D. LE PLAFONNEMENT DES TAXES AFFECTÉES AUX OPÉRATEURS
1. L'extension aux opérateurs des règles de maîtrise de la dépense publique
Un rapport de l'Inspection générale des finances (IGF), publié en mars 2012 66 ( * ) , a souligné la part qu'occupent les opérateurs dans le budget de l'Etat : ils représentent près d'un cinquième du budget et des emplois de l'Etat, soit près de 50 milliards d'euros et des effectifs s'élevant à 442 830 emplois équivalents temps plein (ETP) en 2012.
Cette part est croissante. Selon ce même rapport, entre 2007 et 2012 :
- leurs effectifs ont progressé de 6,1 % (durant la même période, ceux de l'Etat ont diminué de 6 %),
- leurs moyens budgétaires - constitués de crédits du budget général de l'Etat et de taxes affectées (à hauteur de près de 10 milliards d'euros en 2012) - ont progressé de 15 %, soit une croissance quatre fois plus rapide que celle des dépenses du budget général de l'Etat. Cette évolution s'explique notamment par la dynamique des taxes affectées aux opérateurs (+ 4,5 % par an).
La loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 a voulu encadrer l'évolution, non seulement des dépenses, mais aussi des ressources des opérateurs de l'Etat :
- pour les dépenses, un principe général est posé (« les opérateurs de l'Etat contribuent à l'effort de redressement des finances publiques par la maîtrise de leurs dépenses ») ; les règles d'évolution générale des crédits et des emplois publics devraient ainsi s'étendre aux opérateurs ;
- s'agissant des ressources, il est prévu un plafonnement des taxes qui leur sont affectées, dont le principe avait été posé par l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012. Un plafond de ressources a été fixé ; en cas de dépassement du plafond, il est procédé à un écrêtement du produit de la taxe dont l'excédent est reversé au budget général de l'Etat.
Le mécanisme de plafonnement et d'écrêtement des ressources fiscales affectées s'est ainsi appliqué, en 2012, à 21 opérateurs de l'Etat et 10 autres organismes, pour un produit total des recettes affectées sous plafond évalué à 3 milliards d'euros, avant d'être étendu à d'autres organismes en 2013.
Votre commission des finances approuve le principe de plafonnement des taxes affectées aux opérateurs de l'Etat.
Notre ancienne collègue Nicole Bricq avait souligné, dès 2007 dans le cadre de travaux consacrés aux agences de sécurité sanitaire , que « l'affectation de taxes à des opérateurs de l'Etat constitu[ait] une entorse à l'esprit de la LOLF » 67 ( * ) , nuisant tant à l'optimisation des moyens alloués aux opérateurs qu'à leur pilotage par l'Etat.
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012, votre commission des finances avait ainsi approuvé le principe du plafonnement et de l'écrêtement des taxes affectées aux opérateurs et à d'autres organismes de l'Etat, en observant que les taxes affectées, souvent dynamiques, peuvent inciter les affectataires à indexer l'évolution de leurs dépenses sur celui de leurs recettes.
2. L'exécution 2012
Le plafonnement des taxes affectées devait rapporter 79,4 millions d'euros en 2012 , en retrait par rapport à la première estimation du projet de loi de finances initiale pour 2012 (94,6 millions d'euros).
Comme l'avait toutefois précisé le tome I de l'annexe « Evaluation des voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2013, « l'actualisation dans le présent PLF des prévisions d'exécution 2012 du rendement des taxes affectées [...] permet de réviser le niveau prévisionnel du plafonnement pour 2012 [...]. Toutefois, cette estimation est soumise à de forts aléas de prévision .
« La majeure partie de l'évolution à la baisse du produit de l'écrêtement résulte du moindre niveau qu'attendu (- 14 millions d'euros) des ressources affectées du Centre national du cinéma et de l'image animée » 68 ( * ) .
Selon les données provisoires pour l'année 2012 disponibles fin juin 2013 69 ( * ) , le rendement total des mesures de plafonnement a été de 99,3 millions d'euros , dépassant de 4,7 millions d'euros les prévisions de la loi de finances initiale pour 2012 et de 19,9 millions d'euros celles de la loi de finances pour 2013. Par ailleurs, aux mesures de plafonnement se sont ajoutés, conformément à la loi des finances initiale pour 2012, des prélèvements sur le fonds de roulement de deux opérateurs - l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques et l'Agence nationale des titres sécurisés - à hauteur, ,respectivement, de 55 millions et 44,8 millions d'euros, portant à 196,1 millions d'euros en 2012 le total des ressources issues des prélèvements sur les opérateurs et du plafonnement des taxes dont ils sont affectataires .
