Projet de loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er - Approbation du rapport annexé présentant les objectifs de la politique d'éducation

Le Gouvernement a rassemblé les orientations de sa politique éducative, ainsi que la programmation des moyens qu'il entend y consacrer au cours de la législature, dans un rapport annexé au présent projet de loi. Il en sollicite l'approbation par le Sénat à l'article premier du même texte.

L'exposé général qui précède a déjà résumé les grandes lignes du rapport annexé. L'examen de l'article premier vise à en préciser la valeur juridique.

Le projet de loi relève de la catégorie des lois de programmation, qui déterminent les objectifs de l'action de l'État, conformément à l'article 34 de la Constitution. Dans cette mesure, le rapport annexé qui fixe des objectifs à la politique d'éducation nationale peut être approuvé par le législateur, sans méconnaissance de dispositions constitutionnelles et alors même que ces objectifs ne sont pas revêtus de la portée normative qui s'attache à la loi. C'est la solution retenue en 2005 par le Conseil constitutionnel lors de son examen du recours contre la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école (Décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005).

Le rapport annexé ne constitue pas une norme juridique engageant substantiellement l'État, qui pourra librement changer les orientations de sa politique éducative sans en référer à nouveau au Parlement. De même, les moyens financiers mentionnés dans le rapport annexé ne produisent pas d'effet sans leur inscription dans une loi de finances.

Cette conclusion se tire également de la décision précitée, le Conseil Constitutionnel ayant jugé que « bien qu'ayant fait l'objet de nombreux amendements parlementaires [le rapport annexé] a toujours eu pour objet de faire approuver par le Parlement des dispositions dénuées d'effet juridique ».

Partageant l'esprit des orientations définies par le Gouvernement, votre commission a adopté cet article après l'avoir enrichi de plusieurs amendements et ainsi approuvé le rapport annexé.

Votre commission a adopté cet article sans modification. Elle a adopté le rapport annexé dans la rédaction issue de ses travaux.

TITRE 1ER - DISPOSITIONS GÉNÉRALES
Article 2 - Modification des livres Ier, II et IV du code de l'éducation

Cet article se borne à annoncer les modifications du code de l'éducation qui seront apportées par les articles suivants. Il ne possède aucune valeur normative, ne présente aucune utilité et ne respecte pas les canons légistiques.

Votre commission a supprimé cet article.

CHAPITRE I - Les principes et missions de l'éducation
Section 1 - Les principes de l'éducation
Article additionnel avant l'article 3 (nouveau) (Article L. 111-1 du code de l'éducation)

Votre commission a inséré un article additionnel pour assigner clairement au service public de l'éducation une mission de démocratisation et de lutte contre les inégalités scolaires d'origine sociale. Le respect de l'égalité des chances ne doit pas aboutir à renoncer à toute politique active de réduction des inégalités de réussite étroitement corrélées avec l'origine sociale, ni à accepter l'échec scolaire comme un fait de nature.

Cet article additionnel inscrit dès l'incipit du code de l'éducation le principe fondamental de l'éducabilité de chaque enfant, sans aucune condition, ni restriction . C'est en reconnaissant que tout enfant est capable d'apprendre et de progresser que le service public de l'éducation pourra être fidèle à sa vocation universelle.

En outre, dans un souci de cohérence, cet article additionnel déplace une disposition adoptée par l'Assemblée nationale à l'article 3 bis sur l'objectif d'inclusion scolaire de tous les enfants . Pour garantir dans le premier article du code de l'éducation, qui pose les fondements du droit à l'éducation, qu'aucune discrimination dans l'accès à l'école n'est admissible, il est précisé qu'aucune distinction d'origine, de milieu ou de condition de santé ne peut être retenue. Cette rédaction permet d'inclure les enfants en situation de handicap ou présentant un trouble invalidant de santé, sans les isoler et sans ignorer les autres causes sociales d'exclusion scolaire. Il appartient à l'école d'intégrer les familles aujourd'hui les plus éloignées de l'institution.

L'article additionnel précise, en outre, que l'école se construit avec la participation des parents et qu'elle s'enrichit par le dialogue et la coopération entre tous les acteurs de la communauté éducative. L'organisation du service public de l'éducation, les méthodes d'enseignement et la formation des maîtres doivent favoriser la coopération entre les élèves .

Il vise également à assigner explicitement au service public de l'éducation la mission de veiller à la mixité sociale au sein des établissements scolaires . La ségrégation scolaire est en effet plus forte que la ségrégation urbaine, ce qui indique que la composition sociale des établissements n'est pas simplement le reflet de leur environnement. Certains mécanismes à l'oeuvre au sein même du système éducatif renforcent la segmentation sociale des collèges et des lycées. L'éducation nationale peut et doit donc se servir des leviers à sa disposition pour accroître la mixité sociale dans les établissements. C'était une recommandation du rapport sur l'assouplissement de la carte scolaire adopté par votre commission en juin 2012.

Le présent article additionnel vise également à rétablir des dispositions de l'article 3 du projet de loi , supprimé par l'Assemblée nationale. Il ne reprend pas toutefois exactement la rédaction initiale, qui prétendait définir la liste des valeurs de la République.

L'ensemble des valeurs républicaines est par définition ouvert et peut s'enrichir au fur et à mesure que sont découverts ou approfondis les principes fondateurs inscrits dans le bloc de constitutionnalité. C'est pourquoi il ne convient pas dans le code de l'éducation de déterminer les valeurs de la République.

Il faut craindre à l'inverse que la mission dévolue à l'école par l'actuel article L. 111-1 du code de l'éducation, à savoir de faire partager les valeurs de la République, ne soit trop imprécise et indéfinie dans son contenu pour être entièrement effective. C'est d'ailleurs ce que le législateur a déjà reconnu en précisant dans la loi d'orientation de 1989 que l'école « doit inculquer aux élèves le respect de l'individu, de ses origines et de ses différences » (article L. 311-4 du code de l'éducation). L'enseignement moral et civique régi par l'article 28 du présent projet de loi participe de la même inspiration.

Il apparaît donc souhaitable d'assigner à l'école une mission spécifique de transmission aux élèves d'un noyau essentiel de valeurs fondamentales au sein de l'ensemble des valeurs de la République.

Cette tâche ne paraît pas impossible si l'on veut bien reconnaître que certains principes essentiels constituent des préalables et des conditions nécessaires à la reconnaissance et à la compréhension d'autres valeurs républicaines. Ainsi, la liberté de conscience est le fondement de la liberté d'expression, sur laquelle reposent les libertés de la presse, de l'enseignement, de réunion et d'association.

C'est pourquoi votre rapporteure propose de retenir que l'école doit veiller à ce que tout élève acquière le respect de la liberté de conscience, de l'égale dignité des êtres humains et de la laïcité .

Ces trois valeurs fondamentales lui paraissent constituer une base consensuelle . Leur reconnaissance résulte d'un mouvement historique long de convergence intellectuelle et sociale au sein de notre communauté politique. Elles dessinent le cadre de fonctionnement de notre modèle de démocratie et doivent être transmises à nos enfants à ce titre.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 3 (supprimé) (Article L. 111-1 du code de l'éducation) - Réaffirmation de l'objectif de transmission des valeurs de la République

I. - Le texte initial du projet de loi

Le deuxième alinéa de l'actuel article L. 111-1 du code de l'éducation assigne deux missions premières à l'école : transmettre des connaissances et faire partager les valeurs de la République. Cependant, il ne définit pas ces valeurs, ni ne les liste. Dans le silence du texte, il est possible de considérer que les valeurs de la République ne sont nulles autres que celles qui font l'objet d'un consensus social suffisamment large et fort pour fonder le régime et les institutions politiques de notre pays. La jurisprudence du Conseil constitutionnel constitue une source essentielle pour déterminer quelles sont ces valeurs fondamentales.

L'article 3 du projet de loi entend aller plus avant en distinguant explicitement parmi l'ensemble des valeurs de la République l'égale dignité de tous les êtres humains, l'égalité entre les femmes et les hommes, la solidarité et la laïcité. En outre, il tente de donner une fondation spécifique à la laïcité en précisant qu'elle repose sur le respect de valeurs communes et la liberté de conscience.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a supprimé cet article en considérant qu'il se proposait la tâche impossible et inutile d'isoler certaines valeurs de la République. Elle a considéré que l'école avait une mission générale portant sur la transmission de l'ensemble complexe mais cohérent de ces valeurs. En outre, elle a jugé inopportun de confier au code de l'éducation le soin de définir la laïcité, alors qu'il existe à son propos une jurisprudence abondante et subtile couvrant l'ensemble des services publics.

III. - La position de votre commission

Votre commission considère que la rédaction initiale du projet de loi était très insatisfaisante pour des raisons de principe. Il ne convient pas, en effet, que le code de l'éducation soit chargé de définir la liste par définition ouverte et toujours en construction des valeurs de la République. Il ne convient pas non plus qu'il prétende définir la laïcité.

En outre, les valeurs explicitement distinguées dans l'article 3 du projet de loi ne formaient pas un ensemble juridiquement homogène . La solidarité, pour renvoyer à une notion valorisée aussi bien par le sens commun que par les philosophes de la III ^e République comme Léon Bourgeois, n'est pas un principe de valeur constitutionnelle. Son contenu demeure même trop vague pour que cette notion revête une valeur normative, au-delà d'une déclaration d'intentions.

L'égalité entre les femmes et les hommes paraît être une dérivée de l'égale dignité des êtres humains. Celle-ci est elle-même une formulation générale du principe d'égalité que la jurisprudence décline selon les domaines : égalité devant la loi, devant l'impôt, dans l'accès à l'emploi public, dans l'accès aux soins,...

Enfin, la tentative de fondation de la laïcité retenue dans le texte initial paraissait maladroite et courait le risque de la vacuité : la laïcité est à la fois considérée comme une valeur commune, en tant que valeur de la République et renvoyée à un socle d'autres valeurs communes non spécifiées. La régression à l'infini ou la circularité menace. Seule la liberté de conscience paraît donner corps à la laïcité dans la rédaction du Gouvernement. Cette dernière laisse pourtant penser que la liberté de conscience ne fait pas partie des valeurs communes, mais intervient en complément pour fonder la laïcité, ce qui est à tout le moins paradoxal.

Beaucoup d'ordres juridiques et de régimes politiques respectent et protègent la liberté de conscience, sans retenir la laïcité comme principe ou comme valeur. Certains éminents philosophes contemporains comme la féministe Martha Nussbaum critique même la laïcité à la française au nom de la liberté de conscience précisément. Que ces critiques soient au bout du compte fondées ou non, il paraît au moins assuré qu'il n'existe pas de lien simple d'identité ou de fondation entre la laïcité et la liberté de conscience. Cette dernière possède par ailleurs le caractère d'un droit fondamental de tout individu, en dehors de son rôle dans l'affirmation de la laïcité. Elle mérite d'être distinguée de son propre chef et au même rang parmi les valeurs de la République que la laïcité et l'égalité entre les personnes.

Si l'essai de rédaction du projet de loi n'était pas parfaitement abouti, l'intention qui y a présidé est louable. Il est utile d'assigner à l'école une mission spécifique parmi tous les services publics de transmission d'un noyau de valeurs fondamentales à la racine de notre communauté sociale et politique. Votre commission a donc adopté un article additionnel avant l'article 3 en ce sens, tout en maintenant la suppression du présent article.

Article 3 bis (nouveau) (Article L. 111-1 du code de l'éducation) - Principe d'inclusion scolaire

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article L. 111-1 qui ouvre le code de l'éducation fixe les missions premières assignées à l'école, garantit à chacun le droit à l'éducation et pose le principe de l'égalité des chances.

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel tendant à compléter la rédaction en vigueur afin de préciser que le service public de l'éducation vise l'inclusion scolaire de tous les élèves, en mentionnant spécifiquement les élèves en situation de handicap.

II. - La position de votre commission

Votre commission partage le souci de lutter contre l'exclusion scolaire et d'intégrer dans l'institution scolaire tous les enfants qui en sont éloignés . Elle a adopté en ce sens un article additionnel avant l'article 3 dont la formulation est plus générale que l'article 3 bis du projet de loi.

En laissant de côté la question de la pertinence de l'expression d'élèves en situation de handicap, contestée par certaines associations, la rédaction de l'article 3 bis pose certaines difficultés qui renvoient à l'utilisation de l'adverbe « notamment » et au ciblage par ce biais d'un public d'enfants spécifique. Si l'on souhaite donner à l'inclusion scolaire sa plus grande force et sa plus grande portée, il faut en faire un principe général de non-discrimination dans l'accès à l'école . C'est le sens de l'article additionnel adopté par votre commission, qui concerne tous les élèves, sans distinction d'origine, de milieu social ou de condition de santé .

Cibler les élèves handicapés présente trois inconvénients. Tout d'abord, cela maintient une séparation entre les élèves handicapés et tous les autres, au moment même où l'on souhaite l'abolir. Ensuite, il existe un risque d'introduire progressivement et involontairement une distinction juridique entre les articles du code visant « les élèves » tout court et ceux visant « les élèves, y compris ceux qui présentent telle ou telle caractéristique ». Autrement dit, on risque d'exclure les élèves ciblés du bénéfice des dispositions les plus générales, à défaut d'une mention spécifique . Enfin, il existe d'autres causes d'exclusion scolaire au sens large que le handicap. Au premier rang figure la pauvreté, ainsi que l'ont rappelé à votre rapporteure ATD Quart-monde et plusieurs chercheurs comme Gilles Monceau (Université de Cergy-Pontoise) et Jean-Yves Rochex (Université Paris 8). En ne se concentrant que sur le handicap, même si celui-ci doit effectivement faire l'objet d'un soin tout particulier et d'une action politique forte, on tend à oublier tous les enfants qui vivent dans la précarité et dont la famille est éloignée de l'école. Ils ne connaissent pas une scolarité facile et ne sont pas pris en charge avec suffisamment d'attention par l'éducation nationale.

Il convient par ailleurs de rappeler qu'au sein du code de l'éducation les articles L. 111-2 et L. 112-1 prescrivent déjà fortement l'inclusion scolaire pour le cas spécifique des élèves handicapés. De la jurisprudence administrative, se tire déjà aujourd'hui une obligation de résultats. L'État a l'obligation légale d'offrir une prise en charge éducative au moins équivalente à celle dispensés aux enfants en milieu ordinaire (CAA Paris, 11 juillet 2007, Haemmerlin ). Les difficultés particulières que ces derniers rencontrent ne peuvent avoir pour effet de les priver du droit à l'instruction et l'État doit mettre en oeuvre les moyens nécessaires pour satisfaire l'exigence constitutionnelle d'égale accès à l'instruction (CE, 8 avril 2009, Laruelle ). La carence de l'État constitue une faute de nature à engager sa responsabilité.

Au bénéfice de l'article additionnel qu'elle a adopté avant l'article 3, votre commission a supprimé cet article .

Article 4 (Article L. 111-2 du code de l'éducation) - Formation à l'exercice de la citoyenneté dans la société de l'information et de la communication

I. - Le texte initial du projet de loi

Dans sa rédaction en vigueur, l'article L. 111-2 du code de l'éducation garantit à tout enfant le droit à une formation scolaire.

Il définit les finalités propres de la formation scolaire : l'épanouissement de l'enfant, l'acquisition d'une culture, la préparation à la vie professionnelle et à l'exercice des responsabilités de citoyen. La loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, a précisé que le droit à la formation scolaire impliquait l'adoption des dispositions appropriées rendant possible l'accès de chacun à l'école en fonction de ses besoins particuliers, et non seulement de ses aptitudes. Mention est enfin faite de l'action éducative des familles à laquelle l'État ne se substitue pas mais qu'il complète.

L'article 4 du projet de loi assigne une nouvelle finalité propre à la formation scolaire, celle de développer les connaissances, les compétences et la culture nécessaires à l'exercice de la citoyenneté dans la société de l'information et de la communication.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a précisé qu'était visée la société contemporaine de l'information et de la communication.

Elle a également modifié la rédaction adoptée dans le code de l'éducation pour décrire l'articulation entre la formation scolaire et la formation continue. Là où l'article L. 111-2 prévoit que la formation scolaire constitue la base de l'éducation permanente, l'Assemblée nationale a préféré affirmer qu'elle préparait à l'éducation et à la formation tout au long de la vie.

Enfin, elle a ajouté un nouvel objet à la formation scolaire : favoriser l'esprit d'initiative.

III. - La position de votre commission

Le droit à la formation scolaire est une composante du droit à l'éducation garanti à l'article L. 111-1 du code de l'éducation.

Il peut être interprété comme un droit à l'instruction que la Cour européenne des droits de l'homme considère comme un droit fondamental (CEDH, 25 mars 1993, Costello-Roberts c/ Royaume-Uni ). De même en droit interne, l'égal accès à l'instruction a valeur constitutionnelle et constitue une liberté fondamentale (CE, ord., 15 décembre 2010, Ministre de l'éducation nationale c/ M. et Mme P.) .

Seuls des motifs d'intérêt général, comme la protection de la santé publique dans le cas des vaccinations obligatoires, permettent à l'État de limiter l'exercice du droit à l'instruction (CE, 10 janvier 1996, Huret ). Les limitations imposées au droit à la formation scolaire, hors motif d'intérêt général mais du fait de l'incapacité d'assurer les enseignements obligatoires, sont de nature à engager la responsabilité de l'État (CE, 27 janvier 1988, Giraud ).

Les normes internationales, constitutionnelles, légales et jurisprudentielles constituent déjà une armature de protection du droit à la formation scolaire extrêmement serrée. L'État a été condamné à plusieurs reprises pour rupture de l'égalité devant le service public du fait de carence dans l'organisation de l'enseignement. En conséquence, les modifications apportées tant par le Gouvernement que par l'Assemblée nationale paraissent essentiellement rédactionnelles et ne sont source d'aucune obligation supplémentaire pour l'État.

Sans contester des orientations légitimes, quoique sans effectivité tant qu'elles ne sont pas articulées précisément avec les enseignements dispensés dans le premier et le second degré, votre commission s'interroge sur certaines formulations retenues.

Le texte paraît partiellement redondant , parce qu'il affirme pour la seconde fois dans le même article du code l'objectif de préparer à l'exercice de la citoyenneté. La mention de son exercice dans la société de l'information et de la communication aurait mérité plus de clarté et de précision en renvoyant explicitement à l'éducation aux médias, à la protection de la vie privée et au respect de la propriété intellectuelle. Ces concepts sont bien cernés et juridiquement définis. D'autres articles du projet de loi y font volontiers référence pour cette raison même. L'article 4 du projet de loi utilise au final des notions assez peu normatives, l'esprit d'initiative, préféré après débat à l'Assemblée nationale à l'esprit d'entreprise, en étant le meilleur exemple.

En revanche, votre commission approuve le souci de renforcer l'articulation entre formation scolaire et formation continue , qui est plus conforme au droit du travail en vigueur et aux accords signés entre les partenaires sociaux.

Elle a considéré qu'il n'était pas nécessaire de conserver la mention de l'éducation permanente , qui est définie par l'article L. 122-5 du code de l'éducation obligation nationale. Obligation nationale, l'éducation permanente a « pour objet d'assurer à toutes les époques de sa vie, la formation et le développement de l'homme, de lui permettre d'acquérir les connaissances et l'ensemble des aptitudes intellectuelles ou manuelles qui concourent à son épanouissement comme au progrès culturel, économique et social. »

La formation tout au long de la vie n'est pas véritablement une notion différente mais bien plutôt une modernisation de la notion d'éducation permanente. Ses finalités sont définies à l'article L. 6111-1 du code du travail depuis la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 assurant la transposition d'un accord national interprofessionnel : elle vise ainsi à permettre à chaque personne, indépendamment de son statut, d'acquérir et d'actualiser des connaissances et des compétences favorisant son évolution professionnelle, ainsi que de progresser d'au moins un niveau de qualification au cours de sa vie professionnelle.

Le code du travail faisait déjà le lien entre le droit à l'éducation et le droit à la formation professionnelle en prévoyant explicitement à l'article L. 6111-2 que la formation tout au long de la vie s'appuie sur le socle commun, garanti à l'article L. 122-1-1 du code de l'éducation, qu'elle développe et complète.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 4 (nouveau) (article L. 111-3 du code de l'éducation)

Votre commission a adopté un article additionnel afin de mentionner explicitement les associations éducatives complémentaires de l'enseignement parmi les membres de la communauté éducative , définie à l'article L. 111-3 du code de l'éducation.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 4 bis (nouveau) (articles L. 541-1 du code de l'éducation et L. 2325-1 du code de la santé publique) - Promotion de la santé des élèves

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée a adopté cet article additionnel afin d'inscrire les actions de promotion de la santé des élèves parmi les missions de l'éducation nationale. Les mêmes dispositions ont été insérées symétriquement dans les deux articles L. 541-1 du code de l'éducation et L. 2325-1 du code de la santé publique, qui sont en miroir l'un de l'autre.

Dans leur rédaction actuelle, ces deux articles prescrivent les visites médicales obligatoires et gratuites auxquelles sont soumis les élèves. L'article 4 bis du projet de loi précise qu'au titre de la promotion de la santé, les élèves bénéficient également d'actions de prévention et d'information. L'ensemble des actions de promotion de la santé, y compris les visites médicales, ont pour finalité de servir la réussite scolaire des enfants et la réduction des inégalités en matière de santé.

II. - La position de votre commission

Votre commission se félicite de la prise en compte de la médecine scolaire dans le projet de loi. Elle souhaite cependant que soient dégagés les moyens humains et financiers nécessaires pour assurer sa préservation et son développement au service du bien-être des élèves et de la réduction des inégalités sociales et territoriales en matière de santé des populations.

En effet, les difficultés de recrutement de médecins et d'infirmiers scolaires menacent l'application sur le terrain des initiatives positives du législateur. Le ratio est d'environ 1 200 médecins pour 12 millions d'élèves, soit 1 médecin pour 10 000 élèves. Cette proportion est manifestement dérisoire si on la confronte à l'ampleur des missions de prévention, de veille et de soins qui incombent aux médecins scolaires. Bien que le médecin scolaire ne soit pas le médecin de soins de l'élève, elle l'est aussi en comparaison de la patientèle d'un généraliste qui s'occupe d'environ 1 000 personnes. Dans les académies rurales, la circonscription d'un médecin scolaire peut couvrir tout un département ce qui impose des trajets longs et fréquents, alors même que les frais de déplacement budgétés sont insuffisants.

Nonobstant la qualité et le dévouement incontestables des personnels, la fragilité des effectifs de la médecine scolaire menace à terme de dégrader l'état de santé général des élèves, notamment de ceux issus des familles les plus modestes ou les plus éloignées des soins. La pyramide des âges est de plus très défavorable. D'après la Cour des comptes, d'ici 2019, 32 % des infirmiers scolaires et 42 % des médecins scolaires seront partis à la retraite. ^{23 ( * )} C'est pourquoi une réflexion sur les statuts, les rémunérations et l'articulation avec la médecine hospitalière, les centres de santé et l'exercice libéral est plus que jamais nécessaire pour renforcer l'attractivité du métier.

La notion de promotion de la santé des élèves introduite par l'Assemblée nationale va au-delà de la simple protection de la santé, d'ores et déjà inscrite dans le code de l'éducation. Elle ne se confond pas avec le suivi sanitaire des enfants, ni même avec la simple prévention. C'est un concept consacré en novembre 1986 au plan international par la Charte d'Ottawa sous l'égide de l'Organisation mondiale de la santé (OMS) qui précise que « la promotion de la santé a pour but de donner aux individus davantage de maîtrise de leur propre santé et davantage de moyens de l'améliorer. »

Elle englobe les visites médicales, les bilans de santé physique et psychologique et l'ensemble des dépistages organisés à l'école, portant notamment sur les troubles spécifiques du langage et de l'apprentissage. Elle comprend également la prévention par l'information des élèves, dans le but de les aider à devenir des sujets autonomes attentifs à leur santé. Cela passe en particulier par l'apprentissage des bons gestes et la transmission de connaissances de base. Il s'agit de mettre en place une véritable « éducation pour la santé », dans la même logique qui avait prévalu à la création de l'Inpes ^{24 ( * )} pour la diffusion auprès du grand public d'une culture de la santé.

Votre commission a adopté une série d' amendements pour :

- garantir que les actions de promotion de la santé sont assurées en priorité par les médecins et infirmiers de l'éducation nationale ;

- préciser que les actions de prévention et d'information, les visites médicales ainsi que les dépistages obligatoires, dont bénéficient les élèves, constituent ensemble un parcours de santé ;

- rappeler que l'éducation nationale doit concourir au dépistage précoce des difficultés cognitives et physiques des élèves ;

- lever une ambiguïté dans la rédaction de l'article L. 541-1 du code de l'éducation à propos de la réalisation des examens médicaux périodiques par les infirmiers.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 ter (nouveau) (article L. 112-2-1 du code de l'éducation) - Révision de l'orientation d'un élève handicapé

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article L. 112-2-1 du code de l'éducation prévoit la création d'équipes de suivi de la scolarisation des élèves handicapés qui comprennent l'ensemble des personnes concourant à la mise en oeuvre du projet personnalisé de scolarisation.

Si elles le jugent utiles, les équipes de suivi peuvent, avec l'accord des parents ou du représentant légal de l'élève, proposer à la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées une révision de l'orientation de l'enfant. Aux termes de l'article L. 241-6 du code de l'action sociale et des familles, cette commission est, en effet, compétente pour se « prononcer sur l'orientation de la personne handicapée et les mesures propres à assurer son insertion scolaire ou professionnelle et sociale ».

Le présent article additionnel adopté par l'Assemblée nationale introduit plusieurs modifications dans le dispositif en vigueur :

- d'une part, il substitue à l'accord préalable des parents avant toute proposition adressée à la commission, une simple consultation visant à recueillir leur avis ;

- d'autre part, il ouvre à l'équipe de suivi de la scolarisation la faculté de proposer à la commission, non seulement une révision de l'orientation, mais aussi des notifications portant sur l'accompagnement de l'élève handicapé.

Il précise également que les propositions adressées à la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées peuvent intervenir en cours d'année scolaire.

II. - La position de votre commission

La commission des affaires sociales s'est saisie pour avis de l'article 4 ter au titre de sa compétence sur la politique du handicap.

Votre commission au fond craint pour sa part que cet article additionnel ne rompe avec la logique d'inclusion scolaire initiée par la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 . Ses dispositions avaient constitué une avancée réelle pour la scolarisation et l'accompagnement des enfants handicapés en phase avec l'évolution de la jurisprudence qui fait désormais peser sur l'État une obligation de résultats et non seulement de moyens.

Les associations de parents d'enfants handicapés se sont vivement émues de ce qui peut légitimement être considéré comme un recul, l'article 4 ter permettant à l'administration de contourner le consentement des parents et d'alléger ses obligations .

La refondation de l'école de la République nécessite de restaurer la confiance entre les parents et l'institution scolaire. C'est pourquoi il convient de repousser toute initiative de nature à distendre les liens ou à écarter le dialogue entre ces deux partenaires essentiels pour l'éducation des enfants .

En outre, après avoir reconnu et posé un principe général d'inclusion scolaire de tous les enfants sans distinction, il paraît incohérent d'en limiter la portée en autorisant l'éducation nationale a demandé unilatéralement des modifications d'orientation ou d'accompagnement des élèves handicapés scolarisés dans ses établissements .

En conséquence, votre commission a supprimé cet article .

Article 5 (Article L. 113-1 du code de l'éducation) - Développement de la scolarisation des moins de trois ans

I. - Le texte initial du projet de loi

L'article L. 113-1 du code de l'éducation régit la scolarisation des enfants d'âge préscolaire. Dans sa rédaction en vigueur, il prévoit l'accueil des enfants qui ne sont pas encore soumis à l'obligation scolaire, en milieu rural et en milieu urbain, dans des classes enfantines et des écoles maternelles. Il concerne les enfants de moins de six ans, âge où débute l'instruction obligatoire conformément à l'article L. 131-1 du même code.

Une distinction est faite entre les enfants de trois à six ans et les enfants de deux à trois ans.

Dans le premier cas, est posé le principe que, si sa famille en fait la demande, tout enfant peut être accueilli à l'âge de trois ans, au plus près de son domicile. Les refus d'admission en maternelle, compétence du maire, sont soumis au contrôle du juge administratif qui vérifie l'exactitude matérielle des faits (TA Marseille, 15 juin 2000, Laugier ). Le droit d'être accueilli en maternelle à partir de trois ans s'exerce dans la limite des places disponibles. Le maire peut refuser l'inscription lorsque les capacités d'accueil, fixées par l'administration de l'éducation nationale, sont atteintes (CE, 2 mars 1992, Commune de Saint-Michel-sur-Ternoise ).

Dans le second cas, il n'existe aucun droit à être accueilli en maternelle avant trois ans révolus (CE, 25 mars 1983, Époux Mousset ). Le législateur a prévu uniquement que soit étendu en priorité l'accueil en maternelle aux enfants de deux ans habitant dans un environnement social défavorisé. Le pouvoir réglementaire restreint l'accueil aux enfants qui ont atteint l'âge de deux ans au jour de la rentrée scolaire (art. D. 113-1). L'accueil dès deux ans n'intervient que de manière subsidiaire, y compris dans les zones prioritaires, dans la limite des places laissées vacantes par des enfants de trois ans et plus.

L'article 5 du projet de loi modifie sur un point l'organisation de la préscolarisation à partir de deux ans. Il précise que l'accueil des enfants répond à des conditions éducatives et pédagogiques déterminées par le ministre de l'éducation nationale. Est ainsi prise en compte la spécificité des enfants de moins de trois ans et la nécessité de les prendre en charge de façon propre et adaptée à leur très jeune âge.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a précisé que les conditions éducatives et pédagogiques dans lesquelles sont accueillis les enfants de deux ans doivent viser leur développement moteur, sensoriel et cognitif.

Elle a également prévu que cet accueil donne lieu à un dialogue avec les familles.

III. - La position de votre commission

Votre commission se félicite de la relance de la préscolarisation dès deux ans , alors que pendant la précédente législature, les capacités d'accueil ont été drastiquement contraintes. Dans la mesure où la préscolarisation ne constitue pas un droit, il était plus facile de faire porter les suppressions de postes sur ce segment du système éducatif, malgré son rôle fondamental dans la réduction des inégalités scolaires.

La recherche en psychologie et en sciences de l'éducation valide l'orientation retenue par le ministre de l'éducation et transcrite dans le projet de loi. Bruno Suchaut, chercheur au CNRS et à l'Université de Bourgogne, synthétisant l'ensemble des travaux disponibles sur l'école maternelle, pose le constat que sa fréquentation « procure un avantage pour la suite de la scolarité tant sur le plan des acquisitions qu'en termes de carrière scolaire [...], les effets étant d'autant plus positifs que la scolarisation en maternelle a été longue. » ^{25 ( * )}

Agnès Florin, professeur de psychologie de l'enfant à l'Université de Nantes, peut conclure d'un examen attentif que la scolarisation avant trois ans « trouve des justifications dans les résultats de plusieurs recherches utilisant des méthodologies différentes, pour les enfants des milieux défavorisés et aussi de milieux favorisés ou très au fait des questions scolaires » ^{26 ( * )} . En particulier, des effets positifs sur le développement cognitif et langagier peuvent être repérés.

Votre commission approuve également la reconnaissance de la spécificité des enfants de deux ans inscrits dans les écoles maternelles et la prescription de conditions d'accueil adaptées à leur âge . En effet, le constat est unanimement fait que les très jeunes enfants ont des besoins propres. Leur rapport au langage et aux groupes humains en particulier est très différent de celui des adultes, bien sûr, mais aussi d'enfants à peine plus âgés. Chaque trimestre compte, alors que ces enfants connaissent des évolutions rapides et profondes de leur relation au monde extérieur. Il ne saurait donc être question de simplement les traiter de la même façon que les enfants plus âgés.

Entre deux et trois ans, les enfants doivent tout autant être sécurisés affectivement que stimulés cognitivement pour se développer et s'épanouir. C'était un des arguments qui ont pu être employés contre la préscolarisation. Or, il ne résiste pas à la recherche empirique. D'après Mme Agnès Florin, à cet âge, deux tiers des enfants ont développé un attachement sécurisé à leurs parents. Cela facilite ensuite leur attachement aux personnels de la petite enfance et de l'école maternelle. Mais surtout parmi le tiers d'enfants qui n'ont pas développé d'attachement sécurisé à leurs parents, la moitié d'entre eux le développe vis-à-vis des personnels chargés d'un accueil collectif. Cela vaut aussi bien pour les crèches que l'école maternelle. Il est donc erroné de penser que la scolarisation avant trois ans représente une violence affective ; bien au contraire, elle est très bénéfique sur ce plan précis.

Il ne saurait être question de faire toujours passer l'enfant derrière l'élève et privilégier l'entraînement normalisé sur la construction de la personne humaine. En revanche, l'école maternelle n'a rien d'une garderie et doit toujours conserver une dimension d'apprentissage. C'est cette prise en compte du très jeune enfant dans sa complexité et dans son devenir qui fait de la préscolarisation un champ d'intervention bien spécifique, comme le reconnaît le présent projet de loi.

Bien qu'il soit surprenant que, dans une curieuse inversion de la hiérarchie des normes, une circulaire intervienne avant les modifications législatives ou même simplement réglementaires appropriées, votre commission approuve le cadre donné par la circulaire n° 2012-202 du 18 décembre 2012 encadrant les projets d'accueil des enfants de moins de trois ans. L'aménagement des locaux, l'établissement de relations de confiance avec les familles, le partenariat entre les services de la petite enfance et l'école, les collaborations avec les collectivités territoriales, la souplesse dans l'organisation du temps de la journée, la préparation d'un authentique projet pédagogique sont autant d'éléments essentiels à la réussite de la préscolarisation.

Votre commission a toutefois adopté un amendement pour rétablir la mention des classes enfantines que la rédaction de l'article 5 effaçait. C'est le décret du 18 janvier 1887 pris en application de la loi du 30 octobre 1886 qui a introduit la distinction entre les classes enfantines et les écoles maternelles. Il prévoit en son article premier que « dans les communes comptant moins de 2 000 habitants, dont 1 200 agglomérés, l'école maternelle peut être remplacée par une classe enfantine annexée à une école élémentaire . » Omettre les classes enfantines du dispositif de préscolarisation, serait courir le risque d'en freiner l'application dans les zones rurales.

Pour l 'application des dispositions du présent article, votre commission souhaiterait qu'il soit prévu au sein des écoles supérieures du professorat et de l'éducation (ÉSPÉ) et dans les plans académiques de formation que des compléments spécifiques de formation soient dispensés aux enseignants qui prennent en charge les enfants accueillis dès deux ans . Dans la mesure où les enfants de deux à trois ans constituent un public scolaire particulier, distincts dans leur développement des enfants de plus de trois ans, il ne suffit pas de s'assurer que les conditions matérielles de prise en charge soient réunies. Il faut également que les enseignants qui s'en occupent soient bien formés aux spécificités de ces enfants. Il n'y aurait pas de sens à construire une voie de formation spéciale pour des enseignants uniquement affectés à la prise en charge des moins de trois ans. Il ne peut s'agir que de compléments de formation, dispensés essentiellement par la formation continue et auxquels il conviendra d'associer les ÉSPÉ.

Enfin, votre commission se félicite que la circulaire du 18 décembre 2012 relative à la préscolarisation lève certaines incertitudes sur l'organisation administrative de l'accueil . Elle a prévu explicitement la possibilité d'un accueil différé au cours de l'année scolaire. Les trois quarts des enfants scolarisés avant trois ans ont plus de deux ans et demi. Pour donner une plus large extension et une plus forte efficacité à la préscolarisation, il faut permettre l'accueil au fil de l'eau des enfants de deux ans en fonction de leur maturité. Il ne convient pas de prendre la date de la rentrée scolaire comme un couperet. Cet assouplissement est également souhaitable pour que le temps du dialogue avec les familles soit pris. C'est à cette condition qu'un travail de conviction efficace sera mené auprès des familles les plus éloignées de l'école, qui seraient les plus grandes bénéficiaires de la mesure mais qui sont aussi les plus réticentes à laisser à des tiers leurs jeunes enfants.

Il conviendra que ces instructions par voie de circulaire s'ancrent dans le long terme et ne soient pas soumises aux fluctuations habituelles des directives ministérielles et des arbitrages budgétaires.

Votre commission a précisé que les conditions d'accueil des enfants de moins de trois ans devaient être adaptées à leur âge .

Un autre amendement a prévu la comptabilisation des enfants de moins de trois ans dans les effectifs d'élèves de l'école où ils sont scolarisés . Ce n'est pas toujours le cas et cela a permis de réduire artificiellement le nombre d'élèves accueillis en maternelle pour justifier des fermetures de classes et des suppressions de postes.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Section 2 - L'éducation artistique et culturelle
Article 6 (Articles L. 121-1 et L. 121-6 du code de l'éducation) - Éducation artistique et culturelle

I. - Le texte initial du projet de loi

A. Le droit et les politiques en vigueur en matière d'enseignement artistique

Dans sa rédaction en vigueur, l'article L. 121-6 du code de l'éducation définit le cadre général dans lequel sont dispensés les enseignements artistiques, reconnus comme partie intégrante de la formation scolaire primaire et secondaire.

Les missions qui leur sont confiées ont un double aspect, à la fois individuel et social ; ils doivent à la fois contribuer à l'épanouissement des aptitudes individuelles et à l'égalité d'accès à la culture. En outre, une exacte balance est faite entre la dimension patrimoniale et créative : les enseignements artistiques favorisent la connaissance et la conservation du patrimoine, tout en participant au développement de la création et des techniques artistiques.

Le même sens de l'équilibre se retrouve dans la description du contenu des enseignements artistiques qui doivent porter sur l'histoire de l'art aussi bien que sur la théorie et la pratique des disciplines. Suit une énumération censée couvrir l'ensemble des champs possibles de la musique instrumentale aux arts appliqués en passant par l'expression audiovisuelle, l'architecture ou les arts du cirque entre autres.

Il paraît évident que l'ensemble de ces disciplines artistiques ne peut être abordé au cours de la scolarité et qu'il s'agit plutôt d'un répertoire dans lequel les enseignants peuvent piocher.

Conformément à l'article L. 312-6 du code de l'éducation, des enseignements artistiques obligatoires sont dispensés dans les écoles élémentaires et les collèges.

Au collège, certains enseignements disciplinaires sont communs à tous les élèves comme l'éducation musicale (1 heure hebdomadaire) et les arts plastiques (1 heure hebdomadaire). De même, l'histoire des arts est obligatoire depuis 2008 en primaire et depuis 2009 dans le second degré. Encore ne s'agit-il pas d'une matière à part entière ; elle ne fait donc pas l'objet d'un horaire hebdomadaire dédié et régulier. Cependant, une épreuve d'histoire des arts, sous la forme d'un oral, est intégrée au diplôme national du brevet. Elle est obligatoire depuis la session 2011.

L'enseignement de l'histoire des arts est pluridisciplinaire, si bien que tous les enseignants peuvent y contribuer. Il ne s'appuie pas sur un programme national à proprement parler, mais sur un texte de cadrage complété par des volets spécifiques dans les programmes disciplinaires. Au collège, un quart du programme d'histoire et la moitié des programmes d'éducation musicale et d'arts plastiques sont consacrés à cet enseignement.

Depuis 2010, plusieurs enseignements d'arts peuvent également être choisis au lycée au titre de l'enseignement d'exploration en classe de Seconde ou comme enseignement facultatif. L'éventail des domaines est large : arts plastiques, cinéma-audiovisuel, histoire des arts, musique, théâtre, danse et arts du cirque. D'après le ministère de l'éducation nationale, les options artistiques facultatives (3 heures hebdomadaires) concernent 30 000 élèves en classes de première (6 % de l'effectif total) et 33 000 élèves en classes terminales (7 %).

B. L'innovation du projet de loi : le parcours d'éducation artistique et culturelle

L'article 6 du projet de loi distingue l'éducation artistique et culturelle et les enseignements artistiques. La première notion est plus globale : les enseignements artistiques ne sont qu'une des composantes de l'éducation artistique et culturelle, celle qui se déroule pendant le temps scolaire, sous l'égide de l'éducation nationale. Sont donc préservés les enseignements portant sur l'histoire de l'art et sur la théorie et la pratique des disciplines artistiques, de même que l'énumération des différents arts qui peuvent être proposés aux élèves.

En outre, le projet de loi ne modifie pas l'article L. 312-6 du code de l'éducation, si bien que les enseignements artistiques demeurent obligatoires à l'école élémentaire et au collège. A minima , l'enseignement de la musique et des arts plastiques est spécifiquement protégé par le législateur. L'objectif d'une initiation à l'histoire des arts et aux pratiques artistiques demeure également.

En revanche, c'est à l'éducation artistique et culturelle au sens large que sont assignées les missions de favoriser la connaissance du patrimoine culturel et de la création contemporaine et de participer au développement de la créativité et des pratiques artistiques. Ce n'est donc plus la seule éducation nationale - par la médiation de ses enseignants et dans les limites des grilles horaires hebdomadaires - qui doit assumer cette responsabilité.

En effet, l'éducation artistique et culturelle doit comprendre un parcours dont les modalités sont fixées par les ministres chargés de l'éducation et de la culture. Elle répond ainsi à une logique de partenariat entre l'école et les acteurs culturels, qui devrait permettre d'assurer une progressivité et une cohérence tout au long de la scolarité.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale est revenue sur la suppression par le projet de loi de l'alinéa de l'actuel article L. 121-6 du code de l'éducation qui fait des enseignements artistiques une partie intégrante de la formation scolaire.

Elle a précisé que le parcours artistique et culturel est mis en oeuvre localement pour éviter qu'un canevas identique ne s'impose partout et pour tirer parti des ressources des collectivités territoriales. Elle a tenu à mentionner explicitement le rôle que pourront jouer les projets éducatifs territoriaux, qui prolongent le service public de l'éducation dans le temps périscolaire, conformément à l'article L. 551-1 du code de l'éducation.

Enfin, elle a ouvert la possibilité d'associer des acteurs du monde culturel et artistique et du monde associatif à la mise en oeuvre du parcours.

III. - La position de votre commission

A. Une démarche partenariale bienvenue

L'éducation culturelle ne saurait être cantonnée dans un emploi du temps rigide et des enseignements uniquement formels. Pour donner le goût des pratiques artistiques et développer la créativité, il est important de pouvoir sortir d'un cadre trop scolaire.

C'est pourquoi votre commission se félicite de l'approche globale de l'éducation artistique et culturelle retenue par le Gouvernement . La mise en place du parcours vise à suivre l'enfant à l'intérieur et à l'extérieur de l'école sans cloisonnement, mais dans une articulation cohérente des temps scolaires, périscolaires et extrascolaires. Votre commission approuve également la logique de partenariat local , au plus près de la vie des territoires, que porte le texte et qu'a renforcé l'Assemblée nationale.

À cet égard, l'éducation nationale peut s'inspirer de l'enseignement agricole qui depuis les années 1960 propose à tous ses élèves un enseignement socioculturel (ESC). Le récent rapport de la Consultation sur l'éducation artistique et culturelle, pilotée par Mme Marie Desplechin, juge qu'il constitue une expérience « remarquable par sa cohérence, son ouverture et son efficacité. » ^{27 ( * )} . Il s'agit d'un instrument de promotion sociale qui intervient dans un champ très vaste couvrant à la fois l'éducation artistique et l'éducation à la citoyenneté.

La pluridisciplinarité et la démarche de projet en forment le coeur. Des professeurs d'ESC sont formés spécifiquement à Toulouse, dans l'institut de formation des maîtres propre à l'enseignement agricole. Les enseignants disposent d'un tiers temps afin de réaliser des projets dans les établissements. Des conventions ont été passées entre les ministères de l'agriculture et de la culture qui forment le socle de la coopération au niveau local.

La rédaction retenue par le projet de loi permettra d'intégrer sans difficulté la pratique actuelle de l'ESC propre aux lycées agricoles au dispositif général d'éducation artistique et culturelle. L'application du texte sur ce point ne nécessitera donc aucune transformation pour l'enseignement agricole, qui fait plutôt figure de pionnier.

Tout en soutenant l'initiative de création du parcours d'éducation artistique et culturelle, votre commission a souhaité apporter plusieurs modifications rédactionnelles afin de lever certaines ambiguïtés ou imprécisions.

Elle a précisé que le parcours d'éducation artistique et culturelle devait être offert à tous les enfants tout au long de leur scolarité pour éviter de creuser les inégalités d'accès à la culture.

Elle a adopté un autre amendement pour supprimer la précision que la mise en oeuvre locale du parcours se ferait « notamment à travers les projets éducatifs territoriaux ». Cette mention était inutile et inopportune, dans la mesure où elle pointait les projets éducatifs territoriaux, et eux seulement, comme vecteur particulier de l'éducation artistique et culturelle.

Même si les collectivités territoriales ont une vocation naturelle à apporter leur contribution, le risque était de préparer un glissement complet de l'éducation artistique vers le temps périscolaire, alors même qu'il s'agit d'articuler temps scolaire et temps périscolaire. Il ne convenait pas de laisser supposer que les collectivités territoriales devraient assumer en première ligne la responsabilité de l'éducation artistique et culturelle. Ce serait valider le désengagement futur de l'État et le transfert éventuel aux collectivités des enseignements artistiques. Il s'agit, en effet, d'une mission assignée au premier chef au service public de l'éducation. Alors que les inégalités sociales et territoriales dans l'accès à la culture sont patentes et régulièrement dénoncées, l'État doit demeurer un garant d'équité.

Enfin, votre commission a adopté un amendement rédactionnel afin de supprimer l'ajout d'un « notamment » sans portée normative, d'autant qu'il précède dans la même phrase une énumération de disciplines artistiques déjà ouvertes par un contestable « en particulier ».

B. Ne pas fermer la porte à la culture scientifique, technique et industrielle

Votre commission a également adopté un amendement afin de laisser ouverte la possibilité d'intégrer la culture scientifique et technique dans l'éducation artistique et culturelle . Pour l'instant, le projet de loi, en termes de connaissance du patrimoine, vise uniquement la « connaissance du patrimoine artistique culturel ». Votre commission a souhaité supprimer le mot « artistique » qui est inutilement restrictif et empêcherait la découverte du patrimoine scientifique et technique dans le cadre de l'éducation artistique et culturelle.

Cette correction est cohérente avec l'article L. 121-7 du code de l'éducation, qui affirme que la technologie est une des composantes fondamentales de la culture. Il faut au moins en tirer la conséquence qu'au sein du patrimoine culturel, le patrimoine technique a toute sa place. Une visite de la Chocolaterie Menier à Noisiel ou du Familistère de Guise, cité ouvrière modèle, a parfaitement vocation à s'intégrer dans un parcours d'éducation culturelle.

Certains lieux possèdent même un double intérêt à la fois artistique et technique. C'est le cas par exemple des Salines royales d'Arc-et-Senans, chef d'oeuvre de l'architecte utopiste Claude-Nicolas Ledoux, classé au patrimoine mondial de l'humanité. L'étude de l'adaptation de l'architecture aux contraintes de la production de sel pourrait être extrêmement profitable aux élèves car elle leur montrerait que l'art et la science ne s'opposent pas nécessairement et que les préoccupations pratiques et théoriques peuvent être conciliées au sein d'une oeuvre.

C. Une vigilance nécessaire dans l'application du texte

1. Retravailler l'enseignement de l'histoire des arts

Dans le cadre des nouveaux parcours d'éducation artistique et culturel, l'enseignement de l'histoire des arts devra être refondu et repensé. L'évaluation de sa mise en place, qu'a notamment menée l'inspection générale de l'éducation nationale (IGEN) ^{28 ( * )} , a montré qu'elle souffrait d'importantes disparités territoriales. Selon les académies, les établissements et parfois les classes, il existe de grands contrastes. Le temps consacré à cet enseignement est même très variable et pas toujours conforme aux textes réglementaires

En outre, l'articulation entre l'histoire des arts et les pratiques artistiques manque de clarté, si bien que parfois le recul des pratiques artistiques en classe est net. Il conviendra de clarifier les objectifs et le contenu de l'enseignement de l'histoire des arts et de construire sur cette base une didactique adaptée.

Plus gravement, cet enseignement se ressent des faibles acquis en moyenne des enseignants en histoire des arts. Plus encore que les carences de la formation initiale, c'est le défaut de formation continue des personnels qu'il faut incriminer. Sans plan académique de formation adapté, il demeurera très difficile de progresser. Parallèlement, il conviendra de mettre à la disposition des enseignants des ressources pédagogiques et documentaires de qualité.

2. Évaluer les classes à horaires aménagés avant toute extension

Dispositif commun à l'école et au collège, les classes à horaires aménagés ont concerné en 2010-2011 plus de 24 000 élèves, principalement en musique (21 250 élèves), marginalement en danse, en théâtre et en arts plastiques.

Ces classes permettent aux élèves de recevoir, dans le cadre des horaires et programmes scolaires, un enseignement artistique renforcé, du CE1 à la 3 ^e . Ce dispositif repose sur un partenariat entre l'éducation nationale, des établissements culturels dépendant du ministère de la culture et les collectivités territoriales concernées.

Après avoir observé des classes à horaires aménagés-musique (CHAM) au cours des déplacements de la mission sur la carte scolaire, votre rapporteure formule de grandes réserves sur l'opportunité de les développer. En tout état de cause, ces classes ne doivent pas devenir l'outil privilégié de l'éducation artistique et culturelle.

Directement et indirectement par le biais des rapprochements de fratries, les classes CHAM constituent une source d'évitement de la carte scolaire à l'entrée en 6 ^e extrêmement efficace. Cette ressource est surtout à la disposition des familles les mieux informées des parcours scolaires et des dispositifs pédagogiques existants. En outre, pour suivre une classe CHAM, il faut avoir acquis un niveau musical adéquat avant d'entrer au collège, ce qui élimine inéluctablement les parents d'origine modeste. Se met donc en oeuvre à bas bruit un tri social par le biais des classes CHAM au sein des collèges .

Pire encore, les contraintes horaires imposées par les conservatoires limitent considérablement les possibilités de mélanger les élèves CHAM et les autres. Dans certains collèges, seuls les cours de langues vivantes et d'éducation physique et sportive (EPS) permettent de faire se rencontrer des publics qui s'ignorent largement le reste du temps. Il existe donc bien une ségrégation interne au sein du collège entre les « CHAM » et les « non-CHAM », deux identités nettement différenciées. Les élèves sont parfaitement conscients de cette séparation, qui n'est pas sans nuire au climat de vie scolaire en générant des frustrations et des tensions.

En outre, les classes CHAM coûtent cher aux collectivités, qui subventionnent le conservatoire à ce titre. Elles ne sont pas pour autant particulièrement bénéfiques pour les enfants qui les fréquentent. Il faut imaginer la pression extrême subie par des adolescents, dont un certain nombre ne fait qu'endosser la stratégie de leurs parents. Peu d'entre eux poursuivent d'ailleurs un parcours musical après le collège. En un mot, le sens de ce parcours semble paraître plus clair aux parents qu'aux enfants.

Les classes artistiques dans les collèges peuvent être essentiellement considérées comme des voies sélectives permettant aux parents d'accéder à un collège réputé et de garantir l'homogénéité sociale de l'environnement scolaire de leurs enfants.

En conséquence, votre commission demande que soit menée rapidement une évaluation des classes à horaires aménagés . Il conviendra d'examiner leur coût et leur impact sur la mixité sociale des établissements, sur la santé et la scolarité des élèves. L'articulation des responsabilités entre les conservatoires et l'éducation nationale devrait à tout le moins être revue de telle sorte que ne prédomine pas un esprit élitiste qui transforme en outil de sélection un dispositif censé promouvoir l'épanouissement par l'art.

Enfin, il est impératif que dans toutes les académies, les inscriptions en classes à horaires aménagés soient intégrées dans le décompte des dérogations, ce qui n'est pas systématiquement le cas aujourd'hui.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 bis (nouveau) (article L. 121-5 du code de l'éducation) - Contribution de l'éducation physique et sportive et du sport scolaire à l'éducation à la santé

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 121-5 du code de l'éducation affirme la vocation de l'éducation physique et sportive, ainsi que du sport scolaire et universitaire, à contribuer à la rénovation du système éducatif, à la lutte contre l'échec scolaire et à la réduction des inégalités sociales et culturelles.

