses incluses dans les normes d'évolution, la maîtrise des dépenses a permis un respect strict des normes « zéro valeur » et « zéro volume » .
La hausse des dépenses nettes intègre des dépenses se situant en dehors du périmètre des normes de dépenses : principalement, la dotation au Mécanisme européen de stabilité (MES) et le refinancement de Dexia, à hauteur respectivement de 6,5 milliards d'euros et 2,6 milliards d'euros , qui correspondent à des événements exceptionnels . En sens inverse, en dehors du budget général, la décision de l'Eurogroupe ayant conduit à la reprise par le FESF du programme d'assistance financière à la Grèce a conduit à une amélioration du solde des comptes spéciaux (+ 4,4 milliards d'euros).
a) Une baisse historique en valeur des dépenses de l'Etat sous la norme « zéro volume »
L'article 5 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 prévoit que les dépenses du budget général de l'Etat et les prélèvements sur recettes ne doivent pas dépasser un plafond, revalorisé chaque année du montant de l'inflation.
Le projet de loi de finances pour 2012 prévoyait ainsi une progression des dépenses de 357,3 milliards d'euros en 2011 à 362,5 milliards d'euros (à périmètre constant 2012), mais ce plafond a été abaissé à deux reprises, au regard des révisions de l'hypothèse d'inflation, au cours de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2012 puis de celui de la première loi de finances rectificative du 14 mars 2012.
In fine , le montant des dépenses incluses dans la norme élargie s'est élevé à 357,6 milliards d'euros 76 ( * ) ; il intègre notamment une économie de 2,5 milliards d'euros réalisée sur la charge de la dette par rapport aux prévisions initiales.
Par rapport à l'exécution 2011 , la progression est de 0,19 % à périmètre courant 77 ( * ) . A périmètre constant, les dépenses de l'Etat, y compris la charge de la dette et les pensions, enregistrent une légère baisse (d'environ 100 millions d'euros 78 ( * ) ), ce qui est historique .
En effet, comme le montrent les tableaux ci-après, entre 2007 et 2011, les normes sous la dépense « zéro volume » avaient progressé, en exécution, entre 1,4 milliard d'euros (en 2009) et 11 milliards d'euros (en 2008).
Normes de dépenses : écarts entre la prévision et l'exécution (2007-2012)
(en milliards d'euros)
|
LFI 2007 |
Execution 2007 |
LFI 2008 |
Exécution 2008 |
LFI 2009 |
Exécution 2009 |
|
|
BG (hors fdc, hors R&D) |
269,7 |
269,7 |
274,8 |
278,5 |
278,9 |
277,5 |
|
Dont charge de la dette |
39,6 |
40,0 |
41,6 |
44,9 |
43,0 |
37,6 |
|
Dont T2 CAS |
29,1 |
28,8 |
30,9 |
30,8 |
33,2 |
32,2 |
|
PSR sous norme |
67,5 |
66,1 |
68,0 |
68,3 |
69,5 |
70,7 |
|
Total BG + PSR (0 volume) |
337,2 |
335,8 |
342,8 |
346,8 |
348,5 |
348,2 |
|
Total (0 valeur hors affectations de recettes) |
268,5 |
267,0 |
270,2 |
271,1 |
272,3 |
278,4 |
|
LFI 2010 |
Exécution 2010 |
LFI 2011 |
Exécution 2011 |
LFI 2012 |
Exécution 2012 |
|
|
BG (hors fdc, hors R&D) |
282,0 |
282,8 |
286,6 |
287,6 |
290,7 |
286,8 |
|
Dont charge de la dette |
42,5 |
40,5 |
45,4 |
46,3 |
48,8 |
46,3 |
|
Dont T2 CAS |
34,2 |
34,0 |
35,8 |
35,7 |
37,6 |
37,7 |
|
PSR sous norme |
70,8 |
69,9 |
70,7 |
70,1 |
70,6 |
70,8 |
|
Total BG + PSR (0 volume) |
352,8 |
352,7 |
357,3 |
357,7 |
361,3 |
357,6 |
|
Total (0 valeur hors affectations de recettes) |
276,2 |
278,2 |
276,1 |
275,7 |
274,9 |
273,7 |
Source : ministère du budget
b) La norme « zéro valeur » a été plus que respectée
En 2012, le périmètre de la norme à laquelle s'applique une évolution « zéro valeur » a été égal à 273,65 milliards d'euros , soit :
- le périmètre des dépenses de la norme « zéro volume » égal à 357,64 milliards d'euros ;
- duquel est retranché le montant des charges de la dette, soit 46,30 milliards d'euros ;
- dont sont déduites les contributions au compte d'affectation spéciale « Pensions », hors attributions de produits, qui se sont élevées à 37,69 milliards d'euros.
Par rapport au plafond de la norme « zéro valeur » en 2011 (275,9 milliards d'euros à périmètre 2012), les dépenses ont diminué de 2,2 milliards d'euros (soit 0,8 %) : la norme « zéro valeur » a été plus que respectée.