Comme le montre le tableau ci-après, et sous réserve des données définitives pour 2012 non encore disponibles, les écrêtements ne devraient concerner que les taxes et les opérateurs suivants, par ordre décroissant de reversement au budget général de l'Etat :
- la taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision, perçue par le Centre national du cinéma et de l'image (CNC), pour un montant de 50 millions d'euros (inférieur toutefois à la prévision de la loi de finances initiale pour 2012 : 70 millions d'euros) ;
- la taxe sur les bureaux affectée à la Société du Grand Paris (SGP) : 33,9 millions d'euros (prévision initiale : 7 millions d'euros) ; deux autres taxes affectées à la SGP sont écrêtées, la taxe spéciale d'équipement et une composante sur le matériel ferroviaire roulant affecté au transport en commun en Ile-de-France de l'Imposition forfaitaire des entreprises de réseaux (IFER), pour des montants s'élevant respectivement à 0,3 million et 1,4 million d'euros, alors que la loi de finances initiale pour 2012 ne prévoyait pas d'écrêtement sur ces deux taxes ; au total, l'application du mécanisme de plafonnement conduit à un reversement au budget de l'Etat de 35,6 millions d'euros au titre des taxes affectées à la SGP ;
- le prélèvement sur les paris sportifs dont bénéficie le Centre national pour le développement du sport (CNDS) : 5,3 millions d'euros (prévision initiale : 5 millions d'euros) 70 ( * ) ;
- la taxe sur les titulaires d'ouvrages de prise d'eau, rejet d'eau ou autres ouvrages hydrauliques perçue par Voies navigables de France : 3,3 millions d'euros (prévision initiale : 6 millions d'euros) ;
- une fraction du prélèvement sur les jeux de cercle en ligne perçue par le Centre des monuments nationaux : 2,3 millions d'euros (prévision initiale : 2 millions d'euros) ;
- la taxe pour le développement des industries, affectée aux Centres techniques industriels de la mécanique (CETIM), au Centre technique de l'industrie du décolletage, au Centre technique industriel de la construction métallique, au Centre technique des industries aérauliques et thermiques et à l'Institut de soudure : 1,9 million d'euros (pas d'écrêtement prévu initialement) ;
- la taxe perçue au profit de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) sur les céréales : 1 million d'euros (pas d'écrêtement prévu initialement).
Plafonnement des taxes affectées : des prévisions à l'exécution 2012
(en millions d'euros)
|
A - Imposition ou ressource affectée |
B - Personne affectataire |
Plafond LFI 2012 |
Ecrêtement 2012 PLF 2012 (1) |
Ecrêtement
(2) |
Dont impact BG 2012 (3) |
|
Taxe générale sur les activités polluantes (art. 266 sexies du code des douanes) |
Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) |
498,6 |
--- |
--- |
--- |
|
Taxe due par les concessionnaires d'autoroutes |
Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) |
610,0 |
--- |
--- |
--- |
|
Fraction des produits annuels de la vente des biens confisqués |
Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) |
1,8 |
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--- |
--- |
|
Taxe annuelle sur les logements vacants |
Agence nationale de l'habitat (ANAH) |
21,0 |
--- |
--- |
--- |
|
TA-TINB dite « de recherche » (non codifiée) |
Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA) |
120,0 |
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--- |
--- |
|
Prélèvement ponctuel (2011/2012/2013) sur la fraction SGP de la taxe sur les bureaux (non codifiée) |
Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) |
95,0 |
--- |
--- |
--- |
|
Fraction des droits de timbres sur la délivrance des cartes nationales d'identité (art. 1628 bis du CGI) |
Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) |
12,5 |
--- |
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--- |
|
Avant LFI 2012 : fraction des droits de timbres sur passeports et titres délivrés aux réfugiés et apatrides |
ANTS |
107,5 |
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--- |
|
Après LFI 2012 : deux plafonds dont un pour les passeports (I) et un pour les titres sécurisés délivrés 43,0aux réfugiés et apatrides (IV et V) + titres de |