À cette liste, le présent article additionnel adopté par l'Assemblée nationale rajoute l'éducation à la santé.

II. - La position de votre commission

Dans la perspective d'une politique de promotion de la santé des élèves, conformément à l'article 4 bis du projet de loi, le rôle de l'éducation physique et sportive ne saurait être négligé. Sa contribution à l'éducation à la santé est déjà une réalité qu'il convient de reconnaître en droit comme l'une de ses missions essentielles.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Section 2 bis - L'éducation à la santé et à la citoyenneté (Division et intitulé nouveaux)
Article 6 ter (nouveau) (article L. 121-4-1 [nouveau] du code de l'éducation) - Éducation à la citoyenneté et promotion de la santé à l'école

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article additionnel adopté par l'Assemblée nationale insère un nouvel article L. 121-4-1 au sein du code de l'éducation. Il introduit de nouvelles dispositions dans le titre consacré aux objectifs et aux missions du service public de l'enseignement.

Le nouvel article L. 121-4-1 comprend deux parties :

- le I définit la mission d'éducation à la citoyenneté assignée à l'école dont l'objet est de préparer l'élève à vivre en société et à devenir un citoyen responsable au fait des principes démocratiques. Il est précisé que l'enseignement civique et moral et l'action des comités d'éducation à la santé et à la citoyenneté y participent ;

- le II circonscrit le champ de la promotion de la santé à l'école, qui comprend à la fois la mise en place d'un environnement scolaire favorable, la mise en oeuvre de programmes d'éducation à la santé à destination des élèves, la participation à la politique de prévention sanitaire et la réalisation des examens médicaux et des bilans de santé.

II. - La position de votre commission

Le chapitre premier du titre II du premier livre du code de l'éducation rassemble les dispositions générales fixant les objectifs et les missions communs à l'enseignement scolaire du premier et du second degrés, ainsi qu'à l'enseignement supérieur. Une certaine redondance et un manque de normativité caractérisent l'ensemble, hormis l'article L. 121-3, qui consacre le français comme langue de l'enseignement.

Ce chapitre s'ouvre sur un article chapeau L. 121-1 rassemblant l'ensemble des missions du service public de l'éducation qui seront déclinés par la suite. Sont ainsi mentionnées la transmission des connaissances et des méthodes de travail, l'égalité entre les femmes et les hommes, l'éducation à la responsabilité civique, la participation à la prévention de la délinquance, la formation au respect des droits de la personne, les enseignements de langue et culture régionales, les enseignements artistiques, l'éducation physique et sportive, l'information sur les violences et l'éducation à la sexualité. Cette énumération sans clarté, sans priorité, sans hiérarchie est due à la sédimentation de dispositions législatives empilées les unes sur les autres.

Ajouter un nouvel article dans un chapitre déjà très fourni peut sembler inopportun. Cependant, le nouvel article 6 ter apporte en réalité de la clarté en fixant très précisément le cadre de la promotion de la santé des élèves . Il conforte le statut de la médecine scolaire et participe d'un mouvement de revalorisation symbolique et juridique essentiel pour améliorer l'attractivité des métiers.

En outre, en mettant ainsi l'accent sur les conditions dans lesquelles s'exerce la scolarité, et non seulement sur les apprentissages formels, le projet de loi porte une attention toute particulière et toute nouvelle dans l'histoire du système éducatif au bien-être des élèves.

Rassembler dans un même article l'éducation à la citoyenneté, renvoyée à l'enseignement civique et moral, et la promotion de la santé n'est pas sans cohérence, si l'on considère précisément que ces deux missions de l'école peuvent constituer des éléments de promotion du bien-être à l'école et d'amélioration du contexte de vie scolaire.

Les comités d'éducation à la santé et à la citoyenneté, visés à l'article L. 421-8 du code de l'éducation, possèdent déjà cette double compétence. Institués par la loi d'orientation du 10 juillet 1989, ils constituent un instrument de la politique de lutte contre l'exclusion, ancré dans les établissements scolaires. À ce titre, ils doivent contribuer à l'amélioration des relations de l'école avec les familles, tout particulièrement les plus démunies. Ils participent à des actions de médiation sociale et culturelle et de prévention des conduites à risque et de la violence.

L'éducation à la citoyenneté et la promotion de la santé visent toutes deux à faire de l'établissement un lieu de vie accueillant, ouvert sur son environnement, qui participe à l'animation du territoire dans lequel il s'inscrit et qui valorise la coopération plutôt que la compétition.

Votre commission a d'abord adopté un amendement de précision rédactionnelle.

D'une part, devant la grande mobilité des dénominations dans le domaine de l'éducation, elle a préféré opérer des renvois précis aux articles du code de l'éducation concernés par l'enseignement moral et civique et par les comités d'éducation à la santé et à la citoyenneté.

D'autre part, elle a précisé que l'éducation à la citoyenneté devait préparer les élèves à agir comme de citoyens, non seulement responsables mais aussi libres . La responsabilité n'a de sens que comme contrepartie de la liberté et exercer sa liberté de citoyen en respectant les règles communes de la société démocratique n'est pas moins difficile que d'assumer ses responsabilités. Par ailleurs, cette correction rédactionnelle est cohérente avec la rédaction de l'article 28 du projet de loi sur l'enseignement moral et civique.

En outre, votre commission a élargi le champ de la promotion de la santé à l'école pour y inclure « la délivrance effective de séances d'éducation à la sexualité », ainsi qu'une formation des enseignants et des intervenants extérieurs.

Par coordination avec l'article 4 bis , elle a précisé que les actions de promotion de la santé relevaient en priorité des médecins et des infirmiers de l'éducation nationale.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Section 3 - Le socle commun de connaissances, de compétences et de culture
Article 7 (article L. 122-1-1 du code de l'éducation) - Redéfinition du socle commun de connaissances et de compétences

I. - Le texte initial du projet de loi

A. La définition, la mise en oeuvre et l'évaluation du socle commun depuis 2005

Dans sa rédaction issue de la loi n° 2005-380 du 23 avril 2005, l'article L. 122-1-1 du code de l'éducation définit un socle commun de connaissances et de compétences que tout élève est censé acquérir au cours de sa scolarité obligatoire. Plus précisément, le législateur fait peser sur l'État une obligation de moyens et non de résultat. Sont garantis à tout élève les moyens nécessaires à l'acquisition du socle commun, mais il n'existe pas de droit-créance qui permettrait aux familles de demander réparation à l'État en cas d'échec avéré dans la maîtrise par l'enfant des connaissances et des compétences formant le socle.

Le socle commun comprend :

- la maîtrise de la langue française ;

- les mathématiques élémentaires ;

- les bases d'une culture humaniste et scientifique permettant le libre exercice de la citoyenneté ;

- la pratique d'une langue étrangère au moins ;

- la maîtrise des technologies les plus courantes de l'information et de la communication.

L'annexe à l'article D. 122-1 du code de l'éducation issu du décret n° 2006-830 du 11 juillet 2006 décline précisément les exigences du socle commun et y ajoute deux volets, l'un sur les compétences sociales et civiques et l'autre sur le développement de l'autonomie et de l'initiative des élèves.

Néanmoins, il n'est pas prévu d'articulation législative précise avec les programmes disciplinaires fixant des objectifs pour chaque niveau d'enseignement. Au risque de la confusion, l'article L. 122-1-1 prévoit même explicitement que parallèlement à l'acquisition du socle commun, d'autres enseignements sont dispensés au cours de la scolarité obligatoire. C'est ce parallélisme du socle et des programmes sans point de rencontre qui a posé les plus grandes difficultés dans la mise en oeuvre de la réforme de 2005 dans les écoles et les collèges. La refonte tardive des programmes du primaire en 2008 a permis une relative appropriation des enjeux du socle par les professeurs des écoles, mais tel n'est pas le cas dans le second degré.

Enfin, le droit en vigueur prévoit que l'acquisition du socle commun par les élèves fasse l'objet d'une évaluation, prise en compte dans la poursuite de la scolarité. Cette démarche d'évaluation des acquis des élèves est elle aussi marquée par la superposition de plusieurs mécanismes :

- l'attestation de la maîtrise du socle par le diplôme national du brevet conformément à l'article L. 332-6 du code de l'éducation ;

- l'enregistrement progressif des compétences acquises au titre du socle au sein d'un livet de compétences, dont l'expérimentation est formellement autorisée par l'article 11 de la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie ;

- les évaluations sur échantillons d'élèves en fin de CM2 et en fin de 3 ^e menées par le ministère de l'éducation nationale.

Généralisé à la rentrée 2010 dans tous les collèges, sans véritable bilan de sa phase expérimentale, le livret de compétences a été vivement critiqué. Transformé en outil bureaucratique, générateur de tâches administratives supplémentaires, sans impact pédagogique, il a contribué à vider de son sens le socle commun.

Le ministère de l'éducation nationale mène parallèlement des évaluations sur des échantillons d'élèves en fin d'école primaire et en fin de collège pour apprécier la proportion d'élèves qui, en fin de collège, maîtrisent les compétences de base. Ces évaluations sont réitérées chaque année pour permettre de mesurer l'évolution des compétences de base des élèves à la fin des deux cycles. Elles permettent de comparer les résultats des garçons et des filles, des élèves à l'heure et en retard, des élèves relevant de l'éducation prioritaire et hors ZEP.

B. La consolidation et la mise en cohérence avec les programmes initiées par le projet de loi

L'article 7 du présent projet de loi conserve l'instrument du socle commun introduit en 2005 mais le consolide et améliore son intégration au déroulement de la scolarité. L'obligation de moyens est maintenue et n'est pas étendue à une obligation de résultats.

La dénomination du socle commun est élargie afin qu'il ne comprenne pas seulement des connaissances et des compétences mais aussi l'acquisition d'une culture. En outre, la maîtrise du socle est présentée comme indispensable pour préparer les élèves à l'exercice de leur citoyenneté.

Le socle prend ainsi une dimension pluridisciplinaire appuyée. Sa vocation unificatrice et le souci de l'articuler avec les disciplines sont nettement inscrits dans le projet de loi, qui précise que l'ensemble des enseignements dispensés au cours de la scolarité contribue à l'acquisition du socle.

Plutôt que d'énumérer le contenu du socle, l'article 7 renvoie cette tâche à un décret, qui devra également fixer les modalités de son acquisition progressive. Il supprime l'avis préalable du Haut conseil de l'éducation, par cohérence avec la suppression de cet organisme prévue par l'article 20 du présent projet de loi.

Pour lever définitivement les ambiguïtés du droit en vigueur, est également supprimée la mention d'enseignements dispensés en parallèle à l'acquisition du socle commun.

Maîtrise des compétences de base en français et en mathématiques
fin de CM2 (2011)

RAR : Réseau ambition réussite

Source : ministère de l'éducation nationale.

	En français, environ 88 % élèves de fin de CM2 sont capables :
Lecture	de chercher des informations en se référant à l'organisation d'un dictionnaire ; de comprendre globalement un texte littéraire ou documentaire court et d'y prélever des informations ponctuelles explicites
Maîtrise des outils de la langue	de maîtriser partiellement l'automatisation de la correspondance grapho-phonologique ; d'identifier les principaux temps de l'indicatif pour les verbes les plus fréquents ; de reconnaître les règles les plus simples d'orthographe lexicale et grammaticale
	En mathématiques, environ 90 % élèves de fin de CM2 sont capables :
Exploitation de données numériques	de prélever une information dans un tableau ; de résoudre des problèmes simples relevant de l'addition et de la soustraction
Connaissance des nombres et calcul	de passer d'une écriture en lettres à une écriture en chiffres (ou le contraire) et de comparer, d'additionner et de soustraire des nombres entiers naturels ; de reconnaître le double ou la moitié d'un nombre entier « familier » ; de passer d'une écriture en lettres à une écriture sous forme fractionnaire (ou le contraire) de fractions simples
Espace et géométrie	de reconnaître visuellement un triangle, un triangle rectangle, un rectangle, un carré ; de reconnaître par une représentation en perspective un cube ou un parallélépipède rectangle	Lecture : 90,1 % des élèves de CM2 maîtrisent les compétences de base en mathématiques. L'intervalle de confiance de cet indicateur est de #177; 1,9 %.
Grandeurs et mesure	de mesurer la longueur d'un segment ; d'utiliser les unités de mesure des durées (sans calculs)

Maîtrise des compétences de base en français et en mathématiques
fin de Troisième (2011)

	En français, environ 78 % élèves de fin de troisième sont capables :
Compréhen-sion des textes	de reconnaître un texte explicatif ; de distinguer les principaux genres de textes ; de prélever des informations explicites ; de faire des inférences simples ; de donner une interprétation d'un texte sans difficulté de compréhension, à partir d'éléments simples
Maîtrise des outils de la langue	d'identifier les structures syntaxiques fondamentales ; d'analyser les principales formes verbales ; de faire un emploi pertinent du vocabulaire courant ; de repérer différents niveaux de langue ; de reconnaître les règles d'orthographe et de ponctuation, d'usage courant
	En mathématiques, environ 89 % élèves de fin de troisième sont capables :
Organisation et gestion de données, fonctions	d'utiliser une représentation graphique dans des cas simples (lecture des coordonnées d'un point, lien avec un tableau numérique dans une situation de proportionnalité, détermination des données d'une série statistique) ; de calculer la moyenne d'une série statistique ; de traiter des problèmes simples de pourcentages
Nombres et calculs	de comparer des nombres décimaux relatifs écrits sous forme décimale ; d'utiliser les opérations élémentaires dans une situation concrète
Grandeurs et mesures	d'effectuer pour des grandeurs (durée, longueur, contenance) un changement d'unités de mesure (h min en min, km en m, L en cL) ; de calculer le périmètre d'un triangle dont les longueurs des côtés sont données ; de calculer l'aire d'un carré, d'un rectangle dont les longueurs des côtés sont données dans la même unité
Géométrie	d'identifier des figures simples à partir d'une figure codée et d'en utiliser les éléments caractéristiques (triangle équilatéral, cercle, rectangle) ; d'écrire et d'utiliser le théorème de Thalès dans un cas simple ; de reconnaître un patron de cube ou de parallélépipède rectangle	Lecture : 77,7 % des élèves de troisième maîtrisent les compétences de base en français. L'intervalle de confiance de cet indicateur est de #177; 2,6 %.

Source : ministère de l'éducation nationale.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre une correction rédactionnelle, l'Assemblée nationale a prévu que le Conseil supérieur des programmes créé par l'article 20 du projet de loi rende un avis sur le décret fixant les éléments du socle commun et les modalités de son acquisition.

Cette précision participe du souci de garantir une articulation très étroite entre les programmes et le socle commun, pour éviter tout parallélisme et toute discordance.

III. - La position de votre commission

Votre commission se félicite de la reprise en main d'un dispositif intéressant mais qui s'est enlisé dans les sables faute d'une conception initiale claire et d'un accompagnement administratif suffisant. Les traductions réglementaires et les instructions ministérielles se sont fait trop attendre après l'adoption de la loi en 2005. Il conviendra de veiller aujourd'hui à ce que des freins et des obstacles similaires ne viennent pas grever et ralentir la refonte du socle commun, sous peine de discréditer définitivement le concept même.

Le rôle du Conseil supérieur des programmes sera à cet égard crucial pour mettre en cohérence la refonte annoncée des programmes et la redéfinition des attentes au titre de la maîtrise du socle commun. La précision apportée par l'Assemblée nationale est essentielle pour ne pas répéter l'erreur fondamentale commise par le législateur de 2005, qui a maintenu une dichotomie entre les programmes et le socle.

L'enjeu est double ; il porte à la fois sur les contenus et sur la temporalité. Il faut veiller à faire progresser l'interdisciplinarité et les interactions entre champs d'étude sans pour autant diluer leurs apports et leurs méthodes propres. Il faut aussi concilier les progressions annuelles dans les différentes matières et l'acquisition du socle par paliers pluriannuels.

Ce sont là de vastes chantiers, plus encore dans le second degré qu'en primaire, puisqu'il faudra orchestrer le travail d'équipes d'enseignants, dont la discipline fonde l'identité professionnelle. Les écoles supérieures du professorat et de l'éducation (ÉSPÉ) devront favoriser cette évolution du métier. La rédaction de l'article 51 du présent projet de loi intègre à juste titre une préparation des enseignants et des personnels d'éducation aux enjeux du socle commun de connaissances, de compétences et de culture.

Enfin, votre commission tient à souligner que si le projet de loi consolide un dispositif antérieur, il en infléchit nettement le sens. L'introduction en 2005 de la notion mal définie de compétences contribuait à miner le collège unique. Elle orientait délibérément la scolarité vers la préparation à l'entrée sur le marché du travail et légitimait des orientations précoces vers l'apprentissage ou la voie professionnelle.

L'ambition portée aujourd'hui par le Gouvernement est toute autre. En effet, le renvoi au partage d'une culture commune contrebalance l'exigence de développement de compétences directement liées à l'insertion professionnelle. De même, le rappel de la vocation de l'école à former des citoyens libres et responsables permet de conjurer le spectre d'un utilitarisme étroit. L'acquisition du socle commun est mise au service d'une préparation à l'exercice de la citoyenneté et ainsi d'un mouvement d'émancipation universelle.

Votre commission a adopté deux amendements pour :

- réécrire les finalités du socle commun qui doit « permettre la poursuite d'études, la construction d'un avenir personnel et professionnel et de préparer à l'exercice de la citoyenneté » ;

- faire référence à la recommandation du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2006 sur les compétences clés pour l'éducation et la formation tout au long de la vie (2006/962/CE).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 (article L. 122-2 du code de l'éducation) - Droit à une formation qualifiante

I. - Le texte initial du projet de loi

Dans sa rédaction en vigueur, l'article L. 122-2 du code de l'éducation garantit un droit à la poursuite d'études à tout élève, qui à l'issue de sa scolarité obligatoire n'a pas atteint un niveau de formation reconnu. L'État a l'obligation de prévoir les moyens nécessaires à la prolongation de la scolarité subséquente.

En outre, il garantit à tout mineur non émancipé un droit de poursuivre sa scolarité au-delà des seize ans marquant la fin de la scolarité obligatoire. Ce droit est d'application plus large que le précédent puisque son exercice ne dépend pas d'un quelconque niveau de formation qui ne serait pas atteint par l'élève ou qui serait visé au titre de la poursuite d'études. Il constitue une condition générale garantissant le droit de l'enfant à l'éducation. Le droit appartient au mineur en propre, si bien que ses parents ne peuvent s'opposer à la poursuite de la scolarité. Les personnes responsables du mineur qui en entraveraient l'exercice tomberaient sous le coup de l'article 375 du code civil, qui autorise le juge à ordonner toute mesure d'assistance éducative adaptée.

L'article 8 du présent projet de loi précise le droit à la poursuite d'études pour les élèves sans qualification. Ouvrir le droit à la récurrence lorsqu'un niveau de formation reconnu n'est pas atteint est en effet trop vague. Le texte du Gouvernement renvoie à un niveau de formation sanctionné par un diplôme national ou un titre professionnel enregistré et classé au premier niveau du répertoire national des certifications professionnelles (RNCP).

Aux termes de l'article L. 335-6 du code de l'éducation, le RNCP est tenu et actualisé par la commission nationale de la certification professionnelle, créée par la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002 et placée auprès du Premier ministre. Le RNCP permet de tenir à la disposition des personnes et des entreprises une information constamment à jour sur les diplômes et les titres à finalité professionnelle, ainsi que sur les certificats de qualification figurant sur les listes établies par les commissions paritaires nationales de l'emploi des branches professionnelles (art. R. 335-12 du code de l'éducation).

Sont enregistrés de droit dans le RNCP les diplômes et titres à finalité professionnelle délivrés au nom de l'État qui ont été créés après avis d'instances consultatives auxquelles les organisations représentatives d'employeurs et de salariés sont parties. Les diplômes et titres à finalité professionnelle ainsi que les certificats de qualification professionnelle peuvent être enregistrés, à la demande des autorités ou organismes qui les ont créés, après avis de la commission nationale de la certification professionnelle (art. R. 335-16 du code de l'éducation).

Sont notamment inscrits au RNCP les certificats d'aptitude professionnelle (CAP), les certificats de qualification professionnelle (CQP), les baccalauréats professionnels ou technologiques, les brevets professionnels, les brevets de techniciens, les mentions complémentaires (MC) et les titres d'ingénieur. Tous les titres à visée professionnelle, du niveau V le plus bas (l'équivalent du CAP), au niveau I le plus haut (Master et plus) y figurent.

L'article 8 du projet de loi prévoit également une mesure spécifique de lutte contre le décrochage scolaire. Il accorde de droit à tout jeune sortant du système éducatif sans diplôme une période complémentaire de formation qualifiante. Un décret est appelé à préciser les conditions d'exercice de nouveau droit.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a remplacé l'expression de diplôme ou de titre inscrit au premier niveau du RNCP, par celle plus technique de diplôme ou de titre de niveau V.

III. - La position de votre commission

Votre commission approuve les précisions apportées au droit à la poursuite d'études grâce au renvoi au RNCP.

Elle soutient également l'ouverture de périodes complémentaires de formation qualifiante pour les jeunes en décrochage. Dans l'attente du décret qui viendra en préciser les contours opérationnels, elle souhaite attirer l'attention sur plusieurs points qui mériteront une clarification par voie réglementaire .

Tout d'abord, le dispositif doit s'adresser à la fois aux jeunes sortants du système éducatif et aux jeunes qui en sont déjà sortis . Il ne doit pas seulement s'appliquer aux jeunes qui dans l'année écoulée ont échoué à obtenir leur diplôme mais aussi permettre de raccrocher des élèves qui ont quitté depuis plusieurs années la formation initiale sans succès. Un critère d'âge devra être introduit pour mieux cerner le public visé. Si l'on reprend des critères communs dans les politiques sociales, il faudrait l'imiter le dispositif aux jeunes de moins de 25 ans.

Ensuite, la réussite au diplôme national du brevet (DNB) ne doit pas suffire à exclure du bénéfice du droit à la formation qualifiante des élèves qui ne parviennent pas à poursuivre en CAP ou jusqu'au baccalauréat. En d'autres termes, la catégorie des jeunes sans diplôme doit aussi inclure les jeunes titulaires uniquement du DNB.

En outre, la période complémentaire doit être interprétée de façon souple comme la durée nécessaire au suivi complet d'une formation et à la préparation de l'obtention de la qualification visée. Il serait absurde de fixer une durée unique pour tous les jeunes et toutes les formations. Dans certains cas, deux ou trois ans de période complémentaire seront nécessaires.

De plus, la notion de formation qualifiante doit être calquée sur le modèle classique du droit du travail : il convient de l'interpréter comme une formation permettant d'accéder à un diplôme national ou à un titre inscrit au RNCP.

Enfin, se pose la question du financement de la période complémentaire de formation qualifiante . Le projet de loi ne prévoit pas expressément qu'il revient à l'État de l'organiser. Sera-t-il fait appel au fonds de sécurisation des parcours professionnels géré par les partenaires sociaux ? Un salarié sans diplôme pourra-t-il bénéficier du dispositif pour obtenir une qualification grâce au financement de son employeur ? Que se passera-t-il si la période complémentaire de formation est réalisée en alternance, par le biais de l'apprentissage ou d'un contrat de professionnalisation ? Le décret devra apporter des réponses précises sur ces points.

Votre commission a adopté un amendement pour préciser explicitement que la durée complémentaire de formation qualifiante pouvait consister en un droit au retour en formation initiale sous statut scolaire .

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 9 (article L. 131-1-1 du code de l'éducation) - Droit à l'instruction

I. - Le texte initial du projet de loi

Dans sa rédaction en vigueur, l'article L. 131-1-1 du code de l'éducation garantit à tout enfant le droit à l'instruction. Il se superpose et se combine avec le droit général à l'éducation, reconnu au L. 111-1 et au droit à la formation scolaire, protégé par l'article L. 111-2 du même code.

Le droit à l'instruction garantit deux catégories de biens qui reprennent grosso modo l'équilibre entre les connaissances et les compétences que devait réaliser le socle commun dans sa version initiale de 2005. Il couvre ainsi :

- d'une part, l'acquisition de savoirs fondamentaux, d'éléments de culture générale et éventuellement une formation professionnelle et technique ;

- d'autre part, le développement de la personnalité, l'insertion dans la vie sociale et professionnelle et l'exercice de la citoyenneté.

L'article 9 du projet de loi précise que le droit à l'instruction garanti de surcroît le développement du sens moral et de l'esprit critique de l'enfant.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a ajouté qu'au titre du droit à l'instruction, il serait fait partager à tout enfant scolarisé les valeurs de la République.

III. - La position de votre commission

Votre commission note que l'article 9 se borne à mettre en cohérence la rédaction de l'article consacré au droit à l'instruction avec d'autres dispositions plus substantielles du projet de loi. Elle renvoie en conséquence à son examen des deux articles additionnels avant l'article 3 et des articles 3, 3 bis , 4 bis et 28 du projet de loi.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Section 4 - Le service public du numérique éducatif
Article 10 (article L. 131-2 du code de l'éducation) - Création d'un service public du numérique éducatif et de l'enseignement à distance

I. - Le texte initial du projet de loi

A. Numérique à l'école et enseignement à distance : le retard français

L'article L. 131-2 du code de l'éducation indique, dans son premier alinéa, que « l'instruction obligatoire peut être donnée soit dans les établissements ou écoles publiques ou privées, soit dans les familles par les parents, ou l'un d'entre eux, ou toute personne de leur choix. »

Cependant, en application de l'article 11 de la loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programmation pour l'avenir de l'école, les enfants qui ne peuvent être scolarisés dans une école ou dans un établissement scolaire bénéficient d'un service public de l'enseignement à distance. Cette disposition fait l'objet du second alinéa de l'article L. 131-2.

Auditionné par votre commission le 10 avril, M. Serge Bergamelli, directeur général du Centre national de l'enseignement à distance (CNED), opérateur du service public de l'enseignement à distance depuis sa création en 1939, en rappelait ainsi la mission historique : « Le CNED s'est construit sur le modèle de l'empêchement : il s'adressait aux élèves « empêchés » qui ne se trouvent pas dans les établissements physiques, qu'ils soient enfants du voyage, malades, en mobilité ou dans des pays où aucune offre n'existe. Les professeurs sont aussi pour moitié des enseignants qui ne peuvent plus être en présentiel. »

Dans son rapport public annuel de février 2007, puis dans celui de février 2013, la Cour des comptes a livré une analyse fort critique de la gestion de l'établissement et constaté la diminution continue de son activité. L'appréciation portée par la Cour sur la réorientation du CNED vers le numérique est à ce titre particulièrement accablante : « Le CNED n'est pas parvenu à se moderniser et à anticiper les évolutions technologiques qui ont modifié le comportement et les attentes des élèves. Son offre est dispersée, peu lisible et les recours au papier favorisent une image vieillissante. (...) Enfin, il souffre de charges de structure qui pèsent sur sa rentabilité. »

En outre, l'avant-projet de contrat pluriannuel de l'établissement pour la période 2013-2015 est jugé irréaliste, notamment s'agissant des perspectives de croissance de la formation continue, secteur dans lequel la part de marché du CNED s'est effondrée depuis le début des années 2000.

La Cour conclut sévèrement son diagnostic en constatant que « les caractéristiques du CNED ne lui permettent pas, pour l'heure, de devenir l'acteur de référence de la formation en ligne » . Elle considère, en conséquence, qu' « une réflexion d'ensemble doit être préalablement conduite par l'État à partir du constat du retard de notre pays dans ce domaine ».

De fait, au-delà des insuffisances dans l'usage du numérique dans le cadre de l'enseignement à distance, c'est l'ensemble de l'enseignement scolaire français qui se trouve aujourd'hui dans une situation de retard par rapport à la grande majorité des autres pays développés. ^{29 ( * )}

B. Le dispositif proposé : la création d'un service public de l'enseignement numérique et de l'enseignement à distance

Afin de remédier aux lacunes du système français en termes d'enseignement numérique en classe et à distance et de donner au ministère de l'éducation nationale l'appui en ressources et services lui permettant de réellement développer cet enseignement, le présent article crée un service public de l'enseignement numérique et de l'enseignement à distance.

À cet effet, il remplace le second alinéa de l'article L. 131-2 relatif au service public de l'enseignement à distance par quatre alinéas. Outre l'alinéa mentionnant l'existence du nouveau service public de l'enseignement numérique et de l'enseignement à distance, trois alinéas en précisent les missions :

- mettre à disposition des écoles et des établissements d'enseignement des services numériques permettant de prolonger l'offre des enseignements et de faciliter la mise en oeuvre d'une aide personnalisée aux élèves ;

- proposer aux enseignants des ressources pédagogiques, des contenus et services destinées à leur formation initiale et continue, ainsi que des outils de suivi des élèves et de communication avec les familles ;

- assurer l'instruction des enfants qui ne peuvent être scolarisés dans une école ou dans un établissement scolaire (enfants malades, enfants du voyage, enfants vivants dans un pays étranger, etc.). Il s'agit ici de la mission historique du CNED aux termes de la rédaction actuellement en vigueur de l'article L. 131-2 du code de l'éducation.

Compte tenu de la variété de ces missions, il apparaît en creux que ce service n'est pas simplement une extension des missions du CNED, qui serait d'ailleurs bien en peine de les assurer seul compte tenu des difficultés préalablement exposées auquel l'établissement est confronté. Il concerne en réalité également le Centre national de documentation pédagogique (CNDP) et l'Office national d'information sur les enseignements et les professions (ONISEP), ce que précise l'exposé des motifs du projet de loi. Cette triple responsabilité répond aux recommandations de la Cour des comptes dans son rapport public annuel de février 2013, qui indiquait, s'agissant du CNED : « Aucune évolution ne doit être écartée, qu'il s'agisse d'organiser des synergies de moyens entre les opérateurs nationaux de l'enseignement scolaire ou de mieux associer l'action du CNED avec celle des académies et des établissements scolaires. »

Selon l'étude d'impact associée au présent projet de loi, est d'ores et déjà prévue la création, par les différents opérateurs concernés :

- d'un réseau professionnel d'enseignants destiné à favoriser le partage des ressources, de ressources pédagogiques numériques gratuites pour les enseignants et les élèves, incluant des sujets d'examens et de concours, ainsi que d'une plateforme interactive d'apprentissage de la lecture à destination des enseignants et des parents d'élèves. Ces actions seront mises en oeuvre par le CNDP ;

- d'un service d'orientation accessible sur mobile aux élèves handicapés et à ceux en situation de décrochage scolaire proposé par l'ONISEP ;

- d'un service d'aide personnalisée aux élèves via l'exploitation et la valorisation de l'ingénierie du CNED en matière de formation à distance. Ce chantier sera ouvert dès la rentrée de septembre 2013 pour 30 000 élèves de 6 ^e . S'y ajoutera le développement d'un service d'accompagnement à l'apprentissage des langues étrangères à l'école primaire.

En choisissant d'insérer les dispositions relatives au service public de l'enseignement numérique à l'article L. 131-2 du code de l'éducation en lieu et place des dispositions relatives à l'enseignement à distance, le présent article poursuit un double objectif : recentrer la mission du CNED sur l'enseignement en ligne et créer le service public sur lequel s'appuiera le développement du numérique éducatif.

Pour ce qui qui concerne le CNED, son directeur général M. Serge Bergamelli rappelait au cours de son audition du 10 avril 2013 par votre commission que, si la transition de l'établissement vers le numérique avait pris du retard, elle constituait l'objet essentiel du projet d'établissement « CNED 24/24 » adopté le 6 décembre 2012 par son conseil d'administration.

Il a également indiqué à cette occasion que si le flux physique de papier était constitutif de l'établissement, celui-ci devait désormais se muer en établissement en ligne : « Le numérique est au coeur de la transformation vers un établissement public connecté. Mes deux prédécesseurs avaient déjà engagé une mutation progressive vers une formule associant papier et numérique, avec des outils de formation en ligne pour l'instruction obligatoire mais aussi le post-bac, l'enseignement supérieur, la préparation des concours. Nous avons entamé la bascule numérique de nos formations, nous réécrivons tous nos contenus des classes de sixième, de seconde et de sections d'enseignement général et professionnel adapté (SEGPA).

Il n'est cependant pas question d'aller vers le « zéro papier ». Le papier régresse mais ne disparaît pas : nous sommes dans une logique d'hybridation : ceux qui le souhaitent peuvent commander l'impression, Historiquement, le CNED comptait huit chaînes d'impression. C'était un gigantesque centre de tri : 890 000 copies arrivaient à Rouen chaque année ! Aujourd'hui, 30 % des copies de collège et de lycée sont envoyées et corrigées en ligne. Nous pensons atteindre 50 % de copies dématérialisées d'ici deux ans. »

Selon les informations fournies par le ministère de l'éducation nationale, plusieurs financements concourront conjointement à la mise en oeuvre des missions du service public de l'enseignement numérique et de l'enseignement à distance : les crédits du programme 214 (10 millions d'euros supplémentaires ont été obtenus à cet effet dans le cadre de la loi de finances pour 2013), les moyens propres des opérateurs, le recours aux partenariats via le mécénat et la co-production de ressources, les crédits du commissariat général à l'investissement pour les projets d'e-éducation, ainsi que des crédits du Fonds européen de développement régional (FEDER) et de la Caisse des dépôts et consignations pour les investissements relatifs aux équipements et aux réseaux.

II. - Le texte issu de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a modifié le présent article sur plusieurs points. Dès l'examen du texte par sa commission des affaires culturelles et de l'éducation, elle a ainsi souhaité préciser que le nouveau service public de l'enseignement numérique, rebaptisé à cette occasion « service public du numérique éducatif et de l'enseignement à distance » , s'inscrit dans le cadre du service public de l'enseignement et contribue à ses missions.

M. Yves Durand, rapporteur, justifie ainsi, dans son rapport n° 767 du 28 février 2013 sur le projet de loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, cette double modification : « Alors que le numérique doit être un outil, un levier de transformation pédagogique, qui doit irriguer l'ensemble du service public de l'enseignement, le texte en fait de facto une fin en soi, un service public autonome, susceptible de concurrencer le service public de l'enseignement, voire de s'y substituer. (...) Le terme d'enseignement numérique pourrait laisser penser que ce nouveau service public n'est pas pleinement intégré dans le service public de l'enseignement, ce qui serait un contresens sur ce doivent être la place et le rôle du numérique à l'école ».

La commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale a, en outre, précisé et complété les missions dévolues au nouveau service public du numérique éducatif et de l'enseignement à distance :

- il a pour objet de diversifier les modalités d'enseignement ;

- il propose aux enseignants une offre diversifiée de ressources pédagogiques, ainsi que des contenus et services contribuant à leur formation initiale ;

- enfin, dans le cadre d'une nouvelle mission, il favorise les projets innovants visant à développer progressivement le numérique à l'école.

Ces modifications ont été confirmées par l'Assemblée nationale en séance plénière, tandis qu'à l'initiative conjointe de Mmes Barbara Pompili et Isabelle Attard, elle a précisé que l'aide personnalisée aux élèves, dont le service public du numérique éducatif et de l'enseignement à distance, aux termes du présent article, a pour mission de faciliter la mise en oeuvre, concerne notamment les élèves en situation de handicap.

III. - La position de votre commission

Votre commission, aux vues des constats peu amènes de l'IGEN ^{30 ( * )} et de la Cour des Comptes sur le développement du numérique en classe comme à distance, se félicite de l'ambition affichée par le Gouvernent en la matière et salue la création, par le présent article, d'un véritable service public du numérique éducatif et de l'enseignement à distance.

Elle rappelle, comme le mentionne l'exposé des motifs du projet de loi, que les opérateurs chargés de ce nouveau service public seront le CNED, le CNDP et, dans une moindre mesure, l'ONISEP.

Il est, sur ce point, quelque peu regrettable que le présent article ne les mentionne pas. Outre l'utilité de cette précision en matière de clarté de la loi, elle aurait permis, en creux, d'éviter, ou tout au moins de freiner toute velléité de fusion ou de mainmise de l'un ou de l'autre opérateur sur ce nouveau service. Les trois opérateurs devront, en effet, travailler ensemble dans le cadre des missions spécifiques de chacun.

L'étude d'impact associée au présent projet de loi précise que ces opérateurs « seront très fortement mobilisés pour la mise en oeuvre de la stratégie numérique du ministère de l'éducation nationale. Cette stratégie devra impliquer une profonde transformation de l'activité des opérateurs et une refonte de grande ampleur de leur organisation. »

Votre commission suivra attentivement cette mutation, notamment celle du CNED dont l'action a tant été critiquée récemment. Elle considère, sur ce point, que le ministère de l'éducation nationale devra prendre ses responsabilités en matière de ressources humaines et ne pourra, en conséquence, faire l'économie d'une réflexion sur la pertinence d'affecter au CNED uniquement des professeurs en difficulté en présentiel, à l'heure où l'activité de cet opérateur devient plus technique et plus exigeante en termes de disponibilité.

Elle approuve également les précisions apportées par l'Assemblée nationale, en ce qu'elles permettent d'appréhender plus clairement les missions du service public du numérique éducatif et de l'enseignement à distance et de rappeler que celui-ci est partie prenante du service public de l'enseignement.

Votre commission a toutefois souhaité préciser qu'il revient à l'État d'organiser, à sa charge, ce nouveau service public . À l'occasion de la modification du deuxième alinéa ainsi réalisée, elle a supprimé l'adverbe impropre et inutile « notamment », précédant la liste des missions du service public du numérique éducatif et de l'enseignement à distance.

Par ailleurs, votre commission a estimé utile de préciser que les services numériques mis à disposition des écoles et des établissements d'enseignement contribuent également à l'innovation des pratiques et aux expérimentations pédagogiques favorisant la coopération entre les élèves. Le développement des usages numériques en milieu scolaire doit en effet favoriser l'évolution des pratiques pédagogiques.

Elle considère en outre peu pertinent - sans bien évidemment remettre en cause le principe selon lequel l'aide personnalisée aux élèves via les services numériques concerne également ce public, en faveur duquel l'effort d'intégration scolaire doit demeurer une priorité - l'ajout relatif aux enfants en situation de handicap. Ainsi qu'il a été exposé précédemment, une telle précision pourrait laisser à penser a contrario qu'en son absence à d'autres occasions, ces élèves ne sont pas concernés par la disposition visée. Elle n'a, par ailleurs, aucune valeur normative. Votre commission propose donc, par voie d'amendement, d' indiquer que l'aide personnalisée dont il est fait mention au présent article s'adresse à tous les élèves .

Elle propose également de clarifier la quatrième mission confiée au service public du numérique à l'initiative de l'Assemblée nationale . De fait, indiquer que les opérateurs favorisent les projets innovants en matière de numérique est insuffisamment. Il est préférable à cet égard d'indiquer que le service public du numérique éducatif « apporte son soutien au développement de projets innovants » . En outre, ces projets ne doivent pas tant avoir pour perspective le développement progressif - terme particulièrement flou par ailleurs - du numérique à l'école, mais bien des « usages pédagogiques du numérique » , puisque là se situe le retard français et l'enjeu de la présence numérique à l'école.

Votre commission a enfin ajouté au dispositif la précision selon laquelle le nouveau service public du numérique éducatif et de l'enseignement à distance utilise en priorité des logiciels libres et des formats ouverts de documents , afin de permettre un développement rapide et aisé de l'utilisation des outils et ressources numériques par les enseignants.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE II - L'administration de l'éducation
Section 1 - Les relations avec les collectivités territoriales
Article 11 (article L. 211-2 du code de l'éducation) - Coordination

Cet article opère une coordination au sein du code de l'éducation avec les nouvelles dispositions des articles 16 à 18 du présent projet de loi qui consacrent le rôle des régions dans l'élaboration de la carte des formations professionnelles.

Au bénéfice de son examen des articles précités, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 12 (article L. 211-8 du code de l'éducation) - Dépenses pédagogiques à la charge de l'État

I. - Le texte initial du projet de loi

Dans sa rédaction en vigueur, l'article L. 211-8 du code de l'éducation énumère les dépenses à la charge de l'État en matière d'éducation. Sont couvertes les rémunérations du personnel enseignant des écoles maternelles et élémentaires, du personnel de l'administration et de l'inspection, des personnels exerçant dans les collèges et les lycées et du personnel de l'enseignement supérieur et de la recherche.

En outre, l'État a la charge des droits de reprographie à usage pédagogique pour le premier degré et des dépenses pédagogiques des collèges, des lycées et des établissements d'éducation spéciale.

L'article L. 211-8 renvoie au décret le soin de fixer la liste des dépenses pédagogiques revenant à l'État. Par cohérence, l'article L. 213-2 du même code exclut expressément des charges supportées par les départements au titre des collèges « les dépenses pédagogiques à la charge de l'État dont la liste est arrêtée par décret ». L'article L. 214-6 fait de même dans le cas des régions, compétentes sur les lycées.

Les modifications apportées par les articles 12, 13 et 14 du présent projet de loi touchent de façon coordonnée les trois articles précités du code de l'éducation pour préciser le partage des compétences entre l'État et les collectivités territoriales en matière de dépenses pédagogiques et de dépenses informatiques.

L'article 12 du projet de loi actualise les dispositions en vigueur pour supprimer le renvoi au décret et consolider le cadre législatif de développement des usages du numérique dans le second degré. Il met à la charge de l'État les services et les ressources numériques à caractère pédagogique des collèges, des lycées et des établissements d'éducation spéciale. Cette formulation exclut la fourniture et l'entretien d'équipements informatiques ou numériques. La lecture des articles 13 et 14 du projet de loi confirme que ces dépenses sont à la charge des départements et des régions.

Est également à la charge de l'État aux termes de l'article 12 du projet de loi la fourniture :

- des manuels scolaires dans les collèges et les établissements d'éducation spéciale ;

- des documents à caractère pédagogique à usage collectif dans les lycées professionnels.

L'article D. 211-15 du code de l'éducation prévoit déjà dans les mêmes termes la prise en charge des manuels scolaires et des documents pédagogiques collectifs. Sur ce point, le texte ne propose que la consécration législative d'une disposition réglementaire.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a estimé que la rédaction du Gouvernement était ambiguë et semblait exclure la prise en charge par l'État des dépenses pédagogiques des lycées, hors du numérique.

En conséquence, elle a prévu, à droit constant, que l'État avait la charge de l'ensemble des dépenses de fonctionnement directement pédagogiques tant pour les lycées que pour les collèges et les établissements d'éducation spéciale. Cette rédaction est plus proche encore de la lettre de l'article D. 211-15 du code de l'éducation. L'Assemblée nationale a spécifié qu'étaient ainsi couvertes les dépenses afférentes aux ressources, contenus et services numériques spécifiquement conçus pour un usage pédagogique.

III. - La position de votre commission

La définition des dépenses pédagogiques à la charge de l'État se présente comme une clarification du droit en vigueur sans modification de la répartition des compétences avec les collectivités territoriales.

L'association des départements de France (ADF) et l'association des régions de France (ARF) contestent cependant cette interprétation et estiment que les articles 12, 13 et 14 du projet de loi pris conjointement réalisent un transfert de compétences à leur détriment. En particulier, elles contestent l'attribution expresse de la maintenance informatique aux collectivités territoriales, en considérant qu'il s'agit d'une dépense à caractère pédagogique puisque les équipements informatiques et les logiciels sont mis à disposition des élèves pendant le temps d'enseignement. Dans ce cas, une compensation financière est requise au titre de l'article 72-2 de la Constitution.

Ces associations s'appuient en particulier sur un avis du Conseil d'État du 25 mai 1999 qui considère que le législateur a entendu mettre à la charge de l'État l'ensemble des dépenses pédagogiques effectuées dans les établissements scolaires, la liste fixée par décret n'étant qu'indicative.

Pour trancher, il convient d'examiner si la définition des dépenses pédagogiques à la charge de l'État dans le projet de loi procède uniquement de la clarification et de l'actualisation sans modifier le droit en vigueur ou si au contraire elle écarte subrepticement de son champ des dépenses pédagogiques qui relèvent aujourd'hui de l'État.

Le décret prévu par la partie législative du code pour fixer les dépenses pédagogiques à la charge de l'État date du 25 février 1985. Il a été pris dans la foulée des lois de décentralisation, au moment précisément où se mettait en place le plan « informatique pour tous » afin de donner une impulsion décisive à l'équipement informatique des établissements scolaires, alors que les collectivités territoriales n'étaient pas en mesure d'assumer une initiative d'une telle ampleur. Le contexte dans lequel a été pris le décret éclaire les dispositions rassemblées dans les articles D. 211-14 et D. 211-15 du code de l'éducation.

L'article D. 211-14 décrit les dépenses pédagogiques d'investissement à la charge de l'État. Ne sont visées que « les dépenses relatives au premier équipement en matériel des établissements scolaires réalisées dans le cadre d'un programme d'intérêt national et correspondant à l'introduction de nouvelles technologies ou à la fourniture de matériels spécialisés indispensables à la rénovation des équipements ».

Il apparaît donc que l'État ne s'est substitué que par exception et ponctuellement aux départements et aux régions dans l'exercice de leurs compétences sur les équipements matériels des collèges et des lycées. Seule la première vague d'équipement informatique était de la responsabilité de l'État. Hors le plan informatique pour tous, l'action de l'État s'inscrit dans le cadre des articles L. 213-2 et L. 214-6 du code de l'éducation. On ne peut dès lors tirer des articles L. 211-8 et D. 211-14 une quelconque compétence générale et permanente de l'État en matière d'équipement informatique et numérique au titre des dépenses pédagogiques qu'il assume .

En outre, l'article D. 211-15 du code de l'éducation définit les dépenses pédagogiques de fonctionnement à la charge de l'État. Est mentionnée expressément la maintenance des matériels acquis en application de l'article D. 211-14. N'a donc été prévu que la prise en charge de la maintenance sur le premier équipement en matériel informatique à partir de 1985. À nouveau, il est impossible d'en tirer une compétence générale et permanente de l'État en matière de maintenance informatique et numérique.

Les articles 12, 13 et 14 du projet de loi ne réalisent donc pas de transferts de compétence et se contentent de clarifier les dispositions en vigueur. Il résulte des articles L. 213-2 et L. 214-6 du code de l'éducation que les départements et les régions ont la charge de la maintenance informatique, qui ne constitue pas une dépense proprement pédagogique au sens de l'article L. 211-8. Précisément, les dépenses d'acquisition, de renouvellement, de maintenance des infrastructures et des équipements, des matériels et des logiciels relèvent des collectivités territoriales .

La rédaction retenue par l'Assemblée nationale améliore significativement le texte initial en rappelant très précisément que la compétence de l'État est liée aux seuls usages spécifiquement et directement pédagogiques.

La position de votre commission sur les articles 13 et 14 sur la compétence des départements et des régions en matière de maintenance informatique découle naturellement de sa position sur le présent article.

Cependant, votre commission a adopté trois amendements pour :

- préciser que sont également à la charge de l'État les manuels scolaires dans les établissements d'enseignement agricole . Il s'agit de reprendre par cohérence une disposition en vigueur, inscrite au 2° b) de l'article D. 211-15, sans générer de coûts supplémentaires ;

- procéder à une coordination avec les dépenses à la charge de l'État pour les classes sous contrat d'association des établissements d'enseignement privés en vertu de l'article L. 442-9 ;

- effectuer une clarification rédactionnelle.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article additionnel avant l'article 13 (nouveau) (article L. 213-1 du code de l'éducation)

Votre commission a adopté un article additionnel afin de préciser les pouvoirs du conseil général en matière de délimitation de la carte scolaire en lui donnant la possibilité de construire des secteurs communs à plusieurs collèges . C'était une des recommandations du rapport de la mission sur la carte scolaire afin d'élargir les zones géographiques de recrutement des collèges et ainsi de faciliter le brassage social des publics scolarisés.

Pour l'heure, dans le silence de la loi, à la différence de ce qui prévaut pour les districts des lycées, un secteur ne peut comporter qu'un seul collège public aux termes de l'article D. 211-10 du code de l'éducation. Cette disposition réglementaire freine anormalement la redéfinition par les conseils généraux de secteurs de collèges plus larges. C'est pourquoi il convient par la loi d'ouvrir la possibilité aux conseils généraux qui le souhaiteront de prévoir des secteurs comprenant deux ou trois collèges.

Cette mesure n'a d'intérêt qu'en zone urbaine dans la mesure où l'implantation des collèges en zone rurale est très dispersée. C'est pourquoi il est précisé que les nouveaux secteurs seront dessinés dans un même périmètre de transports urbains.

Dans les départements où des secteurs élargis et pluriétablissements auront été dessinés, il reviendra de faire le choix entre deux possibilités : soit une affectation selon un algorithme aléatoire des élèves dans l'un des deux ou trois collèges du secteur, en préservant les fratries, soit la mise en place d'une procédure de voeux comme pour les lycées où d'autres algorithmes permettent de prioriser les demandes des familles en favorisant les boursiers, par exemple. Cette modification n'entraînera pas de difficulté majeure pour les services académiques dans la mesure où la procédure d'affectation AFELNET s'est généralisée. L'expérience des lycées parisiens précisément évaluée par l'école d'économie de Paris prouve que l'on peut améliorer fortement la mixité sociale dans les établissements scolaires grâce à cette méthode.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 13 (article L. 213-2 du code de l'éducation) - Dépenses informatiques à la charge des départements

I. - Le texte initial du projet de loi

L'article L. 213-2 du code de l'éducation détermine les charges supportées par les départements au titre des collèges. Elles comprennent la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement, à l'exception des dépenses pédagogiques et de personnel à la charge de l'État

En cohérence avec l'article précédent, l'article 13 du projet de loi précise qu'au titre de sa compétence actuelle, le département a la charge de l'acquisition et de la maintenance des infrastructures et des équipements, dont les matériels informatiques et les logiciels prévus pour leur mise en service, nécessaires à l'enseignement et aux échanges entre les membres de la communauté éducative. Sont ainsi pris en compte les espaces numériques de travail (ENT) permettant les interactions entre les personnels de l'établissement, les élèves et leurs parents.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a procédé à une correction strictement rédactionnelle.

III. - La position de votre commission

Conformément à son analyse de l'article 12 du projet de loi, votre commission considère qu'il s'agit d'une clarification souhaitable de la répartition des compétences entre l'État et les départements . Les incertitudes dans l'interprétation de la réglementation sur la maintenance informatique ont contribué à freiner le développement des usages du numérique à l'école. Cet obstacle est désormais levé.

Il conviendra toutefois qu'au titre de sa compétence sur les ressources, les services et les contenus numériques spécifiquement conçus pour un usage pédagogique, l'État procure une assistance proprement pédagogique aux utilisateurs, particulièrement aux enseignants, pour faciliter leur diffusion et leur application au sein des établissements.

Les postes de personnels TICE affectés au développement des technologies de l'information et de la communication, ainsi que les décharges partielles de service aujourd'hui accordées au sein de l'éducation nationale à cette fin, devront donc être maintenus.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 13 (nouveau) (article L. 442-16 du code de l'éducation)

Votre commission a adopté un article additionnel afin de procéder à l'actualisation des dispositions de l'article L. 442-16 du code de l'éducation régissant le concours de l'État et des collectivités à l'équipement informatique des établissements privés sous contrat , en cohérence avec la clarification des compétences réalisées pour les établissements publics.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 14 (article L. 214-6 du code de l'éducation) - Dépenses informatiques à la charge des régions

I. - Le texte initial du projet de loi

L'article L. 214-6 du code de l'éducation détermine les charges supportées par les régions au titre des lycées. Elles comprennent la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement, à l'exception des dépenses pédagogiques te de personnel à la charge de l'État

En cohérence avec l'article précédent, l'article 14 du projet de loi précise qu'au titre de sa compétence actuelle, la région a la charge de l'acquisition et de la maintenance des infrastructures et des équipements, dont les matériels informatiques et les logiciels prévus pour leur mise en service, nécessaires à l'enseignement et aux échanges entre les membres de la communauté éducative. Sont ainsi pris en compte les espaces numériques de travail (ENT) permettant les interactions entre les personnels de l'établissement, les élèves et leurs parents.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a procédé à une correction strictement rédactionnelle.

III. - La position de votre commission

Conformément à son analyse de l'article 12 du projet de loi, votre commission considère qu'il s'agit d'une clarification souhaitable de la répartition des compétences entre l'État et les régions. Les incertitudes dans l'interprétation de la réglementation sur la maintenance informatique ont contribué à freiner le développement des usages du numérique à l'école. Cet obstacle est désormais levé.