Au total, pour la première fois dans l'histoire, les dépenses de l'Etat, hors dépenses exceptionnelles, ont diminué entre 2011 et 2012, témoignant des efforts accomplis et des vertus du durcissement des normes sur le pilotage de l'exécution.
3. Un respect des plafonds fixés par la loi de programmation pour les missions du budget général de l'Etat
Le tableau ci-après compare l'exécution en 2012 des dépenses du budget général (hors contribution au CAS « Pensions ») avec les plafonds fixés pour 2012 par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour 2011-2014.
Le dépassement, à hauteur de 8,73 milliards d'euros, de l'annuité 2012 de la LPFP s'explique, pour moitié (4,34 milliards d'euros), par le dépassement constaté sur la seule mission « Engagements financiers de l'Etat » qui tient compte de l'inscription d'opérations exceptionnelles (notamment, la dotation au MES, à hauteur de 6,5 milliards d'euros et la recapitalisation de Dexia, pour un montant de 2,6 milliards d'euros), en partie compensée par une charge de la dette inférieure aux prévisions.
Sans les dépenses exceptionnelles imputées sur la mission « Engagements financiers de l'Etat », les dépenses totales des missions du budget général sont inférieures de 0,38 milliard d'euros à l'annuité 2012 de la LPFP , du fait notamment d'une moindre charge de la dette.
S'agissant des 29 autres missions du budget général, l'annuité 2012 de la LFPF est respectée pour 13 d'entre elles, alors que des dépassements , généralement limités, sont observés pour les 16 autres . Les dépassements les plus importants concernent les missions « Ecologie, développement et aménagement durables », « Recherche et enseignement supérieur » et « Ville et logement », pour des montants s'élevant respectivement à 1,23 milliard d'euros, 1,05 milliard d'euros et 0,81 milliard d'euros. Pour la mission « Défense », le dépassement (0,66 milliard d'euros) provient des dépenses financées par les ressources exceptionnelles issues de la vente de fréquences hertziennes ( cf . supra ).
Le dépassement des crédits alloués à la mission « Enseignement scolaire » (0,17 milliard d'euros) prend en compte les créations de postes décidées dès la rentrée 2012 (ayant eu un impact de + 0,09 milliard d'euros sur les dépenses de la mission).
Les plafonds de la LPFP sont donc globalement respectés, ce qui témoigne des vertus de la budgétisation pluriannuelle : la plupart des ajustements de crédits ont été relativement limités, compte tenu du principe d'auto-assurance devant être mis en oeuvre au sein des missions.
Le respect des plafonds de la loi de programmation des
finances publiques
pour 2011-2014 en exécution
2012
(crédits de paiement, hors contribution au CAS
« Pensions », en milliards d'euros)
|
Missions |
Annuité 2012 LPFP 2011-2014 |
Exécution 2012 |
Ecart en valeur |
Ecart en % |
|
Missions ayant respecté la programmation triennale |
||||
|
Aide publique au développement |
3,31 |
3,02 |
-0,29 |
-9% |
|
Travail et emploi |
9,94 |
9,75 |
-0,19 |
-2% |
|
Action extérieure de l'État |
2,78 |
2,63 |
-0,15 |
-5% |
|
Gestion des finances publiques et des ressources humaines |
9,08 |
8,99 |
-0,09 |
-1% |
|
Solidarité, insertion et égalité des chances |
12,67 |
12,59 |
-0,08 |
-1% |
|
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation |
3,17 |
3,10 |
-0,07 |
-2% |
|
Provisions |
0,07 |
0,00 |
-0,07 |
-100% |
|
Culture |
2,51 |
2,47 |
-0,04 |
-2% |
|
Administration générale et territoriale de l'État |
2,25 |
2,21 |
-0,04 |
-2% |
|
Politique des territoires |
0,34 |
0,30 |
-0,04 |
-11% |
|
Sécurité civile |
0,41 |
0,40 |
-0,01 |
-2% |
|
Justice |
5,95 |
5,94 |
-0,01 |
0% |
|
Outre-mer |
1,98 |
1,98 |
0,00 |
0% |
|
Missions n'ayant pas respecté la programmation triennale |
||||
|
Médias, livre et industries culturelles |
1,26 |
1,27 |
0,01 |
1% |
|
Conseil et contrôle de l'État |
0,48 |
0,49 |
0,01 |
2% |
|
Sécurité |
11,48 |
11,50 |
0,02 |
0% |
|
Sport, jeunesse et vie associative |
0,42 |
0,46 |
0,04 |
11% |
|
Régimes sociaux et de retraite |
6,24 |
6,34 |
0,10 |
2% |
|
Santé |
1,22 |
1,32 |
0,10 |
8% |
|
Économie |
1,67 |
1,80 |
0,13 |
8% |
|
Relations avec les collectivités territoriales |
2,51 |
2,66 |
0,15 |
6% |
|
Enseignement scolaire |
45,4 |
45,57 |
0,17 |
0% |
|
Immigration, asile et intégration |
0,55 |
0,73 |
0,18 |
32% |
|
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales |
3,19 |
3,59 |
0,40 |
13% |
|
Direction de l'action du Gouvernement |
0,59 |
1,01 |
0,42 |
71% |
|
Défense |
30,51 |
31,17 |
0,66 |
2% |
|
Ville et logement |
7,56 |
8,37 |
0,81 |
11% |
|
Recherche et enseignement supérieur |
23,89 |
24,94 |
1,05 |
4% |
|
Écologie, développement et aménagement durables |
8,77 |
10,00 |
1,23 |
14% |
|
Engagements financiers de l'Etat* |
52,03 |
56,37 |
4,34 |
8% |
|
Total** |
252,23 |
260,96 |
8,73 |
3% |
* Hors opérations exceptionnelles (MES, Dexia), l'exécution 2012 s'élève à 47,26 milliards d'euros (- 4,77 milliards d'euros, soit - 9 % par rapport à l'annuité 2012 de la LPFP).