ANTS |
16,1 |
--- |
--- |
--- |
|
Taxe pour la gestion des certificats d'immatriculation des véhicules (art. 1628-0 bis du CGI) |
ANTS |
43,0 |
--- |
--- |
--- |
|
Réseau ferré |
Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF) |
11,0 |
--- |
1,6 |
--- |
|
Taxe sur les spectacles (non codifiée) |
Association pour le soutien du théâtre privé |
9,0 |
--- |
--- |
--- |
|
Droit de francisation et de navigation hors Corse |
Conservatoire de l'espace littoral et de rivages lacustres (CELRL) |
37,0 |
2,0 |
--- |
--- |
|
Taxe pour le développement des industries des matériaux de construction |
Centre d'étude et de recherche de l'industrie du béton (CERIB) ; Centre technique de matériaux naturels de construction (CTMNC) |
16,3 |
--- |
--- |
--- |
|
Fraction du prélèvement sur les jeux de cercle en ligne |
Centre des monuments nationaux |
8,0 |
2,0 |
2,3 (4) |
2,3 |
|
Fraction distributeurs de la taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision |
Centre national du cinéma et de l'image (CNC) |
229,0 |
70,0 |
50,0 |
50,0 |
|
Prélèvement sur les paris sportifs |
Centre national pour le développement du sport (CNDS) |
31,0 |
5,0 |
5,3 |
5,3 |
|
Fraction du prélèvement sur les jeux de la Française des jeux hors paris sportifs |
CNDS |
173,8 |
--- |
- 0,1 (4) |
- 0,1 |
|
Contribution sur la cession à un service de télévision des droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives (art. 302 bis ZE du CGI) |
CNDS |
43,4 |
--- |
--- |
--- |
|
Taxe sur l'édition des ouvrages de librairie |
Centre national du livre (CNL) |
5,3 |
--- |
--- |
--- |
|
Taxe sur les appareils de reproduction ou d'impression |
CNL |
29,4 |
0,8 |
--- |
--- |
|
Taxe sur les spectacles de variété (non codifiée) |
Centre national de la chanson, des variétés et du jazz (CNV) |
27,0 |
--- |
--- |
--- |
|
Taxe pour le développement des industries de l'habillement (non codifiée) |
Comité de développement et de promotion de l'habillement |
10,0 |
--- |
--- |
--- |
|
Taxe pour le développement des industries de l'ameublement (non codifiée) |
Comité professionnel de développement des industries françaises de l'ameublement et du bois (CODIFAB) ; Institut technologique filière cellulose, bois, ameublement (FCBA) ; Centre technique des industries mécaniques (CETIM) |
16,5 |
1,8 |
--- |
--- |
|
Taxe pour le développement des industries du cuir, de la maroquinerie, de la ganterie et de la chaussure (non codifiée) |
Comité professionnel de développement cuir, chaussure, maroquinerie (CTC) |
12,5 |
--- |
--- |
--- |
|
Taxe pour le développement de l'industrie de la conservation des produits agricoles (non codifiée) |
Centre technique de la conservation des produits agricoles |
2,7 |
--- |
--- |
--- |
|
Taxe pour le développement des industries (non codifiée) |
Centres techniques industriels de la mécanique (CETIM), Centre technique de l'industrie du décolletage, Centre technique industriel de la construction métallique, Centre technique des industries aérauliques et thermiques, Institut de soudure) |
70,2 |
--- |
2,1 |
1,9 |
|
Droit de sécurité dû par les entreprises ferroviaires qui utilisent les réseaux ferroviaires |
Etablissement public de sécurité ferroviaire (EPSF) |
17,5 |
--- |
--- |
--- |
|
Prélèvement sur la fraction CRMA de la TA-CFE |
Fonds national de promotion et de communication de l'artisanat (FNPCA) |
9,9 |
--- |
--- |
--- |
|
Taxe au profit de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) sur les produits de la mer (anciennement perçue par OFIMER - non codifiée) |
FranceAgriMer |
4,5 |
--- |
1,0 |
1,0 |
|
Taxe au profit de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) sur le lait et les produits laitiers (anciennement perçue par ONIEP - non codifiée) |
FranceAgriMer |
15,0 |
--- |
--- |
--- |
|
Taxe au profit de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranAgriMer) sur les céréales (anciennement perçue par ONIGC) |
FranceAgriMer |
23,0 |
--- |
--- |
--- |
|
Taxe pour le développement des industries de l'horlogerie, bijouterie, joaillerie et orfèvrerie (non codifiée) |
Comité professionnel de développement de l'horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie, de l'orfèvrerie et des arts de la table (Francéclat) |