Elle formule simplement les mêmes remarques quant à la nécessaire vigilance relative à l'accompagnement par l'État du développement des TICE dans l'enseignement.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 14 (article L. 212-15 du code de l'éducation)

Par cohérence avec son examen des articles 14 bis et 15 suivants, votre commission a adopté un article additionnel afin de prévoir que les activités organisées dans les locaux scolaires par des tiers, sous l'autorité du maire, n'entravent pas le fonctionnement normal du service public de l'éducation et respectent les principes de neutralité et de laïcité . Est ainsi consolidée la jurisprudence existante du Conseil d'État.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 14 bis (nouveau) (article L. 213-2-1 [nouveau] du code de l'éducation) - Utilisation des locaux et équipements scolaires des collèges en dehors du temps scolaire

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Par cet article additionnel, l'Assemblée nationale insère un nouvel article L. 213-2-1 dans le code de l'éducation afin de donner au président du conseil général la faculté d'autoriser, sous sa responsabilité, l'utilisation par des tiers des locaux et des équipements des collèges en dehors du service d'enseignement. Est ainsi repris le dispositif initialement réservé par l'article 15 du projet de loi aux seuls lycées et établissements d'enseignement adapté sous l'autorité du président du conseil régional.

L'autorisation d'utilisation des biens immobiliers est étroitement encadrée. Elle intervient après l'avis du conseil d'administration du collège et, le cas échéant, accord de la collectivité propriétaire des bâtiments, lorsque celle-ci n'est pas le département lui-même.

La question de la propriété des bâtiments peut être délicate car le droit de propriété sur les établissements du second degré est fréquemment démembré.

Aux termes de l'article L. 213-3 du code de l'éducation, le département est propriétaire des locaux dont il assuré la construction et la reconstruction. Mais, conformément à la loi de décentralisation du 22 juillet 1983, les communes - et initialement l'État - propriétaires des collèges avant l'entrée en vigueur ont conservé l' abusus , c'est-à-dire le droit d'aliéner le bien, dans le respect d'une procédure spécifique de désaffectation. Les départements disposent alors uniquement du fructus , la perception des fruits, et de l' usus , l'utilisation du bien.

La loi n° 2004-089 du 13 août 2004 a réglé la question les biens immobiliers des collèges appartenant à l'État en les transférant en pleine propriété à titre gratuit aux départements. Elle a parallèlement ouvert la possibilité d'un transfert similaire des biens immobiliers des collèges appartenant aux communes ou à leurs groupements, à titre gratuit et sous réserve de l'accord des parties.

L'autorisation d'utilisation des locaux et des équipements ne peut porter que sur les heures et les périodes au cours desquelles ils ne sont pas utilisés pour les besoins de la formation initiale et continue. En outre, l'ensemble des activités autorisées doivent être compatibles avec la nature des installations, l'aménagement des locaux et le fonctionnement normal du service. L'utilisation extrascolaire est donc clairement subsidiaire et ne peut troubler directement ou indirectement l'exécution des missions du service public d'éducation.

Peuvent solliciter une autorisation des entreprises, des organismes de formation et des associations à objet culturel, artistique, citoyen ou éducatif.

Enfin, l'autorisation est subordonnée à la passation d'une convention tripartite entre le département, l'établissement scolaire et l'organisateur des activités. Cette convention précisera les obligations de l'organisateur en termes de sécurité, de responsabilité et de réparation des dommages éventuels. Elle déterminera également les conditions financières de l'utilisation des locaux et des équipements conformément au code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP).

Sans être explicitement visé dans le projet de loi, l'article L. 2125-1 du CGPPP est essentiel puisque son premier aliéna pose le principe que toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique donne lieu au paiement d'une redevance. Cependant, par dérogation, son alinéa 5 prévoit que l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement aux associations à but non lucratif qui concourent à la satisfaction d'un intérêt général.

II. - La position de votre commission

Votre commission souligne que le code de l'éducation autorise déjà dans certains cas précis l'utilisation des équipements et des locaux scolaires par des tiers, en-dehors des nécessités du service d'enseignement. Il convient donc de distinguer avec soin l'apport de l'article additionnel adopté par l'Assemblée nationale.

L'article L. 212-15 du code de l'éducation est rédigé de manière très similaire aux articles 14 bis et 15 du projet de loi, qui reprennent substantiellement le même dispositif. Issu de la loi de décentralisation du 22 juillet 1983, il autorise le maire à utiliser les locaux et les équipements scolaires de sa commune, en dehors du temps scolaire, pour l'organisation d'activités à caractère culturel, sportif, social ou socioéducatif. La principale différence avec le projet de loi réside dans le conventionnement : il n'est que facultatif, mais à défaut de convention, la commune est responsable dans tous les cas des dommages éventuels, sauf lorsque la responsabilité d'un tiers est établie.

En revanche, les autres dispositions du code de l'éducation relatives à l'utilisation des biens scolaires par des personnes publiques ou privées ne relèvent pas de la même logique, puisqu'elles concernent des compléments ou des prolongements du service public d'éducation. Ainsi, l'article L. 216-1 du code de l'éducation permet aux communes, aux départements et aux régions d'organiser dans les établissements scolaires, pendant les heures d'ouverture, des activités éducatives, sportives et culturelles complémentaires. De même, l'article L. 551-1 permet d'offrir aux élèves pendant leur temps libre des activités périscolaires avec le concours des administrations, des collectivités territoriales, des associations et des fondations.

Dans la mesure où des garde-fous sont fermement posés et qu'un dispositif similaire existe déjà pour les communes sans générer de difficultés, votre commission est favorable à la faculté ouverte au président de conseil général d'autoriser l'utilisation des locaux et des équipements des collèges par des tiers hors du temps scolaire.

Outre que cette mesure permettra une gestion avisée des biens du domaine public, elle devrait permettre de dynamiser la vie associative locale et de transformer les collèges en lieux de vie ouverts sur leur environnement.

Afin d'éliminer quelques scories, votre commission a adopté un amendement visant :

- d'une part, à régler le cas particulier de la collectivité territoriale de Corse , qui en vertu de l'article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales a compétence à la fois sur les collèges et sur les lycées ;

- d'autre part, à corriger une erreur de ponctuation qui changeait complètement le sens de l'article en restreignant paradoxalement l'ouverture des collèges aux seuls besoins de la formation initiale et continue.

Afin de renforcer l'encadrement des activités qui pourront être organisées dans les collèges, votre commission a adopté un autre amendement afin de préciser que non seulement elles doivent être compatibles avec la nature des installations et le fonctionnement normal du service, mais qu'elles doivent également respecter les principes de neutralité et de laïcité du service public .

En effet, le projet de loi autorise la mise des locaux à disposition d'associations pour les besoins de la vie citoyenne. Cette formulation est très large et pourrait permettre d'organiser des réunions d'un parti politique dans un établissement. La jurisprudence administrative interdit aujourd'hui comme contraire à la neutralité du service public la tenue d'une université d'été d'un parti politique dans un établissement scolaire (TA Nantes, Préfet de Maine-et-Loire c/ Ville de Saumur , 29 janvier 1992). Votre commission tient à préserver cette règle et cette limite. En revanche, demeurera possible la tenue de réunions d'information ou de débats publics avant les scrutins électoraux (CE, avis, 2 mai 1995).

Votre commission souhaite également préserver le principe de neutralité commerciale qui interdit la publicité et les pratiques commerciales dans l'enceinte d'un établissement scolaire, ainsi que la diffusion des données personnelles relatives aux élèves. Le cadre actuel n'a jamais empêché le développement de partenariats entre des établissements et des entreprises, tant qu'ils présentent un intérêt pédagogique. Il ne convient pas que ce principe fondamental soit affaibli, même en dehors du temps scolaire, sachant que l'organisation de pratiques commerciales au sein de leur établissement, quel qu'en soit le moment, aura nécessairement un impact sur les élèves. La rédaction actuelle du texte ouvre ainsi la porte à des entreprises qui voudraient contourner le principe de neutralité commerciale, pour toucher indirectement leur cible publicitaire.

Outre la neutralité politique et commerciale, l'amendement prévoit que soit respectée la neutralité religieuse, c'est-à-dire la laïcité , afin que les locaux ne soient pas mis à disposition d'associations cultuelles.

Votre commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 15 (article L. 214-6-2 [nouveau] du code de l'éducation) - Utilisation des locaux et équipements scolaires des lycées et établissements régionaux d'enseignement adapté

I. - Le texte initial du projet de loi

L'article 15 du projet de loi insère un nouvel article L. 214-6-2 dans le code de l'éducation afin de donner au président du conseil régional et au président du conseil exécutif de Corse la faculté d'autoriser l'utilisation par des entreprises et par des organismes de formation des locaux et des équipements des lycées et des établissements régionaux d'enseignement adapté (EREA).

Les EREA ont pour mission d'accueillir des adolescents présentant un handicap ou en grande difficulté scolaire et sociale. 80 EREA sont installés en France métropolitaine et 75 d'entre eux possèdent un internat. 53,5 % des élèves sont internes. Les formations dispensées dans ces établissements sont organisées en référence aux enseignements du collège, du lycée professionnel ou du lycée général et technologique. Elles permettent d'acquérir une qualification au moins de niveau V.

La procédure d'autorisation et l'encadrement des activités sont les mêmes que celles décrites à l'article 14 bis pour les collèges.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a ouvert la possibilité de mettre les locaux et les équipements des lycées et des EREA à la disposition d'associations pour les besoins de l'éducation populaire, de la vie citoyenne et des pratiques culturelles et artistiques.

Les deux dispositifs des articles 14 bis et 15 sont ainsi rendus strictement symétriques.

III. - La position de votre commission

Dans la mesure où des garde-fous sont fermement posés et qu'un dispositif similaire existe déjà pour les communes sans générer de difficultés, comme pour les collèges, votre commission est favorable à la faculté offerte au président de conseil régional d'autoriser l'utilisation des locaux et des équipements des lycées par des tiers hors du temps scolaire.

À l'instar de celle prévue en matière de collèges à l'article 14 bis du présent projet de loi, cette mesure permettra une gestion avisée des biens du domaine public et pourrait utilement contribuer à dynamiser la vie associative locale et à transformer les lycées en lieux de vie ouverts sur leur environnement.

Par cohérence avec son examen de l'article 14 bis , votre commission a adopté deux amendements visant :

- à corriger une erreur de ponctuation qui restreignait paradoxalement l'ouverture des lycées aux seuls besoins de la formation initiale et continue ;

- à préciser que les activités organisées devaient respecter les principes de neutralité et de laïcité du service public.

Votre commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 16 (article L. 214-12 du code de l'éducation) - Élaboration et mise en oeuvre par la région du service public régional de la formation professionnelle

I. - Le texte initial du projet de loi

L'article L. 214-12 du code de l'éducation est issu de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales. Il donne à la région la responsabilité de définir et de mettre en oeuvre la politique régionale d'apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d'un emploi ou d'une nouvelle orientation professionnelle.

Cette compétence comprend d'autres missions plus spécifiques :

- l'information et le conseil sur la validation des acquis de l'expérience, ainsi que l'assistance aux candidats ;

- l'organisation de formations, en veillant à corriger les biais sexués dans l'accès aux différentes filières ;

- l'accueil en formation de la population d'autres territoires où la formation désirée n'est pas accessible.

L'article 16 du projet de loi ouvre la séquence du texte destinée à renforcer la compétence des régions sur la formation professionnelle initiale. Il supprime les missions spécifiques énumérées ci-dessus. En revanche, il prévoit que la région élabore le contrat de plan régional de développement des formations professionnelles (CPRDFP).

Par ailleurs, il dispose que la région arrête la carte des formations professionnelles initiales sur son territoire. Il s'agit d'une coordination avec les articles 17 et 18 du projet de loi qui définissent la nouvelle procédure de détermination de cette carte régionale.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a rétabli l'ensemble des missions spécifiques de la région en matière de validation des acquis de l'expérience, d'organisation de formations qualifiantes et d'accueil de personnes en recherche de formation venant d'un autre territoire.

III. - La position de votre commission

En ce qui concerne le CPRDFP, l'article 16 ne modifie pas le droit existant depuis la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009, puisque sous une autre rédaction, il reprend une disposition figurant au 3 ^e alinéa du I de l'article L. 214-13 du code de l'éducation. C'est ce même article qui définit les objectifs, le contenu et la procédure d'adoption du CPRDFP.

Le CPRDFP a pour objet de définir une programmation à moyen terme de la formation professionnelle initiale et continue et d'assurer un développement cohérent de l'ensemble des filières de formation. Alors que la formation professionnelle fait intervenir les services de l'État (éducation nationale et politique de l'emploi), les régions et les partenaires sociaux, ce document de coordination vise à éviter les concurrences, les doublons et les chevauchements afin de gagner en lisibilité, en adaptabilité et en efficience.

Conformément à l'article L. 214-3 du code de l'éducation, il est élaboré par la région dans le cadre du comité de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle (CCREFP) et sur la base des documents d'orientation présentés par le président du conseil régional, le préfet de région, le recteur et les organisations d'employeurs et de salariés. Le comité procède à une concertation avec les collectivités territoriales concernées et Pôle emploi.

Le CPRDFP est adopté par le conseil régional après consultation des départements. Il est ensuite signé par le président du conseil régional, le préfet de région et le recteur. Le projet de loi ne modifie pas l'objet, ni la procédure d'élaboration et de signature du CPRDFP.

En ce qui concerne le pouvoir conféré à la région d'arrêter la carte des formations professionnelles sur son territoire, votre commission renvoie à son examen de l'article 17 qui supprime la procédure d'élaboration existante et de l'article 18 qui y substitue un nouveau mécanisme.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 17 (article L. 214-13 du code de l'éducation) - Suppression de la procédure d'élaboration des conventions annuelles fixant les ouvertures et les fermetures des sections de formation professionnelle initiale

I. - Le texte initial du projet de loi

Le IV de l'article L. 214-13 du code de l'éducation en vigueur prévoit les modalités d'application du contrat de plan régional de développement des formations professionnelles (CPRDFP). Il renvoie à des conventions annuelles le soin de préciser, pour l'État et pour la région, la programmation et le financement des actions de formation à destination tant des adultes que des jeunes.

En matière de formation professionnelle initiale relevant de l'éducation nationale et de l'enseignement agricole, les conventions sont signées par le président du conseil régional, le préfet de région et l'autorité académique. Elles prévoient et classent, par priorité et en fonction des moyens disponibles, les ouvertures et les fermetures de sections. L'État et la région mettent en oeuvre les conventions dans l'exercice de leurs compétences respectives.

Le point essentiel est qu'à défaut d'accord entre les parties, l'État prend les décisions nécessaires à la continuité du service public de l'éducation. En d'autres termes, en dernier ressort, l'État peut décider unilatéralement de l'ouverture et de la fermeture des sections de formation professionnelle initiale.

L'article 17 du projet de loi maintient le principe de conventions annuelles d'application du CPRDFP mais il supprime la procédure en vigueur pour programmer l'évolution de la carte des formations professionnelles initiales. L'article 18 du projet de loi introduit un nouveau mécanisme de substitution qui donne plus de poids à la région et facilite la coconstruction de la carte.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté une correction purement légistique.

III. - La position de votre commission

La procédure actuelle d'élaboration de la carte des formations professionnelles initiales n'apparaît pas satisfaisante. En effet, elle n'encourage pas le dialogue et la coopération entre les services de la région et ceux de l'État, alors même que les compétences et les cultures professionnelles de ces deux univers sont déjà très différentes.

Les échanges d'information modestes ne permettent à aucun des deux partenaires de déployer une vision d'ensemble des formations initiales en apprentissage et sous statut scolaire. C'est particulièrement manifeste dans le cadre de la rénovation de la voie professionnelle qui a amené les académies à revoir l'offre de CAP et de baccalauréat professionnels, tant en quantité qu'en distribution géographique. Les inspections générales ont pointé que les services académiques ne disposaient pas des chiffres des effectifs d'apprentis par filière, alors que bon nombre des formations proposées dans les lycées professionnels sont également accessibles par la voie de l'alternance.

La procédure actuelle qui accorde à l'État le pouvoir de trancher seul n'était pas de nature à renforcer les coopérations. Si rien ne l'oblige à confronter les priorités qu'il a fixées avec celles de ses partenaires, alors les discussions tournent rapidement court et demeurent stériles. De même, la procédure actuelle n'incite pas les régions à renforcer les compétences de leurs services en termes de suivi statistique et de prospective sur l'évolution des métiers. C'est pourquoi sa suppression par le projet de loi paraît pleinement justifiée.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 18 (article L. 214-13-1 [nouveau] du code de l'éducation) - Élaboration et mise en oeuvre de la carte régionale des formations professionnelles initiales

I. - Le texte initial du projet de loi

L'article 18 du projet de loi insère un nouvel article L. 214-13-1 dans le code de l'éducation afin de prévoir une nouvelle procédure d'élaboration des conventions annuelles d'application du CPRDFP en matière de formation professionnelle initiale relevant de l'État, le mécanisme en vigueur étant abrogé par l'article 17.

Chaque année, la région et les autorités académiques établiront parallèlement un état des besoins de la formation professionnelle initiale.

S'agissant des modalités d'intervention de l'État, le texte du projet de loi est peu disert. Mais la pratique administrative est bien rodée. On peut en déduire que les recteurs et les directeurs régionaux de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt (DRAAF) devront dans le cadre du dialogue de gestion annuel avec les établissements sous leur tutelle recenser les propositions de modifications de l'offre locale de formation. Puis, il conviendra de rendre cohérentes les propositions de l'éducation nationale et de l'enseignement agricole et de préparer conjointement le classement par ordre de priorité des besoins.

Du côté de la région, en revanche, le texte du projet de loi est plus explicite. L'élaboration de l'état des besoins débute par une concertation préalable avec les branches professionnelles, ce qui permet d'associer les partenaires sociaux à la réflexion. Cette concertation s'inscrit dans la lignée de la négociation du CPRDFP à laquelle sont systématiquement associées toutes les parties prenantes du monde économique et sociale au niveau régional.

Ensuite, il appartient à la région de recenser les ouvertures et les fermetures de sections de formation professionnelle initiale qu'elle juge nécessaire. Elle procède à leur classement par ordre de priorité. À ce stade de la procédure, l'apprentissage, qui relève de la compétence de la région et des partenaires sociaux, n'est pris en compte que de façon indirecte. Le recensement concerne les ouvertures et les fermetures de sections sous statut scolaire au sein des établissements du second degré tant à l'éducation nationale que dans l'enseignement agricole.

La rédaction retenue pour l'éducation nationale ne distingue pas entre les établissements publics et privés. Dans l'enseignement agricole, sont visés explicitement au travers de renvois aux articles L. 811-1 et L. 813-1 du code rural et de la pêche maritime tant les établissements publics d'enseignement et de formation professionnelle agricole (EPLFPA) que les établissements privés sans distinction entre le temps plein et le rythme approprié.

Une fois réalisé de part et d'autre ce bilan hiérarchisé des besoins de formation initiale, la région et les autorités académiques doivent confronter leurs propositions, négocier et enfin signer la convention annuelle d'application du CPRDFP. Aux termes de l'article L. 214-13 du code de l'éducation, ces conventions précisent pour les deux parties les engagements de programmation et de financement des actions de formation.

L'article 18 du projet de loi précise que le classement final des ouvertures et des fermetures de sections prend en compte les moyens disponibles. Ainsi, l'État ne pourra plus imposer à la région des décisions d'ouverture de filière en lycée professionnel qui impacte ses finances puisque l'équipement des plateaux techniques est à la charge des collectivités territoriales. Mais, les régions ne pourront pas non plus imposer à l'État d'affecter des postes où elle souhaite.

La convention annuelle transcrit les engagements respectifs consentis mutuellement par les deux parties. La procédure introduite par le projet de loi va donc au bout de la logique contractuelle, alors que le droit en vigueur revêt un caractère hybride en maintenant un déséquilibre fondamental entre les parties et en gardant intact le pouvoir d'action unilatérale de l'État.

L'article 18 du projet de loi prévoit que l'étape suivant la signature de la convention annuelle est d'arrêter la carte régionale des formations professionnelles initiales. La région en est responsable. Pour définir la carte, elle devra reprendre les choix retenus dans la convention annuelle pour la voie scolaire et intégrer ses propres décisions d'ouverture et de fermeture de formations par l'apprentissage.

Il serait erroné d'en tirer la conclusion que les décisions régionales en matière d'offre de formations en alternance se déduisent mécaniquement de la convention annuelle signée avec l'État, car la région conserve sa compétence autonome sur l'apprentissage. Il faut plutôt envisager que la réflexion concernant l'apprentissage et les négociations sur la voie scolaire avancent de concert afin de trouver un équilibre consacré dans la carte régionale.

Il est précisé que la carte est communiquée aux organismes et aux services participant au service public de l'orientation. Cette mesure vise à assurer la diffusion auprès des jeunes concernés des informations les plus précises sur la localisation exacte de l'offre de formation dans la région. Même si l'article L. 313-8 du code de l'éducation reconnaît l'existence d'un service public de l'orientation tout au long de la vie, il demeure difficile d'en cerner les contours exacts, tant il s'apparente à un millefeuille de structures régionales et nationales aux statuts et aux missions spécifiques.

Sans doute faut-il au moins y intégrer les centres publics d'orientation scolaire et professionnelle, communément appelés centres d'information et d'orientation (CIO), prévus dans chaque département par l'article L. 313-4 du code de l'éducation et où exercent les conseillers d'orientation-psychologues. Il faut aussi y intégrer l'Onisep, établissement public chargé par l'article L. 313-6 du même code d'élaborer et de diffuser la documentation professionnelle. Au niveau régional, il convient de prendre en compte les observatoires régionaux emploi-formation (OREF) et les Centres d'animation, de ressources et d'information sur la formation (CARIF) qui peuvent être fusionnés. La situation est plus simple dans des villes ou des régions comme le Limousin où ont été constituées des cités des métiers où sont rassemblés l'ensemble des organismes intervenant dans le domaine de l'information et de l'orientation pour tous les publics.

Enfin, l'article 18 du projet de loi prévoit que la mise en oeuvre de la carte s'inscrit dans le respect des compétences respectives de l'État, sans pouvoir d'injonction d'une partie sur l'autre.

En particulier, l'article L. 211-2 du code de l'éducation n'est pas modifié, si bien que chaque année les autorités compétentes de l'État conservent la mission et le pouvoir d'arrêter la structure pédagogique générale des établissements, en tenant compte du schéma prévisionnel des formations du second degré préparé par le conseil régional.

De même, l'article L. 814-2 du code rural et de la pêche maritime n'est pas modifié. Le schéma prévisionnel national des formations de l'enseignement agricole demeure arrêté pour cinq ans par le ministre de l'agriculture. Sur le fondement de ce schéma, l'État garde toute compétence pour assurer la conduite du dispositif national d'enseignement agricole. Cette mention est importante pour garantir la pérennité d'enseignements à enjeu particulier sur des spécialités pointues à recrutement national.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre des corrections rédactionnelles, l'Assemblée nationale a prévu que pour l'élaboration de l'état des besoins de formation professionnelle initiale, la région se concerte au préalable non seulement avec les branches professionnelles mais aussi avec les organisations syndicales représentatives des employeurs et des salariés.

Cet ajout paraît judicieux dans la mesure où les branches professionnelles ne sont pas systématiquement organisées au niveau régional, puisqu'elles sont une vocation d'intégration verticale par métiers au niveau national. En revanche, syndicats et organisations patronales connaissent fréquemment une organisation décentralisée leur permettant d'être les interlocuteurs des régions et des services déconcentrés de l'État. C'est notamment le cas au sein des comités de coordination régionaux de l'emploi et de la formation professionnelle (CCREFP) dans lesquels s'élaborent les CPRDFP.

De plus, pour clarifier les conditions de mise en oeuvre de la carte régionale des formations, l'Assemblée nationale a précisé que les autorités académiques mettent en oeuvre les ouvertures et fermetures de sections de formation professionnelle initiale sous statut scolaire en fonction des moyens disponibles et conformément à l'ordre de priorité défini par la région et les autorités académiques.

La compétence des recteurs et des DRAAF pour la création ou la suppression des formations au sein des lycées professionnels et agricoles est ainsi réaffirmée. De même, il est ainsi rappelé la contrainte budgétaire et de ressources humaines qui pèsent sur l'État. En aucun cas, recteur et DRAAF n'agissent comme des guichets ; ils ne peuvent recevoir d'injonction de la région. Cependant, leurs décisions d'ouverture et de fermeture respecteront les priorités arrêtées d'un commun accord dans la convention annuelle d'application du CPRDFP.

III. - La position de votre commission

Plutôt que de favoriser l'affrontement entre la région et l'État, comme le fait la procédure actuelle d'élaboration des conventions annuelles d'application du CPRDFP, l'article 18 du projet de loi promeut une démarche partenariale de coconstruction de la carte régionale des formations. Il ne s'agit pas de désigner la partie prenante qui aura le dessus mais de les inciter à collaborer étroitement au service d'un schéma directeur partagé et consensuel.

Il serait inutile et préjudiciable d'inverser simplement la logique actuelle pour passer d'un régime où l'État décide seul in fine à une procédure où la région dicterait ses exigences. Il convient au contraire, comme le permet le texte, de travailler collectivement pour prendre conjointement les décisions les plus à même d'améliorer les chances de réussite des jeunes, en tenant compte des réalités régionales et des enjeux nationaux.

La crainte d'un adéquationnisme étroit n'est pas fondée. Elle repose sur un préjugé : seul l'État pourrait appréhender l'intérêt général et agir en conséquence, les régions ne connaîtraient que des préoccupations particulières et étroites. C'est oublier que les régions comme les autres collectivités territoriales sont des personnes publiques parfaitement légitimes de plein droit et que dans l'exercice de leurs compétences, notamment sur les lycées, elles ont su faire preuve d'un grand sens de l'intérêt général. À l'inverse, l'État ne peut développer seul, sans les collectivités et sans les partenaires sociaux, une appréciation suffisante de la dynamique économique des territoires et de l'évolution des métiers. C'est de l'échange d'informations, de la réflexion partagée et de la négociation éclairée entre toutes les parties que pourront naître des politiques de formation professionnelle efficaces.

Pour mener ce dialogue, il sera possible de prendre appui sur le travail déjà réalisé, parfois dans la douleur, pour la signature des CPRDFP. Selon le Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie (CNFPTLV), leur élaboration a donné l'occasion à toutes les parties prenantes d'exposer leurs problèmes, d'émettre des orientations, de se fixer des objectifs et de prévoir les moyens de les atteindre. Cet exercice n'a pas été simple ; les discussions ont été tendues, et les débats difficiles, mais finalement 24 contrats de plan régionaux ont été signés. ^{31 ( * )} Cette dynamique de concertation sur l'ensemble du territoire est intéressante et pourra être mise à profit pour construire la carte des formations professionnelles initiales.

L'exemple de la région Limousin, où s'est rendu votre rapporteure, se révèle très instructif à cet égard. Le CPRDFP y a été signé en juillet 2011. Les négociations ont été difficiles mais le document final fait finalement consensus. Les parties y ont inscrits deux principes importants sur lesquels peut s'appuyer la construction cohérente de la carte régionale des formations :

- la non-concurrence entre l'apprentissage et la voie scolaire, d'une part ;

- l'offre garantie à tout élève de trois formations professionnelles différentes à une demi-heure au plus de son domicile, d'autre part.

Au printemps 2013, le président du conseil régional et le recteur de l'académie de Limoges ont pris l'initiative d'écrire conjointement à l'ensemble des chefs d'établissements pour leur demander leurs projets. À partir des réponses, ils pourront travailler à l'élaboration de la carte 2014 en partenariat mais chacun selon sa perspective et ses prérogatives.

Comme l'indique cet exemple, la démarche de coconstruction des cartes régionales de formation que promeut le projet de loi est donc non seulement souhaitable en principe, mais aussi parfaitement crédible et réalisable en pratique.

Votre commission souhaite insister sur la nécessité de rejeter tout déterminisme géographique qui aboutirait à ce que le choix d'orientation soit uniquement dicté par l'existence de telle spécialité à tel niveau de diplôme dans le lycée le plus proche . Ce sont les familles populaires modestes qui en pâtiraient le plus dans la mesure où elles n'ont pas une connaissance adéquate du système éducatif et surtout pas les ressources financières suffisantes pour assumer les poursuites d'études d'un adolescent qui logerait ailleurs. Il ne faut pas les contraindre à opter entre une formation initiale salariée en apprentissage ou l'enfermement géographique dans une formation subie et non choisie.

Le déterminisme géographique ne fait que renforcer le déterminisme social déjà si prégnant dans l'enseignement professionnel. C'est pourquoi la diversification des formations sur le territoire régional, pour offrir à tout jeune un choix réel à proximité de son domicile devrait, comme dans le cas du Limousin, constituer un principe directeur dans la construction des cartes de formation.

En outre, il conviendra d'assurer la cohérence et la complémentarité des parcours dans chaque bassin de formation , afin qu'une offre à la fois de CAP et de bac professionnel dans des spécialités proches existe au niveau d'une même zone géographique. À défaut, les diverses passerelles censées garantir la fluidité des parcours pour s'adapter aux besoins de chaque élève ne resteront qu'une vaine promesse.

La construction de la carte des formations ne nécessitera pas qu'un dialogue entre les régions et l'État. Au sein même de l'État, il est impératif de mener une concertation approfondie entre les recteurs et les DRAAF. Dans les régions en expansion démographique comme Midi-Pyrénées, il sera relativement aisé d'obtenir un accord pour ouvrir de façon coordonnée et sans concurrence des sections de formation.

Mais ailleurs, des doublons et des chevauchements existent. Certaines formations au sein d'établissements de l'éducation nationale préparent à des diplômes de l'enseignement agricole et à l'inverse, l'enseignement agricole accueille des formations de l'éducation nationale. Dans le secteur des services en milieu rural en particulier, une certaine concurrence peut localement s'être développée. Sans doute faudra fermer certaines structures de formation redondantes soit dans l'éducation nationale, soit dans l'enseignement agricole. Dans les régions en régression démographique, la concertation s'annonce assez difficile.

Votre commission souhaite qu'au cours des négociations soit toujours préservé un équilibre entre les différents systèmes d'enseignement. Elle rappelle en particulier son attachement à la spécificité de l'enseignement agricole, qui connaît d'excellents taux d'insertion professionnelle et de poursuite d'études et qui peut faire figure de laboratoire d'idées pour l'éducation nationale.

Afin d'apaiser les craintes quant à un désengagement de l'État, votre commission a adopté un amendement qui réaffirme la place éminente des autorités académiques dans la détermination des besoins de formation professionnelle initiale et qui prévoit que l'arrêt de la carte des formations professionnelles par la région se fait après l'accord du recteur .

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 18 bis (nouveau) (article L. 216-1 du code de l'éducation) - Introduction des langues et cultures régionales dans le champ des activités éducatives, culturelles ou sportives complémentaires

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article L. 216-1 du code de l'éducation, issu de la loi de répartition des compétences du 22 juillet 1983, ouvre aux communes, aux départements et aux régions la faculté d'organiser dans les établissements scolaires des activités éducatives, sportives et culturelles complémentaires.

Ces activités, soumises à l'accord du conseil d'école ou du conseil d'administration de l'établissement public local d'enseignement (EPLE), ont lieu pendant les heures d'ouverture mais demeurent facultatives. Elles ne peuvent se substituer, ni porter atteinte aux actions d'enseignement et de formation fixées par l'État. Elles sont financièrement à la charge des collectivités territoriales. Des agents de l'État peuvent être mis à leur disposition. Une convention entre la collectivité et l'établissement scolaire fixe leurs modalités d'organisation.

Le présent article additionnel vise à préciser que les activités complémentaires peuvent porter sur la connaissance des langues et des cultures régionales.

II. - La position de votre commission

Rien dans la législation actuelle n'empêche les collectivités territoriales de valoriser par des activités complémentaires les langues et cultures régionales. Dès lors, il ne paraît pas nécessaire d'isoler uniquement la connaissance des langues et cultures régionales au sein de l'ensemble des activités complémentaires que peuvent organiser les collectivités territoriales. La rédaction actuelle du code de l'éducation décrit un cadre de droit commun suffisamment large pour couvrir tout le champ éducatif, sportif et culturel sans qu'il soit besoin d'établir de surcroît une liste de toutes les activités permises par le législateur.

Néanmoins, le code général des collectivités territoriales fait un sort particulier à la Corse et aux régions d'outre-mer en distinguant explicitement le soutien à la connaissance des langues et cultures régionales des activités complémentaires éducatives visées à l'article L. 216-1.

Ainsi aux termes de son article L. 4433-25, reproduit à l'article L. 214-17 du code de l'éducation, en Guadeloupe, en Martinique, en Guyane et à La Réunion, le conseil régional détermine les activités complémentaires relatives à la connaissance des langues et des cultures régionales qui peuvent être organisées, à sa charge et dans le respect du fonctionnement normal du service d'enseignement, au sein des établissements relevant de sa compétence. Ces activités complémentaires sont explicitement distinguées des autres activités éducatives, sportives et culturelles relevant de l'article L. 216-1, qui demeurent toutefois ouvertes aux régions d'outre-mer.

De même, pour la Corse, l'article L. 4424-5 du code général des collectivités territoriales distingue l'organisation des activités éducatives complémentaires et le plan de développement de la langue et de la culture corses, mêmes si les deux sont adoptés dans les mêmes conditions.

Ainsi, le code général des collectivités territoriales institue un régime et une procédure particulière pour les actions tendant en milieu scolaire à favoriser la connaissance des langues et des cultures régionales dans certains territoires précis de la République. Cette distinction pourrait éventuellement nourrir des interprétations inutilement restrictives du régime de droit commun de l'article L. 216-1 du code de l'éducation qui excluraient du champ des activités complémentaires les langues et cultures régionales à défaut de disposition expresse. Il peut alors être considéré que la précision apportée par l'Assemblée nationale constitue un garde-fou utile même s'il n'est pas absolument requis.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 (article L. 4424-1 du code général des collectivités territoriales) - Coordination pour la collectivité territoriale de Corse

Cet article vise à mettre en cohérence le régime applicable à la collectivité territoriale de Corse avec les modifications introduites par les articles précédents du projet de loi concernant les engagements conclus entre l'État et les régions dans le cadre du CPRDFP.

Au bénéfice de son examen des articles 16 à 18 du projet de loi, votre commission a adopté cet article sans modification.

Section 2 - Le Conseil supérieur des programmes
Article 20 (articles L. 231-14 à L. 231-17 [nouveaux] du code de l'éducation) - Création du Conseil supérieur des programmes

I. - Le texte initial du projet de loi

L'article 9 de la loi n° 2005-380 du 24 avril 2005 a institué le Haut conseil de l'éducation (HCE) en lieu et place du Conseil national des programmes (CNP), institué par la loi n° 89-486 du 10 juillet 1989, et du Haut conseil de l'évaluation de l'école (Hcéé), créé par décret en 2000.

Le présent projet de loi, en ses articles 20 et 21, revient sur ces dispositions en supprimant le HCE et en restaurant deux instances compétentes sur les programmes, le Conseil supérieur des programmes, et sur l'évaluation, le Conseil national d'évaluation du système éducatif.

A. La suppression du Haut conseil de l'éducation (HCE)

Le I de l'article 20 du projet de loi supprime le chapitre préliminaire consacré au HCE au sein du titre III relatif aux organismes collégiaux nationaux et locaux du livre II du code de l'éducation.

Ce chapitre est composé de trois articles :

- l'article L. 230-1 fixe la composition du HCE. Il est composé de neuf membres désignés pour six ans à raison de trois par le Président de la République, deux par le Président de l'Assemblée nationale, deux par le Président du Sénat et deux par le président du Conseil économique, social et environnemental (CESE) étant précisé que ne pourront pas être désignés des membres de ces assemblées. Le président est désigné par le Président de la République ;

- l'article L. 230-2 précise le rôle et les missions du HCE. Il est chargé d'émettre un avis et de formuler des propositions, à la demande du ministre chargé de l'éducation nationale, sur les questions relatives à la pédagogie, aux programmes, aux modes d'évaluation des connaissances des élèves, à l'organisation et aux résultats du système éducatif ainsi qu'à la formation des enseignants. Ses avis sont rendus publics ;

- l'article L. 230-3 charge le HCE de dresser périodiquement un bilan annuel des résultats obtenus par le système éducatif.

B. La restauration d'une instance consultative compétente sur les programmes

Le II de l'article 20 du projet de loi insère quatre nouveaux articles - L. 231-14 à L. 231-17 - dans le code de l'éducation afin d'instituer un Conseil supérieur des programmes (CSP).

L'inspiration provient de l'ancien Conseil national des programmes (CNP) créé par l'article 6 de la loi d'orientation de 1989. Le CNP avait pour mission de donner des avis et d'adresser des propositions au ministre de l'éducation nationale sur la conception générale des enseignements, les grands objectifs à atteindre, l'adéquation des programmes et des champs disciplinaires à ces objectifs et leur adaptation au développement des connaissances. Il était exclusivement composé de personnalités qualifiées, nommées par le ministre de l'éducation. Ses avis et propositions étaient rendus publics.

Le nouveau CSP serait placé auprès du ministre de l'éducation nationale. Composé de seize membres désignés pour cinq ans, il comprendrait deux députés, deux sénateurs, deux membres du Conseil économique, social et environnemental (CESE) désignés par son président et de dix personnalités qualifiées nommés par le ministre de l'éducation.

Il serait compétent pour formuler des propositions sur :

- la conception générale des enseignements du premier et du second degré ;

- le contenu du socle commun et des programmes, ainsi que sur leur articulation cycle par cycle ;

- la nature et le contenu des épreuves pour l'obtention du baccalauréat et des diplômes nationaux du second degré ;

- la nature et le contenu des épreuves des concours de recrutement des enseignants des premier et second degrés, ainsi que sur les objectifs et la conception générale de la formation des enseignants.

Une publicité obligatoire des avis et des propositions du CNP est prévue, de même que l'établissement d'un rapport annuel sur ses travaux, remis au ministre de l'éducation, au Parlement et au CESE.

Le détail de l'organisation et du fonctionnement du CNP sont renvoyés au décret.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications substantielles au texte du projet de loi.

En premier lieu, elle a inscrit explicitement le principe de l'indépendance du CSP, sans toutefois assortir cette mention de garanties particulières. Elle a conservé la tutelle ministérielle et la répartition des sièges, dont plus de 60 % sont pourvus par le ministre de l'éducation.

Ensuite, elle a imposé la parité entre les femmes et les hommes au sein du conseil.

En outre, elle a précisé que les députés et les sénateurs membres seraient désignés respectivement par les commissions compétentes en matière d'éducation de l'Assemblée nationale et du Sénat. Il convient de noter que cette mesure tendant à s'assurer de la compétence particulière des parlementaires nommés n'implique pas que les sénateurs et les députés membres appartiennent nécessairement aux commissions qui les désignent.

Par ailleurs, en termes de missions assignées au CSP, l'Assemblée nationale a ajouté qu'il devrait également formuler des propositions sur l'introduction du numérique dans les méthodes pédagogiques et la construction des savoirs. Enfin, elle a précisé que ses propositions sur la formation des enseignants toucheraient à la fois la formation initiale et La formation continue.

III. - La position de votre commission

Quels qu'aient pu être les mérites du HCE et la pertinence de certaines de ses analyses, il est indéniable qu'il n'a pu mener un travail de fond sur les programmes, en raison de l'ampleur même de la tâche, de sa composition et de la faiblesse de ses moyens humains et financiers. C'était un réflexe de simplification administrative et budgétaire qui avait justifié la confusion en une seule entité restreinte des missions nettement distinctes d'avis sur les programmes et d'évaluation des résultats du système éducatif.

Votre commission approuve donc la restauration d'une instance consultative dédiée à une réflexion sur les programmes . Il est particulièrement important qu'il travaille concomitamment sur l'articulation aujourd'hui déficiente des programmes avec le socle commun.

Par rapport à l'ancien CNP, le nouveau conseil aura la tâche supplémentaire d'examiner les épreuves des examens nationaux, notamment du baccalauréat, et surtout la formation initiale et continue des enseignants. Cette extension des missions est salutaire dans la mesure où programmes, examens et formation des enseignants sont intimement liés et doivent être élaborés dans une même perspective d'ensemble.

Autre innovation, sur laquelle de prime abord une certaine circonspection s'impose : la présence de parlementaires dans le CSP. Votre commission a estimé que le risque d'un contrôle politique étroit sur les programmes pouvait être écarté, au regard des pratiques institutionnelles. Le fait que les personnalités qualifiées soient largement majoritaires, où seront certainement représentées la DGESCO, les inspections générales et les inspecteurs d'académie - inspecteurs pédagogiques régionaux (IA-IPR), est de nature à rassurer sur la nature des propositions qui émaneront du CSP. C'est même une certaine inertie et un certain conservatisme qui sont à craindre plutôt qu'une très improbable et inutile révolution idéologique des programmes.

En outre, l'institution du CSP ne remet pas en cause la compétence fondamentale du ministre de l'éducation nationale pour arrêter l'organisation et le contenu des formations dispensées dans les écoles, les collèges et les lycées, conformément à l'article L. 311-2 du code de l'éducation. La jurisprudence administrative est claire et constante sur l'étendue de ce pouvoir : il appartient au ministre de définir pour chaque classe de chacun des types de formation le contenu, c'est-à-dire les matières, horaires et programmes des enseignements (CE, 24 novembre 1982, Confédération nationale des groupes autonomes de l'enseignement public , confirmé par CE, 29 juillet 1998, Confédération nationale des associations familiales catholiques et par CE, 11 février 2004, Société des agrégés de l'université ).

Votre commission a adopté une série d' amendements pour parfaire le dispositif. Pour renforcer l'indépendance du CSP, elle a prévu que les dix personnalités qualifiées soient nommées après avis des commissions compétentes en matière d'éducation de l'Assemblée nationale et du Sénat . Elle a également édicté un principe de non-cumul des mandats de membre du CSP et du conseil national d'évaluation du système éducatif (CNE). Elle a renvoyé au décret le soin de préciser les modalités d'application de la parité pour la nomination des membres.

Elle a précisé que le CSP se prononcerait non seulement sur le contenu du socle commun mais aussi sur les modalités de validation de son acquisition .

Enfin, elle a prévu que le rapport annuel du CSP sur ses travaux et les suites qui leur ont été données soit remis au ministre de l'agriculture au titre de sa compétence sur l'enseignement technique agricole.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Section 3 - Le Conseil national d'évaluation du système éducatif
Article 21 (articles L. 241-12 à L. 241-15 [nouveaux] du code de l'éducation) - Création du Conseil national d'évaluation du système éducatif

I. - Le texte initial du projet de loi

L'article 21 du projet de loi insère quatre nouveaux articles L. 241-12 à L. 241-15 dans le code de l'éducation afin d'instituer un Conseil national d'évaluation du système éducatif (CNE).

L'inspiration provient de l'ancien Haut conseil de l'évaluation de l'école (Hcéé) créé par le décret n° 2000-1060 du 27 octobre 2000. Le Hcéé avait essentiellement un rôle de synthèse et d'analyse en surplomb des évaluations menées en interne et en externe. Il donnait ainsi un avis sur le programme annuel des évaluations produites et diffusées par le ministère de l'éducation nationale, notamment celles conduites par la direction de l'évaluation, de la performance et de la prospective (DEPP) et se prononçait sur les méthodologies utilisées. De même, il expertisait les évaluations externes du système éducatif. Il disposait aussi de crédits d'études pour en faire réaliser. Enfin, le Hcéé devait établir un rapport annuel sur l'état de l'évaluation du système éducatif et sur l'impact de ses recommandations. Ses rapports, avis et propositions étaient rendus publics.

Sa composition était extrêmement diversifiée Il comprenait 35 membres, dont seulement douze personnalités qualifiées nommées par le ministre de l'éducation. En faisaient notamment partie un député et un sénateur, trois représentants des collectivités territoriales et trois représentants des parents d'élèves nommés sur proposition des associations représentatives, mais aussi des représentants des salariés, des employeurs, des enseignants, des chefs d'établissements, des élèves et des associations complémentaires. Cette composition plurielle n'a pas entravé la bonne tenue de ses travaux, unanimement appréciée par les participants ; elle a permis au contraire de croiser les regards entre les membres et d'acclimater l'évaluation dans le système éducatif.

Le nouveau Conseil national d'évaluation serait placé auprès du ministre de l'éducation nationale. Composé de quatorze membres désignés pour six ans, il comprendrait deux députés, deux sénateurs, deux membres du Conseil économique, social et environnemental (CESE) désignés par son président et de huit personnalités qualifiées nommés par le ministre de l'éducation.

Il serait chargé d'évaluer l'organisation et les résultats de l'enseignement scolaire. À cette fin, il réaliserait ou ferait réaliser des évaluations de sa propre initiative ou saisi par n'importe quel ministre disposant de compétences en matière d'éducation ou par le ministre de la ville ou encore par le Président du Sénat ou celui de l'Assemblée nationale. Il se prononcerait également sur les méthodologies et les instruments des évaluations conduites par le ministère de l'éducation nationale et rendrait un avis sur les résultats des évaluations conduites dans le cadre d'une coopération internationale. Est au premier chef visé le programme PISA de l'OCDE.

Une publicité obligatoire des avis et des propositions du CNESE est prévue, de même que l'établissement d'un rapport annuel sur ses travaux, remis au ministre de l'éducation et au Parlement et au CESE.

Le détail de l'organisation et du fonctionnement du CNE sont renvoyés au décret.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a prévu que le CNE travaillerait en toute indépendance, sans aller tout à fait au bout de sa démarche, puisqu'elle n'a pas accordé de garanties supplémentaires.

Elle a doté le CNE de la faculté d'émettre des recommandations au regard des résultats des évaluations internationales et lui a demandé d'accorder une attention particulière au développement du numérique et à la lutte contre l'illettrisme.

Elle a imposé le respect de la parité dans la désignation des membres du Conseil national et elle a précisé que les députés et les sénateurs membres seraient désignés respectivement par les commissions compétentes en matière d'éducation de l'Assemblée nationale et du Sénat, ce qui n'implique pas qu'ils soient désignés parmi leurs membres.

III. - La position de votre commission

Votre commission souhaite que la nouvelle instance d'évaluation devienne un instrument de régulation des politiques éducatives. L'ensemble des experts (sociologues, économistes, spécialistes de sciences de l'éducation) rencontrés par la rapporteure ont rappelé que la crédibilité et l'efficacité dépendraient in fine de son indépendance effective , politique et intellectuelle. De même, les parties prenantes comme les associations de parents d'élèves souhaitent que le Conseil national d'évaluation (CNE) ne demeure pas une émanation du ministère de l'éducation nationale.

Le ministère dispose déjà d'instances internes d'évaluation avec la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) et avec les inspections générales. Le CNE doit se distinguer en offrant une expertise indépendante conjuguant les regards internes et externes sur le système éducatif. À cette condition, l'évaluateur ne se confondra pas avec l'opérateur.

Pour garantir réellement l'indépendance durable et structurelle du CNE, il a été envisagé sa transformation en autorité administrative indépendante (AAI), éventuellement dotée de la personnalité morale afin de contracter librement. D'ailleurs, le projet de loi sur l'enseignement supérieur et la recherche, en son article 49, prévoit précisément que la nouvelle instance d'évaluation de l'enseignement supérieur et de la recherche créée en remplacement de l'AERES soit une AAI. Par cohérence et par symétrie, la même solution aurait pu s'imposer pour l'enseignement scolaire.

Votre commission a adopté un amendement pour mentionner explicitement le pouvoir de saisine du ministre de l'agriculture au titre de sa compétence sur l'enseignement technique agricole, qui est pleinement autonome dans son organisation. En effet, le ministre de l'agriculture et le ministre de l'éducation nationale sont les seuls membres du Gouvernement responsables devant le Parlement de l'enseignement scolaire.

Elle a doté les commissions compétentes en matière d'éducation de l'Assemblée nationale et du Sénat d'un pouvoir de saisine en lieu et place de celui qui était confié aux présidents des deux chambres.

De plus, dans la rédaction actuelle, le CNE n'émet de recommandations que sur la base des évaluations internationales qu'il analyse. Votre commission a adopté un amendement pour élargir son pouvoir de recommandation à l'ensemble des évaluations qu'il réalise ou fait réaliser sans restriction .

Par ailleurs, est supprimée la mention vague de l'attention spécifique que devrait porter le Conseil au développement du numérique à l'école. Il ne convient pas en effet de distinguer une politique éducative plutôt qu'une autre. Les articles législatifs créant le CNE servent à lui assigner des missions générales. Ce sont les saisines par les différentes parties qui permettront dans la pratique d'orienter sur tel ou tel sujet son attention.

Votre commission a précisé que le CNE se prononcerait non seulement sur les méthodologies et les outils des évaluations conduites par le ministère de l'éducation nationale mais également sur les résultats de ces évaluations.

Pour renforcer l'indépendance du CNE et en cohérence avec les dispositions adoptées à l'article 20 à propos du CSP, votre commission a prévu que les dix personnalités qualifiées soient nommées après avis des commissions compétentes en matière d'éducation de l'Assemblée nationale et du Sénat . Elle a également édicté un principe de non-cumul des mandats de membre du CNE et du CSP . Elle a renvoyé au décret le soin de préciser les modalités d'application de la parité pour la nomination des membres.

Afin que les travaux du CNE ne restent pas lettre morte mais se diffusent dans la société civile, un amendement prévoit la possibilité de l'organisation annuelle de débats en séance plénière au Parlement, suite à la remise de son rapport . Il n'appartient pas à la loi ordinaire d'intervenir plus avant dans l'organisation des travaux des assemblées parlementaires en rendant obligatoire ces débats d'orientation éducative. Seule une loi organique pourrait imposer des débats d'orientation de la politique éducative chaque année.

Enfin, elle a prévu que le rapport annuel soit remis au ministre de l'agriculture au titre de sa compétence sur l'enseignement technique agricole.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE III - Le contenu des enseignements scolaires
Article 22 - Modification du livre III du code de l'éducation

Comme l'article 2 du présent projet de loi, cet article se borne à annoncer les modifications du code de l'éducation qui seront apportées par les articles suivants. Il ne possède aucune valeur normative, il ne présente aucune utilité et il ne respecte pas les canons légistiques.

Votre commission a supprimé cet article.

Section 1 - Dispositions communes
Article 23 (article L. 311-1 du code de l'éducation) - Organisation de la scolarité en cycles

I. - Le texte initial du projet de loi

L'article L. 311-1 du code de l'éducation dispose, en son premier alinéa, que la scolarité est organisée en cycles pluriannuels. Pour chacun d'entre eux sont déterminés des objectifs d'acquisition pour les élèves, des programmes nationaux et des critères d'évaluation. Les programmes demeurent organisés de façon à établir une progression annuelle.

Des précisions sont apportées aux articles L. 321-1 et L. 332-1 du même code. Le premier prévoit que la scolarité de l'école maternelle à la fin de l'école élémentaire comporte trois cycles. Le second divise la scolarité au collège en trois cycles également. Les durées des cycles sont renvoyées au décret.

En particulier, la maternelle est répartie sur deux cycles : la petite et la moyenne section forment le cycle des apprentissages premiers, tandis que la grande section de maternelle est liée au CP et au CE1 dans le cycle des apprentissages fondamentaux. A contrario , aucun cycle n'est commun au premier et au second degré, la classe de 6 ^e marquant une nette séparation dans les apprentissages.

Pourtant, le code de l'éducation pose un principe de continuité éducative, déclinaison du principe général de continuité du service public. Aux termes de son article L. 311-1 alinéa 2, « pour assurer l'égalité et la réussite des élèves, l'enseignement est adapté à leur diversité par une continuité éducative au cours de chaque cycle et tout au long de la scolarité . »

Les dispositions réglementaires du code et la jurisprudence ont précisé l'étendue des obligations qui s'imposent à l'administration. Il en ressort que dans le second degré, la continuité éducative ne trouve son effectivité maximale qu'au sein des différents cycles. La séparation entre l'école primaire et le collège ne peut trouver de remède dans la seule invocation du principe de continuité éducative, alors que manquent des dispositifs opérationnels pour lisser la transition.