** Hors opérations exceptionnelles (MES, Dexia),
l'exécution 2012 s'élève à 251,85 milliards d'euros
(- 0,38 milliard d'euros, soit - 0,2 % par rapport à
l'annuité 2012 de la LPFP).
Source : commission des
finances, d'après le ministère du budget
4. Le respect de la norme d'évolution des concours aux collectivités territoriales
L'article 7 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 prévoit que, « pour chacune des années 2011 à 2014 , est stabilisé en valeur, à périmètre constant, l'ensemble constitué par :
1° Les prélèvements sur recettes de l'Etat établis au profit des collectivités territoriales, à l'exception du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée et des dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle ;
2° La dotation générale de décentralisation de la formation professionnelle inscrite sur la mission « Travail et emploi » ;
3° Les dépenses du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
Par ailleurs, le rapport annexé à la loi de programmation indiquait que « l'enveloppe des autorisations d'engagement (AE) des concours de l'Etat aux collectivités locales est stabilisée en valeur sur 2011-2013 au niveau de la LFI 2010, soit 50,45 milliards d'euros en AE ».
Le tableau ci-dessous montre que l'exécution 2012 a pratiquement respecté à la lettre les conditions de la LPFP (l'enveloppe des AE s'est établie à 50,50 milliards d'euros, soit un dépassement de seulement 51 millions d'euros), alors que l'exécution 2011 avait été marquée par un dépassement plus important du plafond (à hauteur de 149 millions d'euros).
Evolution du périmètre de l'enveloppe normée (en autorisations d'engagement)
(en milliards d'euros)
|
Exécution
|
Exécution
|
Evolution |
|
|
Prélèvements sur recettes inclus dans l'enveloppe normée |
46,41 |
46,25 |
|
|
DGD de la formation professionnelle |
1,71 |
1,70 |
- 0,1 % |
|
Mission « Relations avec les collectivités territoriales » |
2,48 |
2,55 |
+ 2,7 % |
|
Total enveloppe normée |
50,60 |
50,50 |
- 0,2 % |
* Au format LFI 2012.
Source : ministère du budget
* 71 L'évolution des dépenses d'une année sur l'autre doit, pour être pertinente, s'opérer sur des champs comparables d'une année sur l'autre. Sont donc exclus du calcul de la norme les mouvements constituant une simple réimputation en son sein (mesures de transfert) ou les mouvements entre le périmètre de la norme et une autre entité (mesures de périmètre) lorsqu'ils sont équilibrés.
* 72 Ces crédits sont restés dans les comptes de l'Etat, étant répartis entre la mission « Economie » et le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat », à hauteur respectivement de 200 millions d'euros et 165 millions d'euros.
* 73 Cet arrêté ministériel n'a par ailleurs jamais été pris. Un texte datant de 1986 serait en cours d'actualisation.
* 74 Il s'agirait d'ailleurs d'une exception dans l'application ordinaire des règles de rétablissements de crédits : cette procédure donne habituellement lieu à des ouvertures et des annulations de crédits des montants équivalents au cours du même exercice.
* 75 Francis Delattre, « Le compte d'affection spéciale « Pensions » : un outil de transparence au service de la LOLF ? », rapport d'information du Sénat n° 652 (2012-2013), déposé le 10 juillet 2012.
* 76 Hors réforme de la taxe professionnelle (3,80 milliards d'euros), MES (6,52 milliards d'euros), Dexia (2,59 milliards d'euros) et dotation à la Banque publique d'investissement provenant du programme des investissements d'avenir (0,15 milliard d'euros), correspondant à la part des rétablissements de crédits provenant du compte de concours financiers « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » ( cf . supra ).
* 77 Les dépenses exécutées en 2011 se sont élevées à 357,45 milliards d'euros.
* 78 La baisse est de 300 millions d'euros en incluant les fonds de concours.