13,5 |
--- |
--- |
--- |
|
Droit sur les produits bénéficiant d'une appellation d'origine ou d'une indication géographique |
Institut national de l'origine et de la qualité (INAO) |
5,0 |
--- |
--- |
--- |
|
Fraction des prélèvements respectivement sur les paris hippiques (L. 137-20), les paris sportifs (L. 137-21) et les paris sur les jeux de cercle en ligne (L. 13-22) |
Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES) |
5,0 |
--- |
0,2 (4) |
0 (gain sécurité sociale) |
|
Fraction de la contribution due par les consommateurs finals d'électricité |
Médiateur national de l'énergie |
7,0 |
--- |
--- |
--- |
|
Taxe sur les titres de séjour et les titres de circulation, et droit de régularisation |
Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) |
109,0 |
--- |
--- |
--- |
|
Taxe sur les embauches (saisonnière/temporaire/permanente) de travailleurs étrangers et sur les salariés étrangers détachés temporairement en France |
OFII |
34,0 |
--- |
--- |
--- |
|
Taxe sur les attestations d'accueil des étrangers |
OFII |
7,5 |
--- |
--- |
--- |
|
Contribution spéciale sur les employeurs d'étrangers en situation irrégulière |
OFII |
4,0 |
--- |
--- |
--- |
|
Contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement de l'étranger dans son pays d'origine sur les employeurs d'étrangers en situation irrégulière |
OFII |
1,0 |
--- |
--- |
--- |
|
Droit de timbre sur les demandes de naturalisation, de réintégration et d'acquisition de la nationalité |
OFII |
5,5 |
--- |
--- |
--- |
|
Fraction non affectée (hors max Ile de France, fixe UESL, fixe Etat et fixe ANRU) de la TSB |
Société du Grand Paris (SGP) |
168,0 |
7,0 |
34,6 |
33,9 |
|
Taxe spéciale d'équipement SGP adossée à la TH, aux TF et à la CFE en Ile de France |
SGP |
117,0 |
--- |
0,3 |
0,3 |
|
Composante sur le matériel ferroviaire roulant affecté au transport en commun en Ile de France de l'imposition forfaitaire des entreprises de réseaux (IFER-STIF RATP) |
SGP |
60,0 |
--- |
1,4 |
1,4 |
|
Taxe sur les titulaires d'ouvrages de prise d'eau, rejet d'eau ou autres ouvrages hydrauliques |
Voies navigables de France (VNF) |
148,6 |
6,0 |
3,3 |
3,3 |
|
Mesures de plafonnement de taxes |
3 012,6 |
94,6 |
101,9 |
99,3 |
|
|
Mesures de prélèvement sur fonds de roulement (art. 45 de la LFI 2012/RNF) |
96,8 |
96,8 |
96,8 |
||
|
Prélèvement sur fonds de roulement |
Office national de l'eau et des milieux aquatiques |
--- |
55,0 |
55,0 |
55,0 |
|
Prélèvement sur fonds de roulement |
Agence nationale des titres sécurisés |
--- |
41,8 |
41,8 |
41,8 |
|
Rendement total plafonnement et prélèvements sur fonds de roulement |
191,4 |
198,7 |
196,1 |
(1) Rendement de l'écrêtement prévu en LFI 2012
(2) Rendement théorique de l'écrêtement en exécution
(3) Rendement de l'écrêtement pour le budget général, d'après la situation budgétaire provisoire au 17/01
(4) Pour cette taxe, l'écrêtement est calculé par écart avec l'ancien plafonnement (indexé sur l'inflation), de manière à correspondre avec le gain budgétaire de la mesure.
Source : ministère du budget
* 66 Inspection générale des finances (IGF), L'Etat et ses agences , rapport n° 2011-M-044-01, mars 2012.
* 67 Rapport d'information n° 355 (2006-2007) sur le dispositif des agences en matière de sécurité sanitaire fait au nom de la commission des finances du Sénat par Nicole Bricq.
* 68 Tome I de l'annexe « Evaluation des voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2013. Citation p. 138. Les éléments soulignés le sont par votre rapporteur général.
* 69 Comme l'a précisé le ministère du budget en réponse au questionnaire de votre rapporteur général, le bilan définitif ne sera dressé que dans le tome I du « Voies & moyens » du projet de loi de finances pour 2014, à l'issue de la campagne générale en cours de collecte des données d'exécution et de prévisions des taxes affectées.
* 70 Le CNDS a bénéficié par ailleurs d'un reversement de 0,1 million d'euros au titre d'une fraction du prélèvement sur les jeux de la Française des Jeux hors paris sportifs compte tenu d'un calcul avec l'ancien plafonnement.