En outre, la continuité éducative s'entend souvent comme le droit pour un élève de poursuivre sa scolarité dans le même établissement. Ainsi, l'article D. 331-41 du code de l'éducation dispose que :

« Tout élève admis dans un cycle de formation doit pouvoir parcourir la totalité de ce cycle dans l'établissement scolaire, sous réserve de choix relatifs à la poursuite d'un enseignement optionnel ou de spécialité ou d'un changement de voie d'orientation, conformément aux dispositions de l'article D. 331-38, ou en raison de décisions à caractère disciplinaire . »

À défaut de décision disciplinaire de la part de l'administration ou du choix par les parents d'une option spécifique non dispensée dans l'établissement, un collégien ne peut être obligé de changer d'établissement en cours de cycle.

L'article 23 du projet de loi prévoit que la progression des programmes nationaux comportera une progression régulière et non plus annuelle. Il insère en outre un nouvel alinéa à l'article L. 311-1 du code de l'éducation pour renvoyer au décret la fixation du nombre et de la durée des cycles. Par rapport au droit en vigueur, la seule novation est de retirer au législateur le soin de fixer le nombre des cycles.

Par cohérence, les articles 29 et 32 du projet de loi suppriment les articles précités du même code qui organisent actuellement la division de la scolarité primaire et du collège en trois cycles chacun.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a procédé à une simple correction légistique.

III. - La position de votre commission

La réaffirmation et la consolidation des cycles est très utile alors que, créés par la loi d'orientation du 10 juillet 1989, ils n'ont jamais eu d'existence effective et n'ont en rien modifié les pratiques pédagogiques dans les classes. Le renvoi au pouvoir réglementaire de la fixation du nombre de cycles paraît de bon aloi, dans la mesure où il était douteux que cette mesure revêtît à l'origine un caractère législatif.

Votre commission se félicite des orientations du rapport annexé sur les cycles de l'école maternelle et la transition CM2 - 6 ^e . Il est, en effet, essentiel de restaurer l'unité de la maternelle de la petite à la grande section, alors qu'elle court le risque d'une dilution de son identité propre à cause de l'attraction exercée par le CP et la tentation d'anticiper l'apprentissage formel de la lecture.

De même, la réunion de la classe de CM2 et de la 6 ^e dans un même cycle est cohérente avec la création d'un conseil commun à un collège et aux écoles de son secteur, prévu par l'article 40 du projet de loi. La fluidité des transitions permettra d'atténuer le choc de l'entrée au collège pour les élèves.

Votre commission approuve également le principe d'une progression régulière et non plus annuelle des programmes. En effet, la loi d'orientation de 1989 maintenait une tension non résolue entre la pluriannualité des cycles et l'annualité des programmes. De fait, c'est le second axe d'organisation qui s'est imposé.

Pourtant, dans le premier degré, il est illusoire de penser que tous les enfants progressent strictement à la même vitesse et acquerront exactement les connaissances requises dans les programmes à la date fixée réglementairement. La rigidité introduite par les progressions annuelles peut même dans certains cas amener à classer des élèves comme étant en difficulté voire en échec scolaire, alors qu'ils peuvent simplement avoir besoin d'un rythme d'apprentissage différent. En assouplissant le principe de progression annuelle, il sera possible de respecter les rythmes propres à chaque enfant. La perspective d'un redoublement disparaîtra certainement dans bien des cas.

Votre commission s'est également penchée sur le principe de continuité éducative. Plus spécifiquement, elle s'est interrogée sur les effets qu'il produisait en cas de changement de sectorisation d'un collège par les conseils généraux.

L'obligation pesant sur l'administration au titre de la continuité éducative garantie à l'article L. 331-1 du code de l'éducation est en effet interprétée de manière extensive par le juge administratif. Un changement de carte des formations aboutissant au transfert de certains enseignements dans d'autres établissements peut être annulé, s'il conduit à empêcher un élève de continuer à recevoir cet enseignement dans son établissement jusqu'à la fin du cycle entamé (TA Rennes, 11 juillet 2005, Association Div Yezh-Bro Roazhon ).

La modification de la sectorisation par le conseil général ne constitue pas un motif impératif d'intérêt général de nature à renverser le principe d'une stricte continuité éducative au sein d'un cycle. Au sein d'un cycle, le recteur ne peut réaffecter des élèves en se fondant sur ce motif.

En revanche, par contraste, le principe de continuité éducative ne s'étend pas dans le second degré d'un cycle à l'autre. Il ne peut donc être invoqué pour contester un changement d'établissement imposé par l'administration à la fin d'un cycle. Par exemple, la classe de seconde constituant un cycle à elle seule, un changement de lycée en première imposé par l'éducation nationale pour des raisons pédagogiques ne méconnaît pas le principe de continuité éducative (TA Versailles, 20 décembre 2007, M. et Mme C. c/ Recteur de l'académie de Versailles ).

Or, aux termes de l'article D. 332-3 du code de l'éducation, le collège comprend trois cycles :

- le cycle d'adaptation constitué par le niveau de sixième ;

- le cycle central couvrant la cinquième et la quatrième ;

- le cycle d'orientation correspondant à la troisième.

Par conséquent, au collège la continuité éducative ne s'impose à l'administration qu'en classe de cinquième pour une année, toutes les autres années correspondant à des fins de cycle. Seuls les enfants scolarisés en cinquième ne peuvent être réaffectés l'année suivante dans un autre collège suite à un changement de sectorisation décidé par le conseil général. Les autres ne peuvent invoquer la continuité éducative pour repousser la réaffectation.

Au bénéfice de cette analyse et compte tenu des bienfaits pédagogiques sur le long terme de la continuité éducative, votre commission n'a pas jugé opportun de modifier le droit en vigueur sur ce point.

En revanche, elle a souhaité sanctuariser deux cycles clefs ; elle a donc adopté un amendement prévoyant explicitement que l'école maternelle constitue un cycle unique et que le CM2 et la 6 ^e sont regroupées dans un cycle commun .

Votre commission a également souhaité inscrire le principe d'une évaluation rénovée des élèves. Un amendement précise en ce sens que l'évaluation sert à mesurer la progression de l'acquisition des connaissances et des compétences de chaque élève.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 24 (article L. 311-3 du code de l'éducation) - Objectifs des programmes

I. - Le texte initial du projet de loi

L'article L. 311-3 du code de l'éducation définit les objectifs assignés aux programmes nationaux. Ils définissent pour chaque cycle les connaissances qui doivent être acquises et les méthodes qui doivent être assimilées. En outre, ils constituent le cadre national au sein duquel les enseignants organisent leurs enseignements.

L'article 24 du projet de loi modifie ces dispositions par cohérence avec la consolidation du socle commun, tout en conservant aux programmes leur caractère structurant au plan national. En effet, la loi d'orientation du 23 avril 2005 pour l'avenir de l'école n'avait pas assuré l'articulation entre le socle commun de connaissances et de compétences qu'elle créait et les programmes qui demeuraient.

Plus précisément, elle avait omis de préciser que les programmes devaient fixer les compétences à acquérir au cours d'un cycle. Était ainsi maintenu un déséquilibre entre les connaissances et les compétences, au sein du texte même qui devait les mettre sur un pied d'égalité. L'article 24 du projet de loi corrige cette imprécision en intégrant les compétences dans les programmes nationaux.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté une correction rédactionnelle tendant à préciser que les programmes définissent les compétences qui doivent être acquises au cours du cycle, et non seulement attendues.

III. - La position de votre commission

Votre commission approuve le mouvement général du projet de loi vers la mise en cohérence du socle commun redéfini et des programmes nationaux, que le Conseil supérieur des programmes sera chargé de refondre. La disharmonie actuelle a considérablement affaibli l'introduction du socle commun et a vidé de son sens la reconnaissance des compétences comme objets d'apprentissage.

Les nouvelles dispositions ne viennent en rien réduire la liberté pédagogique de l'enseignant garantie par l'article L. 912-1-1 du code de l'éducation. Il convient de rappeler que l'État protège à la fois la liberté de l'enseignement et la liberté pédagogique, mais qu'elles ne se confondent pas.

La liberté de l'enseignement, proclamée à l'article L. 151-1 du même code, a la valeur d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République, comme l'a relevé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 77-87 DC du 23 novembre 1977 sur la loi Guermeur. Elle recouvre la liberté de choisir un établissement et la liberté de créer un établissement, ce qui protège l'enseignement privé.

La liberté pédagogique de l'enseignant n'a pas valeur constitutionnelle pour les professeurs du premier et du second degré. Elle ne peut pas être assimilée à l'indépendance reconnue aux enseignants du supérieur, dont le Conseil constitutionnel a intégré aux principes constitutionnels dans sa décision n° 83-165 DC Libertés universitaires du 20 janvier 1984.

La protection législative de la liberté pédagogique dans l'enseignement scolaire est elle-même relative. En effet, aux termes de l'article L. 912-1-1, le respect des programmes et des instructions du ministre de l'éducation nationale s'impose aux enseignants. En outre, la liberté pédagogique s'exerce dans le cadre du projet d'école ou d'établissement et sous le contrôle des corps d'inspections.

Ni la recréation du Conseil supérieur des programmes, ni l'inscription des compétences dans les programmes nationaux ne viennent modifier l'état du droit concernant la liberté pédagogique des enseignants, qui demeure bornée dans les mêmes limites qu'auparavant.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 25 (article L. 311-3-1 du code de l'éducation) - Dispositifs d'aide à la maîtrise du socle commun

I. - Le texte initial du projet de loi

L'article 25 du projet de loi modifie l'article L. 311-3-1 du code de l'éducation relatif à la mise en oeuvre des programmes personnalisés de réussite éducative (PPRE) à destination des élèves en difficulté au cours de leur scolarité. Les PPRE peuvent être appliqués à tout moment de la scolarité obligatoire, lorsqu'il apparaît qu'un élève risque de ne pas maîtriser les connaissances et les compétences indispensables à la fin d'un cycle.

Le droit en vigueur prévoit que le directeur d'école ou le chef d'établissement propose aux parents la mise en place conjointe de ce dispositif d'aide. Le projet de loi ouvre la possibilité de mettre en place d'autres dispositifs d'aide que les PPRE mais écarte les parents de la décision ainsi que de la mise en oeuvre. Ce sont les équipes pédagogiques qui assumeraient seules la responsabilité et le suivi, dans des conditions fixées par le ministre chargé de l'éducation nationale.

Élèves ayant bénéficié d'un PPRE dans les écoles de l'enseignement public
Année	Hors éducation prioritaire (dont % parmi les redoublants)	Éducation prioritaire (dont % parmi les redoublants)	Total
2006-2007	4,07 % (30,38 %)	7,54 % (50,62 %)	4,59 %
2007-2008	5,94 % (43,84 %)	10,22 % (50,24 %)	6,61 %
2008-2009	6,10 % (64,69 %)	13,50 % (71,89 %)	7,34 %
2009-2010	6,13 % (54,51 %)	12,65 % (55,75 %)	7,04 %
2010-2011	6,97 % (60,90 %)	13,99 % (62 %)	8,14 %
2011-2012	7,47 % (68,37 %)	14,48 % (65,77 %)	8,65 %

Source : Ministère de l'éducation nationale

Élèves ayant bénéficié d'un PPRE dans les collèges de l'enseignement public

Année	Hors éducation prioritaire	Éducation prioritaire	Total
2006-2007	4,5 %	9 %	5,4 %
2007-2008	6,5 %	10,7 %	7,3 %
2008-2009	7,7 %	12 %	8,5 %
2009-2010	5,64 %	9,42 %	6,25 %
2010-2011	6,33 %	10,54 %	7,12%
2011-2012	6,51 %	12,27 %	7,57 %

Source : Ministère de l'éducation nationale

D'après le ministère de l'éducation nationale, 42 % des élèves ayant bénéficié d'un PPRE montrent une proportion de validation des compétences « maîtrise de la langue française » et « principaux éléments de mathématiques » à la fin du premier palier (CE1) et plus de 46 % d'entre eux à la fin du second palier (CM2).

En fin de 3 ^e , ces taux sont de 53 % des élèves pour la « maîtrise de la langue » et de 46 % pour « principaux éléments de mathématiques et culture scientifique et technologique ». Au collège, la réussite des élèves est sensiblement plus importante pour les établissements qui relèvent de l'éducation prioritaire (+5 à 6 points).

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Pour limiter l'éviction des familles de l'aide apportée à leurs enfants, l'Assemblée nationale a prévu que le directeur d'école ou le chef d'établissement informe les parents de la mise en place de tout dispositif dans les plus brefs délais.

III. - La position de votre commission

La prise en charge de la difficulté scolaire ne peut être que globale parce que ses causes et ses effets sont multiformes. Il ne convient donc pas de marquer une rupture entre la sphère familiale et la sphère scolaire. Les parents doivent être directement impliqués dans l'aide apportée à leurs enfants.

L'article 25 du projet de loi marque de ce point de vue une régression dans le développement de la coopération entre les parents et l'éducation nationale dans une perspective de coéducation.

En outre, même si ce n'est pas l'intention qui a prévalu à sa rédaction, il tend à corroborer l'idée fausse que certains parents seraient démissionnaires ou indifférents au déroulé de la scolarité de leurs enfants. Il tend également à renvoyer les familles éloignées de l'école à leur impuissance à aider eux-mêmes leurs enfants.

Il paraît étonnant de considérer ainsi que les parents seraient un facteur « bloquant » qui entraverait l'action bien intentionnée de l'éducation nationale. Si l'inaction ou l'indifférence des parents en vient à mettre en danger l'exercice du droit de l'enfant à l'éducation, le code civil et le code pénal prévoient déjà des sanctions. Mais s'il s'agit d'incompréhension ou de méfiance entre l'institution scolaire et certaines familles, la mise en place forcée d'une aide ne contribuera pas améliorer des relations crispées ou inexistantes.

L'éducation nationale ne peut faire l'économie d'un travail de conviction, sans doute ardu, à destination des familles les plus éloignées de l'école. Pour toucher ces parents peu familiers des codes et des attendus de l'institution, il serait sans doute souhaitable pour les établissements de trouver des médiateurs auprès d'autres parents ou d'associations engagées dans l'action sociale. La réunion au sein des établissements de groupes de parents où s'échangeraient librement la parole entre pairs pourrait également s'avérer efficace.

C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement afin de maintenir le principe d'une mise en place conjointe entre l'école et les parents de l'aide apportée aux élèves en difficulté . Par rapport au droit en vigueur, il élargit le spectre des dispositifs d'aide au-delà des seuls PPRE.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 25 bis (nouveau) (article L. 311-7 du code de l'éducation) - Appréciation de l'acquisition des connaissances et des compétences

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le premier alinéa de l'article L. 311-7 du code de l'éducation confère aux enseignants sous la responsabilité du directeur d'école ou du chef d'établissement le pouvoir d'apprécier les aptitudes et l'acquisition des connaissances au cours de la scolarité.

Le second alinéa du même article donne compétence au conseil des maîtres ou au conseil de classe pour se prononcer sur la poursuite de la scolarité de l'élève au terme de chaque année scolaire. Les mêmes instances peuvent proposer la mise en place d'un dispositif de soutien, qui peut notamment s'intégrer dans un programme personnalisé de réussite éducative (PPRE).

Comme il vient d'être souligné, l'article L. 311-3-1 du même code modifié par l'article 25 du présent projet de loi précise parallèlement que l'équipe pédagogique de l'école ou de l'établissement met en place des dispositifs d'aide, qui peuvent prendre la forme d'un PPRE, lorsqu'il apparaît que l'élève risque de ne pas maîtriser les connaissances et les compétences indispensables à la fin d'un cycle. Il convient également de rappeler qu'aux termes de l'article L. 311-3 modifié par l'article 24 du présent projet de loi, les connaissances et les compétences qui doivent être acquises au cours de chaque cycle sont définies par les programmes nationaux.

Le présent article additionnel adopté par l'Assemblée nationale apporte deux modifications à l'article L. 311-7 :

- d'une part, une harmonisation rédactionnelle pour supprimer la notion d'aptitudes au profit de celle de compétences ;

- d'autre part, une précision pour expliciter la possibilité de proposer un dispositif de soutien dans le cadre non seulement d'un PPRE mais aussi d'un plan d'accompagnement personnalisé.

III. - La position de votre commission

Le souci de diversifier les modes d'accompagnement personnalisé à disposition des élèves, au-delà des seuls PPRE, est louable. Votre commission s'est toutefois interrogée sur les dispositifs que visait la notion de « plan d'accompagnement personnalisé ».

La seule mention dans le code de l'éducation se trouve à l'article D. 332-2 : sont prévus des « dispositifs d'accompagnement personnalisé » mis en place pour tous les élèves des lycées, quelle que soit leur filière. Ils comprennent des activités de soutien, d'approfondissement, d'aide méthodologique et d'aide à l'orientation. Est également inscrite à l'article D. 521-15 du même code l'aide personnalisée au primaire pour les élèves en difficulté.

Encore plus bas dans l'ordre normatif, des circulaires viennent encadrer l'accompagnement personnalisé en classe de 6 ^e qui doit renforcer la liaison avec le primaire en se substituant à l'aide au travail personnel (circulaires n° 2011-071 du 2 mai 2011 et n° 2011-118 du 27 juillet 2011).

De même au collège, l'accompagnement éducatif est offert aux élèves volontaires de tous les établissements et de toutes les classes depuis 2008. Il peut proposer de l'aide aux devoirs, de la pratique sportive et de la pratique artistique et culturelle. La dernière circulaire de rentrée du 27 mars 2012 précise que l'accompagnement éducatif est complémentaire des dispositifs mis en place pour les élèves en difficulté, qu'il doit être cohérent avec les PPRE, l'aide personnalisée au primaire et l'accompagnement personnalisé en classe de 6 ^e . Il doit désormais accorder une place prépondérante à l'étude dirigée.

Enfin, l'objet de l'amendement qui se trouve à l'origine de l'article 25 bis mentionne explicitement les élèves en situation de handicap et le principe d'inclusion scolaire. Dans ce cas, la notion de « plan d'accompagnement personnalisé » permet de couvrir, au-delà des mesures de soutien aux élèves en difficulté, les projets personnalisés de scolarisation pour les élèves handicapés régis par l'article L. 122-2 du code de l'éducation.

Ainsi, le « plan d'accompagnement personnalisé » inscrit par l'Assemblée nationale est un terme générique qui peut renvoyer à un éventail de dispositifs existants, qui ne s'adressent pas au même public et qui visent des buts distincts. La relative imprécision du terme ne serait donc que le reflet de la richesse de l'offre au sein de l'éducation nationale.

Votre commission a adopté un amendement pour prévoir que le redoublement de l'élève ne peut intervenir qu'à titre exceptionnel . Une interdiction absolue empêcherait de prendre en compte les accidents de parcours, dus à des troubles de santé ou des problèmes familiaux aigus par exemple.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 25 ter (nouveau) (supprimé) (article L. 313-1 du code de l'éducation) - Parcours individuel d'information, d'orientation et de découverte du monde professionnel

Au bénéfice de son examen de l'article 32 A et de son adoption d'un article additionnel avant l'article 32 portant sur la procédure d'orientation, votre commission a maintenu la suppression de cet article.

Section 2 - La formation à l'utilisation des outils numériques
Article 26 (article L. 312-9 du code de l'éducation) - Formation à l'utilisation des outils numériques

I. - Le texte initial du projet de loi

A. Le dispositif proposé : recentrer les enseignements en informatique et en technologie sur le numérique

Le présent article du projet de loi propose une nouvelle rédaction de l'article L. 312-9 du code de l'éducation.

Unique article de la section III, relative aux enseignements de technologie et d'informatique, du chapitre II, du titre I ^er du livre III de la deuxième partie du code de l'éducation, cet article dispose que tous les élèves sont initiés à la technologie et à l'usage informatique.

Dans sa rédaction issue de la loi n° 2009-699 du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet, il précise que les élèves reçoivent dans ce cadre, de la part d'enseignants préalablement sensibilisés sur le sujet, « une information sur les risques liés aux usages des services de communication au public en ligne, sur les dangers du téléchargement et de la mise à disposition illicites d'oeuvres ou d'objets protégés par un droit d'auteur ou un droit voisin pour la création artistique, ainsi que sur les sanctions encourues en cas de délit ou de contrefaçon ».

Cette information, qui porte également sur l'existence d'une offre légale, est particulièrement prodiguée à l'occasion de la préparation du brevet informatique et internet (B2i).

Au-delà de la seule préparation du B2i, certaines académies s'efforcent de développer des actions en matière d'usage responsable des outils et ressources numériques, mais avec des moyens souvent insuffisants. Peuvent être ici citées l'élaboration d'une charte sur le bon usage des technologies de l'information et de la communication, l'organisation de conférences d'information destinées aux élèves (parfois en présence d'intervenants de la gendarmerie ou de la police) ou aux enseignants (académie d'Aix-Marseille), la diffusion d'une brochure d'information dans les établissements (Bouches-du-Rhône) ou encore la formation des enseignants par des avocats spécialisés (académie de Créteil).

On rappellera également l'existence de plusieurs actions de sensibilisation organisées par des associations ou des entreprises en partenariat avec les établissements scolaires et les collectivités locales. Ainsi, l'agence Calysto, spécialisée dans l'accompagnement aux usages d'Internet , est à l'origine du « Tour de France des collèges et des écoles », une action d'information et de sensibilisation aux enjeux de l'Internet à destination des 9-18 ans, menée en partenariat avec les ministères de l'éducation nationale et de la culture. L'association Action Innocence réalise des interventions dans les établissements scolaires, auxquelles sont également conviés les parents d'élèves. Google a, quant à lui, participé à l'élaboration du jeu-concours pédagogique Cherchenet, dont l'objectif est de former les collégiens de manière ludique aux bons usages d'Internet.

Le présent article a pour objet de renforcer cette formation en centrant les enseignements de technologie et d'informatique sur les outils et les usages numériques, sans préjudice de l'enseignement transversal de cette matière dans les différentes disciplines.

À cet effet, il renomme la section III précitée en « La formation à l'utilisation des outils et des ressources numériques ».

Aux termes de la rédaction proposée pour l'article L. 312-9, cette formation serait dispensée progressivement sur l'ensemble de la scolarité - il n'est plus fait mention de la phase privilégiée d'apprentissage que constitue la préparation du B2i - et comporterait une sensibilisation aux droits et devoirs liés à l'usage d'Internet et des réseaux. Une attention particulière serait portée à cet égard à la protection de la vie privée et au respect de la propriété intellectuelle.

À cet égard, le présent article constitue le complément indispensable au développement des usages numériques à l'école, qui représente l'un des objectifs majeurs du projet de loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, notamment via les missions confiées au service public du numérique éducatif créé par l'article 10. De fait, il ne peut y avoir de développement efficace et cohérent du numérique à l'école si élèves et enseignants n'y sont pas formés.

Si la formation aux outils et usages numériques demeure, aux termes du présent article, une formation transversale de l'école au lycée, les enseignements spécifiques seront développés. Ainsi, outre le B2i, une option « informatique et sciences du numérique » existe déjà au collège et dans les classes de terminales scientifiques. Il est prévu de l'étendre à l'ensemble des classes terminales générales et de renforcer la place de l'apprentissage des sciences numériques dans l'enseignement de la technologie au collège.

B. La situation actuelle : entre enseignement insuffisant du numérique à l'école et formation lacunaire des enseignants

Créé en 2001, le B2i a été généralisé à l'ensemble de l'enseignement scolaire en 2006. Selon la présentation qui en est faite sur le site du ministère de l'éducation nationale, « le brevet informatique et internet (B2i) répond à la nécessité de dispenser à chaque futur citoyen la formation qui, à terme, lui permettra de faire une utilisation raisonnée des technologies de l'information et de la communication. Cette formation permet également de percevoir les possibilités et les limites des traitements informatisés, de faire preuve d'esprit critique face aux résultats de ces traitements. Elle donne aussi des moyens d'identifier les contraintes juridiques et sociales dans lesquelles s'inscrivent ces utilisations. »

Le B2i ne constitue pas un examen en tant que tel, mais une attestation de compétence évaluée à l'aune de référentiels, réformés à la rentrée 2012 afin de mieux prendre en compte les évolutions d'Internet et le développement des usages pédagogiques du numérique. Ces référentiels permettent d'attester le niveau acquis par les élèves en école, collège puis lycée dans la maîtrise des outils multimédia et d'Internet.

Aux termes de l'arrêté du 14 juin 2006 relatif aux connaissances et capacités exigibles pour le brevet informatique et internet, cinq domaines sont évalués pour chaque niveau de scolarité, dans des situations concrètes d'utilisation des outils et dans le cadre des différentes disciplines enseignées : s'approprier un environnement informatique de travail ; adopter une attitude responsable ; créer, produire, traiter, exploiter des données ; s'informer et se documenter ; communiquer et échanger. On notera que le deuxième domaine de compétence évalué intègre les règles élémentaires du droit de l'informatique et de l'Internet, comprenant la notion de respect de la vie privée de soi-même et d'autrui sur Internet.

Le brevet informatique et internet fait toutefois l'objet de nombreuses critiques. On citera à cet égard le constat dressé par les sénateurs Yves Détraigne et Anne-Marie Escoffier dans leur rapport d'information relatif à respect de la vie privée sur Internet ^{32 ( * )} : « Les modalités de mise en oeuvre de ce B2i présentent un certain nombre de spécificités qui n'ont pas pleinement convaincu vos rapporteurs. En effet, (...) les compétences exigées du B2i ne font l'objet d'aucune heure d'enseignement spécifique, puisqu'elles ont vocation à être acquises à l'occasion de l'ensemble des enseignements par ailleurs dispensés (histoire-géographie, cours de langue, etc.). En outre, aucune formation continue des enseignants n'est mise en place (alors que l'ensemble des enseignants ont vocation à faire valider ces compétences), si ce n'est en formation initiale, ce qui semble nettement insuffisant. »

La mission confiée à M. Jean-Michel Fourgous sur l'innovation des pratiques pédagogiques par le numérique et la formation des enseignants ^{33 ( * )} est plus sévère encore lorsqu'elle qualifie le B2i de « brevet théorique d'un autre temps » et considère qu'« à l'heure actuelle, le numérique n'est pas enseigné. Le B2i, dépassé par des technologies et des usages en évolution constante, se contente de combattre quelques mésusages. »

À la différence d'autres pays ayant mis en place un outil de validation des compétences numériques des élèves, le B2i n'évalue en effet pas la capacité de chacun à créer des contenus ni à travailler de façon collaborative sur Internet, deux compétences qui devraient pourtant être au coeur de la pédagogie numérique. La validation des compétences du B2i, dont le champ est déjà fort restreint au regard de ce qui devrait être une formation au numérique véritablement transdisciplinaire, est, en outre, encore trop souvent limitée aux années de collège, alors même que les enfants sont confrontés de plus en plus jeunes à l'usage des outils numériques dans leur environnement extrascolaire.

Mais la critique récurrente de la formation aux outils et usages numériques en lieu scolaire, déjà mise en exergue par les sénateurs Yves Détraigne et Anne-Marie Escoffier dans leur rapport d'information précité, concerne l'insuffisante formation des enseignants dans ces domaines.

Certes, depuis 2004, les nouveaux professeurs bénéficient d'une formation à l'informatique et au numérique certifiée par le C2i2e (certificat informatique et internet), dont l'obtention n'est pas obligatoire pour être admis aux concours des métiers de l'enseignement, mais les efforts de certification en formation continue demeurent insuffisants si bien que l'on estime que seuls 7 % des enseignants en exercice ont suivi et validé une telle formation.

La mise en oeuvre de la formation initiale est elle-même jugée lacunaire. On citera à nouveau sur ce point les conclusions particulièrement franches de la mission confiée à M. Jean-Michel Fourgous : « La formation des enseignants au C2i2e varie très fortement d'une université à l'autre. Tantôt favorisant les usages, tantôt favorisant la compréhension des outils, une réelle confusion règne et ce d'autant plus que les textes se révèlent assez imprécis. De plus, certaines universités n'ont pas encore mis en place de formation. »

On comprendra que, dès lors, et pour ne parler que du bon usage de l'Internet, le portail « Internet responsable », mis en place en 2011 par le ministère de l'éducation nationale et visant à la protection des données personnelles et de la vie privée ainsi qu'à la lutte contre le piratage des oeuvres, soit encore méconnu des enseignants et des élèves, par défaut d'information.

L'insuffisante formation des enseignants, notamment les plus anciens dans la profession, aux outils et aux ressources numériques ^{34 ( * )} , est, pour nombre d'auteurs, l'une des causes principales de la timidité de son développement dans le système éducatif français. Pourtant, les enseignants appellent de leurs voeux le renforcement de telles formations. Ainsi, « elles répondent à une demande forte des enseignants, soucieux de ne pas être pris au dépourvu devant leurs élèves, en général plus habiles qu'eux dans le maniement des outils numériques : rares sont ceux qui acceptent avec modestie et humour de se laisser guider par des élèves (qui ne sont pas forcément les « bons élèves » de la classe), beaucoup plus nombreux sont ceux qui, paralysés par la crainte d'une panne matérielle ou logicielle, restent sourds aux exhortations de la classe et finissent par commettre l'erreur irréparable : par exemple écrire avec un feutre indélébile sur la surface du tableau blanc interactif. » ^{35 ( * )}

La réalité de la formation aux outils et usages numériques dépend donc in fine des connaissances et de l'implication des enseignants, des établissements, voire des académies, ce qui conduit à des inégalités considérables et à une formation globalement superficielle des élèves français aux compétences numériques. À titre d'illustration, l'étude internationale PISA de 2009 a montré que les élèves français obtenaient des scores inférieurs à ceux de la moyenne des pays de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) en lecture électronique.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. - La position de votre commission

Votre commission estime indispensable le renforcement des apprentissages numériques à toutes les étapes de la scolarité , tant il est vrai que la France connaît un retard dans ce domaine. De fait, s'il apparaît que l'usage d'Internet se développe dans le cercle familial, ce développement est encore fonction du milieu socio-culturel d'origine de l'élève et se limite bien souvent à une utilisation ludique de l'outil. Ainsi, une étude menée par le Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie (CREDOC) en 2011 montre l'existence d'un clivage entre hauts et bas revenus, les catégories les moins aisées se caractérisant par un usage récréatif d'Internet. ^{36 ( * )}

Or, et d'aucuns parlent de « fracture numérique » à cet endroit, l'usage privé d'Internet influence pour partie les résultats scolaires, comme le prouvent les résultats de l'étude PISA de 2009.

Le rôle de l'école, dans un souci d'égalité des chances de chacun, doit donc bien être d'éviter une telle fracture en offrant un enseignement de qualité aux outils et aux usages numériques, en transmettant à tous une « culture numérique » ambitieuse, selon l'expression de M. Jean-Michel Fourgous.

En outre, de récentes affaires en France et à l'étranger ont rappelé le rôle d'information et de protection que doit avoir l'école en matière de protection de la vie privée sur Internet . Citant les résultats d'un sondage Eurobaromètre réalisé en 2008 sur un échantillon de jeunes gens âgés de 15 à 24 ans, les sénateurs Yves Détraigne et Anne-Marie Escoffier montraient que 33 % des jeunes interrogés avaient conscience de leurs droits en matière de données à caractère personnel, que 18 % à peine connaissaient l'existence des autorités nationales de contrôle de la protection des données et que 20 % seulement jugeaient sûre la transmission des données à caractère personnel par Internet. Ils concluaient ainsi que « la mise en oeuvre de la notion de respect de la vie privée ne peut être assurée sans l'implication pleine et entière des individus et qu'une sensibilisation de ces derniers à l'usage des nouvelles technologies constitue un préalable indispensable à la protection des données personnelles. Ce constat aboutit à préconiser, d'une part, un renforcement substantiel de l'éducation des citoyens, et en particulier des plus jeunes, aux enjeux de protection des données, et, d'autre part, une amélioration des conditions dans lesquelles les individus sont incités à faire valoir leurs droits. » ^{37 ( * )}

Or, à l'heure actuelle, il apparaît que « le problème des réseaux sociaux n'est pas abordé sans ambigüité. Dans un certain nombre d'établissements et dans quelques disciplines, les possibilités offertes par les réseaux sociaux sont utilisées et exploitées par les enseignants eux-mêmes. Les mises en garde ou les interdictions sont généralement sans effet sur l'usage hors de l'établissement et au domicile. La mission a pu constater à plusieurs reprises que des élèves de CM2 étaient inscrits sur Facebook et y comptaient plusieurs « amis ». Ils le faisaient en toute connaissance de cause (en trichant sur leur âge) et, la plupart du temps, en accord avec leurs parents. » ^{38 ( * )}

Les insuffisances sont également criantes dans le domaine de l'information relative aux droits d'auteur et droits voisins , auprès des enseignants comme des élèves, au respect desquels votre commission est particulièrement attachée. On remarque ainsi que les supports visionnés en classe ne sont pas tous libres de droits et que de nombreux sites des écoles ne sont pas conformes à la réglementation, d'autant qu'elles utilisent souvent des hébergeurs privés.

Si le dispositif proposé par le présent article part des meilleures intentions et répond à une urgente nécessité, il ne pourra aboutir à un résultat satisfaisant qu'à condition de mettre l'accent sur la formation initiale et continue des enseignants, d'exiger une validation du B2i à chaque niveau de la scolarité selon des référentiels pertinents et de rappeler, à l'instar de l'éducation aux médias prévue à l'article 35 du présent projet de loi, le caractère transversal et pluridisciplinaire de cet apprentissage.

Si votre commission approuve en tout point l'esprit du présent article, elle en considère la rédaction insuffisamment claire et juridiquement impropre. La multiplication des objectifs tels que « progressivement » et « notamment » ainsi que le choix de termes imprécis comme celui de « sensibilisation » nuisent à l'intelligibilité du dispositif. Plus critiquable encore, l'expression « à l'école, au collège et au lycée » utilisée pour qualifier les lieux de la formation aux outils et aux ressources numériques a pour conséquence de sortir les établissements de l'enseignement agricole du dispositif.

Votre commission propose donc, par voie d'amendement, une nouvelle rédaction pour l'article L. 312-9 du code de l'éducation : « La formation à l'utilisation des outils et des ressources numériques est dispensée dans les écoles et les établissements d'enseignement. Elle comporte une information sur la protection de la vie privée et le respect de la propriété intellectuelle. » Plus simple et plus claire, elle ne modifie en rien le dispositif initial du projet de loi.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Section 3 - L'enseignement des langues vivantes étrangères

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel pour mentionner les langues régionales dans l'intitulé de cette section , en cohérence avec les dispositions qui y figurent.

Article 27 (article L. 312-9-2 du code de l'éducation [rétabli]) - Enseignement obligatoire d'une langue vivante étrangère au début de la scolarité élémentaire

I. - Le texte initial du projet de loi

L'article L. 312-9-2 du code de l'éducation formant la section consacrée à l'enseignement des langues vivantes étrangères a été abrogé par le décret n° 2006-583 du 23 mai 2006. La délégalisation s'est opérée conformément à la décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005 du Conseil constitutionnel qui avait jugé que la création d'une commission académique sur l'enseignement des langues étrangères auprès de chaque recteur revêtait un caractère réglementaire. Les dispositions abrogées ont été reprises dans la partie réglementaire du code de l'éducation à l'article D. 312-24.

Le projet de loi rétabli l'article L. 312-9-2 et par là-même la section consacrée à l'enseignement des langues vivantes étrangères. Toutefois, c'est une disposition nouvelle qui y figure désormais dans le respect des décisions du Conseil constitutionnel. Elle prévoit que tout élève bénéficie dès le début de sa scolarité obligatoire de l'enseignement d'une langue vivante étrangère.

Il convient de rappeler qu'aux termes de l'article L. 131-1 du code de l'éducation, l'instruction obligatoire débute à six ans et concerne tous les enfants français et étrangers. L'école maternelle en est donc exclue.

L'entrée en vigueur de la disposition est prévue pour la rentrée scolaire 2015-2016.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre des modifications rédactionnelles, l'Assemblée nationale a adopté une disposition qui ouvre la possibilité, dans les académies d'outre-mer et frontalières, de favoriser l'enseignement des langues parlées dans les pays voisins avec lesquels se déploient une coopération régionale.

III. - La position de votre commission

De l'aveu général, les résultats des élèves français en termes de maîtrise des langues vivantes étrangères demeurent décevants. Ce sentiment diffus d'inadéquation de l'enseignement, trop concentré sur l'écrit et même de l'écrit littéraire probablement trop valorisé, est confirmé par les évaluations standardisées menées tant au niveau international que national.

Les résultats de l' European Survey on Language Competences (ESLC), effectuée par le consortium SurveyLang pour le compte de la Commission européenne, ont été rendus publics le 21 juin 2012. Cette évaluation portait sur les deux langues les plus enseignées dans chacun des quatorze pays participants, parmi les cinq langues officielles les plus parlées au sein de l'Union européenne.

Il a été retenu comme base le cadre européen de référence pour les langues (CECRL). Adopté par le Conseil de l'Europe en 2001 et mis en oeuvre dans l'ensemble des pays européens pour l'enseignement et l'évaluation des compétences en langues, le CECRL définit six niveaux de compétences, allant de A1 pour les utilisateurs débutants à C2 pour les utilisateurs experts.

Les performances des élèves varient beaucoup d'un pays à l'autre et d'une langue à l'autre, celles des élèves évalués dans la deuxième langue étant globalement plus faibles. Ce résultat général est peu surprenant dans la mesure où l'enseignement de la deuxième langue a été suivi pendant moins d'années.

L'anglais est majoritairement la langue la plus étudiée au sein des pays participants et c'est la langue pour laquelle les performances sont les plus élevées. Une grande disparité règne dans les performances des différents pays. Dans certains d'entre eux, la majorité des élèves ne possède que des connaissances de base ; ainsi en est-il de la France pour l'anglais. Pour d'autres pays, la majorité des élèves sont classés comme étant des utilisateurs indépendants ; c'est le cas de la Suède dans la même langue.

Votre commission souligne cependant qu'il ne faut pas négliger les biais proprement linguistiques liés à la phonologie, la sémantique ou la syntaxe qui favorisent l'apprentissage de langues apparentées. Ainsi, le néerlandais est-il génétiquement et typologiquement la langue la plus proche de l'anglais, ce qui favorise les élèves des Pays-Bas. La proximité de l'anglais avec le suédois a le même effet. En revanche, les performances des élèves scandinaves en langues romanes sont moins bonnes pour une raison symétrique : leur langue maternelle est structurellement éloignée de l'espagnol ou du français.

Dans le cadre de l'ESLC, les élèves français ont été évalués en anglais et en espagnol, qui sont très majoritairement apprises au collège et constituent un quasi-duopole. Pour la compréhension de l'oral, seuls 26 % des élèves français maîtrisent au moins le niveau A2 (compréhension de messages simples et clairs avec un vocabulaire très fréquent) en anglais et 26,7 % en espagnol. Ces chiffres se montent respectivement à 22,8 % et 30,4 % des élèves en compréhension de l'écrit. La proportion d'élèves de niveau pré-A1 est très importante et s'échelonne de 23,7 % à 40,5 % des élèves en anglais et de 17,9 % à 24,3 % en espagnol, selon les activités langagières.

L'enquête ESCL avait également pour objectif de repérer un ensemble de bonnes pratiques et de décrire des contextes favorables à l'acquisition des langues étrangères. L'essentiel des conclusions est basé sur les déclarations des élèves au questionnaire de contexte.

Selon l'étude, paraissent améliorer les performances des élèves :

- l'apprentissage précoce des langues et le nombre de langues vivantes et anciennes apprises ;

- la connaissance de langues étrangères par les parents ;

- la présence de langues étrangères dans l'environnement de l'élève, notamment dans les médias ;

- l'intérêt personnel et professionnel de l'élève pour la langue apprise ;

- l'usage de la langue cible par les enseignants et les élèves pendant les cours de langues, dans une moindre mesure.

La faible immersion sociale, c'est-à-dire la faible présence dans le milieu familial, culturel et social de l'anglais, apparaît comme un facteur important d'explication des faibles performances des élèves français. En parallèle, les élèves français jugent l'apprentissage de l'anglais plus difficile que dans la majorité des autres pays et y voient un intérêt plus réduit.

Évaluation nationale de la maîtrise de l'anglais
en fin de primaire et en fin de collège

Les méthodes utilisées pour réaliser et présenter les résultats des évaluations-bilans en maîtrise d'une langue vivante en fin d'école primaire et en fin de collège menées en 2010 sont identiques. Dans un cas comme dans l'autre, les situations d'évaluation qui ont été proposées aux élèves s'appuient sur des documents d'une nature et d'une complexité adaptées, relatifs aux disciplines évaluées.

Dans le cadre du cycle des évaluations disciplinaires réalisées sur échantillon (Cèdre), la reprise, en 2010, des évaluations de 2004 portant sur la maîtrise de l'anglais permet de comparer les performances des élèves de fin d'école élémentaire et de fin de collège à six ans d'intervalle et de mesurer leur évolution. Ces évaluations, dont la finalité est de mesurer les atteintes des objectifs fixés par les programmes, ont été proposées dans trois des cinq activités de communication langagière : la compréhension de l'oral, la compréhension de l'écrit et l'expression écrite. Les compétences propres à l'expression orale n'ont pas été évaluées.

La présentation synthétique des résultats de ces évaluations, également établies selon les méthodes utilisées pour les enquêtes internationales les plus récentes, permet de caractériser des groupes d'élèves selon leur degré de maîtrise des compétences évaluées. De ce point de vue, l'hétérogénéité des élèves apparaît particulièrement forte, aussi bien en fin d'école primaire qu'en fin de collège.

En fin d'école primaire

En compréhension de l'oral, les performances des élèves ont augmenté entre 2004 et 2010, avec un score moyen supérieur de 18 points entre les deux évaluations. L'enquête de 2010 révèle une hausse du pourcentage des élèves dans les hauts niveaux (groupes 4 et 5), ainsi qu'une augmentation de la dispersion : les élèves les plus performants étant plus nombreux qu'en 2004, l'écart avec les plus faibles augmente de façon importante.

Comme en compréhension de l'oral, les performances des élèves en compréhension de l'écrit sont en hausse : + 22 points entre les scores moyens enregistrés en 2004 et 2010. La part des élèves dans les groupes de niveau faible est moins importante (baisse significative de 6 points dans les groupes 0 et 1). À l'autre extrémité de l'échelle, le pourcentage des élèves dans les groupes de niveau élevé (groupes 4 et 5) a augmenté de 17 points entre 2004 et 2010.

En 2010, les élèves ont commencé l'étude de l'anglais plus tôt : plus de 90 % d'entre eux l'ont débuté en CE2 ou avant contre un peu moins de 43 % en 2004. D'une manière générale, plus précoce est cet apprentissage et meilleurs sont les résultats en fin de CM2. Pour une même classe de début d'apprentissage, le score moyen des élèves de 2010 en compréhension de l'oral est plus élevé que celui des élèves de 2004. Mais, si le score moyen a augmenté de 18 points, 2 de ces points seulement sont liés à la classe de début d'apprentissage. L'évolution nette est donc de 16 points. Des observations similaires sont faites en compréhension de l'écrit. L'amélioration des performances s'explique donc aussi par d'autres facteurs que la classe initiale d'apprentissage.

En fin de collège

En compréhension de l'oral, les performances des élèves ont diminué, avec un score moyen inférieur de 14 points entre 2004 et 2010. En 2010, la part des élèves situés dans les niveaux les plus faibles (groupes 0 et 1) augmente, passant de 15 % à 20,4 % ; à l'autre extrémité de l'échelle, le pourcentage des élèves dans les niveaux les plus élevés (groupes 4 et 5) diminue de manière significative, évoluant de 23,9 % à 15,7 %.

En compréhension de l'écrit, le score moyen est stable, mais l'écart s'accroît entre les plus faibles et les plus performants : le pourcentage des élèves augmente dans les groupes de niveau faible (groupes 0 et 1), passant de 15 % à 22,1 %, ainsi que dans le groupe 5 (de 10 % en 2004 à 14,3 % en 2010).

En 2010, les élèves ont commencé plus tôt l'apprentissage de l'anglais : plus de 44 % d'entre eux l'ont débuté en CE2 ou avant contre un peu moins de 18 % en 2004. Plus cet apprentissage a débuté tôt, meilleures sont les performances en fin de troisième. Cependant, la situation diffère selon l'activité langagière. En compréhension de l'oral, pour une même classe de début d'apprentissage, les élèves de troisième de 2010 ont de moins bonnes performances que les élèves de 2004 malgré un apprentissage plus précoce. En compréhension de l'écrit, l'écart entre les deux cohortes est moins important : le fait que les élèves de troisième de 2010 aient bénéficié d'un apprentissage plus précoce semble avoir permis de limiter la baisse du score moyen entre 2004 et 2010.

Source : Ministère de l'éducation nationale

Votre rapporteure a été particulièrement sensible à l'audition de Mme Suzy Halimi, présidente honoraire de l'Université Paris 3, qui lui a présenté les principales conclusions du rapport du comité stratégique des langues publié en janvier 2012. Elle est convaincue de l'importance des langues étrangères pour l'insertion professionnelle et pour le développement cognitif des élèves. Pour créer un environnement favorable aux apprentissages linguistiques, il est impératif de commencer tôt dans la scolarité par des activités appropriées visant à sensibiliser aux langues, à leur phonologie, à leur prosodie. De ce point de vue, la reconnaissance législative de la politique d'apprentissage précoce des langues étrangères est particulièrement bienvenu e.

Cependant, il conviendra de veiller aux moyens de mise en oeuvre de cette politique . L'apport des locuteurs natifs est essentiel en primaire dès lors qu'il doit d'abord être question d'éduquer l'oreille et de délier la langue avant de jeter les bases d'un apprentissage grammatical plus structuré. Il conviendrait en particulier de résorber le différentiel entre les établissements privés et public, ces derniers se reposant quasi-exclusivement sur les compétences des professeurs des écoles.

La formation initiale et continue des enseignants du premier degré mérite d'être repensée, si l'on souhaite faire d'eux les fers-de-lance de l'apprentissage précoce des langues vivantes. Cela ne devrait pas toucher uniquement la formation dispensée dans les ÉSPÉ mais aussi le niveau antérieur de la licence, pour résorber la cassure entre le lycée et l'université qui mine les compétences linguistiques des étudiants.

En outre, votre commission est très attachée au pluralisme linguistique, qui est un enjeu économique, social et civique, dont l'éducation nationale doit prendre la mesure. Il convient certes de reconnaître la place éminente de l'anglais comme langue de communication internationale dans tous les domaines, mais il ne faut pas cesser de rappeler l'importance et l'intérêt de maîtriser d'autres langues à la fois pour les élèves, pour la société et l'économie française, mais aussi pour la langue française à l'étranger.

C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement qui doit contribuer à la valorisation du plurilinguisme à l'école . Il prévoit qu'outre les enseignements de langues qui leur sont dispensés, les élèves bénéficient d'une initiation à la diversité linguistique. Les langues parlées au sein des familles peuvent être utilisées à cette fin.

En effet, les langues ne sont trop souvent approchées dans les établissements scolaires qu'à travers le prisme d'enseignements formels. Il convient également de sensibiliser les élèves à la valeur intrinsèque de toutes les langues et à l'importance de préserver la diversité linguistique. C'est pourquoi il faut très tôt les mettre au contact de plusieurs langues, de plusieurs systèmes de sons, de plusieurs prosodies, sans enjeu d'apprentissage strict. En s'ouvrant aux langues, les enfants s'ouvriront au monde.

Si elle est menée suffisamment tôt dans la scolarité, cette sensibilisation contribuera à leur donner le goût des langues et à développer leurs capacités de reconnaissance phonologique, ce qui les aidera par la suite dans les apprentissages formels et structurés des langues vivantes qu'ils auront choisies comme matières.

Les parents d'élèves sont à l'évidence une ressource majeure pour développer cette sensibilisation à la pluralité des langues du monde, notamment les parents d'origine étrangère ou les binationaux. Les inviter à faire découvrir la langue familiale en classe peut être très valorisant pour eux. Comme l'a souligné Mme Agnès Florin, professeur de psychologie de l'enfant à l'Université de Nantes, à votre rapporteure, cela constituerait un excellent moyen de les faire entrer dans l'école en confiance. Leur implication dans la vie des établissements et dans la scolarité de leurs enfants n'en sortira que renforcée. Les élèves dont la famille est allophone se verront eux aussi valorisés et pourront contribuer à faire découvrir à leurs camarades leur héritage culturel.

Par ailleurs, la disposition ajoutée par l'Assemblée nationale pour favoriser les langues des pays avec lesquels se déploie une coopération régionale est intéressante, parce qu'elle tend elle aussi à stimuler le pluralisme linguistique. Sont visés aussi bien l'allemand dans les académies de Strasbourg et de Nancy-Metz, que le néerlandais dans l'académie de Lille, l'italien dans les académies de Nice et de Grenoble et l'espagnol dans les académies de Bordeaux, de Toulouse et de Montpellier.

Toutefois, la rédaction n'est pas entièrement satisfaisante. C'est pourquoi la rédaction adoptée par votre commission permet d'élargir et renforcer le dispositif . Pour l'instant, il ne concerne que les académies frontalières et ultramarines. Or, des académies enclavées comme celles de Clermont-Ferrand, d'Orléans-Tours ou de Dijon ont les mêmes titres à faire valoir que les académies ultramarines et frontalières pour développer le plurilinguisme dans leurs établissements scolaires. C'est pourquoi votre commission a souhaité étendre la mesure à toutes les académies dès lors qu'un accord de coopération régionale avec un pays étranger existe . Pour prendre quelques exemples, la région de Bretagne mène à bien des coopérations avec le Land de Saxe en Allemagne et la province du Shandong en Chine ; il est souhaitable dans ce cadre que l'académie de Rennes puisse favoriser l'apprentissage de l'allemand ou du chinois.

De plus, l'amendement lève une certaine ambiguïté rédactionnelle qui pouvait laisser à penser que la promotion du plurilinguisme ne s'appliquait qu'au début de la scolarité obligatoire, dans le premier degré. C'est bien l'ensemble de la scolarité qu'il faut viser, et l'enseignement aussi bien de LV1 que de LV2 ou de LV3.

En outre, votre commission ne souhaitait pas en rester à une simple faculté de promotion, qui en fait ne modifie pas le droit existant. Les académies devront favoriser les langues étrangères concernées par la coopération régionale. Toutefois, il n'est pas question d'imposer une obligation de résultats et l'engagement des autorités académiques dépendra des moyens à leur disposition et de la demande sociale.

Enfin, pour éviter que les efforts consentis dans notre pays ne soient payés d'aucun retour, l'amendement prévoit une condition de réciprocité : le pays partenaire doit également agir en faveur de l'apprentissage du français dans ses établissements. C'est une clause impérative de tous les traités internationaux, conformément à l'article 55 de la Constitution. Il paraît raisonnable que la coopération interrégionale au service du pluralisme linguistique y soit également soumise.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 27 bis (nouveau) (article L. 312-11 du code de l'éducation) - Recours aux langues régionales dans l'enseignement

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article L. 312-11 du code de l'éducation, issu de la loi Deixonne du 11 janvier 1951, autorise les professeurs des écoles maternelles et primaires à recourir aux langues régionales à chaque fois qu'ils peuvent en tirer profit pour leur enseignement, en particulier pour l'étude de la langue française.

L'Assemblée nationale a modifié largement ce dispositif en adoptant un article additionnel au projet de loi qui :

- ouvre la faculté de recourir aux langues régionales dans le second degré ;

- subordonne cette faculté à l'accord préalable des représentants légaux des élèves ou des élèves eux-mêmes s'ils sont majeurs ;

- restreint le motif du recours au seul et unique profit pour l'étude de la langue française.

II. - La position de votre commission

La rédaction de l'Assemblée nationale paraît hésiter entre, d'un côté, l'ouverture du recours aux langues régionales dans le second degré, et de l'autre, la restriction de l'emploi ponctuel des langues régionales via un accord préalable des parents ou des élèves majeurs et un cantonnement au soutien à l'enseignement de la langue française. Cette solution ne semble pas équilibrée.

La procédure de l'accord préalable n'est pas viable, outre qu'elle serait lourde à mettre en place. Comme il ne s'agit pas d'un cours en langue régionale mais d'un recours ponctuel à la langue régionale pendant un cours d'une autre discipline, qui peut intervenir par définition à n'importe quel instant, et éventuellement spontanément au cours de la leçon, la seule procédure convenable est de recueillir l'accord au début de l'année auprès de l'ensemble de la classe. Mais un seul désaccord suffirait à empêcher l'enseignant de recourir à la langue régionale. En définitive, la demande de l'accord préalable est extrêmement contraignante, empêchant virtuellement tout recours aux langues régionales.

Ni le législateur, ni le juge constitutionnel n'ont imposé de telles restrictions lorsqu'ils ont rappelé que la langue de l'enseignement était le français et que l'enseignement des langues régionales ne pouvait revêtir un caractère obligatoire ni pour les enseignants, ni pour les élèves.

L'emploi des langues étrangères ou régionales revêt un caractère dérogatoire par rapport à l'obligation d'enseigner en français, ce qui implique qu'aucune discipline ne peut être enseignée uniquement en langue étrangère ou régionale. Mais, le recours ponctuel à une langue régionale ou étrangère et l'enseignement d'une discipline partiellement dans une autre langue que le français ne sont pas interdits, conformément à l'article D. 312-16-1 du code de l'éducation. Il ne serait pas opportun qu'ils le deviennent.

En outre, la restriction au seul enseignement de la langue française des motifs ouvrant la possibilité d'un recours aux langues régionales, si cela peut être profitable, est excessive. Elle atténue considérablement la portée de l'extension dans le second degré. Dans une interprétation très littérale, on pourrait même considérer que seule l'étude de la langue et non pas de la littérature française sont concernées. Cette restriction ne paraît pas justifiée.

Il faut en effet s'interroger sur la notion de profit procuré par le recours aux langues régionales. Cela peut être un profit pédagogique pour certains élèves qui maîtrisent mieux la langue régionale que le français. C'est le cas outre-mer dans les familles qui parlent des langues créoles, amérindiennes ou kanaks par exemple. Toutes les matières peuvent être concernées, même s'il est vrai que c'est l'étude du français qui peut et doit en bénéficier en priorité. Un autre type de profit peut être espéré, davantage lié aux contenus qu'aux méthodes d'apprentissage. Les langues régionales sont les vecteurs de cultures régionales, dont il pourrait être intéressant d'apporter des éléments aux élèves par ce biais. Au-delà de l'étude de la langue française, l'histoire, la géographie, la littérature peuvent en bénéficier.

Néanmoins, le recours aux langues régionales n'est admissible que si demeure préservée l'égalité entre les élèves : il ne faut pas que soient dispensés des éléments de cours en langue régionale qui ne seraient pas aussi accessibles en français pour tous les élèves.

Votre commission a donc adopté un amendement de rédaction globale pour réécrire l'article L. 312-11 du code de l'éducation issu de la loi Deixonne. Elle a prévu que, sans préjudice des dispositions de l'article L. 121-3 du même code, les enseignants sont autorisés à recourir aux langues régionales dans les établissements scolaires lorsqu'ils peuvent en tirer profit pour leur enseignement.

Cet amendement corrige le dispositif introduit à l'Assemblée nationale sur l'utilisation des langues régionales en :

- rappelant le principe que le français est la langue d'enseignement (art. L. 121-3 du code de l'éducation) ;

- supprimant l'accord préalable des parents ou des élèves majeurs, qui serait impraticable pour des utilisations ponctuelles des langues régionales et qui est plus restrictif que le droit en vigueur depuis 1951 ;

- précisant explicitement que le recours aux langues régionales est possibles dans le premier et le second degré ;

- ne restreignant pas la possibilité de recourir aux langues régionales à la seule fin d'améliorer l'apprentissage du français et en l'ouvrant au contraire à tout enseignement.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Section 4 - L'enseignement moral et civique
Article 28 (articles L. 311-4 et L. 312-15 du code de l'éducation). - Enseignement moral et civique

I. - Le texte initial du projet de loi

Dans sa rédaction en vigueur, l'article L. 311-4 du code de l'éducation prévoit que l'école doit inculquer aux élèves le respect de l'individu, de ses origines et de ses différences, notamment grâce à des cours d'instruction civique.

L'enseignement d'éducation civique est régi par l'article L. 312-15 du même code. Il comprend à la fois :

- une formation aux valeurs de la République ;

- une formation à la connaissance et au respect des droits de l'enfant, ainsi qu'une information sur les rôles des organisations non gouvernementales oeuvrant pour la protection de l'enfant et sur la nécessité d'éviter l'achat de produits fabriqués par des enfants ;

- une formation à la connaissance et au respect des personnes handicapées et à leur intégration dans la société ;

- une sensibilisation au service civique ;

- le développement d'une attitude critique et réfléchie vis-à-vis de l'information disponible en ligne et l'acquisition d'un comportement responsable dans l'utilisation d'outils interactifs, ainsi qu'une information sur la maîtrise de leur image publique et sur les dangers de l'exposition de droit et d'autrui.

L'article 28 du projet de loi remplace les dénominations d'instruction civique et d'éducation civique par celle d'enseignement moral et civique. Il précise dans l'article L. 311-4 que l'école doit faire acquérir non seulement le respect de la personne, mais aussi de l'égalité entre les femmes et les hommes et de la laïcité.

Il conserve l'ensemble des composantes actuelles de l'éducation civique, tout en donnant à l'enseignement moral et civique la mission d'amener les élèves à devenir des citoyens responsables et libres, de se forger un sens critique et d'adopter un comportement réfléchi.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a procédé à des coordinations, sans modifier le fond du dispositif.

III. - La position de votre commission

Se proposer d'instituer un enseignement de morale obligatoire de la maternelle à la terminale, c'est implicitement reconnaître la difficulté des questions éthiques. Si celles-ci admettaient des réponses évidentes et certaines, accessibles spontanément à tout un chacun, soit par l'exercice de ces facultés naturelles, sensibles et rationnelles, soit par l'effet direct d'une imprégnation sociale, alors un enseignement moral serait inutile.

Mais, dès lors, en reconnaissant que l'objet de la morale ou de l'éthique - aucune raison ne rend nécessaire une distinction entre ces termes synonymes, l'un d'origine latine et l'autre grecque - est complexe, épineux, potentiellement indécidable, on admet aussi en retour la difficulté de l'enseigner. Ne cédons pas immédiatement à la tentation du paradoxe qui voudrait que l'enseignement de la morale soit d'autant plus utile ou nécessaire qu'il est impossible. Rappelons-nous qu'au moins depuis le Ménon de Platon, la philosophie est taraudée par la question de la vertu et de son enseignement.

Quelle est la source de la difficulté que porte intrinsèquement tout enseignement moral ? Cette difficulté n'est pas de même nature que dans le cas de l'apprentissage des mathématiques, de la biologie ou de l'histoire. Les objets propres de ces disciplines ne sont pas immédiatement familiers, hormis quelques notions de base souvent mêlées de préjugés, qui se révèlent source de lourdes erreurs même dans des cas simples. Par exemple, le sens commun a tendance à penser qu'une grandeur qui croît sans cesse tend vers l'infini, alors qu'une fonction continûment croissante aussi simple que -1/x est bornée et tend asymptotiquement vers 0. Les erreurs de calcul de probabilités ou d'interprétation de statistiques font les délices des psychologues de la cognition.

Dès que les objets deviennent plus complexes, le sens commun n'a simplement rien à dire sur la question. Même sur des énoncés fondamentaux, la compréhension échappe tout simplement. À part les mathématiciens et les physiciens, personne ne saisit le sens de propositions telles que « dans un espace compact, toute suite admet un point d'accumulation » ou « toute transformation physique réelle est irréversible ». Ce ne sont pas des énoncés courants et il ne viendrait à l'esprit d'aucun profane de porter le moindre jugement dessus.

Rien de tel avec les énoncés moraux. L'éthique est partie intégrante de la vie humaine, même lorsqu'elle passe inaperçue. Les appréciations morales affleurent dans la vie quotidienne. Un simple « merci » n'est-il pas la reconnaissance d'un bienfait et l'expression d'une gratitude ? Le langage lui-même est rempli de termes évaluatifs ou normatifs : courageux, audacieux, téméraire, lâche, prudent, pusillanime, timoré, généreux, prodigue, libéral, pingre, avide, âpre au gain, aimable, adorable, charmant, sympathique, détestable, odieux, répugnant, antipathique...

En reprenant un concept de l'éminent philosophe britannique Bernard Williams, on peut qualifier tous ces termes moraux dont nous ne pouvons-nous passer et que nous savons utiliser sans difficulté de termes « épais », dans la mesure où ils associent indissolublement un élément descriptif et un élément évaluatif. La distinction entre le courage et la témérité entre la prudence et la lâcheté repose sur une appréciation positive ou négative mêlée à la description d'une personne ou d'une action. Une caractéristique essentielle de la morale est de se prononcer sur des valeurs et sur des normes. C'est précisément ce qui en rend l'étude ardue.

La morale est un sujet familier, mais qui donne lieu à des désaccords et des divergences parfois irréconciliables. Il est difficile de décider quelles sont les obligations qui pèsent sur nous. Par exemple, est-il nécessaire d'être parfaitement impartial pour être moral ? Avons-nous des obligations spéciales à l'égard de nos proches ? Est-il moral d'avoir le souci de soi ? Est-il permissible de privilégier la réalisation d'un projet personnel épanouissant à des tâches altruistes comme lutter contre la pauvreté et la faim dans le monde ?

Il n'existe aucune instance à qui déférer, aucun expert d'éthique dont le jugement serait d'emblée légitime comme celui de la communauté scientifique en mathématiques ou en chimie. Confronté à des situations concrètes, il est souvent difficile de répondre de façon tranchée à des questions comme « est-il bon ? est-il méchant ? » - pour paraphraser Diderot - ou « est-ce juste ? est-ce injuste ? ». Une des premières difficultés à résoudre pour concevoir un enseignement de la morale est bien celui de la possibilité de la connaissance morale.

Pourtant, il semble envisageable de s'accorder et de trouver un consensus sur certaines normes fondamentales comme l'interdiction de tuer un autre être humain. Mais cette norme elle-même doit être qualifiée, pour tenir compte de la guerre, de la légitime défense, de la protection d'une autre vie. Y a-t-il encore consensus sur la différence entre tuer et laisser mourir ? Le problème de l'euthanasie se profile déjà. De même, quel est le statut moral du suicide ? Toutes les appréciations ont été apportées à son sujet, de l'exaltation stoïcienne et jaïne à la condamnation chrétienne ou kantienne. Un contempteur du suicide pourrait en même temps comprendre les motifs et le geste d'Ajax rendu fou et déshonoré, de Saül maudit, son trône et ses enfants perdus, de Socrate refusant de s'échapper pour respecter les lois mêmes injustes de sa patrie ou de Caton d'Utique voyant périr les libertés républicaines.

Des dilemmes insolubles peuvent rapidement jaillir si l'on se refuse à simplifier par trop les situations concrètes. Les maximes générales ne sont donc sans doute pas le meilleur moyen d'aborder l'éthique. Il vaut mieux partir de cas concrets ou fictionnels pour préserver l'épaisseur et la richesse de la vie morale.

Pour établir la possibilité d'un enseignement moral, il nous faut plus précisément répondre à plusieurs questions métaéthiques :

- les énoncés moraux sont-ils susceptibles d'être vrais ou faux ?

- peut-on connaître des vérités morales ? peut-on justifier certaines croyances morales ? quelle serait la source de cette connaissance ?

- la connaissance morale constitue-t-elle une motivation pour agir moralement, de façon bonne ou juste ? Forme-t-elle une motivation suffisante pour nous déterminer?

Toutes ces questions sont âprement débattues. Toutefois, on peut estimer qu'il existe des arguments philosophiques suffisamment forts et cohérents avec les intuitions du sens commun pour admettre :

- qu'il existe des vérités morales, qui s'imposent à nous et ne dépendent pas de nos préférences ou de nos intérêts ;

- que nous sommes capables d'en connaître certaines, étant entendu que nous ne sommes pas immunisés contre l'erreur et que cette capacité peut être mise en échec et même fréquemment ;

- que l'acquisition d'une connaissance morale nécessite l'usage de capacités de réflexion, sans qu'il soit nécessaire de postuler une faculté de perception par un sens moral inné ou d'intuition d'idées transcendantes ;

- que les phénomènes classiques de la faiblesse de la volonté ou de l'individu amoral tendent à montrer que juger sincèrement d'une action qu'elle doit être accomplie ne suffit pas toujours à procurer la moindre motivation à agir. Autrement dit, il est possible d'avoir une connaissance morale, de la comprendre et de ne pas avoir la moindre motivation à agir moralement sur cette considération.

Il semble bien que la raison ne suffit pas à nous disposer au bien ou au juste, et que le savoir ne commande pas l'agir. Comme le rappelait notamment Pierre Bayle :

« Mais j'en reviens toujours là, que l'homme est une certaine créature qui, avec toute sa raison, n'agit pas toujours conséquemment à sa créance. [...] Car s'il est vrai que les persuasions générales de l'esprit ne sont pas le ressort de nos actions et que c'est le tempérament, la coutume, ou quelque passion particulière qui nous détermine, il peut y avoir une disproportion énorme entre ce que l'on croit et ce que l'on fait. » (Bayle, Pensées diverses sur la comète , CLXXVI - « Que l'homme ne règle pas sa vie sur ses opinions »).

Les moralistes classiques ont insisté également sur notre capacité à nous illusionner nous-mêmes, à détourner le regard des motifs véritables de nos actes pour nous rendre plus moraux que nous ne sommes. On trouve aussi chez Marivaux des descriptions très subtiles de ces pas de côté mentaux, où la lucidité alterne avec l'esquive. Ainsi chez la jeune héroïne de la Vie de Marianne au moment de prendre un époux :

« vous l'avouerais-je, moins à la honte de mon coeur qu'à la honte du coeur humain (car chacun a d'abord le sien, et puis un peu celui de tout le monde), vous l'avouerais-je donc ? C'est que parmi mes réflexions j'entrevis de bien loin celle-ci, qui était que ce mari n'avait point de santé [...], et me laisserait peut-être veuve de bonne heure. Cette idée-là ne fit qu'une apparition légère dans mon esprit mais elle en fit une dont je ne voulus point m'apercevoir, et qui cependant contribua sans doute un peu à me déterminer. » (Marivaux, Vie de Marianne , 9 ^e partie).

Peut-être sommes-nous soumis à la fortune morale ^{39 ( * )} et simplement chanceux d'être en mesure et en situation d'agir moralement, s'« il entre du destin jusqu'en la vertu même » (Quinault, Astrate, roi de Tyr , Acte I, sc. 5). Mais la faiblesse de la motivation qui serait tirée de la connaissance morale ne remet pas en cause notre capacité à réfléchir sur le bien et le juste et à nous abstraire de nos intérêts et de nos désirs.

C'est l'intérêt de la position de Bayle. Il soutient, lui le pasteur protestant, la possibilité de l'athée vertueux, qui ne proportionne pas les choses au commandement divin et qui, libéré de la promesse du paradis et de la menace de l'enfer, ne juge pas des actions en fonction de la peine ou de la récompense qui s'y attachent :

« Cela me fait croire que la raison [...] peut quelquefois persuader à l'homme qu'il y a des choses honnêtes qu'il est beau et louable de faire, non pas à cause de l'utilité qui en revient, mais parce que cela est conforme à la raison. » À chacun sont conservées « cette raison et cette intelligence, par laquelle tous les hommes comprennent la vérité des premiers principes de métaphysique et de morale » (Bayle, Pensées diverses sur la comète , CLXXVIII - « Si on peut avoir une idée d'honnêteté, sans croire qu'il y ait un Dieu »).

Un enseignement de la morale ne peut se fixer d'autre but que de faire progresser la compréhension morale chez les élèves, en leur permettant d'exercer leurs facultés de critique et de réflexion sur des cas concrets. De cette réflexion éthique, ne sortiront pas nécessairement des principes et des normes générales, mais des solutions particulières possibles à des questions et des dilemmes singuliers sans toujours de transposition possible à d'autre cas. On peut admettre à la fois la plausibilité du rationalisme moral à la Christopher Peacocke ^{40 ( * )} et du particularisme à la Jonathan Dancy ^{41 ( * )} .

Il est surtout important de faire sentir aux élèves que nos positions morales peuvent être solides et justifiées, tout en restant faillibles et révisables. Ils pourront alors comprendre qu'à mi-chemin entre le relativisme et le dogmatisme, la pluralité des positions éthiques et des conceptions de la vie bonne est à la fois inéliminable et enrichissante. Cet objectif est déjà extraordinairement ambitieux.

Votre commission émet , en conséquence, les recommandations suivantes pour la mise en oeuvre de l'enseignement moral et civique :

- se garder tant du dogmatisme que du relativisme ;

- privilégier l'étude de cas , soit concrets, soit fictionnels (expériences de pensée ou oeuvres littéraires) ;

- enrichir le vocabulaire moral des élèves et prendre en compte la complexité des situations plutôt que rester dans une logique binaire d'opposition du bon et du mauvais ;

- stimuler les capacités de critique et de réflexion argumentée ;

- ne pas surestimer les théories éthiques, mais ne pas les mépriser non plus, et initier les lycéens aux grands courants de l'éthique normative contemporaine (le conséquentialisme, la déontologie et l'éthique des vertus) ;

- insister sur l'explication des principes fondamentaux de justice qui règlent notre communauté politique . C'est la seule base de consensus qui soit susceptible à proprement parler d'être transmise ;

- ne pas confondre l'évaluation possible des capacités de réflexion et d'argumentation sur les questions éthiques et un jugement sur le comportement des élèves .

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Section 5 - L'enseignement du premier degré
Article 29 (article L. 321-1 du code de l'éducation) - Coordination sur les cycles de l'école maternelle et élémentaire

Cet article abroge l'article L. 321-1 du code de l'éducation divisant la scolarité du premier degré en trois cycles par coordination avec l'article 23 du projet de loi.

Au bénéfice de son examen de l'article 23, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 30 (Article L. 321-2 du code de l'éducation) - Redéfinition des missions de l'école maternelle

I. - Le texte initial du projet de loi

Dans sa rédaction en vigueur, l'article L. 321-2 du code de l'éducation, qui exclut expressément toute obligation d'apprendre précocement la lecture ou l'écriture, assigne comme mission fondamentale à l'école maternelle de favoriser l'éveil de de la personnalité des enfants. L'école maternelle doit aussi viser à prévenir les difficultés scolaires, à dépister les handicaps et à compenser les inégalités.

L'article 30 du projet de loi supprime la mention selon laquelle l'apprentissage précoce de la lecture ou de l'écriture n'est pas obligatoire. Ce n'est pas le signe que ces apprentissages doivent a contrario être rendus obligatoires pour les très jeunes enfants avant le CP. Il s'agit plutôt de gommer une précision qui avait l'effet inverse : en prétendant que l'apprentissage de la lecture et de l'écriture n'étaient pas obligatoires, on laissait penser qu'une scolarité normale en maternelle devait l'intégrer mais qu'exceptionnellement, à titre dérogatoire, il était possible de s'en passer.

C'est par ce biais que s'est amorcé le processus de « primarisation » de l'école maternelle. Au lieu de respecter les rythmes propres de développement des très jeunes enfants, à un âge où chaque trimestre compte, il a été progressivement fait le choix implicite d'anticiper toujours plus tôt la maîtrise de l'écrit. L'école maternelle subit aujourd'hui l'attraction de l'école élémentaire pour devenir une école préparatoire au cours préparatoire. C'est au contraire sur la maîtrise de l'oral et le travail sur le langage parlé que l'école maternelle doit se recentrer.

L'article 30 précise également les missions spécifiques de l'école maternelle, qui doit stimuler le développement sensoriel, moteur cognitif et social des enfants et concourir à leur épanouissement affectif. L'accent n'est plus mis sur la seule dimension cognitive des apprentissages, mais sur le développement global de la personne de l'enfant.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a précisé que la formation dispensée en maternelle devait être adaptée aux élèves handicapés pour permettre leur scolarisation.

III. - La position de votre commission

Votre commission rappelle que toutes les études empiriques menées sur la scolarisation en maternelle convergent vers la même conclusion : la maternelle constitue un instrument de sécurisation des parcours scolaires. Une scolarité maternelle longue a des effets protecteurs à long terme sur la suite du cursus, réduisant en particulier significativement les redoublements à l'école élémentaire.

Ainsi, « le clivage de réussite se dessine nettement entre les élèves entrés à trois ans et ceux qui n'ont accédé à l'école maternelle qu'à 4 ans et plus : 11 points séparent les taux d'accès sans redoublement au CE2 des deux catégories d'élèves, et les redoublements du CP ou du CE1 sont presque deux fois plus fréquents parmi les enfants entrés le plus tardivement à l'école maternelle. » ^{42 ( * )}

C'est essentiellement la qualité de l'accueil et des stimulations données à l'enfant qui conditionne l'efficacité de l'école maternelle, cette école du sensible et du concret, en matière de réduction des inégalités et de prévention de l'échec scolaire.

C'est pourquoi la question de la formation des personnels affectés dans ce segment spécifique et décisif du système éducatif est centrale. En particulier, préparer l'entrée des enfants dans le langage nécessite de disposer de repères précis sur le développement cognitif et langagier, mais aussi psychoaffectif, de connaître des stratégies et des techniques pour faire parler les plus jeunes enfants et améliorer leurs usages, de savoir aussi s'adapter aux particularités et aux rythmes propres de chaque enfant.

Il faut encore insister sur la pédagogie de l'oral que doivent déployer les enseignants de maternelle. D'après les inspections générales, les faiblesses et les difficultés persistent en ce domaine :

« En règle générale, dans les classes, il est indéniable qu'il y a du langage, mais le volume et le temps de parole des enfants sont parfois peu élevés, surtout dans les écoles qui accueillent massivement des élèves de milieux défavorisés. Partout l'on observe peu d'activités structurées, peu ou pas d'interventions didactiques explicites. [...]

[Les élèves] qui parlent font avancer l'échange ; le maître suit alors son fil directeur, attend les bonnes réponses, voire les suggère, mais sollicite peu les enfants silencieux qui assistent à une conversation souvent décousue, plus ou moins compréhensible, surtout quand les tentatives langagières approximatives ne sont pas reprises par l'enseignant. [...]

La présence diffuse du langage oral, à tel point que certains enseignants répondent y passer tout leur temps parce qu'il y a du langage partout, leurre : des pratiques réelles mais aléatoires ne peuvent tenir lieu d'enseignement. » ^{43 ( * )}

En conséquence, votre commission a adopté un amendement pour imposer que les enseignants affectés en maternelle aient reçu au préalable une formation adaptée dans les écoles supérieures du professorat et de l'éducation (ÉSPÉ).

Il ne convient pas néanmoins de prévoir deux filières de formation entièrement séparées, l'une pour les enseignants de maternelle, l'autre pour les enseignants d'élémentaire. Au contraire, il faut maintenir une formation commune pour l'ensemble des professeurs des écoles, pour faciliter la fluidité de leur carrière et la possibilité pour eux de changer de niveau d'enseignement. C'est pourquoi l'amendement vise à prévoir uniquement certains éléments spécifiques de formation pour les enseignants qui se destinent plus spécialement à la maternelle , afin qu'ils soient en mesure de s'adapter aux jeunes enfants. Cette disposition contribuera à conjurer le risque de primarisation de la maternelle par l'introduction trop précoce d'apprentissages formels.

Elle ne concernera pas uniquement la primo affectation des titulaires, mais toutes les affectations éventuelles en maternelle au cours de la carrière. Ainsi, un enseignant d'école élémentaire devra bénéficier d'éléments de formation spécifiques avant de recevoir une nouvelle affectation en maternelle. Les ÉSPÉ ont également une mission de formation continue des personnels ; il est normal qu'elles en soient chargées. De ce point de vue, l'amendement favorisera aussi la mobilité des enseignants entre les niveaux d'enseignement. Certains craignent aujourd'hui de prendre en charge des maternelles après s'être occupé de cours moyens, parce qu'ils s'estiment insuffisamment formés à cette tâche.

Il conviendra de s'assurer que ces éléments de formations propres aux enseignants qui seront affectés en maternelle tiennent compte des travaux de recherche les plus récents en matière de psychologie de l'enfant, afin que les professeurs puissent isoler les facteurs de risque et surtout les facteurs de protection de son développement.

En outre, par analogie avec sa position sur l'article 5 du présent projet de loi, votre commission a adopté un amendement de cohérence et de précision pour rétablir la mention des classes enfantines . Dans sa rédaction actuelle, et en contradiction avec la rédaction d'usage du code de l'éducation, l'article 30 omet les classes enfantines au profit des seules classes et écoles maternelles. Or, en milieu rural, la scolarisation des moins de six ans est souvent assurée dans des classes enfantines. Il convient donc de rétablir cette mention dans l'article fixant les missions de l'école maternelle.

Enfin, votre commission a adopté un amendement pour préciser que l'école maternelle s'attache à développer chez chaque enfant l'envie et le plaisir d'apprendre.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 30 bis (nouveau) (supprimé) - Rapport annuel sur la situation des écoles maternelles

Au bénéfice de son examen de l'article 30 redéfinissant les missions de l'école maternelle, votre commission a maintenu la suppression de cet article .

Article 31 (article L. 321-3 du code de l'éducation) - Redéfinition des missions de l'école élémentaire

I. - Le texte initial du projet de loi

L'article L. 321-3 du code de l'éducation prescrit les missions spécifiques de la formation scolaire du premier degré. C'est ce cadre général que les programmes nationaux doivent respecter et décliner en connaissances, compétences et méthodes à acquérir.

Outre la rectification de renvois au code de l'éducation par cohérence avec les dispositions du projet de loi concernant les cycles, l'article 31 du texte actualise le contenu de la formation primaire en :

- ajoutant la résolution de problèmes aux instruments fondamentaux que les élèves doivent apprendre, au même titre que l'expression orale et écrite, la lecture et le calcul ;

- supprimant l'objectif de susciter le développement de l'intelligence, de la sensibilité artistique, des aptitudes manuelles, physiques et sportives ;

- y inscrivant la culture scientifique et technique et une préparation à la compréhension et à un usage autonome responsable des médias.

L'éducation aux arts plastiques et musicaux ainsi que l'enseignement d'une langue vivante étrangère, qui figurent dans la rédaction en vigueur de l'article L. 321-3, sont maintenus.

Enfin, l'article 31 du projet de loi précise le contenu de l'éducation morale et civique, afin d'y inclure expressément l'apprentissage des valeurs et des symboles de la République pour permettre l'exercice de la citoyenneté.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a précisé que des éléments d'une culture historique et géographique, et non seulement scientifique et technique, sont dispensés au titre de la formation scolaire du premier degré.

Elle a également rajouté l'apprentissage des valeurs et des symboles de l'Union européenne, en plus de ceux de la République.

III. - La position de votre commission

Votre commission se réjouit de la place nouvelle accordée à la culture scientifique et technique dans la formation scolaire du premier degré. Plusieurs objectifs devraient être visés concomitamment et en particulier, donner le goût de l'enquête et de la recherche aux enfants et les sensibiliser aux enjeux sociaux et environnementaux des sciences et des techniques. De même, il est opportun d'intégrer des éléments d'une éducation aux médias afin d'offrir aux élèves une formation adaptée à leur temps.

L'introduction de l'apprentissage des valeurs et des symboles de la République au titre de l'éducation morale et civique est également louable et conforme à la philosophie générale du projet de loi, qui vise à consolider le contrat social en refondant l'institution fondamentale qu'est l'école. Encore convient-il de ne pas en exagérer la portée, puisque dans la pratique, bon nombre d'enseignants présentent déjà les valeurs et les symboles de la République dans leurs cours d'éducation civique.

En outre, il peut paraître maladroit de lier l'exercice de la citoyenneté à l'apprentissage des valeurs et des symboles de la République, puisque c'est sans condition autre que de capacité juridique que le citoyen se voit reconnaître des droits et imposer des devoirs par la Constitution et les lois. Même les régimes de l'administration légale des mineurs et de tutelle des majeurs empêchés prévus par le code civil doivent organiser une protection de ces personnes qui soit respectueuse de leurs libertés individuelles.

La connaissance des valeurs de la République ne saurait être une condition juridique préalable à la reconnaissance de la citoyenneté pleine et entière. Il n'est pas absolument certain qu'elle en soit également une condition pratique d'exercice, car pour agir comme un citoyen libre et responsable, il suffit de respecter les normes légales, sans besoin d'appréhender les valeurs qui les fondent ou les justifient. Indépendamment de ces considérations, il demeure plausible que l'apprentissage de valeurs fondatrices contribue à une meilleure compréhension des normes régissant notre communauté politique.

Votre commission se félicite que soit maintenu le principe d'une compétence partagée de la famille et de l'école dans l'éducation morale. Cela devrait suffire à conjurer le spectre parfois invoqué d'une morale d'État, toute contraire aux principes de la démocratie libérale et aux intentions du Gouvernement.

Il convient de noter que le projet de loi conserve l'obligation d'apprendre l'hymne national et son histoire, introduite en 1975 par la loi Haby. Cette mesure avait fait l'objet d'un recours en constitutionnalité au motif que les paroles de la Marseillaise auraient violé la liberté d'opinion protégée par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et l'égalité devant la loi de tous les citoyens garantie par l'article 1 ^er de la Constitution. Le Conseil d'État a estimé que la requête ne présentait aucun caractère sérieux et ainsi refusé de renvoyer au Conseil constitutionnel cette question prioritaire de constitutionnalité (CE, 23 décembre 2011, Association DIH-Mouvement de protestation civique ).

L'Assemblée nationale a fort opportunément complété la formation scolaire par l'apprentissage des valeurs de l'Union européenne. Faire comprendre aux jeunes enfants le sens du projet européen est essentiel pour le vivre ensemble des générations à venir.

Votre commission a modifié la rédaction de l'article 31 en adoptant une série d' amendements pour :

- préciser qu'outre un enseignement de langue vivante étrangère, l'école primaire assure une initiation à la diversité linguistique , conformément à la rédaction retenue à l'article 27 du projet de loi ;

- supprimer un adverbe d'obligation, l'indicatif revêtant déjà une valeur impérative générale ;

- assure l'acquisition et la compréhension de l'exigence du respect de la personne, de ses origines et de ses différences, et de l'égalité entre les femmes et les hommes . Cette formule plus générale a été préférée à la seule éducation à l'égalité de genre.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 31 bis (nouveau) (article L. 321-4 du code de l'éducation) - Approches pédagogiques spécifiques pour les élèves issus de milieu principalement créolophone

I. - Le texte issu de l'Assemblée nationale

L'article L. 321-3 du code de l'éducation prévoit au sein de l'enseignement du premier degré des aménagements spécifiques et des actions particulières à destination des élèves souffrant de troubles spécifiques du langage, des élèves intellectuellement précoces et des élèves non francophones nouvellement scolarisés en France.

Le présent article additionnel adopté par l'Assemblée nationale vise à prévoir que dans les académies d'outre-mer des approches pédagogiques spécifiques sont prévues dans l'enseignement de l'expression orale ou écrite et de la lecture au profit des élèves de milieu principalement créolophone.

II. - La position de votre commission

Les créoles constituent des langues à part entière et sont considérées comme des langues de France par le ministère de la culture. À la différence de la plupart des langues régionales sur le territoire métropolitain, les créoles sont transmis au sein des familles et demeurent des langues véhiculaires très présentes dans les départements d'outre-mer.

De ce fait, la scolarisation en français, qui n'est souvent qu'une langue seconde, nécessite un effort supplémentaire pour les élèves issus de milieux principalement créolophones. Il leur faut à la fois progresser dans la maîtrise de la langue d'enseignement qu'est le français et acquérir les connaissances et les compétences fixées dans les programmes. Or, la pédagogie standard est conçue dans le primaire pour des élèves de langue maternelle française. Elle n'est donc pas adaptée aux élèves créolophones.

Cette inadéquation des méthodes pédagogiques au primaire pénalise les élèves créolophones et contribue à expliquer les faibles performances en lecture des jeunes ultra-marins. Ainsi, d'après les statistiques du ministère de la défense et du ministère de l'éducation nationale, lors de la Journée d'appel et de préparation à la défense (JAPD) en 2009, 27 % des jeunes réunionnais, 31 % des jeunes guadeloupéens, 32 % des jeunes martiniquais et 43 % des jeunes guyanais connaissaient des difficultés de lecture contre une moyenne nationale de 11 % (métropole + DOM).

C'est pourquoi l'utilisation d'approches pédagogiques spécifiques au profit d'élèves créolophones mérite d'être promue.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Section 6 - Les enseignements du collège
Article 32 A (nouveau) (articles L. 313-1 et L. 331-7 du code de l'éducation) - Élaboration du projet d'orientation scolaire et professionnelle

I. - Le texte issu de l'Assemblée nationale

L'article L. 313-1 du code de l'éducation garantit le droit au conseil en orientation et à l'information sur les enseignements, les qualifications professionnelles, les professions et les débouchés comme composante du droit à l'éducation.

Il dessine le cadre général d'élaboration du projet d'orientation scolaire et professionnelle des élèves, en précisant que les propositions faites aux élèves tiennent compte de leurs aspirations, de leurs aptitudes et des perspectives professionnelles liées aux besoins prévisibles de la société, de l'économie et de l'aménagement du territoire. Le projet d'orientation est élaboré avec l'aide des parents, des enseignants, des personnels d'orientation et de l'ensemble des professionnels compétents.

La procédure d'orientation est fixée par les articles L. 331-7 et L. 331-8 du code de l'éducation, le premier concernant l'élaboration du projet d'orientation scolaire et professionnelle et le second régissant la décision d'orientation par le chef d'établissement sur proposition du conseil de classe.

Le présent article additionnel adopté par l'Assemblée nationale tend à réécrire l'article L. 331-7 par la transplantation de dispositions déjà existantes aux alinéas 2 et 3 de l'article L. 313-1 d'une part, et d'une mesure prévue à l'alinéa 195 du rapport annexé au projet de loi, d'autre part.

Il prévoit que l'élaboration du projet d'orientation de l'élève devra s'appuyer sur un parcours individuel d'information, d'orientation et de découverte du monde économique et professionnel proposé à chaque élève aux cours de sa scolarité dans le second degré.

Par rapport aux dispositions en vigueur, il convient aussi de retenir une précision supplémentaire qu'apporte l'article additionnel : l'orientation et les formations proposées aux élèves doivent favoriser la représentation équilibrée des hommes et des femmes dans les différentes filières.

II. - La position de votre commission

Le présent article additionnel opère essentiellement des modifications rédactionnelles à droit constant. La seule novation concerne le parcours du parcours individuel d'information et d'orientation, que prévoyait initialement le rapport annexé. Encore faut-il considérer qu'il s'agit d'une mesure relevant plutôt du pouvoir réglementaire que de l'ordre législatif.

Il conviendra lors de la mise en oeuvre de cette mesure de combler les lacunes et de corriger les défauts de l'actuel parcours de découverte des métiers et des formations (PDMF), destiné à fournir une première approche du monde professionnel dès le collège.

Le PDMF a été introduit à titre expérimental par la circulaire n° 2008-092 du 17 juillet 2008, avant d'être généralisé dès la rentrée 2009, sans véritable évaluation. Il s'appuie essentiellement sur les dispositifs existants comme l'option de découverte professionnelle, l'entretien personnalisé d'orientation, la séquence d'observation en milieu professionnel, voire l'accompagnement éducatif, au collège et l'orientation active au lycée. Plutôt que de constituer une véritable programmation année par année d'une éducation à l'orientation, le parcours ressemble plus à une tentative d'orchestration des différents outils déjà mis en place.

La classe de 5 ^e est aujourd'hui censée permettre la découverte d'une large palette de métiers de tous niveaux de qualification grâce à des visites in situ et des contacts avec des professionnels. En 4 ^e , les élèves vont à la découverte des différentes voies de formation en passant notamment une journée dans un lycée, un lycée professionnel ou un CFA. En 3 ^e , la nouvelle étape du parcours de découverte se confond avec la séquence d'observation en milieu professionnel obligatoire pour tous les élèves, telle qu'elle est décrite dans le décret n° 2005-1013 du 14 août 2005, mais elle peut aussi être articulée avec l'enseignement optionnel de découverte professionnelle.

Le stage obligatoire de cinq jours en classe de 3 ^e , dans son format et son organisation actuels, demeure marqué par des logiques de reproduction sociale. En effet, les opportunités de stages sont très largement dictées par les relations familiales et le travail des parents, si bien que les élèves restent cantonnés dans le milieu professionnel de leurs proches, sans réelles possibilités d'ouverture vers d'autres horizons.

Après le collège, la démarche se poursuit en Première avec la journée passée en établissement d'enseignement supérieur pour se préparer à l'après-bac et en Terminale avec la mise en oeuvre du dispositif d'orientation active vers l'enseignement supérieur et le suivi des nouvelles procédures apportées par la généralisation du « dossier unique ».

De fait, rien n'était prévu dans le PDMF pour garantir la cohérence des différentes séquences que l'élève traverse année après année. Le passeport orientation-formation que l'élève devait compléter au cours de sa scolarité en retraçant l'historique de ses activités, de ses expériences et des compétences acquises ne pouvait suffire, au-delà du simple aspect formel, à donner une cohérence et une continuité aux activités réalisées au cours du parcours.

Votre commission souhaite que le parcours individuel d'information et d'orientation permette un mûrissement progressif du choix d'orientation par l'élève et sa famille. Il devra garantir une égalité de traitement entre tous les élèves et éviter toute préorientation avant la fin de la 3 ^e . L'accompagnement prodigué par les enseignants et les personnels d'orientation sera crucial à chaque étape. Un renforcement de la place des parents et des élèves dans la décision d'orientation jusqu'à leur en confier la responsabilité pleine et entière n'aurait pas de sens si aucun soutien, ni aucun conseil ne leur était accordé par les professionnels de l'éducation nationale.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a supprimé en séance plénière un article additionnel 25 ter qu'avait adopté sa commission des affaires culturelles et de l'éducation pour modifier l'article L. 313-1 du code de l'éducation. Cet article visait à :

- inscrire dans la loi la mise en place du parcours individuel d'information, d'orientation et de découverte du monde professionnel pour tous les élèves du second degré, ce que réalise finalement le présent article 32 A du projet de loi ;

- rappeler que les élèves et leurs parents ont la responsabilité des choix d'orientation, en précisant expressément que les élèves déterminent leur orientation ;

- supprimer l'encadrement de l'orientation et des formations proposées aux élèves par la prise en compte de leurs aspirations, de leurs aptitudes et des perspectives professionnelles liées aux besoins économiques et sociaux prévisibles.

Était clairement affichée dans le dispositif supprimé la volonté de donner le dernier mot aux parents d'élèves en matière d'orientation.

Malheureusement, sa rédaction et son imputation dans le code de l'éducation étaient défectueuses, si bien qu'il manquait l'objet qui lui était assigné. En réalité, il n'apportait quasiment rien au droit en vigueur, si ce n'est de la confusion. En effet, il ne touchait pas à la procédure d'orientation inscrite aux articles L. 331-7 et L. 331-8 du code de l'éducation, ce dernier article attribuant explicitement la décision au chef d'établissement. En outre, il reprenait à peu de choses près des formulations déjà inscrites dans la loi. Ainsi, l'article L. 331-8 précité prévoit déjà que « le choix de l'orientation est de la responsabilité de la famille ou de l'élève quand celui-ci est majeur ».

Votre commission est très favorable à ce qu'à titre expérimental au moins, la décision d'orientation revienne à la famille plutôt qu'au chef d'établissement. Elle a inséré à cet effet un article additionnel avant l'article 32 qu'elle a inséré à cette fin dans le projet de loi.

Votre commission a adopté un amendement pour préciser que l'orientation et les formations proposées aux élèves tiennent compte non seulement de leurs aspirations et de leurs aptitudes, mais aussi du développement de ces dernières, qui ne sont pas figées une fois pour toutes à l'entrée au collège.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article additionnel avant l'article 32 (nouveau)

Votre commission a adopté un article additionnel afin de modifier à titre expérimental la procédure d'orientation à la fin du collège . Par dérogation à la procédure fixée par l'article L. 331-8 du code de l'éducation, la décision d'orientation serait retirée au chef d'établissement et confiée aux parents de l'élève concerné . Limitée à trois ans dans des académies et des conditions déterminées par le ministre de l'éducation nationale, cette expérimentation fera l'objet d'un rapport d'évaluation transmis au Parlement avant sa généralisation.

Confier la décision d'orientation aux familles semble le meilleur moyen pour limiter l'orientation subie, par défaut, qui demeure une source grave d'absentéisme et de décrochage scolaire. La maîtrise par l'éducation nationale de la procédure d'orientation tend parfois à se confondre avec une rationalisation des flux d'élèves et n'a pas contribué à limiter les biais sociaux qui demeurent massivement à l'oeuvre dans l'orientation.

Dans le cadre expérimental, la décision d'orientation demeurera préparée en amont par l'équipe pédagogique et fera l'objet d'une proposition du conseil de classe transmise aux parents. Aux termes de l'article R. 421-50 du code de l'éducation, le conseil de classe présidé par le chef d'établissement, rassemble les enseignants, le conseiller d'orientation-psychologue, le CPE, les délégués des parents d'élèves, les délégués des élèves. La décision des parents n'interviendra qu'au terme d'une concertation approfondie avec l'équipe éducative. Il n'est pas question de faire porter à des parents laissés à eux-mêmes la charge du choix d'orientation. Pour des familles très éloignées de l'institution scolaire et démunis de repères, ce moment de concertation avec l'équipe éducative sera important pour éclairer leur choix.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 32 (article L. 332-1 du code de l'éducation) - Abrogation des cycles d'enseignement du collège

Cet article abroge l'article L. 332-1 du code de l'éducation divisant la scolarité du collège en trois cycles, par coordination avec l'article 23 du projet de loi.

Au bénéfice de son examen de l'article 23, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 32 bis (nouveau) (Article L. 332-2 du code de l'éducation) - Continuum école élémentaire-collège

I. - Le texte issu de l'Assemblée nationale

L'article L. 332-2 du code de l'éducation, issu de la loi Haby du 11 juillet 1975, décrit les caractéristiques essentielles des enseignements dispensés au collège.

La formation secondaire doit succéder sans discontinuité à la formation primaire. Elle doit donner aux élèves une culture accordée à la société de leur temps. Elle repose sur un équilibre des disciplines intellectuelles, artistiques, manuelles, physiques et sportives et permet de révéler les aptitudes et les goûts.

Le présent article additionnel adopté par l'Assemblée nationale a une portée essentiellement rédactionnelle, si ce n'est la précision que la formation dispensée aux collèges s'appuie sur le socle commun de connaissances, de compétences et de culture.

II. - La position de votre commission

La précision apportée par l'Assemblée nationale est conforme à l'orientation générale du projet de loi qui vise à mieux articuler le socle commun et les programmes du premier et du second degré.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 33 (article L. 332-3 du code de l'éducation) - Définition de l'enseignement dispensé en collège

I. - Le texte initial du projet de loi

L'article L. 332-3 du code de l'éducation est directement issu de la loi n° 75-620 du 11 juillet 1975 et forme le fondement juridique du collège unique.

Il prévoit que les collèges dispensent un enseignement commun, réparti sur quatre niveaux, dont les deux derniers peuvent comporter des enseignements complémentaires. Certains de ces compléments de formation peuvent préparer à une formation professionnelle et comporter des stages contrôlés par l'État et accomplis auprès de professionnels agréés.

À titre d'exemple d'enseignements complémentaires, il convient de citer l'option de découverte professionnelle - 6 heures (DP6) en classe de 3 ^e . Elle sert à faire découvrir quelques champs professionnels et doit permettre des réalisations pratiques, mais préfigure très souvent une orientation vers la voie professionnelle. Le biais social dans le choix de cette option est très marqué.

La césure entre les deux premières années de collège et les deux dernières est accentué par le fait que l'article L. 332-3 précité permet qu'après la classe de 5 ^e la scolarité puisse être accomplie dans des classes préparatoires rattachées à un établissement de formation professionnelle.

C'était en particulier le cas des classes préparatoires à l'apprentissage (CPA) et des classes d'initiation préprofessionnelle en alternance (CLIPA). À la rentrée 2011, elles ont été refondues dans de nouveaux dispositifs avec le parcours d'initiation aux métiers (PIM), première phase effectuée sous statut scolaire de la formation d'apprenti junior prévu par l'article L. 337-3 du code de l'éducation, et avec le dispositif d'initiation aux métiers en alternance (DIMA), formation en alternance, sous statut scolaire, d'une durée d'un an maximum, partagée entre l'établissement de formation et des stages en milieu professionnel. La description de l'évolution des dispositifs de préapprentissage est renvoyée à l'examen de l'article 38 du projet de loi qui en prévoit l'abrogation ou la stricte limitation.

En somme, le droit en vigueur laisse persister un premier palier de préorientation au cours de la scolarité obligatoire à partir de la 4 ^e ou plus souvent de la 3 ^e . Si l'on tient compte des séries technologique et professionnelle du diplôme national du brevet (DNB) et des filières d'enseignement adapté, prévues par l'article L. 332-4 du code précité pour les élèves éprouvant des difficultés graves et permanentes, ce sont près de 13 % des élèves qui ne sont pas scolarisés en 3 ^e générale mais dans des structures parallèles. ^{44 ( * )}

L'article 33 du projet de loi maintient la possibilité d'offrir des enseignements complémentaires mais il restreint à la seule dernière année de collège ceux qui visent à préparer les élèves à une formation professionnelle. Est également conservée la possibilité d'y inclure des stages dans les mêmes conditions qu'actuellement.

En revanche, il supprime les classes préparatoires rattachées à un établissement de formation professionnelle. A la place, il précise que les lycées professionnels peuvent être associés à la préparation des élèves de 3 ^e à la formation professionnelle. Cette mention exclusive vise à empêcher les centres de formation des apprentis (CFA) d'être partie prenante des enseignements complémentaires à visée professionnelle, afin de conforter la voie scolaire.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a clarifié la rédaction dans le souci de consolider le collège unique. Elle a précisé que les enseignements complémentaires proposés au collège devaient favoriser l'acquisition du socle commun de connaissances, de compétences et de culture. Le lien est ainsi mieux fait entre la scolarité obligatoire et le socle en restreignant les possibilités de déroger à l'enseignement commun par des filières ou des options annexes.

Elle a également précisé que les lycées agricoles pouvaient être associés à la préparation à la formation professionnelle en classe de 3 ^e .

III. - La position de votre commission

Votre commission approuve la réaffirmation du collège unique, qui doit offrir à tous les élèves une formation commune, avant que ne s'opère l'orientation vers des filières ou des métiers. L'ensemble des travaux internationaux, notamment les enquêtes PISA de l'OCDE, ont établi que ceteris paribus les pays qui procédaient à des sélections ou des orientations précoces récoltaient de moins bons résultats tant en matière de performance scolaire qu'en termes d'inégalités sociales.

L'avancée réelle que fut la loi Haby en 1975 n'a pas été parachevée, si bien que le collège unique n'a jamais cessé d'être attaqué et que la création d'options, de filières et de dérogations successives l'a miné en pratique. La multiplication des dispositifs de préapprentissage depuis 2009 a accéléré le mouvement. Il relève d'une nécessité impérieuse qu'un projet de loi prétendant refonder l'école de la République stoppe cette dynamique néfaste et confirme définitivement l'unicité de la scolarité obligatoire.

Votre commission considère qu' il faut impérativement garantir l'unicité du collège en évitant que les enseignements complémentaires ne constituent qu'une préorientation déguisée . Pour cela, il convient d'abandonner les options comme la DP6 mais aussi d'approfondir la préparation aux choix d'orientation dans le dialogue avec les élèves et les familles .

Deux amendements ont été adoptés pour parfaire le dispositif :

- le premier prévoit que les enseignements complémentaires proposés à tous les élèves du collège puissent aussi contribuer à l'élaboration du projet d'orientation scolaire et professionnelle afin d'éclairer et de préparer les choix d'orientation des familles ;

- le second amendement vise à tenir compte du fait que toutes les structures d'enseignement agricole ne prennent pas la forme de lycées ; c'est notamment le cas des maisons familiales et rurales qui représentent environ le tiers des effectifs scolarisés dans le second degré agricole. Plutôt que de mentionner les lycées agricoles, il convient de viser les établissements d'enseignement agricole.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 34 (article L. 332-4 du code de l'éducation) - Suppression des dispositifs d'alternance pendant les deux dernières années de collège

I. - Le texte initial du projet de loi

L'article L. 332-4 du code de l'éducation rassemble l'ensemble des aménagements particuliers de la scolarité au collège accumulés depuis 1975. Il en existe quatre types différenciés selon leurs publics :

1° les élèves éprouvant des difficultés, à qui peut être proposé l'enseignement adapté (alinéa 1) ;

2° les élèves intellectuellement précoces, dont la scolarité peut être accélérée (alinéa 3) ;

3° les élèves non francophones nouvellement arrivés en France (alinéa 5) ;

4° les élèves préorientés vers la voie professionnelle à qui peuvent être proposés des dispositifs d'alternance dès la 4 ^e dans la perspective d'une découverte des métiers et d'une première formation professionnelle (alinéa 4).

Ce dernier type d'aménagement particulier est le plus récent. Il a été introduit par la loi n° 2011-893 du 28 juillet 2011. Il intègre non seulement les stages contrôlés par l'État auprès de professionnels agréés ouverts à tous les élèves au titre de l'article L. 332-3 du code de l'éducation, mais aussi des stages dans des CFA ou des sections d'apprentissage.

L'article 34 du projet de loi, qui forme un ensemble cohérent avec ses articles 33 et 38 afin de restreindre le préapprentissage et consolider le collège unique, supprime ce dispositif. En revanche, il maintient les autres aménagements qui répondent à des besoins avérés.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. - La position de votre commission

Votre commission approuve la suppression des dispositions issues de la loi Cherpion de 2011, qui avait ouvert de nouvelles brèches dans le collège unique, en valorisant excessivement l'apprentissage au détriment de la scolarité obligatoire et de la maîtrise du socle commun.

Elle approuve également le principe du maintien d'un enseignement adapté pour les élèves présentant des difficultés d'apprentissage graves et permanentes. Les sections d'enseignement général et professionnel adapté (SEGPA) et les établissements régionaux d'enseignement adapté (EREA) constituent des structures d'accueil adaptées qu'il ne convient pas de perturber.

Les élèves sont admis en SEGPA sur décision du directeur académique des services de l'éducation nationale (DASEN), directeur des services départementaux de l'éducation nationale, après accord des parents et avis de la commission départementale d'orientation. Cette dernière est composée du médecin conseiller technique départemental, de membres des corps d'inspection, de personnels de direction, d'enseignants et de représentants de parents d'élèves

Au sein des établissements accueillant une SEGPA, un bilan annuel des élèves est réalisé et communiqué aux parents. Si l'établissement ou la famille souhaite une révision d'orientation, le bilan est transmis à la commission départementale pour avis avant décision du DASEN.

Les enseignements au sein des SEGPA sont assurés par :

- des instituteurs et des professeurs des écoles spécialisés, titulaires du certificat d'aptitude professionnelle aux actions pédagogiques spécialisées de l'adaptation et de l'intégration scolaires (CAPSAIS) ou du certificat d'aptitude professionnelle pour les aides spécialisées, les enseignements adaptés et la scolarisation des élèves en situation de handicap (CAPA-SH) ;

- des professeurs de collège et de lycée professionnel, éventuellement en possession du certificat complémentaire pour les enseignements adaptés et la scolarisation des élèves en situation de handicap.

Dans l'enseignement public, 1 500 établissements présentent une SEGPA. Sur les quatre niveaux de la scolarité du collège, les effectifs de l'enseignement adapté représentaient 95 755 élèves en 2011-2012, en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer, public et privé compris. Les garçons représentent environ 60 % de l'ensemble. Il convient de noter qu'il n'est pas fait un usage démesuré de l'affectation en SEGPA dans l'éducation nationale, puisque depuis leur création en 1996, leurs effectifs ont diminué d'environ 25 000 élèves.

Au bénéfice de son examen des articles 33 et 38 du projet de loi, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 35 (article L. 332-5 du code de l'éducation) - Introduction d'une éducation aux médias numériques dans les collèges

I. - Le texte initial du projet de loi

A. Le dispositif proposé : l'importance de l'éducation aux médias réaffirmée

Aux termes de l'article L. 332-5 du code de l'éducation, « la formation dispensée à tous les élèves du collège comprend obligatoirement une initiation économique et sociale et une initiation technologique ». Le présent article propose de compléter ce dispositif créé par la loi n° 71-577 du 16 juillet 1971 d'orientation sur l'enseignement technologique par une éducation obligatoire aux médias et à l'information.

L'éducation aux médias et à l'information constitue le prolongement, au collège, de la mission confiée à l'école primaire par l'article 31 du projet de loi, qui prévoit que l'enseignement du premier degré doit contribuer « à la compréhension et à un usage autonome et responsable des médias, notamment numériques ». Elle constitue également un complément à la formation, destinée à l'ensemble des élèves, à l'utilisation des outils et des ressources numériques instaurée par l'article 26.

L'inspection générale de l'éducation nationale (IGEN) définit, dans son rapport commun de 2007 avec l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) ^{45 ( * )} , l'éducation aux médias comme « toute démarche visant à permettre à l'élève de connaître, de lire, de comprendre et d'apprécier les représentations et les messages issus de différents types de médias auxquels ils est quotidiennement confronté, de s'y orienter et d'utiliser de manière pertinente, critique et réfléchie ces grands supports de diffusion et les contenus qu'ils véhiculent ».

Les objectifs de l'éducation aux médias peuvent se décliner en trois catégories d'apprentissages : la formation esthétique (connaissance des oeuvres iconiques et télévisuelles), la maîtrise des langages médiatiques et l'éducation à la citoyenneté par la transmission de valeurs et le développement de l'esprit critique. De fait, il ne s'agit pas d'un enseignement en tant que tel, mais d'une compétence à développer au travers des différentes disciplines enseignées au collège.

B. Une préoccupation internationale et européenne ancienne et récurrente

L'éducation aux médias constitue une préoccupation constante des instances européennes. Ainsi, la Commission européenne, dans sa recommandation sur l'éducation aux médias dans l'environnement numérique, a, en 2009, invité les États membres à inclure cet enseignement dans les programmes à tous les niveaux de la scolarité.

Déjà, dans une résolution du 6 septembre 2005 sur la directive « Télévision sans frontières » (89/552/CEE), le Parlement européen demandait au Conseil et à la Commission de concevoir et de mettre en oeuvre des programmes d'éducation aux médias visant à promouvoir une citoyenneté active et responsable. Puis, en septembre 2006, la Charte européenne pour l'éducation aux médias en faisait une composante des politiques des États membres en matière d'éducation, de culture et d'économie.

Ces initiatives prennent leur source dans la déclaration de l'UNESCO du 22 janvier 1982, dite déclaration de Grunwald sur l'éducation aux médias, qui indiquait : « L'école et la famille partagent la responsabilité de préparer les jeunes à vivre dans un monde dominé par les images, les mots et les sons. Enfants et adultes doivent être capables de déchiffrer la totalité de ces trois systèmes symboliques, ce qui entraîne un réajustement des priorités éducatives, lequel peut favoriser à son tour une approche intégrée de l'enseignement du langage et de la communication ».

Vingt-cinq ans après cet événement, l'UNESCO a réaffirmé la pertinence de la déclaration de 1982 et regretté le manque de reconnaissance de l'éducation aux médias. Il a rappelé à cette occasion la nécessité de développer des programmes intégrés d'éducation aux médias à tous les niveaux de l'enseignement et de former les enseignants en la matière. ^{46 ( * )}

C. Une mise en oeuvre tardive et hésitante en France

Alors que la presse écrite, dont l'influence sur les élèves était jugée pernicieuse, a longtemps été proscrite de l'enceinte scolaire, ce n'est qu'avec une circulaire de 1976 que l'éducation aux médias fait son entrée dans l'enseignement, sous le prisme de l'initiation à la culture audiovisuelle et l'utilisation de la presse d'information comme support pédagogique. La circulaire encourage également les partenariats avec les professionnels de la presse afin que les élèves puissent « s'ouvrir au monde moderne » et fait de l'éducation aux médias un outil d'apprentissage à l'exercice de la citoyenneté.

Toutefois, cet enseignement ne fait l'objet, pendant trente ans, d'aucune traduction législative ou réglementaire. Il existait certes, sur l'éducation aux médias, des recommandations concernant l'utilisation de la presse par les enseignants et des mentions dans les programmes de plusieurs disciplines, mais ces orientations étaient dispersées et sans réelle visibilité.

Pour la première fois, la loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école cite l'éducation aux médias dans son rapport annexé : « la place croissante de l'information dans la société rend indispensable l'éducation de tous les élèves à la lecture et à l'analyse critique des médias d'information ». Puis, le décret n° 2006-830 du 11 juillet 2006 relatif au socle commun de connaissances et de compétences et modifiant le code de l'éducation installe l'éducation aux médias parmi les objectifs fondamentaux officiellement assignés au système éducatif.

Depuis cette date, l'éducation aux médias figure ainsi dans le socle commun de connaissances et de compétences que tout élève doit maîtriser en fin de scolarité obligatoire, défini par le décret n° 2006-830 du 11 février 2006, notamment dans le cadre des quatrième - la maîtrise des techniques usuelles de l'information et de la communication (TUIC) - et sixième - les compétences sociales et civiques - piliers de ce socle. Elle est également mentionnée par la circulaire n° 2010-012 du 29 janvier 2010 relative à la réforme des lycées.

Afin de conseiller les établissements et de former les enseignants à cette démarche, le Centre de liaison de l'enseignement et des médias d'information (CLEMI), établissement public sous tutelle de l'éducation nationale créé en 1983 et associé au Centre national de documentation pédagogique (CNDP), a pour mission, dans l'ensemble du système éducatif, d'apprendre aux élèves une pratique citoyenne des médias. Il dispose à cet effet de correspondants académiques placés auprès des recteurs.

Il est notamment chargé d'établir des partenariats constants entre établissements, enseignants et professionnels de l'information. On citera à cet égard l'opération « la semaine de la presse et des médias à l'école », qui, depuis une vingtaine d'années, vise à « aider les élèves à comprendre le système des médias et à former leur jugement » (circulaire n° 2009-145 du 14 octobre 2009). Y participent 4 millions d'élèves, 330 000 enseignants et plus de 1 000 médias (journaux magazines, radios, télévisions, agences de presse). Le centre propose également chaque année des formations continues à plus de 15 000 enseignants visant à développer leur connaissance du système des médias d'information, l'analyse et la compréhension de leurs messages et leur utilisation pédagogique en classe. Il accompagne enfin les élèves qui créent des médias scolaires. Le CLEMI possède et exploite, à ce titre, le fonds de journaux scolaires et lycéens le plus important d'Europe (plus de 45 000 journaux).

Ces actions demeurent malgré tout bien insuffisantes à asseoir l'éducation aux médias dans le corpus éducatif. Le constat dressé par l'IGEN dans son rapport précité en 2007 déplore ainsi que « malgré l'existence de pratiques et d'initiatives multiples depuis une trentaine d'années, impulsées la plupart du temps par le CLEMI, sous la houlette du ministère, l'éducation aux médias est demeurée l'affaire de militants, parfois contestés dans le cadre scolaire, et paraît peu présente en tant que telle dans les politiques éducatives. »

Les conclusions de l'IGEN indiquent qu'il existe une grande hétérogénéité dans la manière d'aborder les médias selon les disciplines. En outre, la réflexion est globalement dominée par la problématique de l'éducation à la citoyenneté et met au second plan une réflexion sur les médias en tant que tels (c'est-à-dire comme véhicules massifs d'information déterminant des formes d'expression et induisant des modes de lecture spécifiques). L'image a, la plupart du temps, un statut d'illustration ou de document de second plan (elle est utilisée, dans une majorité de cas, pour rendre plus vivante ou concrète l'étude d'un thème ou d'un point du programme mais rarement objet d'étude en elle-même). Enfin, lorsque le média fait l'objet d'une étude spécifique, l'enseignement entre rapidement dans le seul champ des apprentissages techniques.

II. - Le texte issu de l'Assemblée nationale

À l'initiative du Gouvernement, la rédaction initiale de l'article 35, qui complétait l'article L. 322-5 précité en indiquant que l'initiation technologique dispensée au collège inclut « une éducation aux médias numériques », a été modifiée pour lui préférer les termes « d'éducation obligatoire aux médias et à l'information ».

Cette modification constitue la transcription législative des recommandations du rapporteur du Conseil économique, social et environnemental, qui avait estimé la rédaction initialement proposée par trop réductrice en ce qu'elle ramenait l'éducation aux médias à une partie de l'initiation technologique.

La rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale reprend donc l'expression « éducation aux médias et à l'information » déjà utilisée par l'UNESCO dans son programme de formation des enseignants en 2012. ^{47 ( * )}

Ainsi, l'éducation aux médias et à l'information n'est plus subordonnée à l'initiation à la technologie, mais constitue un objectif indépendant de formation des collégiens dans le cadre des différents enseignements reçus. Elle est également élargie à l'ensemble des médias et sources d'information.

III. - La position de votre commission

Le présent article, s'agissant du collège, souligne l'importance de l'éducation aux médias en l'inscrivant dans le code de l'éducation. Votre commission salue cette reconnaissance, elle qui avait rappelé dès 2008 toute l'utilité d'une éducation aux médias renforcée.

Dans son rapport d'information sur les jeunes et les nouveaux médias ^{48 ( * )} fait au nom de votre commission, M. David Assouline indiquait ainsi : « Le développement des nouvelles technologies de l'information (Internet, téléphones mobiles, blogs) et la désaffection pour la lecture de la presse chez les jeunes, ont pour conséquence le morcellement du paysage médiatique. Mais c'est aussi la porte ouverte à la manipulation et à la désinformation. (...) Les jeunes n'ont pas forcément conscience que les conditions de production de l'information, le support ou le canal de diffusion ne sont pas neutres sur Internet et qu'ils conditionnent la forme des messages, induisent une série de choix et donc surdéterminent leur contenu. (...) C'est à ce défi que doit répondre l'école, qui a le devoir de donner aux élèves les moyens d'adopter une posture critique vis-à-vis des nouveaux médias, de l'information, de la publicité, et des contenus qu'ils diffusent. L'école doit démontrer que les médias ne sont pas les seuls transmetteurs d'un savoir indiscutable mais que la médiation est humaine, multiple et doit pouvoir être discutée et contestée. »

L'introduction, dans le code de l'éducation, de l'éducation aux médias ne saurait toutefois suffire à assurer son développement effectif dans les classes tant il reste, en la matière, de chemin à parcourir.

Il conviendra en particulier de donner les moyens au CLEMI d'assurer ses missions , notamment les partenariats entre les écoles et les professionnels de l'information, dans un contexte où la multiplication des supports médiatiques et la montée en puissance des nouvelles technologies vont rendre son action de plus en plus large et complexe à mettre en oeuvre.

Dans leur rapport précité, l'IGEN et l'IGAENR estimaient ainsi que « pour que l'éducation aux médias puisse ne plus être considérée comme une affaire de militants ou d'amateurs, il parait nécessaire de passer au stade d'une démarche globale, construite et pilotée. (...) Le système scolaire va devoir mettre en place les conditions d'une meilleure intégration de ces objectifs aux enseignements existants ». Les textes règlementaires d'application ne pourront donc faire l'économie d'un référentiel de compétences clair permettant une progressivité de cet enseignement au gré des niveaux scolaires et une évaluation pour chaque discipline concernée.

Si le présent article ne mentionne que le collège, votre commission tient à souligner que l'éducation aux médias et à l'information ne saurait être oubliée des enseignements de l'école élémentaire et du lycée . Il lui apparaît en effet essentiel que l'école forme, tout au long de la scolarité, des jeunes capables d'exercer pleinement leur rôle de citoyen dans ce qu'il est convenu d'appeler la société de l'information. Chacun doit pouvoir posséder, à l'issue de son cursus, les clés de compréhension de cet environnement.

Votre commission partage sur ce point les propos M. Jean-Michel Fourgous ^{49 ( * )} sur la nécessité, pour l'éducation nationale, de s'attacher à développer l'esprit critique et l'analyse de ses élèves : « Comprendre notre société de l'information, c'est apprendre à n'accepter aucune information sans la vérifier ou la mettre à l'épreuve. Seuls ceux qui sauront se former, s'informer, comprendre leur environnement au travers des médias d'aujourd'hui et de demain, sauront s'adapter à un monde en mutation constante. »

Votre commission approuve à cet égard la modification adoptée par l'Assemblée nationale en ce qu'elle fait de l'éducation aux médias un enseignement transversal en tant que tel, et non une option de l'initiation à la technologie, ce qui semblait par trop réducteur.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 36 (article L. 332-6 du code de l'éducation) - Conditions d'attribution du brevet

I. - Le texte initial du projet de loi

L'article L. 332-6 du code de l'éducation prévoit que le diplôme national du brevet (DNB) sanctionne la formation acquise à l'issue de la scolarité suivie dans les collèges où les classes de niveau équivalent situées dans d'autres établissements. Sont ainsi soumis à l'obligation de présenter le DNB les élèves des classes de 4 ^e et de 3 ^e situées dans les établissements d'enseignement agricole.

Il est fixé comme finalité au DNB la maîtrise du socle commun, mais pas exclusivement, puisqu'il doit aussi intégrer les résultats de l'éducation physique et sportive et prendre en compte les enseignements complémentaires suivis par les élèves.

En outre, le DNB comprend une note de vie scolaire. Conformément à l'article D. 332-4-1 du même code, « cette note mesure l'assiduité de l'élève et son respect des dispositions du règlement intérieur. Elle prend également en compte sa participation à la vie de l'établissement et aux activités organisées ou reconnues par l'établissement. »

Enfin, des bourses sont attribuées aux lauréats avec mention ainsi qu'à d'autres élèves méritants.

L'article 36 du projet de loi supprime toute mention des conditions nécessaires à l'obtention du DNB, en les renvoyant au décret, dans un but de simplification. Les bourses au mérite sont, en revanche, conservées.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a rétabli le principe que le DNB attestait la maîtrise du socle commun, que la rédaction du Gouvernement avait effacé.

Cette précision est, en effet, essentielle pour guider la refonte par voie réglementaire des règles d'obtention de ce diplôme, qui reste le premier qu'obtiennent les élèves au cours de leur scolarité et qui à ce titre est doté d'une forte charge symbolique dans les familles.

III. - La position de votre commission

Comme bon nombre d'observateurs, votre commission déplore l'extraordinaire complexité du DNB qui en brouille la signification, alors qu'il devait être directement corrélé à la maîtrise du socle à la fin de la scolarité obligatoire.

Depuis la session 2011, l'obtention du DNB dans la série générale impose à l'élève d'avoir validé les sept compétences du socle sans compensation. Cette validation passe par la délivrance d'une attestation par le chef d'établissement. Mais ce n'est pas suffisant, le candidat doit également avoir obtenu une moyenne générale égale ou supérieure à 10/20 au groupe constitué par :

- les notes de contrôle continu, dont la note de vie scolaire depuis la loi du 23 avril 2005 (58 % de la moyenne générale) ;

- la note obtenue à l'oral d'histoire des arts (10 % de la moyenne générale) ;

- Les notes obtenues à l'examen du brevet en français en mathématiques et histoire-géographie (32 % de la moyenne générale).

Un récent rapport des inspections générales est venu interroger la pertinence du DNB et son articulation avec le livret de compétences. Il en ressort que la valeur d'évaluation du DNB est contestable. Il peut même :

« être qualifié d'examen «administré», c'est-à-dire que les résultats ne sont pas arrêtés par rapport aux seuls acquis des élèves qu'il est censé mesurer, mais le plus souvent par rapport au taux moyen de réussite souhaité en référence à celui de l'année précédente, taux à partir duquel on fixe les notes à partir desquelles on «rachète» les candidats. » ^{50 ( * )}

En outre, et partiellement en conséquence, le DNB ne joue aucun rôle dans les procédures d'orientation et d'affectation à l'issue du collège. Le code de l'éducation n'attribue pas d'ailleurs de droit à la poursuite d'études pour les titulaires du DNB. À l'inverse, un échec n'entrave pas la poursuite dans le second cycle du secondaire.

Votre commission appelle donc de ses voeux la poursuite de la simplification pédagogique et administrative du DNB , qu'a déjà engagée le ministre de l'éducation dans une note de service de septembre 2012. En particulier, depuis l'automne dernier, le renseignement du livret de compétences a été considérablement allégé pour soulager enseignants et chefs d'établissement de tâches administratives inutiles. Il demeure à améliorer la capacité évaluative de ce diplôme, afin de le transformer en instrument clair et efficace de certification de la maîtrise du socle commun.

Votre commission a adopté un amendement afin de prévoir que le diplôme national du brevet doit comprendre la réalisation par l'élève de projets transdisciplinaires .

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Section 7 - Le baccalauréat
Article 37 (articles L. 333-3, L. 333-4 [nouveau] et L. 334-1 du code de l'éducation) - Objectifs du baccalauréat

I. - Le texte initial du projet de loi

Dans sa version en vigueur, le code de l'éducation traduit le déséquilibre symbolique existant entre le baccalauréat général et les voies technologique et professionnelle.

Certes, son article L. 333-2 prévoit que tous les types d'enseignement peuvent conduire au baccalauréat et précise que ce diplôme peut comporter l'attestation d'une qualification professionnelle. Mais, dans les articles suivants, les trois baccalauréats sont traités dans des chapitres différents et dans un ordre qui peut s'apparenter à une hiérarchie : d'abord le baccalauréat général (art. L. 334-1), puis le baccalauréat technologique (art. L. 336-1) et enfin le baccalauréat professionnel (art. L. 337-1).

Le contenu des articles laisse également pointer une différence de statut. Alors que les articles L. 336-1 et L. 337-1 indiquent simplement qu'un baccalauréat technologique ou professionnel sanctionne les enseignements technologiques ou professionnels du second degré, l'article L. 334-1 est plus disert et plus précis. Il prévoit que :

« l'examen du baccalauréat général sanctionne une formation équilibrée et comporte :

1° La vérification d'un niveau de culture défini par les enseignements des lycées ;

2° Le contrôle des connaissances dans des enseignements suivis par l'élève en dernière année. Ce contrôle est effectué indépendamment dans chacun des enseignements. »

L'objet de l'article 37 du projet de loi est de ramener symboliquement l'ensemble des voies du lycée au même niveau en étendant les dispositions précédentes aux baccalauréats technologique et professionnel. À cette fin, il insère un nouvel article L. 333-4 dans le code de l'éducation qui reprend essentiellement la rédaction de l'ancien L. 334-1 qu'il abroge.

Sont précisées par rapport au droit en vigueur que :

- la formation équilibrée menant aux trois baccalauréats permet de préparer la poursuite d'études supérieures et l'insertion professionnelle ;

- les compétences des élèves sont vérifiées au même titre que leur niveau de culture et leurs connaissances.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre des modifications de rédaction et d'imputation dans le code de l'éducation, l'Assemblée nationale a supprimé deux dispositions importantes :

- la mention d'une évaluation indépendante matière par matière, dans le but de promouvoir des évaluations interdisciplinaires en lien avec le développement des enseignements interdisciplinaires au lycée ;

- la mention d'une évaluation portant sur les enseignements dispensés pendant la dernière année, dans la perspective d'évaluation au cours de l'intégralité du cursus de lycée.

Toutefois, elle a renvoyé au décret le soin de fixer les conditions de vérification des connaissances, des compétences et du niveau de culture des élèves candidats ; le pouvoir réglementaire reste donc maître du choix de maintenir ou non ces deux principes d'évaluation.

III. - La position de votre commission

Votre commission approuve la rénovation symbolique du baccalauréat afin de garantir l'égalité de statut des trois voies générale, technologique et professionnelle. Elle partage avec l'Assemblée nationale le souci de rénover les modes d'évaluation et de certification des acquis des élèves.

C'est sur le baccalauréat professionnel, cependant, que se concentre ses préoccupations, en lien avec la rénovation et la réduction à trois ans du parcours suivi en lycée professionnel.

En juin 2012, pour la première fois, les candidats au baccalauréat passés par le nouveau cursus étaient nettement majoritaires. Il convient de noter un point positif : en volume, jamais il n'y aura eu autant de bacheliers professionnels que cette année. Ils sont près de 188 400, soit 34 200 de plus qu'en 2011 ^{51 ( * )} . Le taux d'accès au baccalauréat pour un élève de seconde est désormais proche de 65 % contre 25 % pour les anciens titulaires d'un BEP. À la session 2012, les bacheliers professionnels représentent 31,1 % des bacheliers, soit 3,8 points de plus qu'en 2011. Cela s'explique par une forte augmentation du nombre de candidats : 241 100 candidats, soit 56 900 de plus qu'en 2011. C'est certainement un effet positif de la réforme qui a attiré de nouveaux publics vers la voie professionnelle, même s'il faut rappeler qu'un tiers encore des candidats en 2012 ont suivi l'ancien parcours en quatre ans, via le BEP.

En revanche, le taux de réussite au baccalauréat professionnel a chuté en 2012 de 5,6 points par rapport à 2011. C'est la troisième année de baisse consécutive du taux de réussite, qui s'établit désormais à 78,2 %. La baisse concerne tous les secteurs, aussi bien la production que les services. Le taux de mentions délivrées au baccalauréat professionnel hors agricole diminue également de trois points, alors qu'il a augmenté de 3,6 points dans la voie générale : 40,7 % des bacheliers professionnels obtiennent une mention contre 54 % des bacheliers généraux.

Sans doute ces mauvais résultats sont-ils une contrepartie de l'effet volume : la hausse du nombre de candidats entraînerait la baisse du nombre de reçus en proportion et parmi les reçus, la baisse du nombre d'élèves méritant une mention.

Mais, il faut veiller à ce que ces ternes résultats ne s'enracinent pas plus profondément dans des défauts de conception de la réforme elle-même. Il semble par exemple que le processus d'accompagnement personnalisé ne soit pas adapté. Deux heures d'aide par semaine laissées à l'initiative des équipes locales ne paraissent pas de nature à elles seules à régler la grande difficulté scolaire et les graves lacunes accumulées par les élèves. Ce sont surtout la certification intermédiaire et le contrôle en cours de formation qui cristallisent une grande partie des écueils de cette réforme. L'IGEN estime que « l'éparpillement et la mosaïque d'épreuves disciplinaires renforcent la complexité et le peu de lisibilité du processus de certification. » ^{52 ( * )} La progression pédagogique en est perturbée, alors que la charge de planification et d'organisation est démesurée.

Au-delà des mesures symboliques, dont il ne faut pas négliger l'importance, votre commission estime que, pour assurer l'égalité de statut entre les différents baccalauréats, il faudra accorder une attention toute particulière aux effets de la rénovation de la voie professionnelle en termes d'accès à la qualification, d'insertion professionnelle et de poursuite d'études.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Section 8 - La formation en alternance
Article 38 (articles L. 337-3 et L. 337-3-1 du code de l'éducation & articles L. 6222-20 et L. 6222-21 du code du travail) - Suppression de l'« apprentissage junior » et limitation du « Dima » aux élèves d'au moins quinze ans

I. - Le texte initial du projet de loi

A. La formation d'apprenti junior

L'article L. 337-3 du code de l'éducation, issu de la loi du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances, régit la formation d'apprenti junior. Les élèves de 14 ans peuvent être admis à suivre une formation alternée en deux temps : un parcours d'initiation aux métiers (PIM) effectué sous statut scolaire dans un lycée professionnel ou un centre de formation des apprentis (CFA), puis une formation en apprentissage.

Le PIM comporte des enseignements généraux, technologiques et pratiques et des stages en milieu professionnel. Ces derniers sont encadrés par l'article L. 335-1 du code de l'éducation, qui renvoie notamment à l'article L. 4153-2 du code du travail, afin de prévoir la conclusion d'une convention entre l'établissement d'enseignement et l'entreprise d'accueil. Les conditions de travail ne doivent pas être de nature à porter atteinte à la sécurité, à la santé ou à l'intégrité physique ou moral de l'enfant. Aux termes de l'article D. 337-167 du code de l'éducation, lorsqu'un stage en milieu professionnel excède une durée de 20 jours de présence dans la même entreprise, il donne lieu au versement par l'entreprise d'une gratification correspondant à 20 % du salaire minimum horaire, sans préjudice du remboursement éventuel des frais de nourriture et de transport.

Tout apprenti junior peut, à tout moment jusqu'à la fin de la scolarité obligatoire mettre fin à sa formation et reprendre le cours normal de sa scolarité dans un collège ou un établissement d'enseignement agricole.

Lorsqu'il atteint l'âge de 15 ans, l'élève qui suit un PIM peut, avec l'accord de son représentant légal, signer un contrat d'apprentissage, par dérogation au code du travail qui fixe à 16 ans l'âge minimum d'entre en apprentissage.

B. Le dispositif d'initiation aux métiers en alternance

L'article L. 337-3-1 du code de l'éducation, issu de la loi du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie, a permis un accueil des jeunes de 15 ans, en CFA mais sous statut scolaire, pour découvrir pendant un an différents métiers dans le cadre d'un projet d'apprentissage. Comme dans la formation d'apprenti junior, à tout moment l'élève peut reprendre sa scolarité dans un établissement d'enseignement. S'il a atteint 16 ans ou accompli l'intégralité de la scolarité du collège, il peut signer un contrat d'apprentissage.

En application de ces dispositions, le décret n° 2010-1780 du 31 décembre 2010, créant les articles D. 337-172 à D. 337-182 du code de l'éducation, a mis en place le dispositif d'initiation aux métiers en alternance (DIMA). En 2011-2012, on comptait 7 062 élèves en préapprentissage, dans les CFA.

La loi n° 2011-893 du 28 juillet 2011 pour le développement de l'alternance et la sécurisation des parcours professionnels a étendu le bénéfice de l'entrée dans le DIMA aux élèves ayant accompli la scolarité du collège, sans condition d'âge.

C. La perspective de consolidation de la scolarité au collège portée par le projet de loi

L'article 38 du projet de loi parachève la consolidation du collège unique, entreprise dans les articles 33 et 34 du même texte, en restreignant drastiquement les possibilités de préapprentissage.

D'une part, il abroge la formation d'apprenti junior. D'autre part, il supprime l'extension de l'entrée dans le DIMA aux jeunes de moins de 15 ans ayant achevé la scolarité du collège et aux jeunes atteignant l'âge de 15 ans au cours de l'année civile, qu'avait portée la loi Cherpion de 2011.

Ces deux mesures ont conjointement pour effet d'empêcher toute entrée en préapprentissage avant l'âge de 15 ans révolu, qui très généralement correspond à la classe de 3 ^e . Conformément à la « lettre à tous les personnels de l'éducation nationale » du ministre de l'éducation nationale, parue au bulletin officiel de l'éducation nationale (BOEN) n° 26 du 26 juin 2012, le DIMA avait été suspendu à la rentrée 2012 pour les jeunes de moins de 15 ans, dans l'attente du dépôt du présent projet de loi.

En outre, l'article 38 précise que l'élève en DIMA devra poursuivre l'acquisition du socle commun de connaissances, de compétences et de culture.

Enfin, par coordination, il supprime les renvois au DIMA dans le code du travail. Il convient de noter que le projet de loi respecte le coeur essentiel de l'article L. 6222-1 du code du travail, qui n'autorise la signature de contrat d'apprentissage avant seize ans que pour les jeunes d'au moins quinze ans ayant achevé la scolarité du premier cycle de l'enseignement secondaire.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a procédé à des coordinations supplémentaires dans le code du travail en abrogeant les dispositions renvoyant à la formation d'apprenti junior, que supprime le projet de loi.

III. - La position de votre commission

Ainsi qu'elle l'a fait en examinant les articles 33 et 34 du projet de loi, votre commission rappelle avec force son attachement au collège unique et son opposition à toute remise en cause de la scolarité obligatoire jusqu'à 16 ans. Ce sont des conditions nécessaires de la démocratisation de l'éducation et de l'élévation du niveau de qualification général de la population.

En conséquence, votre commission approuve la suppression des dispositifs de préapprentissage dès l'âge de 14 ans. Ces dispositifs anticipent sur les décisions d'orientation devant être prises à la fin de la classe de 3 ^e . Ils ne constituent pas une réponse adaptée à l'échec scolaire et contribuent à stigmatiser les élèves qui y entrent.

Le déploiement d'un parcours individuel d'information et d'orientation, inscrit à l'article 32 A du projet de loi, est censé ouvrir tout l'éventail des possibles. Par cohérence, il faut limiter sévèrement le préapprentissage, qui fige l'orientation et ferme toute perspective future d'accès à une qualification supérieure et d'évolution professionnelle, au profit d'une insertion professionnelle rapide.

La poursuite de l'acquisition du socle commun pour les élèves auxquels demeure ouvert le DIMA est un impératif incontournable. C'est le minimum indispensable pour préserver les chances de ces jeunes d'utiliser ultérieurement la formation continue et la validation des acquis de l'expérience, en vue de poursuivre leur progression de carrière et de salaire ou de s'adapter aux mutations économiques qui fragiliseraient leur travail.

En cohérence avec son adoption des articles 33 et 34, votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE IV - Dispositions relatives aux écoles et établissements d'enseignement scolaire
Article 39 - Modification du livre IV du code de l'éducation

Comme les articles 2 et 22 du projet de loi, cet article se borne à annoncer les modifications du code de l'éducation qui seront apportées par les articles suivants. Il ne possède aucune valeur normative, il ne présente aucune utilité et il ne respecte pas les canons légistiques.

Votre commission a supprimé cet article.

Section 1 - Les relations entre l'école et le collège
Article 40 (article L. 401-4 du code de l'éducation) - Cadre pour la coopération école-collège

I. - Le texte initial du projet de loi

L'article 40 du projet de loi insère un nouvel article L. 401-4 dans le titre préliminaire du livre quatrième du code de l'éducation qui rassemble les dispositions communes aux établissements d'enseignement scolaire.

Il prévoit l'institution d'un conseil école-collège dans chaque secteur de recrutement d'un collège. Cette structure commune rassemble le collège central et toutes les écoles du secteur. Conformément à l'article L. 213-1 du code de l'éducation, la délimitation du secteur est de la compétence du conseil général, après avis du conseil départemental de l'éducation nationale (CDEN). En outre, d'après l'article D. 211-10 du même code, un secteur scolaire correspond à la zone de desserte d'un collège et sauf exception due à des particularités géographiques, il n'existe qu'un seul collège public dans le secteur.

Le conseil a pour mission de proposer au conseil d'administration du collège et aux conseils des écoles des enseignements et des projets pédagogiques communs visant l'acquisition par les élèves du socle commun.

La décision demeure donc de la compétence propre du conseil d'administration du collège et des conseils des écoles. En particulier, conformément à l'article L. 401-1 du code de l'éducation, le projet d'école ou d'établissement élaboré avec les représentants de la communauté éducative est adopté par le conseil d'école ou d'administration de l'établissement.

Sa composition et les règles de son fonctionnement sont renvoyées au décret.

II. - Le texte issu de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté deux précisions :

- d'une part, le conseil école-collège proposera également des actions de coopération ;

- d'autre part, le comité d'éducation à la santé et à la citoyenneté pourra être commun au collège et aux écoles de son secteur.

Prévus à l'article L. 421-8 du code de l'éducation, les comités d'éducation à la santé et à la citoyenneté ont pour objet de contribuer à l'amélioration des relations de l'école avec les familles, tout particulièrement les plus démunies. Ils participent à des actions de médiation sociale et culturelle et de prévention des conduites à risque et de la violence.

III. - La position de votre commission

Votre commission approuve la création d'une structure de coordination entre le premier et le second degré afin d'accroître la fluidité des parcours des élèves, lisser la transition pédagogique et développer les échanges entre les professeurs des écoles et les enseignants de collège. C'est le complément sur le plan administratif et organisationnel de la refonte du socle commun qui couvre l'ensemble de la scolarité obligatoire et doit contribuer à donner plus de continuité et de cohérence au cursus des élèves.

Il demeure toutefois possible de s'interroger sur le caractère législatif ou réglementaire de cette mesure, aussi adéquate et pertinente soit-elle. En effet, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2005-512 du 23 avril 2005, a déclaré d'ordre réglementaire l'article 34 de la loi d'orientation pour l'avenir de l'école.

Ce dernier avait inséré deux nouveaux articles L. 401-1 et L. 401-2 dans le code de l'éducation. Le premier consacre le projet d'école ou d'établissement comme instrument essentiel du pilotage local et le second impose l'adoption d'un règlement intérieur dans les écoles et les établissements du second degré. Ces deux articles peuvent à tout moment faire l'objet d'une délégalisation et d'une modification de leurs dispositions par décret en Conseil d'État. Le Conseil constitutionnel a estimé, en effet, qu'ils ne mettaient en cause aucun des principes fondamentaux de l'enseignement, qui relèvent de la loi en vertu de l'article 34 de la Constitution.

Dans la mesure où l'introduction d'un conseil école-collège ne modifie pas le statut de l'école primaire et n'est pas doté d'un pouvoir décisionnel à la place des conseils d'école et d'administration, le raisonnement du Conseil constitutionnel pourrait être repris à propos de l'article 40 du présent projet de loi.

Par ailleurs, votre rapporteure ne souhaite pas que soient modifiés les statuts juridiques des établissements scolaires, au-delà de la coordination nécessaire entre le premier et le second degré, opérée par le conseil école-collège. Elle n'est pas favorable en particulier à la création d'établissements publics d'enseignement primaire (EPEP).

À l'exception des écoles régionales du premier degré (ERD), prévues par l'article L. 412-1 du code de l'éducation, qui possèdent un internat et accueillent les enfants dont les parents exercent des professions nomades, les écoles ne bénéficient pas du statut d'établissement public. À ce titre, elles ne disposent pas de la personnalité civile. Le budget de la commune prend en charge leurs dépenses de fonctionnement et d'investissement, soit directement, soit par l'intermédiaire d'une caisse des écoles. Il n'existe donc pas d'autonomie administrative et financière des écoles.

Sur le fondement de ce constat, a émergé la proposition de doter les écoles d'un statut d'établissement public sur le modèle des collèges et des lycées. C'est l'accroissement de l'autonomie décisionnelle de l'école qui est visée par ce biais.

L'article 86 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 prévoyait à titre expérimental la constitution d'EPEP. Las, le décret en Conseil d'État qui devait fixer le cadre de cette expérimentation n'a jamais été pris, si bien que la mesure est restée dans les limbes. Sans cautionner l'inertie de l'administration, à l'initiative de votre rapporteure, le législateur a décidé de supprimer la possibilité d'expérimentation lors des débats sur la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit.

Plusieurs raisons justifient le rejet des EPEP. En premier lieu, et en opposition directe avec le but poursuivi dans le présent de loi, la création d'EPEP rigidifierait structurellement les liens entre l'école et le collège et entraverait les échanges entre le premier et le second degré.

Ensuite, elle dépossèderait le maire de certaines prérogatives, sans garantie d'amélioration de la gestion et au moment où l'implication des collectivités dans l'éducation grandit sans cesse. C'est d'ailleurs la cause de l'hostilité de l'Association des maires de France (AMF) à cette mesure.

Enfin, il existe en zone rurale un grand nombre de petites écoles avec peu de classes. Leur transformation en établissement public serait proprement absurde, la surcharge administrative ne pouvant avoir d'effet positif sur les apprentissages.

Les écoles du premier degré n'ont pas en réalité besoin d'une autonomie financière et administrative accrue. Elles ont plutôt besoin de tirer au mieux partie de l'autonomie pédagogique qui leur est garantie par l'article L. 311-2 du code de l'éducation, au même titre qu'aux collèges et aux lycées.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 40 bis (nouveau) (article L. 421-7 du code de l'éducation) - Relations des établissements scolaires avec leur environnement

I. - Le texte issu de l'Assemblée nationale

L'article L. 421-7 du code de l'éducation prévoit en son premier alinéa que les établissements scolaires organisent des contacts et des échanges avec leur environnement économique, culturel et social.

Le présent article additionnel adopté par l'Assemblée nationale précise que les établissements des zones d'éducation prioritaire doivent particulièrement développer ces échanges et ces contacts avec leur environnement.

II. - La position de votre commission

La portée normative de la précision adoptée par l'Assemblée nationale est faible, même si le souci qu'elle manifeste est louable et part d'un diagnostic juste.

D'un point de vue rédactionnel, il pouvait être envisagé de modifier la référence aux zones d'éducation prioritaire qui n'ont de reconnaissance législative qu'incidente, puisqu'elles n'apparaissent qu'au détour de l'article L. 611-1 du code de l'éducation à propos d'un décret en Conseil d'état devant régler l'ouverture de classes préparatoires.

Le défaut de reconnaissance législative s'explique simplement par le fait que si le principe de l'éducation prioritaire appartient au domaine de la loi, les dispositifs mis en oeuvre successivement pour son application relèvent du pouvoir réglementaire.

En respectant l'article L. 111-1 du code de l'éducation qui pose le principe de l'égalité des chances et de la différenciation des moyens du service public de l'enseignement, il était éventuellement possible de préférer à la notion de zones d'éducation prioritaire la notion d'établissements situés dans un environnement social défavorisé. C'est également la rédaction retenue par l'article L. 113-1 du même code concernant la préscolarisation des enfants de moins de trois ans.

Cette expression aurait eu l'avantage de ne pas distinguer entre les zones urbaines et les zones rurales, alors que, de fait, les zones d'éducation prioritaire recouvrent aujourd'hui essentiellement des quartiers de la politique de la ville, sans toutefois que le recoupement soit parfait. Elle demeure toutefois imprécise et ne renvoie pas un dispositif aussi nettement défini que les zones d'éducation prioritaire.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Section 2 - Les écoles
Article 41 (article L. 411-1 du code de l'éducation) - Le conseil d'école

I. - Le texte initial du projet de loi

Dans sa version en vigueur, l'article L. 411-1 du code de l'éducation assigne au directeur la tâche de veiller à la bonne marche de l'école et d'assurer la coordination nécessaire entre les maîtres.

Il constitue également un comité des parents, dont sont membres leurs représentants élus. Le directeur doit réunir périodiquement le comité des parents. La commune participe de plein droit à ces réunions.

L'article 41 du projet de loi dote d'une reconnaissance législative le conseil d'école, structure prévue par la partie réglementaire du code de l'éducation. Il est présidé par le directeur et réunit les représentants de la communauté éducative.

Sa composition précise est renvoyée au décret mais il devra nécessairement comprendre au moins des représentants des personnels de l'école, des parents d'élèves et de la commune, qui sont membres de la communauté éducative en vertu de l'article L. 111-3 du code de l'éducation. C'est ce qui prévaut actuellement aux termes de l'article D. 411-1 du même code, qui précise que le conseil d'école comprend autant de représentants des parents d'élèves qu'il y a de classes. Ces représentants forment le comité des parents, structure dès lors apparentée à un démembrement du conseil d'école.

En outre, l'article 41 du projet de loi confie au conseil d'école la mission très générale de donner son avis sur les principales questions de la vie scolaire. Cette formulation rappelle que le conseil d'école n'est pas un conseil d'administration comme en possèdent les établissements publics locaux d'enseignement (EPLE). Sa compétence est limitée par les pouvoirs du maire et de l'inspecteur de l'éducation nationale (IEN) responsable de la circonscription. Les attributions précises du conseil d'école sont renvoyées au décret.

L'article D. 411-2 du code de l'éducation offre déjà un panorama très complet des missions du conseil d'école. En particulier, le conseil vote le règlement intérieur sur proposition du directeur. En outre, il est associé à l'élaboration du projet d'école qu'il a la responsabilité d'adopter. À ce titre, il donne tout avis et présente toute suggestion sur le fonctionnement de l'école et sur toutes les questions intéressant la vie de l'école (pédagogie, intégration des enfants handicapés, activités périscolaires, restauration scolaire, hygiène, sécurité).

II. - Le texte issu de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a supprimé le comité des parents, tout en maintenant une participation des parents au fonctionnement de l'école par le biais de leurs représentants élus annuellement au conseil d'école.

III. - La position de votre commission

Pour des raisons similaires à celles qu'elle invoquait dans son examen du conseil école-collège, votre commission craint que le Conseil constitutionnel sanctionne l'établissement d'un organe interne comme le conseil d'école au niveau législatif. Sans doute cette disposition ne sera-t-elle pas frappée d'inconstitutionnalité, mais elle pourrait être ramenée à un statut réglementaire, dans la mesure où le conseil d'école a été initialement créé par décret et s'est développé sans l'intervention du législateur.

Ce risque étant mentionné, sur le fond votre commission se félicite du renforcement au moins symbolique de la principale structure de pilotage des écoles, conformément à la priorité au primaire affichée par le Gouvernement.

La dilution du comité des parents dans le conseil d'école ne modifie que marginalement le droit existant qui identifie déjà le comité à une partition du conseil d'école. Cette simplification administrative ne constitue en aucune manière une atteinte aux droits et aux prérogatives des parents d'élèves, qui sont préservés.

En revanche, il est regrettable que n'ait pas été abordé le statut du directeur d'école, question pendante au moins depuis le rapport Pair de 1996. Il convient de rappeler que le directeur appartient au corps des professeurs des écoles. Même s'il préside le conseil des maîtres en vertu de l'article D. 411-7 du code de l'éducation, il n'exerce aucune autorité hiérarchique sur les autres enseignants. Pour autant, son travail de coordination en interne et de liaison avec les partenaires extérieurs est extrêmement lourd et important, alors que, de l'aveu général, le système de décharge est insuffisant.

Votre rapporteure souhaite que soit menée une réflexion approfondie sur l'évolution du métier, tant de directeur d'école que d'IEN. La solution aux difficultés du pilotage de la politique scolaire dans le premier degré n'est pas nécessairement de doter le directeur de l'autorité hiérarchique, car les professeurs des écoles y paraissent trop hostiles. En particulier, il ne semble ni nécessaire, ni utile de lui attribuer un quelconque pouvoir de notation. Comme l'indique le rapport de la Concertation, il s'agit plutôt de doter les directeurs d'une position institutionnelle adéquate pour leur permettre d'assurer les missions qui leur sont confiées et d'asseoir leur crédibilité en tant qu'interlocuteur des partenaires de l'école.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Section 3 - Les établissements publics locaux d'enseignement
Article 42 (article L. 421-2 du code de l'éducation) - Représentation de la collectivité de rattachement au sein du conseil d'administration des EPLE

I. - Le texte initial du projet de loi

Issu de la loi de décentralisation du 22 juillet 1983, qui a conféré le statut d'établissement public local aux collèges, aux lycées et aux établissements d'éducation spéciale, l'article 421-2 du code de l'éducation règle la composition de leur conseil d'administration. Elle obéit au principe des trois tiers :

- un tiers de représentants des collectivités territoriales et de l'administration de l'établissement, ainsi qu'une ou deux personnalités qualifiées selon le cas ;

- un tiers de représentants élus des personnels de l'établissement ;

- un tiers de représentants élus des parents d'élèves et des élèves.

Pour déterminer la répartition exacte des sièges des collectivités territoriales, il convient de se reporter aux articles R. 421-14, R. 421-16 et R. 421-17 du même code. Le tableau 1 ci-après récapitule les différentes situations visées par ces dispositions.

Tableau 1 : Répartition des sièges des collectivités territoriales
au CA des EPLE - droit en vigueur

	Lycées et collèges > 600 élèves	Collèges > 600 élèves	Établissement régional d'enseignement adapté
Effectif du CA	30	24	24
Nombre de sièges des collectivités territoriales	4	3	3
Répartition des sièges sans EPCI	1 pour la collectivité de rattachement 3 pour la commune siège	1 pour la collectivité de rattachement 2 pour la commune siège	1 pour la collectivité de rattachement 2 pour la commune siège
Répartition des sièges avec EPCI	1 pour la collectivité de rattachement 2 pour la commune siège 1 pour l'EPCI	1 pour la collectivité de rattachement 1 pour la commune siège 1 pour l'EPCI	1 pour la collectivité de rattachement 1 pour la commune siège 1 pour l'EPCI

L'article 42 du projet de loi tire les conséquences du transfert de propriété des bâtiments scolaires de l'État et des communes vers les départements qu'a ouvert la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales. Votre commission en a précisé le cadre juridique en examinant l'article 12 du présent projet de loi. Le tableau 2 suivant résume le dispositif proposé par le Gouvernement. En substance, il est proposé de donner une place plus importante aux collectivités de rattachement dans les conseils d'administration des EPLE en diminuant la place dévolue aux communes sièges.

En outre, il est tenu compte de l'institution par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 des métropoles qui peuvent exercer les compétences de la région ou du département en matière de construction, d'aménagement, d'entretien et de fonctionnement des lycées ou des collèges. Dans ce cas, l'un des représentants de la collectivité de rattachement est remplacé par un représentant de la métropole.

Tableau 2 : Répartition des sièges des collectivités territoriales
au CA des EPLE - article 42 du projet de loi

	Lycées et collèges > 600 élèves	Collèges > 600 élèves	Établissement régional d'enseignement adapté
Effectif du CA	30	24	24
Nombre de sièges des collectivités territoriales	4	3	3
Répartition des sièges sans EPCI	2 pour la collectivité de rattachement 2 pour la commune siège	2 pour la collectivité de rattachement 1 pour la commune siège	2 pour la collectivité de rattachement 1 pour la commune siège
Répartition des sièges avec EPCI	2 pour la collectivité de rattachement 1 pour la commune siège 1 pour l'EPCI	1 pour la collectivité de rattachement 1 pour la commune siège 1 pour l'EPCI	1 pour la collectivité de rattachement 1 pour la commune siège 1 pour l'EPCI

II. - Le texte issu de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a procédé à une correction rédactionnelle.

III. - La position de votre commission

Votre commission approuve les modifications apportées à la répartition des sièges des collectivités territoriales au sin des conseils d'administration des EPLE en cohérence avec l'évolution du régime de propriété des bâtiments. La prise de responsabilité supplémentaire de la collectivité de rattachement méritait un accroissement de son poids dans le principal organe décisionnel des établissements scolaires.

Toutefois, les associations d'élus ont pointé les difficultés que risquaient de rencontrer les régions et les départements pour parvenir à nommer deux élus dans tous les conseils d'administration de tous les collèges et de tous les lycées placés sous leur responsabilité. Le nombre limité des élus freine leur participation effective dans tous les établissements.

C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement ouvrant la possibilité que dans les conseils d'administration des EPLE, l'un des représentants du département pour les collèges ou de la région pour les lycées ne soit pas un élu, mais une personnalité qualifiée désignée par le président de la collectivité concernée .

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 43 (article L. 421-4 du code de l'éducation) - Signature du contrat d'objectifs des EPLE

I. - Le texte initial du projet de loi

Les attributions du conseil d'administration des EPLE sont fixées par l'article L. 421-4 du code de l'éducation. C'est à cet organe que revient le soin de mettre en oeuvre l'autonomie pédagogique de l'établissement et de fixer ses règles d'organisation, dans le respect des lois et des règlements et en visant les objectifs définis par l'État. Il doit également établir un rapport pédagogique annuel sur les résultats obtenus et les objectifs à atteindre.

Il adopte le budget de l'établissement et à ce titre bénéficie d'une relative autonomie administrative et financière, même s'il dépend pour ses ressources des dotations de l'État et des collectivités.

L'établissement demeure soumis au triple contrôle pédagogique, administratif et financier de l'État. Le juge administratif a pu en conclure que dans les collèges et les lycées le seul pouvoir effectif est celui de l'État et construire à leur destination le concept d'« établissements publics locaux de l'État » (CE, Ass., 2 décembre 1994, Département de la Seine-Saint-Denis ).

Le conseil d'administration est compétent pour engager l'établissement, doté de la personnalité morale, par contrat ou convention. En particulier, la collectivité de rattachement, région ou département, ne peut s'y substituer pour passer des marchés, ni pour entamer une procédure de consultation collective à cette fin (CE, 25 avril 1994, Région Aquitaine et Société Cofreth ).

Tous les contrats passés par l'EPLE ne sont pas de droit public. Dès lors que le cocontractant ne participe pas à l'exécution du service public et ne comporte pas de clauses exorbitantes du droit commun, il s'agit d'un contrat de droit privé et le litige né de la résiliation relève du juge judiciaire et non du juge administratif (T. des conflits, 15 novembre 2004, SA Loxxiabail Slibail ).

Enfin, le conseil d'administration se prononce sur le contrat d'objectifs conclu entre l'EPLE et l'autorité académique, après information de la collectivité de rattachement. Les contrats d'objectifs, malgré leur nom ne constituent pas au sens propre des contrats administratifs ou privés. Ils relèvent d'une transformation de la gestion interne du ministère de l'éducation nationale pour donner plus de consistance à l'autonomie des établissements.

L'article 43 du projet de loi vise à ouvrir la signature du contrat d'objectifs aux collectivités territoriales de rattachement qui souhaitent y être partie, de telle sorte qu'il devienne tripartite et engage simultanément l'établissement, l'autorité académique et la région ou le département.

II. - Le texte issu de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté une correction légistique.

III. - La position de votre commission

Comme à l'article 42 précédemment examiné, votre commission se félicite de la prise en compte du partenaire fondamental que sont les collectivités territoriales dans la vie des établissements. La signature de contrat d'objectifs tripartite permettra la conjugaison des compétences des parties, alors qu'elles demeurent trop souvent encore exercées de façon séparée et cloisonnée, au risque parfois de l'ambiguïté, de l'inefficacité ou du conflit.

Les conventions locales d'établissement entre les EPLE et les régions ou les départements, qu'a rendues possible la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, n'ont que rarement apporté de réelles avancées et se contentent souvent de récapituler les normes législatives et réglementaires en vigueur. C'est pourquoi il était nécessaire de franchir le pas du conventionnement tripartite et par ce biais, d'intégrer pleinement les politiques éducatives des collectivités et de mutualiser les initiatives. ^{53 ( * )}

Il paraît judicieux d'en confier l'adoption au conseil d'administration de l'EPLE pour deux raisons au moins. D'une part, ceci évite une personnalisation excessive sur le chef d'établissement des relations avec les collectivités, alors que le conseil d'administration est l'organe délibérant de l'établissement détenteur de l'autonomie. D'autre part, cette instance rassemble déjà l'administration, les collectivités, les parents d'élèves et le personnel. Elle est la mieux à même d'examiner le contrat d'objectifs dans sa globalité et selon différentes perspectives.

Il paraît nécessaire de laisser le choix aux collectivités de participer ou non au contrat d'objectifs. Leur imposer une obligation de signature risque d'empiéter sur la libre administration des collectivités territoriales si le contrat est substantiel. S'il ne l'est pas, la signature de la collectivité sera purement formelle et le dispositif vidé de son sens. La signature du contrat doit être le signe de la volonté de la collectivité de prendre des responsabilités particulières dans la vie de l'établissement, à géométrie variable et selon l'investissement qu'elle souhaite.

En outre, il ne faut pas empêcher le maintien d'une contractualisation a minima entre l'établissement et l'autorité académique, en cas de refus de la collectivité de rattachement d'y prendre part. Le degré et le type de contractualisation rectorat-EPLE varient beaucoup d'une académie à l'autre. L'ancien recteur d'Aix-Marseille, M. Jean-Paul Gaudemar, avait fortement articulé la contractualisation avec le projet annuel de performance (PAP) académique, déclinaison du PAP national adopté avec la loi de finances de l'année. Dans l'académie de Strasbourg, se déploie aujourd'hui une contractualisation systématique avec tous les établissements scolaires sur la base d'un diagnostic établi par autoévaluation de l'équipe éducative et avec l'appui des corps d'inspection. Votre rapporteure approuve ces initiatives volontaristes qui permettent de construire des instruments de pilotage local de la politique éducative de l'État.

Cependant, la force juridique de l'obligation née du contrat d'objectifs tripartite reste incertaine. La définition d'objectifs partagés entre les trois partenaires fondamentaux est intéressante en elle-même et pourra contribuer à l'émergence de projets éducatifs innovants. Mais demeure en suspens la question des moyens affectés à la réalisation de ces objectifs. Il est loin d'être certain qu'il faille considérer que l'État et la collectivité de rattachement soient soumis à une obligation quelconque de fournir les moyens nécessaires.

Il serait intéressant que le contrat tripartite soit l'occasion d'expérimenter des dotations éducatives globalisées. La collectivité n'affecterait pas les subventions à un objet particulier (manuels scolaires, équipement numérique individuel, aide sociale, soutien à l'innovation) mais attribuerait une somme globale à l'établissement. Plutôt qu'à un fléchage a priori , la collectivité procéderait à une régulation a posteriori en fonction de l'utilisation par l'établissement de son budget et des résultats éducatifs obtenus. ^{54 ( * )}

Profitant de la modification apportée à l'article L. 421-4 du code de l'éducation, votre commission a adopté un amendement qui complète les missions du conseil d'administration des établissements scolaires en prévoyant qu'il établisse un bilan des actions menées en son sein à destination des parents d'élèves . Les relations entre les familles et l'établissement doivent être un axe de la politique de l'établissement. Il revient donc au conseil d'administration, où sont représentés les parents, de débattre des actions menées à ce sujet.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Section 4 - Les groupements d'établissements
Article 44 (article L. 423-1 du code de l'éducation) - Reconstitution des GRETA

I. - Le texte initial du projet de loi

L'article L. 423-1 du code de l'éducation a été abrogé par l'article 118 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit (« loi Warsmann »), par cohérence avec la transformation en groupements d'intérêt public des groupements d'établissements (GRETA) en charge de la formation continue au sein de l'éducation nationale. Un délai de deux ans après la promulgation de la loi avait été fixé pour mettre en conformité les structures existantes.

Le I de l'article 44 du projet de loi rétablit les dispositions abrogées pour prévoir que, dans des conditions définies par décret, les établissements scolaires publics peuvent s'associer en GRETA afin de mettre en oeuvre leur mission de formation continue, ainsi que de formation et d'insertion professionnelles.

La jurisprudence antérieure à 2011 continuera donc de s'appliquer aux GRETA. En particulier, ils n'ont pas de personnalité juridique distincte et dépendent pour l'ensemble de leurs activités et de leur gestion des établissements membres (T. des conflits, 29 décembre 2004, Mme Aufrère ). C'était une des raisons qui avait motivé le projet de transformation en GIP, qui possèdent la personnalité morale.

En outre, conformément à la jurisprudence Berkani du Tribunal des conflits, les agents contractuels des GRETA sont des agents de droit public travaillant pour le compte d'un service public administratif, si bien que la juridiction administrative est compétente en cas de litige (T. des conflits, 7 octobre 1996, Préfet des Côtes-d'Armor c/ Mmes Allam, Hénaff et a. ). Ce point est d'autant plus important que la transformation en GIP permettait en principe des modifications du statut des personnels tant titulaires que contractuels. En particulier, ces derniers n'auraient plus bénéficié du statut d'agent de l'État, ni des avantages qui s'y attachent, en termes de titularisation notamment.

Le II de l'article 44 du projet de loi prévoit l'assimilation des services accomplis dans les GRETA avant l'entrée en vigueur de la loi Warsmann de 2011 à des services accomplis dans les GRETA recréés par le présent texte. Cette mesure permet de maintenir la continuité de la carrière d'environ 6 500 agents contractuels d'après le ministère de l'éducation nationale.

Par coordination, le III supprime les mesures transitoires adoptées en 2011 pour régler le statut des agents contractuels avant la transformation des GRETA en GIP.

II. - Le texte issu de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté des corrections rédactionnelles.

III. - La position de votre commission

Votre commission se félicite de la reconstitution des GRETA, qui constituent l'armature de l'offre de formation continue dispensée par l'éducation nationale.

La perspective d'une transformation en GIP avait suscité une grande inquiétude des personnels, sans qu'une amélioration des services rendus aux usagers ou de la gestion en puisse être réellement attendue. Elle avait déstabilisé un réseau parallèlement confronté à l'ouverture à la concurrence du secteur de la formation continue, en application du droit communautaire.

Plutôt que par des transformations de statut juridique, c'est par une mutualisation des ressources des GRETA appartenant à un même bassin d'emploi et de formation que pourra être amélioré le pilotage de l'offre de formation et l'efficience de la gestion.

Votre commission a adopté un amendement pour conserver tous ses effets à la clause de sauvegarde prévue au bénéfice des personnels contractuels des GRETA après le 18 mai 2013, date butoir de transformation en GIP fixée par la loi de 2011.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Section 5 - Dispositions applicables aux établissements d'enseignement privés sous contrat
Article 45 (article L. 442-20 du code de l'éducation) - Application aux établissements privés sous contrat

Cet article procède à des substitutions de références au sein du code de l'éducation afin d'actualiser les dispositions applicables aux établissements d'enseignement privés sous contrat, en cohérence avec le reste du projet de loi.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Division additionnelle

Section 6 (nouvelle) - Architecture scolaire
Article additionnel après l'article 45 (nouveau) (article L. 521-4 du code de l'éducation)

À l'initiative de sa rapporteure, votre commission a adopté un article additionnel afin de développer la fonction éducative aujourd'hui assignée à l'architecture des établissements par le code de l'éducation. Il vise à stimuler l'ouverture de centres de connaissance et de culture dans les collèges et les lycées à la place des CDI . Ce type de lieux, ouverts sur la cité, pleinement en phase avec la révolution numérique et reconfigurant le rôle de la documentation et l'organisation de l'espace scolaire, existe déjà dans quelques établissements comme dans la banlieue de Strasbourg et à Grenoble.

En outre, l'article additionnel dispose que tous les établissements doivent prévoir un espace à l'usage des parents d'élèves et de leurs délégués . Ceci permettra qu'ils puissent s'approprier l'établissement et tisser ensuite des relations de confiance avec l'équipe pédagogique.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé .

CHAPITRE V - Les activités périscolaires
Article 46 (article L. 551-1 du code de l'éducation) - Mise en place du projet éducatif territorial

I. - Le texte initial du projet de loi

L'article L. 551-1 du code de l'éducation autorise l'organisation d'activités périscolaires prolongeant le service public de l'éducation. Ces activités ont pour objet de favoriser le libre accès aux pratiques culturelles et sportives et aux nouvelles technologies, hors du temps scolaire. Elles ne peuvent se substituer aux activités d'enseignement et de formation et n'ont aucun caractère obligatoire pour les élèves. Peuvent y concourir des administrations, des collectivités territoriales, des associations et des fondations.

L'article 46 du projet de loi prévoit que les activités périscolaires sont organisées non seulement dans le prolongement du service public de l'éducation mais aussi en complémentarité avec celui-ci. Il institue surtout le projet éducatif territorial (PEDT) comme cadre d'organisation global et mentionne expressément les établissements scolaires et les services déconcentrés de l'éducation nationale comme parties prenantes.

Enfin, il précise que le PEDT vise l'égal accès des élèves à la fois aux pratiques et aux activités culturelles et sportives. Les pratiques relèvent plutôt de l'exercice personnel par l'élève d'une discipline artistique ou d'un sport, tandis que les activités renvoient davantage à l'organisation d'événements, de manifestations, de visites ou d'ateliers collectifs.

II. - Le texte issu de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a précisé que l'élaboration et la mise en application du PEDT étaient suivies par un comité de pilotage.

III. - La position de votre commission

Une coordination des activités périscolaires a été précédemment tentée dans le cadre de politiques contractuelles, via les contrats d'aménagement des rythmes de vie des enfants et des jeunes (CARVEJ), les contrats locaux d'accompagnement scolaire (CLAS) et les contrats éducatifs locaux (CEL). Ces derniers, issus de la circulaire n° 98-144 du 9 juillet 1998, visent à articuler le temps scolaire et les activités périscolaires dans le souci d'établir une continuité éducative.

Un exemple de coordination des politiques éducatives :
les contrats locaux d'accompagnement à la scolarité

Parmi les partenariats formalisés existant au niveau local, on peut signaler à la fois l'intérêt et les lacunes des contrats locaux d'accompagnement à la scolarité (CLAS). Un bilan statistique des CLAS pour l'année 2009-2010 est disponible. Malheureusement, si les données quantitatives sont assez riches, l'efficacité du dispositif n'est absolument pas évaluée.

Point positif, on y trouve systématiquement associés dans des comités de pilotage départementaux l'inspection académique, la CAF, les directions départementales de la cohésion sociale. Les collectivités territoriales sont présentes dans deux tiers des cas pour les départements et un peu plus d'un tiers des cas pour les communes.

176 000 enfants et adolescents sont concernés dans 98 départements. Les actions touchent à 63 % des écoliers et à 31 % des collégiens. Le premier degré est donc largement majoritaire et la part du lycée totalement marginale.

L'aide au travail scolaire constitue l'essentiel des actions concrètes menées. Le soutien à la fonction parentale est également marginal. La rénovation des CLAS est en cours pour les recentrer vers les élèves du second degré et vers le soutien à la fonction parentale.

En matière de financement, sur les 54 millions d'euros dont bénéficient les CLAS, les CAF contribuent à hauteur de 23,4 millions d'euros et les collectivités territoriales pour 15,5 millions d'euros.

Il manquait un instrument unique susceptible de donner un cadre souple aux activités périscolaires partout sur le territoire national. Or, dans le cadre de la réforme des rythmes scolaires dans le premier degré, réalisée au bénéfice des élèves, de leur bien-être et de leurs apprentissages, l'articulation entre le temps scolaire et le temps périscolaire devient cruciale. Le PEDT répond à ce besoin d'harmonisation et d'orchestration des initiatives locales, qui existent déjà ou qui vont s'épanouir à l'occasion du réaménagement de la journée d'école.

D'après le ministère de l'éducation nationale, le PEDT prendra la forme d'un engagement contractuel signé par la collectivité de rattachement, le préfet, l'autorité académique et les partenaires du projet.

Le comité de pilotage, prévu par l'Assemblée nationale, est bienvenu pour parachever ce dispositif. Il reviendra dans la pratique d'en adapter la composition. La collectivité de rattachement, l'école ou l'EPLE et le DASEN ont vocation à l'animer de concert. Les associations dont la contribution est essentielle devraient également en faire partie.

L'application du PEDT n'est pas restreinte au premier degré mais couvre également les collèges et les lycées, où les collectivités territoriales s'investissent massivement aussi bien dans le champ éducatif que dans le champ de l'équipement et du fonctionnement.

Toutefois, il convient de souligner que le PEDT ne peut comprendre des activités qui empièteraient sur le fonctionnement normal du service public d'éducation. Il n'a pas de vocation pédagogique proprement dite. Il ne saurait être un moyen pour l'État de se désengager ou de déléguer partie de sa mission propre aux collectivités territoriales. Le projet de loi précise nettement le statut complémentaire des activités périscolaires, qui demeurent facultatives. Il consacre ainsi un principe établi par la jurisprudence administrative (CE, 4 février 2004, M. Henri X. ).

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 47 - Fonds d'aide aux communes pour la mise en place de la réforme des rythmes scolaires

I. - Le texte initial du projet de loi

L'article 47 du projet de loi institue un fonds en faveur des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à compétence scolaire pour soutenir le développement d'une offre d'activités périscolaires à destination des élèves des écoles maternelles et élémentaires, dont les enseignements hebdomadaires sont répartis sur neuf demi-journées. Son existence est limitée aux années scolaires 2013-2014 et 2014-2015. Il concerne les élèves appartenant aussi bien à des écoles publiques que privées sous contrat.

Plutôt qu'à un fonds doté d'un montant de ressources plafonné, le mécanisme s'apparente plutôt à des dépenses de guichet, malgré sa dénomination. Il vise à inciter financièrement les communes à entrer dès la rentrée 2013 dans le cadre de la réforme des rythmes scolaires. Il apporte une aide calculée en fonction du nombre d'élèves éligibles scolarisés dans la commune ou dans le ressort de l'EPCI.

L'aide comprend deux parts forfaitaires :

- la première est versée aux communes appliquant la réforme des rythmes scolaires à la rentrée 2013. Son montant devrait être fixé à 50 euros par élève éligible. Le versement est limité à une seule année sans pouvoir être renouvelé ;

- la seconde est une majoration réservée à des communes aux ressources limitées, éligibles à la dotation de solidarité urbaine « cible », à la dotation de solidarité rurale « cible » ou à la quote-part de la dotation d'aménagement prévue pour l'outre-mer. Les communes qui appliqueront la réforme à la rentrée 2013 pourront bénéficier du renouvellement de cette majoration pour une durée d'un an. Les communes qui l'appliqueront à la rentrée 2014 bénéficieront de la majoration pour cette seule année. Le montant de la majoration devrait être de 40 euros par élève en 2013-2014 et de 45 euros en 2014-2015.

Le calcul et le versement des aides sont confiés à l'Agence de services et de paiement, agissant pour le compte de l'État. Cet établissement public administratif créé en 2009 assure la gestion de nombreuses aides publiques.

II. - Le texte issu de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a rajouté les communes de Saint-Pierre-et-Miquelon et la collectivité de Saint-Martin parmi les bénéficiaires de la majoration forfaitaire. Cette correction est bienvenue alors que le texte initial du Gouvernement ne visait que les communes des départements d'outre-mer en omettant les collectivités à statut particulier.

Elle a également exclu la prise en compte des aides versées pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires publiques dans le calcul des dépenses de fonctionnement des classes sous contrat, qui doivent être prises en charge par les communes en vertu de l'article L. 442-5 du code de l'éducation.

III. - La position de votre commission

La commission des finances du Sénat s'est saisie pour avis de l'article 47 du projet de loi.

Votre commission au fond soutient la réforme des rythmes scolaires mis en place par le Gouvernement et l'instauration d'un fonds d'amorçage pour aider financièrement les communes dans l'élaboration d'une offre périscolaire de qualité. Elle approuve également la majoration forfaitaire à destination des communes les plus fragiles budgétairement.

En outre, elle s'est penchée sur le cas des écoles privées pour constater le bien-fondé de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale.

Il convient de rappeler le cadre juridique du financement par les collectivités des dépenses de fonctionnement des écoles privées sous contrat d'association. Une distinction initiale doit être opérée entre les écoles élémentaires et maternelles.

Le cas des classes et des écoles maternelles sous contrat est le plus simple. Ces niveaux d'enseignement ne dépendent pas de la scolarité obligatoire et les communes ne sont pas tenues de financer les structures privées sous contrat. L'article R. 442-44 du code de l'éducation, repris par la circulaire n° 2012-025 du 15 février 2012, considère un seul cas d'obligation : la commune doit supporter les dépenses de fonctionnement des écoles maternelles et des classes enfantines privées, lorsqu'elle a donné son accord à la conclusion du contrat d'association. Cette solution est constamment confirmée par la jurisprudence administrative (CE, Ass., 31 mars 1985, Association Notre-Dame d'Arc-lès-Gray ; CE, 25 juin 1999, Écoles libres de Saint-Marc-sur-mer ; CE, 16 juillet 2010, Commune de Saint-Gilles ).

En revanche, le principe de parité inscrit à l'article L. 442-5 précité impose aux communes d'assurer les dépenses de fonctionnement des écoles élémentaires privées sous contrat dans les mêmes conditions que pour les écoles élémentaires publiques. C'est le fondement du forfait communal pour les dépenses obligatoires consolidé par la jurisprudence administrative (CE, 12 février 1982, Commune d'Aurillac ; CE, Ass., 31 mars 1985, Association Notre-Dame d'Arc-lès-Gray ).

Toutefois, l'offre d'activités périscolaires s'apparente à une dépense facultative et non obligatoire. Le Conseil d'État a estimé que certaines dépenses non obligatoires qui se rapportent à des activités scolaires devaient être prises en compte pour calculer la participation de la commune aux dépenses de fonctionnement des classes élémentaires sous contrat (CE, 12 octobre 2011, Commune de Clermont-Ferrand c/ OGEC Fénelon ). Étaient visées en l'espèce le transport des élèves, la médecine scolaire, la rémunération d'intervenants extérieurs et les classes de découverte.

Les activités périscolaires ne sont pas directement concernées par cette jurisprudence qui ne vise que des dépenses engagées par la commune dans le cadre de la scolarité (CAA Lyon, 30 décembre 2008, OGEC Les Francs Rosiers , solution confirmée en 2011 par le Conseil d'État). L'offre périscolaire n'a donc pas à être intégrée dans le calcul du forfait communal.

Les communes restent libres, si elles le souhaitent, de faire bénéficier les élèves d'établissements privés de toute mesure à caractère social, sans obligation de le faire, conformément à l'article L. 533-1 du code de l'éducation.

La rédaction du premier alinéa de l'article 47 du projet de loi, qui prévoit une aide au développement d'activités périscolaires au bénéfice tant des écoles maternelles et élémentaires publiques que privées sous contrat, portait une part d'ambiguïté. Elle pouvait être interprétée comme allant au-delà du droit en vigueur en entrouvrant la possibilité d'une intégration dans le forfait communal du financement des activités périscolaires des classes privées sous contrat. L'équilibre entre le financement des écoles publiques et privées sous contrat aurait été déplacé par le biais d'une prise en charge étendue en maternelle et hors des dépenses proprement scolaires.

Pour maintenir le droit existant, il est essentiel de prévoir que les aides versées pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires publiques ne sont pas prises en compte dans le calcul des dépenses de fonctionnement des classes sous contrat. C'est le sens de l'alinéa 5 de l'article 47 inséré par l'Assemblée nationale.

Votre commission a précisé par voie d' amendement que le décret prévu par l'article 47 comprenne les modalités de calcul des aides attribuées aux EPCI à compétence scolaire .

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE VI - Les écoles supérieures du professorat et de l'éducation
Article 48 - Coordination

Cet article se borne à annoncer les modifications du code de l'éducation qui seront apportées par les articles suivants.

Pas plus que les articles 2, 22 et 39 du projet de loi, il ne possède de valeur normative, il ne présente d'utilité et ne respecte les canons légistiques.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 49 (articles L. 625-1 et L. 611-1 du code de l'éducation) - Formation des personnels enseignants et d'éducation par les écoles supérieures du professorat et de l'éducation

Le présent article prévoit la création des écoles supérieures du professorat et de l'éducation (ÉSPÉ) , qui seront chargées d'assurer une formation initiale et continue de qualité pour les professionnels de l'enseignement et de l'éducation .

I. - Le texte du projet de loi et les modifications apportées par l'Assemblée nationale

A. Développer une culture commune à l'ensemble des métiers de l'éducation et renforcer leur professionnalisation

L'article 49 modifie, au sein du code de l'éducation, l'article L. 625-1 afin de confier aux écoles supérieures du professorat et de l'éducation la responsabilité d'organiser la formation initiale des futurs enseignants et des personnels d'éducation. Il est, en outre, précisé que les ÉSPÉ « participent à leur formation continue ».

Autant le ministre de l'éducation nationale dans la présentation de son projet de loi que le rapporteur de la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale ont pris soin de souligner que la réforme envisagée de la formation des enseignants ne devait pas être entendue comme la simple substitution d'une nouvelle appellation aux instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM). La création des ÉSPÉ vise à introduire un changement de paradigme dans le système de formation des personnels de l'enseignement et de l'éducation, en réunissant les conditions d'une professionnalisation renforcée et de l'émergence d'une culture commune à l'ensemble de ces métiers.

Dans cette logique, le premier trait caractéristique des écoles supérieures du professorat et de l'éducation instituées par l'article 49 réside dans le fait que celles-ci ont vocation à former l'ensemble des personnels du secteur de l'éducation , sans se cantonner aux seuls futurs enseignants.

Comme le souligne le Conseil économique, social et environnemental dans son avis sur le projet de loi ^{55 ( * )} , les ÉSPÉ seront chargées d'assurer, comme le prévoit l'article 51 du projet de loi, « des enseignements communs permettant l'acquisition d'une culture professionnelle partagée », de même que la promotion du travail en équipe des professeurs en lien avec d'autres professionnels du secteur de l'éducation. Le CESE voit ainsi dans les ÉSPÉ la possibilité, pour les futurs enseignants, d' « une ouverture bien plus large sur l'ensemble des professions éducatives ». Dans le même ordre d'idées, le rapport annexé au projet de loi précise cet objectif fondamental en rappelant qu'il reviendra aux ÉSPÉ de favoriser « le développement d'une culture commune à tous les enseignants et à l'ensemble de la communauté éducative [qui] doit permettre d'encourager le développement de projets transversaux et interdisciplinaires » ^{56 ( * )} .

Votre rapporteure s'est interrogée sur la possibilité pour les ÉSPÉ d'accueillir aussi bien les étudiants se destinant au métier d'enseignant dans l'enseignement privé, au titre de la formation initiale, que les enseignants déjà en exercice dans des établissements d'enseignement privés, au titre de la formation continue.

La formation des maîtres exerçant dans les établissements d'enseignement privés liés à l'État par contrat est régie par l'article L. 914-1 ^{57 ( * )} du code de l'éducation, qui dispose que « les règles générales qui déterminent les conditions de service et de cessation d'activité des maîtres titulaires de l'enseignement public, ainsi que les mesures sociales et les possibilités de formation dont ils bénéficient, sont applicables également et simultanément aux maîtres justifiant du même niveau de formation, habilités par agrément ou par contrat à exercer leur fonction dans des établissements d'enseignement privés liés à l'État par contrat ». Cet article figure dans le chapitre IV spécifiquement consacré aux personnels de l'enseignement privé sous contrat et intitulé « Dispositions propres aux personnels des établissements d'enseignement privés », au sein du titre I ^er du livre IX de la quatrième partie du code de l'éducation.

Les règles de niveau législatif spécifiques à une catégorie de personnel l'emportant sur les dispositions générales, la formation des enseignants de l'enseignement privé sous contrat continue donc de relever de l'article L. 914-1 précité. Celui-ci précise que les charges afférentes à leur formation initiale et continue « font l'objet de conventions conclues avec les personnes physiques ou morales qui assurent cette formation dans le respect du caractère propre de l'établissement visé à l'article L. 442-1 et des accords qui régissent l'organisation de l'emploi et celle de la formation professionnelle des personnels dans l'enseignement privé sous contrat ».

Sur ce fondement, plusieurs accords ont été conclus entre les fédérations représentant les établissements d'enseignement privés dont, en particulier, le secrétariat général de l'enseignement catholique, et le ministère de l'éducation nationale, parmi lesquels on recense :

- l'accord sur l'organisation de la formation professionnelle des personnels dans l'enseignement privé, du 11 décembre 1986, qui prévoit que la formation professionnelle initiale des maîtres agréés ou contractuels « est normalement effectuée dans le cadre d'établissements privés habilités préparant pour l'obtention des diplômes au concours requis pour l'exercice de l'enseignement », appelés « centres de formation » ;

- l'accord sur le recrutement et la formation des maîtres des établissements privés du second degré sous contrat d'association du 11 janvier 1993.

L'article 1 ^er de l'arrêté du 21 septembre 1992 modifié relatif au recrutement des élèves des centres de formation pédagogique privés et à l'organisation des études dans ces centres dispose désormais que « la formation des maîtres appelés à exercer dans les écoles privées sous contrat avec l'État est organisée dans les centres qui ont conclu avec l'État une convention [...] , ou, en coopération avec les I.U.F.M., pour les centres qui ont conclu avec ceux-ci une convention [...] sous le contrôle des recteurs ».

Bien qu'il existe des concours de recrutement spécifiques pour les professeurs des écoles et les enseignants du second degré de l'enseignement privé, les épreuves, le programme et le calendrier sont rigoureusement alignés sur ceux des concours de l'enseignement public. Les candidats se destinant à une carrière au sein de l'enseignement privé ne sont pas tenus de suivre une formation spécifique dispensée par un institut ou une structure universitaire agréée par l'enseignement supérieur privé. Tout titulaire d'un master est susceptible de se présenter aux épreuves d'un concours de recrutement de l'enseignement privé.

À l'heure actuelle, pour les écoles maternelles et primaires de l'enseignement privé, la formation se déroule dans les centres de formation pédagogique, selon le même schéma que dans les IUFM. Elle est accessible à bac + 3 et conduit en deux ans au certificat professionnel de professeur d'école. Les futurs professeurs de collège et de lycée doivent obtenir le certificat d'aptitude aux fonctions d'enseignement dans les établissements d'enseignement privés du second degré sous contrat (CAFEP), qui se prépare en partie dans les IUFM et repose sur les mêmes programmes et épreuves que les certificats d'aptitude au professorat du second degré (CAPES), certificat d'aptitude au professorat de l'enseignement technique (CAPET) et certificat d'aptitude au professorat de lycée professionnel (CAPLP).

Les ÉSPÉ peuvent constituer une voie de préparation à ces concours si elles ont conclu une convention avec les centres de formation pédagogique privés.

L'enseignement catholique, qui constitue 95 % de l'enseignement privé sous contrat, propose à ses futurs enseignants une formation spécifique permettant aux étudiants d'acquérir le diplôme de master tout en se préparant aux concours de recrutement spécifiques de l'enseignement privé. Bien que les enseignants de l'enseignement privé doivent également jouir de la liberté de conscience, les enseignants de l'enseignement catholique sont appelés à adhérer au « projet chrétien d'éducation ».

Sept masters « Métiers de l'enseignement et de la formation » sont aujourd'hui proposés par les cinq universités et instituts catholiques et les instituts supérieurs de formation de l'enseignement catholique (ISFEC). Ils permettent de se former et de préparer les concours de recrutement sur l'ensemble du territoire. Ces masters proposent un parcours de formation commun à tous les futurs enseignants (du premier et du second degrés) avec des spécialisations liées aux concours préparés. Afin de combiner formation disciplinaire et préparation au métier d'enseignant, le parcours de formation est jalonné de stages au cours des deux années de master. La formation est en partie financée par l'État.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DES ENSEIGNANTS DU PUBLIC ET DU PRIVÉ PAR CORPS ENTRE 2007 ET 2012

	2007		2008		2009		2010		2011		2012
	Effectifs	dont femmes (en %)	Effectifs	dont femmes (en %)	Effectifs	dont femmes (en %)	Effectifs	dont femmes (en %)	Effectifs	dont femmes (en %)	Effectifs	dont femmes (en %)
Premier degré public	321 339	80,7	322 357	81,0	321 739	81,3	323 445	81,5	330 868	81,7	325 441	81,6
dont :
professeurs des écoles	291 849	80,7	303 668	81,1	308 797	81,4	313 426	81,7	322 919	81,9	316 408	81,9
instituteurs et suppléants	29 308	79,8	18 529	78,5	12 775	77,5	9 841	76,5	7 751	75,5	8 212	68,8
Second degré public	413 107	57,3	404 226	57,4	393 860	57,5	389 008	57,6	389 787	57,9	387 184	57,8
dont :
agrégés et chaires supérieures	51 162	49,8	50 437	49,8	49 696	49,9	49 211	50,2	49 122	50,4	48 548	50,3
certifiés et assimilés	258 700	61,5	253 757	61,6	247 195	61,7	242 968	61,9	244 022	62,1	239 788	61,9
professeurs de lycées professionnels	64 603	48,4	63 099	48,4	61 039	48,5	59 742	48,6	59 074	48,7	57 833	48,5
professeurs d'enseignement général de collège	11 722	57,0	9 683	57,1	7 663	57,2	9 554	54,9	4 883	56,6	3 948	55,8
Supérieur public (1)	77 859	35,6	78 169	36,1	62 141	37,1	74 085	36,7	69 164	36,4	70 319	36,8
CNED (1 ^er et 2 ^e degrés)	1 121	68,8	///	///	///	///	///	///	///	///	///	///
Stagiaires des établissements de formation	24 751	72,0	24 379	72,7	21 002	71,1	17 505	74,4	///	///	///	///
Total secteur public (2)	838 177	64,7	829 131	65,0	798 742	66,0	804 043	65,7	789 819	66,0	782 944	65,8
Premier degré privé	46 123	90,9	46 379	91,0	46 140	90,9	45 483	91,0	44 377	91,0	43 824	91,0
dont :
professeurs des écoles	38 870	90,9	39 310	90,9	39 375	90,9	39 375	91,0	38 956	91,0	38 275	91,0
instituteurs et suppléants	7 229	90,9	7 050	91,2	6 738	91,1	5 896	91,3	5 411	91,3	5 542	91,2
Second degré privé	98 378	65,6	97 061	65,6	95 521	65,7	94 971	65,8	94 262	66,0	93 198	65,9
dont :
agrégés et chaires supérieures	3 306	44,9	3 302	45,2	3 305	45,4	3 326	45,9	3 368	46,5	3 387	46,7
certifiés et assimilés	56 370	67,0	56 495	67,1	56 848	67,3	57 183	67,5	57 124	67,7	56 601	67,7
professeurs de lycées professionnels	10 161	61,8	10 076	61,8	10 120	61,3	10 170	61,3	10 240	61,4	10 209	61,1
professeurs d'enseignement général de collège	544	57,4	337	54,3	193	51,3	129	51,9	5 552	69,0	5 056	67,4
Total secteur privé	144 501	73,7	143 440	73,8	141 661	73,9	140 454	74,0	138 639	74,0	137 022	73,9

/// : absence de donnée.

(1) : y compris enseignants rémunérés par les universités ayant acquis leur autonomie.

(2) : y compris les enseignants du CNED et les enseignants stagiaires comptabilisés en 2010 dans chacun des deux niveaux en fonction de leur corps d'appartenance.

Champ : France, effectifs au 31 janvier.

Sources : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et Direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP).

Il convient de rappeler, par ailleurs, que les enseignants des établissements scolaires agricoles publics sont formés au sein de l' École nationale de formation agronomique (ENFA) de Toulouse. Cette école assure des formations aussi bien pour les enseignements spécialisés à caractère agricole que pour les enseignements généraux. Sous réserve de conventions conclues avec l'ENFA, il devrait être possible pour les ÉSPÉ concernées d'accueillir en leur sein des étudiants se destinant au métier d'enseignant au sein des établissements d'enseignement agricole afin de suivre des formations, notamment pour les enseignements généraux. Votre rapporteure souligne, à cet égard, la nécessité pour le cahier des charges qui gouvernera la mise en place des ÉSPÉ de préciser les modalités de l'articulation de leurs formations avec celles dispensées par l'ENFA .

L'article 49 précise, en outre, que les ÉSPÉ « accueillent aussi les personnels exerçant une activité au sein des écoles et des établissements scolaires dans le cadre de formations professionnelles organisées par les autorités académiques ». Selon le ministère de l'éducation nationale, cette formulation rendra possible un élargissement du spectre des catégories de personnels accueillies dans les ÉSPÉ au titre de la formation continue . De cette manière, il sera possible d'organiser des formations ponctuelles pour les cadres d'une académie, par exemple à l'occasion d'une réforme pédagogique, ou pour d'autres types de publics ciblés comme les assistants pédagogiques ou les emplois d'avenir professeurs.

B. Une formation professionnalisante fondée sur un continuum

Le rapport annexé au projet de loi souligne que « la formation est un continuum qui se déroulera en plusieurs temps : la formation initiale, avec une préprofessionnalisation, qui débute en licence et qui se conclut avec l'acquisition d'un master professionnel ; la formation continue enfin qui est indispensable pour permettre aux enseignants de rester au contact de la recherche, des avancées dans leur discipline ainsi que des évolutions qui traversent les métiers de l'éducation et la société » .

L'article 49 prévoit que le cadre national des formations liées aux métiers du professorat du premier et du second degrés et de l'éducation sera arrêté par les ministres de l'enseignement supérieur et de l'éducation nationale. La formation s'appuiera ainsi sur un référentiel « métier » défini au niveau national. Le rapport annexé souligne, dans ces conditions, que « le cadre national des formations dispensées et la maquette des concours de recrutement, élaborés conjointement par le ministère de l'éducation nationale et le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, seront fondés sur une plus grande prise en compte des qualités professionnelles des candidats et sur le développement des savoir-faire professionnels ».

Ainsi que le rappelle le document de travail de janvier 2013 soumis à la concertation en vue de l'élaboration du cadre national des formations, la formation initiale et continue des personnels enseignants et d'éducation « prend en compte les programmes d'enseignement et la politique nationale en matière d'éducation. Au-delà de la maîtrise des savoirs disciplinaires et des apports de la recherche, elle porte notamment sur les domaines suivants : connaissance des processus d'apprentissage des élèves, prise en compte de la diversité des publics et en particulier des élèves en situation de handicap, méthodes de différenciation pédagogique et de soutien aux élèves en difficulté, connaissance du socle commun et de l'approche par les compétences, processus d'orientation des élèves, spécificités de certains niveaux d'enseignement (école maternelle notamment), méthodes d'évaluation des élèves, laïcité, lutte contre les stéréotypes et culture de l'égalité homme-femme, conduite de classe et prévention des violences scolaires. Ces thèmes constituent un tronc commun de formation offert à l'ensemble des étudiants se destinant aux métiers de l'enseignement et de l'éducation ».

Les différentes composantes de la formation (savoirs disciplinaires, compétences scientifiques, compétences professionnelles) sont réparties tout au long des quatre semestres du master mention « Enseignement, éducation et formation » (MEEF), correspondant à l'acquisition de 120 crédits européens « ECTS » ^{58 ( * )} au-delà du grade de licence. La création du diplôme de master mention « MEEF » garantit la mise en place d'un tronc commun de formation au bénéfice de l'ensemble des personnels de l'enseignement et de l'éducation.

Les lauréats des concours de recrutement des enseignants, organisés pendant le second semestre du cursus de master, bénéficient du statut de fonctionnaire stagiaire durant la deuxième année de master. Après avoir validé les deux premiers semestres du cursus de master, ils bénéficient, au sein de leur deuxième année du master, d'une formation alternée organisée par l'ÉSPÉ. Celle-ci se déroule pour une part en situation professionnelle dans une école ou un établissement scolaire et pour une autre part dans un établissement d'enseignement supérieur.

II. - Le texte issu de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a procédé, au sein de l'article 49, qu'à des modifications d'ordre rédactionnel.

III. - La position de votre commission

Votre commission approuve la création des ÉSPÉ qui permettront de réintroduire le principe de l'alternance dans la formation aux métiers de l'enseignement et de l'éducation, en conciliant les enseignements théoriques enrichis de la recherche universitaire, les enseignements pratiques délivrés par des formateurs professionnels exerçant dans le milieu scolaire et les stages professionnalisants en établissement.

En accueillant l'ensemble des personnels des secteurs de l'enseignement et de l'éducation, les ÉSPÉ assureront l'émergence et la consolidation d'une culture professionnelle partagée, sur la base d'un continuum entre formation initiale et formation continue.

Votre commission a adopté l'article 49 sans modification.

Article 50 (Article L. 713-1 du code de l'éducation) - Le statut de composante universitaire des écoles supérieures du professorat et de l'éducation

Le présent article vise à compléter l'article L. 713-1 du code de l'éducation, relatif aux composantes des établissements d'enseignement supérieur, afin de préciser que les universités peuvent comporter une école supérieure du professorat et de l'éducation .

Dans sa rédaction en vigueur, cet article précise que les universités regroupent diverses composantes :

- des unités de formation et de recherche (UFR), des départements, laboratoires et centres de recherche, créés par délibération du conseil d'administration de l'université après avis du conseil scientifique ;

- des écoles ou des instituts, créés par arrêté du ministre chargé de l'enseignement supérieur sur proposition ou après avis du conseil d'administration de l'université et du CNESER.

L'article L. 713-1 du code de l'éducation précise que ces composantes déterminent leurs statuts, qui sont approuvés par le conseil d'administration de l'université, et leurs structures internes. En outre, le président de l'université doit les associer à la préparation et à la mise en oeuvre du contrat pluriannuel d'établissement qui lie ce dernier à l'État.

Enfin, les composantes disposent, au sein même de l'université, d'une autonomie reconnue par la loi et qui s'incarne dans des conseils élus :

- les UFR sont administrées par un conseil élu et dirigées par un directeur élu par ce même conseil (article L. 713-3 du code de l'éducation) ;

- les instituts et les écoles faisant partie des universités sont administrés par un conseil élu et dirigés soit par un directeur nommé par le ministre de l'enseignement supérieur sur proposition du conseil pour les écoles, soit par un directeur élu par le conseil pour les instituts (article L. 713-9 du code de l'éducation). Ils disposent, pour tenir compte des exigences de leur développement, de l'autonomie financière.

Comme le précise l'article 51 du projet de loi, les ÉSPÉ devrait disposer d'une gouvernance et d'une autonomie se rapprochant de celles des écoles relevant de l'article L. 713-9 du code de l'éducation. Leur autonomie statutaire s'exercera selon des modalités qui tiendront compte de leurs spécificités et seront précisées par les articles L. 721-1 à L. 721-3 nouveaux proposés par l'article 51 du projet de loi.

Les ministères compétents envisagent la création d'un ÉSPÉ au plus par académie. Les spécificités géographiques et démographiques de chaque académie seront toutefois prises en considération, notamment en ce qui concerne la région Île-de-France qui pourra comporter plusieurs ÉSPÉ.

Lors de son audition par le CNESER du 15 octobre 2012, M. Jean-Michel Jolion, chef du service de la stratégie de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle au MESR, a précisé que « dans le cas où le PRES serait académique et que celui-ci aurait le statut d'établissement public à coopération scientifique », l'ÉSPÉ pourrait être « un département du PRES », « à condition bien évidemment que la demande soit faite par l'ensemble des établissements concernés » ^{59 ( * )} .

Votre commission a adopté l'article 50 sans modification.

Article 51 (Articles L. 721-1, L. 721-2 et L. 723-3 du code de l'éducation) - Création, missions et organisation des écoles supérieures du professorat et de l'éducation

Cet article a pour objet de préciser les conditions de création et d'accréditation des ÉSPÉ, ainsi que leurs missions, leur organisation, leurs principes de gouvernance et leur fonctionnement. Il permet, en particulier, de définir l'équilibre des relations entre les ÉSPÉ et les établissements publics d'enseignement supérieur dont elles font partie.

I. - Le texte du projet de loi et les modifications apportées par l'Assemblée nationale

A. Des ÉSPÉ initialement conçues comme maîtres d'ouvrage délégués de la politique de formation des enseignants et des personnels d'éducation

Lors de son audition par le groupe de travail de votre commission de la culture sur le pré-recrutement des enseignants, M. Jean-Michel Jolion, chef du service de la stratégie de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle au ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, soulignait que « dans l'enseignement supérieur, il y a beaucoup de maîtres d'oeuvre et peu de maîtrises d'ouvrage », à la différence des « grandes écoles » qui « jouent leur rôle de maître d'ouvrage ».

Dans ces conditions, la création des ÉSPÉ constitue, selon lui, une inflexion notable dans la mesure où l'État devra « passe [r] commande » aux ÉSPÉ qui auront la responsabilité d' « aller chercher les meilleurs maîtres d'oeuvre » parmi « les services communs, les UFR ». L'État employeur confie ainsi la maîtrise d'ouvrage de la politique de formation des enseignants aux universités qui la délègueront aux ÉSPÉ qu'elles auront créées en leur sein.

Le projet de cahier des charges de l'accréditation des ÉSPÉ soumis à la concertation précise d'ailleurs que l'ÉSPÉ sera désormais « maître d'ouvrage délégué d'une politique de formation des enseignants par les établissements de l'académie ». L'ÉSPÉ a vocation à agir « comme coordonnateur pour les missions qui lui sont confiées par les établissements partenaires de la structure ».

1. Les conditions de création et d'accréditation des ÉSPÉ

Le nouvel article L. 721-1 du code de l'éducation prévoit que les ÉSPÉ sont constituées soit au sein d'un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP), catégorie d'établissements publics d'enseignement supérieur à laquelle appartiennent les universités, soit au sein d'un établissement public de coopération scientifique (EPCS), qui correspond au regroupement d'établissements d'enseignement supérieur en un pôle de recherche et d'enseignement supérieur (PRES). Conformément aux dispositions de la loi du 18 avril 2006 de programme pour la recherche, ce sont 24 PRES qui ont été approuvés par décret, avec, pour la très grande majorité d'entre eux, un statut d'EPCS.

Il appartiendra au conseil d'administration de l'université ou du PRES de décider de la création d'une ÉSPÉ en leur sein. La création et l'accréditation de l'ÉSPÉ devront être approuvées par arrêté conjoint des ministres de l'enseignement supérieur et de l'éducation nationale, après avis du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (CNESER). Cette accréditation sera accordée sur la base d'un cahier des charges qui fait l'objet, à l'heure actuelle, d'une concertation approfondie et doit être finalisé dans le courant du premier semestre de 2013 afin que les écoles puissent être mises en place à la rentrée de 2013. Les ÉSPÉ seront accréditées pour une période ne pouvant excéder la durée du contrat liant leur établissement de rattachement à l'État qui, depuis 2011, est de cinq ans. L'accréditation pourra être renouvelée pour la même durée après évaluation nationale dans les mêmes formes.

L'accréditation de l'école emporte les habilitations de l'EPSCP ou de l'EPCS et des établissements publics d'enseignement supérieur partenaires à délivrer le diplôme national de master dans les domaines des métiers de l'enseignement, de l'éducation et de la formation (MEEF), dans le cadre de la politique nationale de l'offre de formation. Dans ces conditions, aussi bien l'inscription des étudiants se destinant aux métiers de l'enseignement et de l'éducation que la délivrance de leur diplôme sont assumées par l'université ou le PRES qui intègrent l'ÉSPÉ, cette dernière agissant en tant que maître d'ouvrage délégué de la formation de ces étudiants pour le compte de l'établissement d'enseignement supérieur.

L'évaluation de l'offre de formation de chaque ÉSPÉ, nécessaire au renouvellement de son accréditation, devrait être effectuée selon la procédure applicable aux autres masters des établissements publics d'enseignement supérieur : elle sera donc conduite par l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES) qui procède déjà à l'évaluation des différentes composantes des universités et des formations proposées.

Hormis quelques précisions d'ordre rédactionnel, l'Assemblée nationale n'a pas procédé à de modifications substantielles de la rédaction proposée par le projet de loi pour l'article L. 721-1 du code de l'éducation.

2. Les missions des ÉSPÉ

L'article L. 721-2 du code de l'éducation proposé par l'article 51 du projet de loi détaille les missions assurées par les ÉSPÉ.

Celles-ci organisent les actions de formation initiale des étudiants qui se destinent aux métiers du professorat et de l'éducation et les actions de formation continue des personnels enseignants du premier et du second degrés et des personnels d'éducation. Le terme « organiser » semble encore ici faire référence à la qualité de maître d'ouvrage délégué attribuée à l'ÉSPÉ. En effet, l'habilitation à délivrer le diplôme de master mention « MEEF » est portée soit par l'université, dans le cas d'une académie mono-universitaire, soit par le PRES associant divers établissements d'enseignement supérieur au sein d'une même académie qui ont, à ce titre, la responsabilité partagée de garantir la mission de former les enseignants sur le territoire de leur académie et dont ils délèguent l'exécution à l'ÉSPÉ.

Dans la plupart des académies disposant de plusieurs établissements publics d'enseignement supérieur, les universités ont procédé à des regroupements, soit sous la forme d'une fusion, soit à travers la constitution d'un PRES ayant statut d'EPCS. Dans le cadre du prochain projet de loi relatif à l'enseignement supérieur et à la recherche adopté en Conseil des ministres fin mars 2013, les PRES devraient être remplacés par des « communautés d'universités et établissements » ayant le statut d'EPSCP, catégorie d'établissement public à laquelle appartiennent déjà les universités.

L'article 51 du présent projet de loi indique, en outre, que les ÉSPÉ « participent à la formation initiale et continue des enseignants-chercheurs et enseignants de l'enseignement supérieur ». Cette nouvelle mission devrait permettre de renforcer l'acquisition par les enseignants-chercheurs des universités de compétences professionnelles en matière de pédagogie et de transmission des savoirs, compétences encore peu développées au sein des UFR disciplinaires.

Les ÉSPÉ participeront également à la recherche disciplinaire et pédagogique ainsi qu'à des actions de coopération internationale. Si plusieurs IUFM ont développé une politique de coopération internationale à travers la mise en place, en leur sein, de services chargées des relations internationales, il convient de s'assurer que ces actions seront effectivement coordonnées, dans le cas des ÉSPÉ, avec la politique internationale conduite par l'établissement dont elles feront partie.

Les modifications apportées par l'Assemblée nationale à la rédaction de l'article L. 721-2 du code de l'éducation ont porté sur les points suivants :

- les enseignements communs à l'ensemble des métiers du professorat doivent permettre l'acquisition d'une culture professionnelle partagée et préparer les futurs enseignants et personnels d'éducation aux enjeux du socle commun de connaissances, de compétences et de culture et à ceux de la formation tout au long de la vie ;

- les ÉSPÉ organisent des formations de sensibilisation à l'égalité entre les femmes et les hommes et à la lutte contre les discriminations ;

- les ÉSPÉ doivent prendre en compte, pour délivrer leurs enseignements, les technologies de l'information et de la communication et former les étudiants et les enseignants à l' usage pédagogique des outils et ressources numériques .

B. La gouvernance des ÉSPÉ et leurs relations avec les instances dirigeantes de l'établissement public d'enseignement supérieur dont elles font partie

1. Une gouvernance assurée par deux conseils et un directeur

La gouvernance des ÉSPÉ s'appuie sur trois éléments :

- l'ÉSPÉ est administrée par un conseil de l'école, dont l'effectif ne peut dépasser trente membres et qui comprend :

• au moins 50 % de représentants des enseignants, des autres personnels et usagers. Les représentants des enseignants, dont au moins la moitié sont des enseignants-chercheurs, doivent être en nombre au moins égal à celui des représentants des autres personnels et des usagers ;

• 30 % à 50 % de personnalités extérieures, dont une partie est désignée par le recteur de l'académie.

Le président du conseil de l'école est élu parmi les personnalités extérieures désignées par le recteur ;

- l'ÉSPÉ est dirigée par un directeur nommé pour la durée de l'accréditation par arrêté conjoint des ministres chargés de l'enseignement supérieur et de l'éducation nationale, sur proposition du conseil de l'école. Le directeur de l'école dispose d'amples pouvoirs :

• il prépare les délibérations du conseil de l'école et assure leur exécution ;

• il a autorité sur l'ensemble des personnels de l'ÉSPÉ ;

• il a qualité pour signer, au nom de l'établissement intégrateur, les conventions relatives à l'organisation des enseignements, sous réserve que ces conventions aient été approuvées par le président de l'université ou de l'EPCS et validées par un vote du conseil d'administration de cet établissement ;

• il prépare le document d'orientation politique et budgétaire de l'ÉSPÉ ;

• il propose, au président de l'établissement intégrateur, la composition des jurys d'examen pour les formations soumises à examen dispensées par l'ÉSPÉ ;

- l'ÉSPÉ comporte également un conseil d'orientation scientifique et pédagogique qui contribue à la réflexion sur les grandes orientations relatives à la politique partenariale et aux activités de formation et de recherche de l'école.

Les règles relatives à la composition des conseils, et notamment les modalités de représentation des enseignants, des autres personnels et des usagers, et à leur fonctionnement sont renvoyées à un décret.

2. Un budget propre intégré à celui de l'établissement dont fait partie l'ÉSPÉ

Dotée de l'autonomie budgétaire et financière, chaque ÉSPÉ disposera d'un budget propre intégré au budget de l'établissement public dont elle fait partie. Le directeur de l'école sera ainsi ordonnateur des recettes et des dépenses. Le budget de l'école devra cependant être approuvé par le conseil d'administration de l'établissement intégrateur. Les ministres de l'enseignement supérieur et de l'éducation nationale pourront affecter directement aux ÉSPÉ des crédits, afin de pouvoir flécher les moyens que le Gouvernement estime nécessaires pour assurer une politique de formation des personnels de qualité.

3. Les conditions du dialogue de gestion entre l'ÉSPÉ et l'établissement dont elle fait partie

La répartition des emplois de l'ÉSPÉ, adoptée par son conseil sur proposition du directeur, est soumise pour approbation au conseil d'administration de l'établissement public intégrateur. Le conseil de l'école est, en outre, consulté sur les recrutements de l'école.

Depuis leur accession aux « responsabilités et compétences élargies » de la loi du 10 août 2007 ^{60 ( * )} , les universités se sont vu transférer la gestion de leurs personnels. Dans le cadre de leur politique autonome de ressources humaines, elles ont par conséquent la maîtrise des recrutements, qui sont examinés par un comité de sélection mis en place pour chaque poste ouvert. L'ÉSPÉ, en tant que composante de l'université, a donc vocation à entrer dans le droit commun des recrutements conduits par les universités. Les exigences particulières de la formation des enseignants justifient, néanmoins, la consultation du conseil de l'école sur la question des recrutements qui concernent l'ÉSPÉ.

Le directeur de l'ÉSPÉ, qui est une composante de l'établissement public dont elle fait partie, peut à ce titre conclure des conventions et des partenariats avec d'autres établissements et organismes publics partenaires. Ces conventions doivent, toutefois, être approuvées au préalable par le conseil d'administration de l'établissement public de rattachement.

Le document d'orientation politique et budgétaire de l'ÉSPÉ, préparé par son directeur, détermine la stratégie et la trajectoire budgétaire et financière de l'école. Elle fait l'objet d'une présentation aux instances délibératives des établissements publics d'enseignement supérieur partenaires de l'école au cours du troisième semestre de l'année civile.

II. - La position de votre commission

A. Ne pas réduire les ÉSPÉ à de simples maîtres d'ouvrage délégués de la politique de formation des enseignants

Un certain nombre de directeurs d'IUFM se sont inquiétés, par la voix de la Conférence des directeurs d'IUFM (CDIUFM), du risque pour les ÉSPÉ de se résumer à des « coquilles vides » uniquement chargées d'organiser et de coordonner la formation des enseignants, dont le contenu serait assuré par d'autres acteurs, en particulier les UFR disciplinaires. En effet, ils craignent que la maîtrise par l'établissement public d'enseignement supérieur de rattachement à la fois de l'habilitation à délivrer le diplôme de master mention « MEEF » et de l'inscription des étudiants se destinant aux métiers de l'enseignement et de l'éducation ne prive, au final, l'ÉSPÉ d'une réelle capacité à mettre en oeuvre et assurer la formation des enseignants, qui continuerait de se trouver éclatée entre les différentes parties intervenant dans ce domaine.

Les directeurs d'IUFM gardent en mémoire les difficultés rencontrées par ces établissements pour s'imposer durablement dans le paysage universitaire, face à la concurrence de longue date des UFR disciplinaires qui continuent de capter une part significative des étudiants se destinant au métier d'enseignant du second degré.

La direction générale de l'enseignement scolaire a indiqué à votre rapporteure que sur la trentaine de projets de création d'ÉSPÉ qui lui est parvenue pour la rentrée de 2013, on peut distinguer :

- un tiers de projets qui répondent de façon satisfaisante aux exigences posées par le cahier des charges de l'accréditation, préparés par des équipes qui ont bien compris les objectifs poursuivis par la réforme et qui ont travaillé en bonne intelligence avec les universités de l'académie ;

- un autre tiers se situe dans une situation intermédiaire et appelle de nécessaires ajustements, en raison de projets encore non aboutis mais qui peuvent encore être corrigés sans difficulté majeure pour correspondre au cahier des charges ;

- un dernier tiers est composé de dossiers présentant de réelles difficultés dès lors qu'ils ne visent à créer que de simples structures coordinatrices sans aucune réelle maîtrise et du contenu et de la mise en oeuvre de la formation des personnels enseignants et de l'éducation.

Selon un bilan à mi-parcours, sept académies ont été identifiées comme nécessitant une « aide appuyée des ministères » (Bordeaux, Corse, Lille, Lyon, Nantes, Toulouse, Versailles). Neuf académies présentent des situations intermédiaires et bénéficieront de réunions de travail. Onze autres académies, dont les dossiers sont considérés de qualité et ont fait l'objet d'une réflexion bien avancée, se verront proposer de simples échanges avec les ministères à la demande du comité de pilotage de l'ÉSPÉ ^{61 ( * )} .

Les équipes qui ont préparé ces pré-projets de demandes d'accréditation des ÉSPÉ ont été reçues au ministère de l'éducation nationale le 18 mars 2013. Des points d'étape seront effectués jusqu'à la présentation des projets aboutis, programmée pour le 25 mai 2013.

Le ministère indique avoir fait explicitement la demande aux équipes candidates d'intégrer dans leur projet la problématique du pré-recrutement et des emplois d'avenir professeurs (EAP), afin que la première année du master « MEEF » soit conçue en parfaite cohérence avec les parcours de licence effectués dans les autres composantes concernées par les domaines de l'enseignement et de l'éducation. Cette exigence semble être relativement bien accueillie par les équipes.

En revanche, une part significative des pré-projets peine encore à satisfaire l'exigence de présence, au sein des équipes pédagogiques des ÉSPÉ, des professionnels de terrain, qui constitue une condition fondamentale de l'intégration des dimensions théorique et pratique dans la formation.

Par ailleurs, rares sont encore les projets qui ont pris pleinement la mesure de l'importance du tronc commun. La direction générale de l'enseignement scolaire a fait observer à votre rapporteure que les conseillers principaux d'éducation pouvaient être formés au sein des IUFM sans n'y avoir jamais rencontré de professeurs de collège ou de lycée. C'est pourquoi le cahier des charges de l'accréditation des ÉSPÉ entend mettre l'accent sur la prise en compte, dans le contenu du diplôme pour chaque métier, de compétences professionnelles communes et transversales.

Les projets de demandes d'accréditation ont également vocation à démontrer un adossement effectif de la recherche à la pratique de terrain. Dans cette logique, le mémoire qui devrait conclure la deuxième année de master du professeur stagiaire est conçu comme prenant appui sur le stage en responsabilité dans la mesure où le candidat aura l'obligation de passer au moins la moitié de son temps d'apprentissage au sein d'un établissement scolaire.

Le ministre de l'éducation nationale a déclaré, le 30 avril 2013, que « la principale difficulté » dans la mise en place des ÉSPÉ se situe dans la nécessité « de faire travailler ensemble les UFR, les personnels des IUFM, les professeurs de terrain » ^{62 ( * )} .

Afin de prévenir l'écueil qui consisterait à ne faire des ÉSPÉ qu'une simple cellule de coordination des actions de formation dans les domaines de l'éducation et de l'enseignement mises en oeuvre par l'université et ses différentes composantes, votre commission souligne la nécessité de procéder, avant tout renouvellement d'accréditation, à une évaluation de la mise en place de chaque ÉSPÉ. Le principe de cette évaluation, posé à l'alinéa 8 de l'article 51, devrait précisément permettre de prévenir toute tentation de résumer les ÉSPÉ à des maîtres d'ouvrage et à des organisateurs de stages en établissement scolaire.

Votre commission rappelle que, dans sa rédaction issue de la loi du 23 avril 2005, l'article L. 721-1 du code de l'éducation prévoyait que « d'ici 2010, l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur procède à une évaluation des modalités et des résultats de l'intégration des instituts universitaires de formation des maîtres au sein des universités, notamment au regard des objectifs qui leur sont fixés ».

Votre commission regrette que cette évaluation n'ait jamais été mise en oeuvre.

Une première tentative d'évaluation de la mise en place des IUFM avait été conduite en 2009. En effet, la loi du 23 avril 2005 prévoyait, entre autres, de classer la formation des maîtres parmi les formations universitaires et d'intégrer les IUFM dans les universités. Sur ce dernier point, le législateur avait exigé que l'ensemble des opérations fussent effectuées dans un délai de trois ans, pour arriver à échéance en 2008. La fin du processus a eu lieu en 2009.

Dès 2008, dans le cadre du processus dit de mastérisation de la formation des enseignants, le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche a, par une circulaire en date du 17 octobre, fait connaître les détails concernant la campagne exceptionnelle « d'habilitation de diplômes de master pour les étudiants se destinant aux métiers de l'enseignement » pour la rentrée 2009. La date limite de remise des dossiers par les établissements d'enseignement supérieur était initialement fixée au 31 décembre 2008, puis elle a été reportée au 15 février 2009.

L'AERES devait rendre le résultat de ses expertises dans un délai de huit semaines, soit le 15 avril 2009. Pour ce faire, elle avait publié le 15 décembre, les fiches d'évaluation des « masters métiers de l'enseignement », établies conformément à la circulaire du 17 octobre 2008 et portant à la fois sur chaque mention et sur l'offre académique. Ces fiches avaient été présentées au conseil de l'AERES le 11 décembre 2008.

Entre la fin décembre 2008 et le 15 février 2009, les établissements ont préparé leur offre de master en rendant publiques des positions diverses : refus de préparer ces demandes, pour certains ; préparation des maquettes mais refus de transmettre les dossiers, pour d'autres ; enfin préparation des maquettes et décision de les transmettre, pour d'autres encore.

Compte tenu de ces prises de position publiques, l'AERES a reporté la date limite du 15 février au 31 mars 2009 afin de donner de meilleures chances au processus de se dérouler. Elle prévoyait un calendrier d'expertise de six semaines, permettant de remettre ses évaluations au ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche le 15 mai 2009, afin de préserver la possibilité d'une habilitation pour la rentrée 2009 et donc la mise en place, comme prévu, des nouveaux concours de recrutement en 2010 conformément à la décision des ministères concernés.

Au 31 mars 2009, la situation fut la suivante :

- seuls neuf universités, deux écoles normales supérieures et huit établissements privés avaient déposé des dossiers ;

- sur 35 académies, seules trois (Reims, Polynésie et Nouvelle-Calédonie) formulaient une proposition complète ;

- la faible proportion de dossiers parvenus (moins de 10 % de l'offre potentielle) ne permettait à l'AERES ni une analyse par académie, ni une analyse nationale comparative par discipline ;

- les dossiers déposés par les établissements ayant été constitués en fonction du « cahier des charges » présenté dans la circulaire du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche du 17 octobre 2008, ils n'avaient pu prendre en compte l'incidence sur ce « cahier des charges » des décisions prises par les ministres au décours des négociations conduites par les ministres avec la Conférence des présidents d'université (CPU) et la Conférence des directeurs d'IUFM (CDIUFM), d'une part, et avec les syndicats, d'autre part, postérieurement à la publication de la circulaire.

Au vu de la situation, le conseil de l'AERES, lors de sa séance du 9 avril 2009, a adopté à l'unanimité la décision suivante :

« Considérant que :

- la réforme de la formation des maîtres est un chantier extrêmement important qui ne se produit qu'à plusieurs décennies d'intervalle ;

- les établissements d'enseignement supérieur ont très majoritairement choisi de ne pas faire parvenir à l'AERES de maquettes pour une mise en place des masters à la rentrée prochaine ;

- les ministres ont repoussé à 2011 la mise en place de nouveaux concours de recrutement ;

- la faible proportion de dossiers parvenus ne permet à l'AERES ni une analyse par académie ni, encore moins, une analyse nationale comparative ;

- qu'une démarche expérimentale de mise en oeuvre de quelques masters ne nécessite pas une évaluation a priori de l'AERES.

Le conseil de l'AERES a recommandé de ne pas évaluer les masters « métiers de l'enseignement » de cette campagne ^{63 ( * )} ».

Une seconde tentative d'évaluation a été mise en place au début de l'année 2012, avec la constitution d'un groupe de travail interne à l'AERES avec trois missions principales :

- assurer une réflexion prospective sur l'évaluation des masters « métiers de l'enseignement et de la formation » afin de répondre aux demandes adressées à l'AERES (par exemple par les inspections générales de l'éducation nationale et de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche) ;

- suggérer des propositions : indicateurs, méthodes, experts ;

- préciser les attentes vis-à-vis de l'évaluation exprimées par les tutelles académiques et les autres destinataires de l'évaluation (ministère de l'éducation nationale, ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, ministère de l'agriculture...).

Ce groupe de travail s'est réuni plusieurs fois entre mars et juin 2012. À cette date, les travaux ont été suspendus en raison des nouvelles évolutions envisagées dans le cadre de la mise en place des écoles supérieures du professorat et de l'éducation.

Le rapport de février 2012 de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR), consacré aux moyens humains et immobiliers des IUFM, regrette que l'État, en tant qu'employeur, ne se soit jamais véritablement donné les moyens d'évaluer les IUFM et, en particulier, leur intégration au sein des universités, alors qu'une telle évaluation aurait sans doute permis de faire évoluer leur pilotage qualitatif.

Ce rapport souligne, en particulier, l'absence d'analyse de l'évolution du vivier de formateurs. En effet, les inspections générales constatent une baisse significative du nombre d'emplois au sein des IUFM, qu'elles estiment située, entre 2007 et 2011, entre 10 % et 20 %. L'absence d'outils de gestion partagée et d'indicateurs stables explique les variations relevées en fonction des différentes académies, les analyses du MESR divergeant, par ailleurs, de celles conduites par les IUFM eux-mêmes.

Donnée encore plus préoccupante, le rapport met en évidence une chute significative du nombre d'enseignants de terrain sollicités par les IUFM, désormais affectés à des demi-services d'enseignants en temps partagé (l'académie demeurant l'employeur principal, l'IUFM étant l'employeur secondaire), qui s'ajoute à la baisse de 87 % des enseignants du second degré mis à disposition des IUFM par les rectorats. En parallèle, la proportion des enseignants-chercheurs intervenant dans les IUFM s'est renforcée, passant du quart à la rentrée 2007 au tiers à la rentrée 2012.

Or, comme le soulignent les inspections générales, « il est d'évidence pour tous que la formation des enseignants devra s'appuyer à la fois sur des enseignants-chercheurs qui contribuent à produire les savoirs disciplinaires ou didactiques qui sont enseignés et sur des professionnels de terrain reconnus pour leur expertise et leur savoir-faire en matière de pédagogie ».

Le nombre de professeurs des écoles maîtres formateurs (PEMF) a considérablement baissé dans la plupart des académies au cours des cinq dernières années, alors même que la réforme de la formation des enseignants en 2010 avait engagé une mobilisation accrue des professeurs et des formateurs de terrain pour assurer l'accompagnement individualisé des fonctionnaires stagiaires. Dans le cadre de la mise en oeuvre de la mastérisation, l'État employeur entendait reprendre à sa charge la formation des enseignants, au moins du premier degré : c'est pourquoi, depuis 2010, les PEMF sont sous la responsabilité du directeur académique des services départementaux de l'éducation nationale (DASEN) et non plus du directeur de l'IUFM.

Toutefois, le coût global de la mastérisation n'a jamais été correctement évalué par l'État, encore moins anticipé, les heures de tutorat effectuées par les PEMF ne faisant pas l'objet d'un suivi précis :

- pour le premier degré, l'accompagnement d'un élève enseignant nécessite entre 70 et 100 heures de tutorat par un PEMF ;

- la charge en emplois de formateurs pour la formation des élèves enseignants a été de 450 emplois pour le premier degré et de 350 emplois pour le second degré ;

- la formation individualisée de proximité sur le terrain au profit des lauréats du concours en attente de titularisation a représenté un coût significatif.

Au vu de ces constats, le rapport des inspections générales préconise, entre autres, de :

- « s'assurer de l'adéquation des profils des enseignants qui interviendront dans les ESPSE, lesquels doivent être recrutés sur leurs compétences et selon les besoins et non en fonction de leur statut actuel ;

- prévoir l'évaluation de l'ensemble de la formation dispensée dans les futures ÉSPÉ et concevoir des modalités de régulation ;

- assujettir les accréditations à l'existence d'outils de gestion partagés entre les partenaires du projet, suffisamment précis pour permettre la mise en place d'un contrôle interne ».

La capacité des futures ÉSPÉ à disposer d'un vivier de formateurs nourris par une expérience solide du terrain dépendra de la qualité de la coopération entre l'État employeur et les universités. Le cahier des charges de l'accréditation des ÉSPÉ devrait mettre l'accent sur la nécessité de recruter un certain nombre d'enseignants de terrain afin de faire progresser la formation pratique. Les modalités de mise à disposition d'enseignants du premier et du second degrés (types de service et décharges, statuts...) devront être déterminées de façon souple, dans le cadre d'une concertation entre les autorités académiques et les ÉSPÉ. Le modèle des PEMF pour le premier degré (216 heures de décharge annuelle) semble difficilement transposable aux enseignants du second degré.

Par conséquent, votre commission estime que l'évaluation de la mise en place de chaque ÉSPÉ, qui devrait être conduite par l' AERES, en lien avec les corps d'inspection des deux ministères concernés (inspection générale de l'éducation nationale et inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche) , doit permettre de vérifier la cohérence entre les moyens alloués aux ÉSPÉ et les objectifs qui leur ont été assignés.

B. Garantir le continuum entre le diplôme de master mention « MEEF » et les formations en premier cycle en lien avec l'enseignement et l'éducation

Votre commission invite les acteurs de la réforme de la formation des enseignants à assurer la prise en compte effective par les ÉSPÉ de l'indispensable continuum entre la troisième année de licence et le master qu'elles délivrent dans les domaines de l'enseignement, de l'éducation et de la formation .

Dans cet esprit, les ÉSPÉ ont vocation à se coordonner avec les autres composantes de l'université et les établissements partenaires dans la mise en place d'actions d'information sur les carrières de l'enseignement et de l'éducation et de sensibilisation des étudiants potentiellement concernés aux enjeux de ces métiers. Les efforts conduits en ce sens doivent permettre de faciliter la constitution d'un vivier de recrutement dynamique et durable. La mise en place d'un accompagnement pédagogique au bénéfice des étudiants de niveau licence intéressés par les métiers de l'enseignement et de l'éducation, notamment dans le cadre des emplois d'avenir professeurs (EAP), constitue un des leviers de renforcement du vivier de recrutement.

C. Préparer les enseignants à la diversité des publics

Votre commission a adopté un amendement visant à consacrer , dans les formations proposées par les ÉSPÉ, la prise en compte des enjeux de l'entrée dans les apprentissages, du soutien des élèves en difficulté et de la prévention du décrochage scolaire . Elle a également souhaité préciser que les professionnels appelés à intervenir dans les modules de formation des ÉSPÉ comprennent non seulement des enseignants exerçant en milieu scolaire mais également des universitaires et des acteurs de l'éducation populaire, de l'éducation artistique et culturelle et de l'éducation à la citoyenneté .

D. Prendre en compte les enjeux d'aménagement du territoire dans l'organisation du service public de la formation des enseignants

Votre commission souligne également la nécessité pour les ÉSPÉ et les universités intégratrices de tenir compte, dans l'organisation du service public de la formation des enseignants, de l'exigence d'un aménagement équilibré du territoire . Il est ainsi attendu des ÉSPÉ qu'elles portent une attention particulière à la territorialisation de leur offre de formation, à la répartition de leurs antennes éventuelles sur le territoire de l'académie et aux conditions de l'égal accès des étudiants et des professionnels au service public de la formation initiale et continue des enseignants.

Il ne s'agit pas de prôner la défense entière et inconditionnelle de toutes les antennes d'un IUFM, issues en règle générale des anciennes écoles normales d'instituteurs, sur le territoire d'une académie en vue de garantir à tout prix une proximité du service public de la formation pour tous les jeunes étudiants potentiellement concernés. Il convient, néanmoins, de veiller à ce que toute politique de rationalisation des sites affectés à la formation des enseignants soit déterminée en concertation avec les collectivités territoriales et les autres établissements publics d'enseignement supérieur et organismes partenaires.

La création d'une ÉSPÉ doit être l'occasion de poser le problème de l'aménagement du territoire en service public de la formation des personnels enseignants à l'occasion d'un « tour de table » des différents partenaires de ce service public, afin d'évaluer à quelle hauteur les collectivités territoriales peuvent prendre part, financièrement, au maintien d'un certain nombre de sites. Il s'agit de faire en sorte que la question du maintien de ces sites ne soit pas uniquement envisagée au regard des critères comptables de l'université intégratrice, déjà potentiellement confrontée à des contraintes budgétaires lourdes. L'aménagement du service public sur le territoire doit tenir compte d'une série de facteurs dont, en particulier, des coûts de déplacement non dissuasifs dans l'accès à la formation, afin de ne pas décourager un certain nombre de vocations.

La présence d'au moins un représentant des collectivités territoriales au sein du conseil des ÉSPÉ, que votre commission a garantie au travers de son amendement modifiant la composition de ce conseil, devrait permettre d'assurer la prise en compte des enjeux d'aménagement du territoire dans l'organisation de la formation des maîtres sur une académie.

E. Ne pas perturber les cycles d'élection des membres des conseils des ÉSPÉ par les vagues de l'accréditation

Votre commission a adopté un amendement tendant à fixer le mandat des membres du conseil de l'ÉSPÉ à cinq ans, afin qu'il ne soit pas nécessairement contingent des vagues d'octroi de l'accréditation .

En effet, il est prévu que l'accréditation soit attribuée à l'ÉSPÉ pour la durée du contrat liant son établissement intégrateur (université ou PRES) à l'État. Depuis 2011, ce contrat est théoriquement de cinq ans. Toutefois, les accréditations sont distribuées par « vagues » pour des périodes différentes selon les académies : 2013-2017 pour la vague C, 2014-2018 pour la vague D, et ainsi de suite... Il serait alors surprenant que les membres de conseil élus en 2013 pour les ÉSPÉ des universités de la vague D voient leur mandat interrompu moins d'une année plus tard, alors qu'ils auraient participé à la négociation de la prochaine accréditation.

Par conséquent, il convient de dissocier la durée du mandat des membres du conseil de l'école de celle de l'accréditation. Les règles de fonctionnement des conseils des ÉSPÉ doivent être alignées sur celles des conseils des autres composantes (UFR, écoles ou instituts dont les conseils sont élus pour des mandats de cinq ans), et non sur celles des écoles doctorales qui ne poursuivent pas la même logique et sont précisément constituées pour porter un projet.

F. Rééquilibrer les relations entre l'ÉSPÉ et son établissement intégrateur

L'amendement adopté par votre commission vise à garantir la présence, au sein du conseil chargé d'administrer l'ÉSPÉ :

- de représentants de l'université intégratrice de l'ÉSPÉ dans la mesure où ils ne peuvent être considérés comme « personnalités extérieures ». Il serait, en effet, pour le moins surprenant que, dans le cas d'un PRES prenant l'initiative de créer une ÉSPÉ, celui-ci n'ait pas la possibilité de désigner parmi les membres du conseil de l'ÉSPÉ un représentant de l'université intégratrice au motif qu'il ne s'agit pas stricto sensu d'une personnalité extérieure à l'ÉSPÉ, alors que des représentants des autres universités membres du PRES peuvent, eux, être désignés en qualité de personnalités extérieures ;

- d'au moins un représentant des collectivités territoriales , en cohérence avec le principe selon lequel la définition des orientations stratégiques de l'ÉSPÉ doit tenir compte des enjeux d'aménagement du territoire, d'organisation de l'offre de formation des enseignants sur le territoire d'une académie et de garantie de l'égal accès des étudiants et des professionnels à l'ensemble des actions de formation initiale et continue dispensées par l'ÉSPÉ.

En outre, l'amendement de votre commission entend mettre fin à une imprécision du texte initial en prévoyant que l'ensemble des personnalités extérieures sont désignées par le recteur à l'exception du ou des représentants des collectivités territoriales .

Votre commission rappelle que le législateur est bien compétent pour préciser la qualité de certains membres des conseils d'administration des organismes publics qu'il crée (cf. article L. 713-9 du code de l'éducation sur les écoles et instituts faisant partie des universités).

G. Veiller à la cohérence du dialogue de gestion entre l'ÉSPÉ et l'établissement public d'enseignement supérieur dont elle fait partie

L'expérience a montré que l'intégration d'un IUFM de taille importante est susceptible de peser significativement sur l'organisation, le fonctionnement et la stratégie d'une université, en particulier en termes de gestion des étudiants inscrits, des ressources humaines et du patrimoine. Pour un certain nombre d'universités, l'IUFM s'est imposé comme la composante la plus importante numériquement, tant en nombre d'étudiants qu'en nombre d'enseignants et de personnels administratifs. L'intégration a pu représenter, dans certains cas, une augmentation des effectifs étudiants de l'ordre de 50 %.

À titre d'exemple, l'université d'Artois a accueilli en son sein, le 1 ^er janvier 2008, le deuxième IUFM de France par la taille, avec pour conséquence d'augmenter de 56 % le nombre total de ses étudiants. L'intégration de l'IUFM a conduit également à accroître considérablement le nombre d'enseignants et de BIATOSS (personnels ingénieurs, administratifs, techniques, sociaux et de santé et des bibliothèques) intégrés dans le budget global de l'université. La dispersion de l'IUFM entre plusieurs sites a constitué un défi supplémentaire, en termes de suivi comptable des coûts fixes, pour l'université intégratrice.

Autre fait significatif : consécutivement à la mastérisation de la formation des enseignants, l'intégration de l'IUFM a conduit à renforcer la proportion des étudiants inscrits au niveau master au sein des universités intégratrices. Ainsi, au sein de l'université de Cergy-Pontoise dont un étudiant sur deux est désormais inscrit en master à la suite de l'intégration de l'IUFM, cette proportion chutant à un étudiant sur quatre dès lors que l'on exclut les effectifs de l'IUFM.

De nombreux IUFM disposaient, par ailleurs, de leurs propres services chargés des relations internationales, leviers d'une politique dynamique de rayonnement international au travers de conventions conclues avec des institutions étrangères de formation des maîtres, notamment dans le cadre du programme ERASMUS pour l'Europe ou encore du programme d'échanges d'étudiants avec la Conférence des recteurs et des principaux des universités du Québec (CREPUQ).

L'ensemble de ces éléments démontre que l'intégration d'une école de formation des personnels enseignants peut peser de façon significative sur le fonctionnement quotidien et les orientations stratégiques des universités de rattachement qui, depuis leur accession aux « responsabilités et compétences élargies » de la loi du 10 août 2007, disposent d'une autonomie stratégique, budgétaire et financière renforcée.

Par conséquent, dans le souci d'assurer la pleine appropriation par l'établissement d'enseignement supérieur autonome de la stratégie de l'ÉSPÉ qu'il crée en son sein, il convient d'assurer les conditions d'un dialogue de gestion et d'une contractualisation efficaces entre ces deux entités. En effet, la rédaction actuelle de l'article 51 du projet de loi semble n'accorder que peu de place aux instances délibératives et dirigeantes de l'université intégratrice dans la gouvernance de l'ÉSPÉ, alors même que l'ÉSPÉ aura été créée à l'initiative du conseil d'administration de cette université qui devra alors en supporter le poids au sein de son budget global.

S'il convient d'accorder aux ÉSPÉ un degré substantiel d'autonomie dans leur organisation et la mise en oeuvre de leurs programmes de formation, il n'en demeure pas moins essentiel d'assurer leur pleine intégration dans leur milieu universitaire d'accueil. La consultation des instances dirigeantes de l'université sur la nomination du directeur de l'école contribue précisément à renforcer la coopération effective et les synergies entre l'ÉSPÉ et les autres composantes universitaires, qui seront indispensables aussi bien en fin de premier cycle qu'au stade du master. En effet, compte tenu des prérogatives du directeur de l'école dans la définition de ses orientations stratégiques et la gestion de ses personnels, le droit de regard du président de l'université intégratrice sur la désignation de cette personnalité semble incontournable.

Il s'agit de ne pas reproduire les erreurs commises lors de l'intégration des IUFM au sein des universités, en s'assurant que les ÉSPÉ, une fois créées, ne seront pas considérées comme une entité totalement désolidarisée des destinées de l'établissement dont elles font partie.

À cet égard, le document d'orientation politique et budgétaire préparé par le directeur de l'ÉSPÉ devra faire l'objet d'une concertation approfondie avec le conseil d'administration de son université ou de son PRES de rattachement . Dès lors qu'il est prévu que le budget de l'école est approuvé par le conseil d'administration de l'université de rattachement, l'avis de ce dernier sur le document d'orientation politique et budgétaire de l'école, qui peut engager sa trajectoire budgétaire sur plusieurs années, sera déterminant afin de garantir la cohérence entre le projet d'établissement porté par l'établissement public et la stratégie envisagée par l'ÉSPÉ.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 52 (articles L. 722-1 et L. 722-16 du code de l'éducation) - Affectation aux écoles supérieures du professorat et de l'éducation des biens des instituts universitaires de formation des maîtres

Cet article a pour objet de :

- procéder à plusieurs coordinations dans le code l'éducation afin de tenir compte de la création des ÉSPÉ ;

- préciser la date d'affectation des biens meubles et immeubles des IUFM aux futures ÉSPÉ, qui correspond à leur date de création et de première accréditation, à savoir le 1 ^er septembre 2013.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 52 bis (nouveau) (article L. 912-1 du code de l'éducation) - Missions des personnels enseignants

Cet article a été introduit par l'Assemblée nationale, lors de l'examen en séance publique du projet de loi, à l'initiative de plusieurs députés écologistes. Il vise à préciser, au sein de l'article L. 912-1 du code de l'éducation relatif aux responsabilités des personnels enseignants, que « le travail transversal et pluridisciplinaire ainsi que l'innovation pédagogique sont encouragés ».

Comme l'indiquent les auteurs de l'amendement à l'origine de cette disposition, le droit à l'expérimentation pédagogique est déjà inscrit dans le code de l'éducation, à l'article L. 401-1 qui précise que « sous réserve de l'autorisation préalable des autorités académiques, le projet d'école ou d'établissement peut prévoir la réalisation d'expérimentations, pour une durée maximum de cinq ans, portant sur l'enseignement des disciplines, l'interdisciplinarité, l'organisation pédagogique de la classe, de l'école ou de l'établissement, la coopération avec les partenaires du système éducatif, les échanges ou le jumelage avec des établissements étrangers d'enseignement scolaire. Ces expérimentations font l'objet d'une évaluation annuelle ».

Les députés ont, toutefois, souhaité renforcer l'innovation pédagogique en l'inscrivant parmi les missions des enseignants.

Votre commission a adopté un amendement tendant à compléter les missions assignées aux enseignants par l'article L. 912-1 du code de l'éducation . Afin d'établir des relations de confiance entre l'école et les parents, notamment ceux qui sont les plus éloignés de l'institution, il convient, en effet, de prévoir que les enseignants doivent établir des relations régulières avec les parents d'élèves . En outre, au-delà d'une information, beaucoup de parents ont besoin d'être aidés par les enseignants à suivre la scolarité de leurs enfants, en comprenant ce qui est attendu d'eux et de leurs enfants.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 53 (article L. 932-3 du code de l'éducation) - Coordination

Cet article tend à substituer, au sein de l'article L. 932-3 du code de l'éducation relatif à la formation des enseignants des établissements d'enseignement technologique, la mention d'école supérieure du professorat et de l'éducation à celle d'institut universitaire de formation des maîtres.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 54 (articles L. 312-1, L. 344-1 et L. 344-4 du code de la recherche) - Modification du code de la recherche

Cet article procède à plusieurs modifications au sein du code de la recherche afin de tirer les conséquences de la création des écoles supérieures du professorat et de l'éducation.

Il est ainsi proposé d'ajouter la formation des personnels enseignants et d'éducation aux missions des établissements publics de coopération scientifique (EPCS) définies à l'article L. 344-4 de ce code lorsqu'ils comprennent une ÉSPÉ et de supprimer une référence aux instituts de formation des maîtres à l'article L. 312-1.

Par ailleurs, le présent article propose de mentionner dans le code de la recherche la nouvelle possibilité, pour un EPCS, de comprendre une ÉSPÉ, en modifiant à cet effet l'article L. 344-1 relatif aux pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES).

On rappellera qu'aux termes de cet article, plusieurs établissements ou organismes de recherche ou d'enseignement supérieur et de recherche, publics ou privés, y compris les centres hospitaliers universitaires, et dont au moins un EPSCP, peuvent décider de regrouper tout ou partie de leurs activités et de leurs moyens, notamment en matière de recherche, dans un PRES afin de conduire ensemble des projets d'intérêt commun. Par ailleurs, ces pôles peuvent être dotés de la personnalité morale, notamment sous la forme d'un groupement d'intérêt public ou d'un EPCS.

La possibilité prévue par le présent projet de loi de créer des ÉSPÉ sous la forme de la composante d'un EPCS nécessite par conséquent d'élargir les missions de cet établissement qui gère un PRES, lequel n'a reçu de la loi aucune compétence en matière de formation des enseignants.

Dans cet esprit, le présent article propose de modifier l'article L. 344-4 du code de la recherche, relatif aux missions qui peuvent être assurées par un EPCS, afin d'ajouter aux quatre compétences reconnues actuellement (la gestion des équipements partagés entre les membres, la coordination des activités des écoles doctorales, la valorisation des activités de recherche et la promotion internationale du pôle), la formation des personnels enseignants et d'éducation lorsque cet établissement comprend une ÉSPÉ.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Division additionnelle après l'article 54
CHAPITRE VII (NOUVEAU) - Les personnels de direction et d'inspection
Article additionnel après l'article 54 (nouveau) (article L. 941-1-1 [nouveau] du code de l'éducation)

À l'initiative de sa rapporteure, votre commission a adopté un article additionnel afin d'insérer un nouvel article L. 941-1-1 dans le code de l'éducation. Cet article consacre les missions fondamentales des corps d'inspection territorialisés .

Il prévoit que les inspecteurs d'académie-inspecteurs pédagogiques régionaux (IA-IPR) et les inspecteurs de l'éducation nationale (IEN) veillent, sous l'autorité du recteur, à la mise en oeuvre de la politique éducative arrêtée par le ministre chargé de l'éducation. En conséquence, ils doivent bénéficier d'une formation qui les prépare à l'ensemble des missions d'évaluation, d'inspection, d'animation pédagogique et d'expertise qui leur sont assignées.

Si le projet de loi, comme il le doit, insiste sur la formation des enseignants, il convient de prévoir également un renforcement de la formation des cadres de l'éducation nationale. À défaut, l'impulsion donnée par la loi risque de s'épuiser sur le terrain, faute de relais efficaces.

La rédaction retenue s'inspire de celle prévue pour la formation des enseignants, qui doit selon l'article L. 912-1 du code de l'éducation, les préparer à l'ensemble de leurs missions.

Au mois de février 2013, votre commission s'est rendue à Poitiers pour découvrir l'école supérieure de l'éducation nationale (ESEN) , chargée d'une partie de la formation des chefs d'établissements et des inspecteurs. Le fonctionnement de ce service du ministère de l'éducation nationale, dépendant directement de la direction générale des ressources humaines, n'est pas apparu exactement de nature à assurer la formation des cadres de l'éducation nationale à l'ensemble de leurs missions.

En particulier, il est rien moins que certain que la formation dispensée à l'ESEN puisse leur permettre de s'adapter à un contexte scolaire évoluant rapidement avec l'implication croissante des collectivités territoriales. C'était d'ailleurs l'avis même des inspecteurs stagiaires rencontrés sur place, qui se sont montrés particulièrement critique sur l'organisation et l'intérêt des formations reçues. Au cours de ses déplacements en académie, votre rapporteure a constaté qu'aucun inspecteur interrogé sur ce point ne défendait l'ESEN, présenté comme un organisme « hors-sol ».

C'est pourquoi votre commission souhaite une transformation de l'ESEN, via sa mutation en établissement public, une refonte de la maquette pédagogique et une révision de son articulation avec les services académiques de formation . Le changement de statut pourrait s'inspirer des dispositions concernant l'école nationale de la magistrature (ENM) créée par l'ordonnance 59-77 du 7 janvier 1959 et concernant les instituts régionaux d'administration (IRA) prévus par l'article 44 de la loi n° 71-575 du 16 juillet 1971.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé .

Article additionnel après l'article 54 (nouveau) (article L. 942-1 [rétabli] du code de l'éducation)

Sur proposition de sa rapporteure, votre commission a adopté un article additionnel pour rétablir le chapitre consacré aux personnels de direction dans la partie législative du code de l'éducation . L'article L. 942-1 ainsi rétabli prévoit que les chefs d'établissement, qui forment un maillon essentiel de l'éducation nationale, bénéficient d'une formation adaptée à l'exercice de leurs missions. Sont visées leurs missions, définies aux articles L. 421-3 et L. 421-5 du même code, en tant que président du conseil d'administration et président du conseil pédagogique de l'EPLE

Cet article additionnel prolonge le précédent consacré à la formation des inspecteurs et poursuit le même but : renforcer la formation des cadres de l'éducation nationale pour accompagner le mouvement de refondation de l'école sur le terrain.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé .

TITRE II - DISPOSITIONS DIVERSES, TRANSITOIRES ET FINALES
Article 55 (article L. 122-5 du code de la propriété intellectuelle) - Élargissement du champ de l'exception pédagogique

I. - Le texte initial du projet de loi

A. Le principe de l'exception pédagogique

Le droit d'auteur peut être défini comme l'ensemble des prérogatives exclusives dont dispose un auteur ou ses ayants droit sur des oeuvres de l'esprit originales. Il comprend le droit moral , qui reconnaît à l'auteur la paternité de l'oeuvre et vise le respect de l' intégrité de l'oeuvre, et les droits patrimoniaux , qui confèrent un monopole d'exploitation économique sur l'oeuvre, pour une durée variable au terme de laquelle l'oeuvre entre dans le domaine public .

Si le droit d'auteur est une construction européenne dont les prémices remontent à l'essor de l'imprimerie, qui permet la reproduction des oeuvres en grand nombre et rend nécessaire l'organisation du contrôle et de la rémunération de l'auteur sur son oeuvre, chaque pays a adopté des règles différentes en la matière. La directive européenne n° 2001-29 du 22 mai 2001 a tenté d'harmoniser les législations nationales.

En France, sa transposition n'a été effective qu'en 2006 avec l'adoption de la loi n° 2006-961 du 1 ^er août 2006 relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information, dite loi DADVSI. Elle a notamment traité, dans ce cadre, des cas où ne s'applique pas le droit d'auteur, appelés exclusions.

L'article L. 122-5 du code de la propriété intellectuelle constitue la traduction des dispositions relative à ces exclusions.

À cette occasion, ont été introduites dans le code l'exception relative à certaines reproductions provisoires, l'exception en faveur des handicapés, l'exception pédagogique, l'exception en faveur des bibliothèques et services d'archives accessibles au public et l'exception en matière d'information. ^{64 ( * )}

Toute exception mentionnée à l'article L. 122-5 doit respecter le « test en trois étapes ». Ce principe, posé par l'article 9.2 relatif au droit de reproduction de la Convention de Berne pour la protection des oeuvres littéraires et artistiques, a été réaffirmé à plusieurs reprises : par l'article 13 des accords internationaux sur la protection des droits intellectuels (ADPIC de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) en date du 15 décembre 1994, puis par l'article 10 du traité de l'Organisation mondiale de la propriété intellectuelle (OMPI) du 20 décembre 1996, enfin par la directive communautaire précitée du 22 mai 2001. Inscrit dans le code de la propriété intellectuelle à la faveur de sa transposition, il limite l'exercice d'exceptions au monopole de l'auteur sous réserve qu'il s'agisse de cas spéciaux, que la reproduction autorisée ne porte pas atteinte à l'exploitation normale de l'oeuvre ni ne cause un préjudice injustifié aux intérêts légitimes de l'auteur.

L'exception pédagogique ne représente donc qu'une exception parmi d'autres à l'application du droit d'auteur.

Il convient de rappeler que son principe a été introduit dans le droit français de la propriété intellectuelle à l'initiative de votre commission à l'occasion de l'examen par le Sénat de la loi DADVSI précitée. M. Michel Thiollière, son rapporteur, justifiait alors ainsi sa proposition : « l'exception en faveur de l'enseignement et de la recherche scientifique est la première des exceptions que l'article 5.3 de la directive autorise les États à reconnaître dans leur droit interne. Il s'agit d'une exception assez largement répandue en Europe et au-delà de notre continent. A s'en tenir à nos partenaires européens : l'Allemagne, l'Autriche, la Grande-Bretagne, la Belgique et le Portugal l'ont déjà instituée. Le Gouvernement n'a cependant pas souhaité s'engager dans une voie qui paraît, il est vrai, novatrice pour faire sortir de la « zone grise » un certain nombre de pratiques actuelles qui sont plus tolérées que véritablement autorisées . »

Aux termes de l'article L. 122-5 en vigueur, dont le e du 3° est consacré à l'exception pédagogique, celle-ci s'applique à la représentation ou à la reproduction d'extraits d'oeuvres à des fins d'illustration dans le cadre d'une activité d'enseignement ou de recherche, dès lors que le public visé est composé d'élèves, d'étudiants, d'enseignants ou de chercheurs directement concernés, que le représentation ou que la reproduction ne donne lieu à aucune activité commerciale et qu'elle fait l'objet d'une rémunération forfaitaire. Sont donc exclues de l'exception pédagogique les partitions de musique, les oeuvres conçues à des fins pédagogiques et celles réalisées pour une édition numérique de l'écrit.

Afin de préciser la notion d'extraits d'oeuvres ainsi que la rémunération forfaitaire associée à leur utilisation dans le cadre de l'exception pédagogique, des accords ont été signés entre le ministère de l'éducation nationale, celui de la recherche et de l'enseignement supérieur et les principales sociétés de gestion collective des droits d'auteur. Trois accords sont actuellement en vigueur :

- l'accord du 1 ^er février 2012 pour les années 2012 et 2013 relatif aux livres, à la musique imprimée, aux publications périodiques et aux oeuvres des arts visuels, conclu avec le centre français d'exploitation du droit de copie (CFC), la société des arts visuels associés (AVA) et la société des éditeurs et des auteurs de musique (SEAM) ;

- l'accord du 4 décembre 2009, reconduit pour la période 2012-2014, relatif à l'interprétation vivante d'oeuvres musicales, ainsi qu'à l'utilisation d'enregistrements sonores et vidéo de musique, conclu avec la société des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique (SACEM) ;

- enfin, l'accord du 4 décembre 2009, également reconduit pour la période 2012-2014, relatif à l'utilisation d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles, conclu avec la société des producteurs de cinéma et de télévision (PROCIREP).

B. Le dispositif proposé : l'élargissement de l'exception pédagogique

L'exception pédagogique, déjà très encadrée en France en raison d'une transposition particulièrement restrictive de la directive précitée du 22 mai 2001, est d'autant plus inopérante que les accords signés en application de la loi n° 2006-961 du 1 ^er août 2006 dite DADVSI en limitent encore la portée.

La notion d'extraits d'oeuvres y a été interprétée de manière fort restrictive - trente secondes pour une oeuvre musicale, six minutes pour une vidéo - et particulièrement complexe : cinq pages consécutives pour les livres, mais seulement quatre pour les manuels, dès lors que l'extrait ne représente pas plus de 5 % de l'oeuvre initiale ni plus de 20 % du support pédagogique qu'il illustre.

De fait, le travail de vérification considérable que la réglementation sur l'exception pédagogique génère pour les enseignants conduit à ce que nombre d'entre eux se retrouvent dans l'illégalité, à l'occasion de l'utilisation d'extraits d'oeuvres dans leurs supports pédagogiques. En outre, la réduction des extraits autorisés à portion congrue interdit parfois tout simplement d'y recourir pour une activité d'enseignement. Enfin, l'exclusion de l'exception pédagogique des oeuvres réalisées pour une édition numérique a pour conséquence que seuls les fichiers numériques résultant d'un scannage ou d'une nouvelle saisie par l'enseignant sont autorisés. Alors même que les outils numériques tels que le tableau interactif permettent de copier-coller facilement un document numérique « natif », l'usage du support ainsi obtenu demeure illégal.

Ces contraintes expliquent que nombre d'enseignants renoncent même à ce type d'illustration, comme l'indique le rapport de l'IGEN et de l'IGAENR précité relatif au suivi de la mise en oeuvre du plan de développement des usages du numérique à l'école. ^{65 ( * )}

Consciente que les limites de l'exception pédagogique, dans sa conception issue de la loi n° 2006-961 du 1 ^er août 2006, ont pour conséquence de freiner le développement du numérique à l'école, la mission confiée à M. Jean-Michel Fourgous ^{66 ( * )} a proposé la création d'un « Educ-pass numérique », soit une exception pédagogique au droit d'auteur pour la ressource éducative numérique, en vue, notamment, de faciliter la création de ressources produites par les enseignants sous licence libre creative commons.

Le projet de loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, par le présent article, propose une première réponse aux limites du dispositif actuel, en modifiant le e du 3° de l'article L. 122-5 du code de la propriété intellectuelle en vue d'élargir l'exception pédagogique aux oeuvres réalisées pour une édition numérique de l'écrit, ainsi qu'à l'utilisation des extraits d'oeuvres visés par l'exception pédagogique, à l'élaboration et à la diffusion de sujets d'examen ou de concours organisés dans la prolongation des enseignements.

Ce second point était en effet sujet à controverses dans la mesure où l'exception pédagogique est déjà applicable à l'utilisation d'extraits d'oeuvres dans le cadre d'une évaluation en classe et pendant l'épreuve elle-même. Pour le reste, il est considéré que la diffusion des sujets postérieure aux épreuves ne constitue pas en tant que telle une activité d'enseignement. Le présent article contourne cette difficulté, afin de permettre la mise en ligne des sujets d'examen et de concours faisant l'usage d'un extrait d'oeuvre.

II. - La position de votre commission

Soucieuse que soient réunies les conditions d'un essor des usages numériques à l'école et estimant qu'une exception pédagogique par trop restrictive y fait obstacle, votre commission partage entièrement l'esprit des modifications du code de la propriété intellectuelle prévues par le présent article, adopté par l'Assemblée nationale sans modification.

Elle rappelle à cet égard que le dispositif proposé est le fruit d'une concertation, menée en 2012, entre le ministère de l'éducation nationale, les acteurs du numérique pédagogique et les représentants des auteurs et de leurs ayant-droits.

La solution retenue, en élargissant le champ de l'exception pédagogique, apparaît plus réaliste dans le cadre d'un droit français traditionnellement protecteur des créateurs que la proposition de la mission confiée à M. Jean-Michel Fourgous, consistant en la création de licences creative commons afin de répondre au problème du copyright .

Elle permet également, en maintenant hors du champ de l'exception pédagogique, les manuels numériques, de ne pas nuire au marché encore fragile de l'édition numérique scolaire française.

Votre commission estime toutefois insuffisantes les avancées proposées, au regard des enjeux du développement du numérique à l'école et du retard français dans ce domaine.

Il lui semble, en effet, essentiel que l'exception pédagogique soit à la fois un dispositif simple à maîtriser pour les enseignants , afin qu'une vérification trop contraignante des règles applicables ne freine pas l'utilisation des ressources numériques ni ne conduise les enseignants à un usage illégal des oeuvres, et suffisamment ouvert en termes d'oeuvres et d'usages autorisés pour avoir un sens dans le cadre d'une activité d'enseignement et de recherche.

Votre commission propose donc, à cet effet, plusieurs modifications, qui auront pour effet de rapprocher la législation française du texte de la directive européenne du 22 mai 2001. Il s'agit ainsi de :

- ouvrir l'exception pédagogique aux oeuvres complètes et non plus seulement aux extraits ;

- inclure dans l'exception pédagogique les partitions de musique , qui en avaient été exclues au dernier moment au cours de la commission mixte paritaire précédant l'adoption de la loi DADVSI du 1 ^er août 2006 ;

- supprimer l'exclusion des activités ludiques ou récréatives de l'exception pédagogique . Il s'agit ici d'intégrer les jeux ludo-éducatifs au dispositif ;

- enfin, permettre que des oeuvres ou des extraits d'oeuvres soient incorporés à des ressources ou des travaux pédagogiques pour être diffusés via un intranet, un extranet ou une connexion sécurisée à un public composé majoritairement d'élèves, d'étudiants, d'enseignants ou de chercheurs. Cette diffusion ne devra donner lieu à aucune exploitation commerciale et sera compensée par une rémunération négociée selon une base forfaitaire.

Ces modifications répondent également au souci exprimé dans le rapport de la mission de concertation sur les contenus culturels et les pratiques numériques confiée à M. Pierre Lescure par Mme Aurélie Filippetti, ministre de la culture et de la communication, rendu public le 13 mai 2013 ^{67 ( * )} . Il y est en effet indiqué que « l'exception pédagogique, dans sa rédaction actuelle, ne permet pas aux enseignants et aux chercheurs de tirer pleinement parti des opportunités offertes par les nouvelles technologies. L'enchevêtrement des dispositions législatives et des accords sectoriels conduit souvent les enseignants désireux d'utiliser les outils numériques à se placer aux marges du droit de la propriété littéraire et artistique. (...) Le champ de l'exception est, en pratique, restreint aux oeuvres couvertes par les accords sectoriels conclus entre les ministères compétents et les représentants des titulaires de droits, ce qui impose une vérification au cas par cas. La notion d'extrait, dont ces accords précisent la définition, est pointilleuse. (...) Les pratiques innovantes, telles que le jeu sérieux ou l'enseignement en ligne ne sont pas suffisamment sécurisés. La complexité des règles, source de lourdeur bureaucratique et d'insécurité juridique, est d'autant moins compréhensible que les enjeux financiers en cause sont limités . »

Pour remédier à ce constat, simplifier et sécuriser les pratiques des enseignants, le rapport recommande que la rédaction retenue par le projet de loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République « veille à ne pas préjuger de l'évolution des pratiques pédagogiques liée à l'apparition de nouveaux outils pédagogiques et à ne pas entraver les pratiques collaboratives ».

La nouvelle rédaction de l'article L. 122-5 du code de la propriété intellectuelle devra conduire à la renégociation des accords signés entre l'État et les sociétés de gestion collective des droits , notamment pour assouplir la notion d'extraits, bien trop restrictive pour permettre une utilisation pertinente par les enseignants, prévoir une rémunération forfaitaire en cas d'usage d'une oeuvre complète et de diffusion sur un intranet, un extranet ou une connexion sécurisée, enfin y inclure les partitions de musique et les jeux ludo-éducatifs.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Articles additionnels après l'article 55 (nouveau) (articles L. 241-10 et L. 241-11 du code de l'éducation)

À l'initiative de sa rapporteure, votre commission a adopté deux articles additionnels pour supprimer les articles L. 241-10 et L. 241-11 du code de l'éducation qui prévoient la remise au Parlement de rapports sur la formation professionnelle depuis 2009 et sur l'éducation artistique depuis 1988, dans la mesure où ces documents n'ont jamais été remis. Il est inutile de maintenir dans le code de l'éducation des dispositions oubliées et sans effet.

Votre commission a adopté ces deux articles additionnels ainsi rédigés .

Article 55 bis (nouveau) (article L. 914-1-2 [nouveau] du code de l'éducation) - Création d'un comité consultatif ministériel compétent à l'égard des maîtres des établissements privés sous contrat

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article additionnel qui insère dans le code de l'éducation un nouvel article L. 914-1-2 afin d'instituer, auprès du ministre de l'éducation nationale, un comité consultatif ministériel (CCM) compétent à l'égard des maîtres des établissements privés sous contrat du premier et du second degrés.

Le CCM prévu est compétent sur les questions relatives aux effectifs, aux emplois et aux compétences, ainsi que sur les questions de statut. Il comprend des représentants du ministère de l'éducation nationale et des représentants élus des maîtres des établissements privés sous contrat, qui seuls prennent part au vote.

L'élection des représentants des maîtres se déroule selon un scrutin de liste à la proportionnelle. Elle doit respecter les règles générales posées à l'article 9 bis de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, modifié par la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010. Il doit être adapté pour les maîtres des établissements privés, puisque ces derniers ne bénéficient pas du statut de fonctionnaire.

Pourraient ainsi se présenter aux élections au CCM :

- les organisations syndicales des maîtres des établissements privés sous contrat qui, dans la fonction publique où est organisée l'élection, sont légalement constituées depuis au moins deux ans à compter de la date de dépôt légal des statuts et satisfont aux critères de respect des valeurs républicaines et d'indépendance ;

- les organisations syndicales de fonctionnaires affiliées à une union de syndicats de maîtres des établissements privés sous contrat qui remplit les conditions précédentes.

II. - La position de votre commission

Dans les établissements privés sous contrat d'association, l'enseignement est assuré, en accord avec la direction de l'établissement soit par des maîtres de l'enseignement public, qui sont alors détachés ou mis à disposition, soit par des maîtres liés à l'État par contrat, conformément à l'article L. 442-5 du code de l'éducation.

La loi n° 2005-5 du 5 janvier 2005, dite loi Censi, est venue préciser que les maîtres contractuels, employés et rémunérés par l'État, ne sont pas liés par un contrat de travail à l'établissement où ils enseignent, mais sont des agents de droit public. La Cour de cassation a dû de ce fait renoncer à sa jurisprudence antérieure (Cass., Soc., 31 mars 2009, OGEC du lycée Blanche-de-Castille ). Le Conseil d'État a confirmé que les rapports entre un maître contractuel et son établissement privé sous contrat d'association relevaient du droit public (CE, 9 juillet 2010, M. Arethas et a. ).

L'article 55 bis du projet de loi adapte aux enseignants des établissements privés sous contrat le modèle du comité technique ministériel existant dans l'enseignement public et régi par un arrêté du 8 avril 2011.

Votre commission approuve la constitution d'une instance nationale de dialogue social entre le ministère de l'éducation nationale et les maîtres des établissements privés sous contrat, qui doivent bénéficier de prérogatives comparables à celles des enseignants des établissements publics, en leur qualité d'agents de droit public.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 55 ter (nouveau) (article L. 914-1-3 [nouveau] du code de l'éducation) - Représentation des maîtres des établissements privés sous contrat dans les commissions consultatives mixtes

I. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article additionnel qui insère dans le code de l'éducation un nouvel article L. 914-1-3 afin d'encadrer l'élection des représentants des maîtres des établissements privés sous contrat dans les commissions consultatives mixtes départementales et académiques.

Ceux-ci devront être élus au scrutin de liste avec représentation proportionnelle. L'élection devra suivre les mêmes règles tirées de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 que l'élection au comité consultatif ministériel, institué par l'article 55 bis du projet de loi.

II. - La position de votre commission

Les commissions consultatives mixtes départementales sont régies par les articles R. 914-4 à R. 914-6 du code de l'éducation. Elles sont chargées de donner un avis sur les questions individuelles intéressant les maîtres. Leur compétence porte sur le premier degré. Elles sont réunies par le DASEN au moins deux fois par an. Présidées par le DASEN, elles comprennent vingt membres, dont cinq représentants des chefs d'établissements d'enseignement primaire privés sous contrat et cinq représentants des maîtres des mêmes établissements.

Les commissions consultatives mixtes académiques sont régies par les articles R. 914-7 à R. 914-9 du code de l'éducation. Elles sont chargées de donner un avis sur les questions individuelles intéressant les maîtres. Leur compétence porte sur le second degré. Elles sont réunies par le recteur au moins deux fois par an. Présidées par le recteur, elles comprennent vingt membres, dont cinq représentants des chefs d'établissements d'enseignement secondaire ou technique privés sous contrat et cinq représentants des maîtres des mêmes établissements.

L'article 55 ter aligne l'élection dans les commissions consultatives sur le droit commun de la fonction publique, en cohérence avec la création d'un comité technique ministériel pour les maîtres du privé sous contrat.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 56 - Habilitation à prendre par ordonnance des mesures en matière contentieuse et disciplinaire

I. - Le texte initial du projet de loi

L'article 56 du projet de loi prévoit d'autoriser le Gouvernement, en application de l'article 38 de la Constitution, à prendre par ordonnance les mesures législatives nécessaires pour :

- supprimer les compétences contentieuses et disciplinaires du Conseil supérieur de l'éducation (CSE) et des conseils académiques de l'éducation nationale (CAEN), ainsi que la compétence contentieuse de la Commission des titres d'ingénieur (CTI) ;

- prévoir les dispositifs de substitution.

L'habilitation demandée durerait un an à compter de la promulgation de la présente loi. Un projet de loi de ratification serait alors déposé dans les six mois suivant la publication de l'ordonnance.

Aux termes de l'article L. 234-3 du code de l'éducation, les CAEN sont compétentes pour prononcer contre toute personne attachée à l'enseignement ou à la surveillance d'un établissement privé une interdiction temporaire ou définitive de diriger ou d'enseigner, en cas de faute grave, d'inconduite ou d'immoralité et d'enseignement contraire à la morale et aux lois.

En outre, ils prononcent les sanctions prévues pour les manquements au contrôle de la fréquentation et de l'assiduité scolaire. Conformément à l'article R. 131-17 du même code, tout personnel enseignant ou tout directeur d'un établissement privé peut sur ce motif être déféré au CAEN et encourir en cas de récidive l'interdiction temporaire ou définitive d'exercer.

Les CAEN peuvent de surcroît prononcer une interdiction de diriger ou d'enseigner contre un membre de l'enseignement privé à distance, ainsi que la fermeture de l'établissement concerné, pour une durée d'un an au plus, à la suite d'une inspection pédagogique défavorable.

Enfin, ils se prononcent sur l'opposition du recteur, du préfet ou du procureur de la République à l'ouverture d'un établissement d'enseignement privé du premier ou du second degré ou d'un établissement d'enseignement technique privé. Les motifs d'opposition qui peuvent être retenus relèvent uniquement des bonnes moeurs et de l'hygiène (Art. L. 441-7). A ces motifs, s'ajoutent, dans le seul cas de l'enseignement technique, l'ordre public ou la caractérisation fallacieuse au regard des programmes projetés qui ne correspondraient pas à de l'enseignement technique (Art. L. 441-12).

En vertu de l'article L. 231-6 du même code, le CSE statue en appel et en dernier ressort sur l'ensemble des jugements contentieux et disciplinaires prononcées par les CAEN. Il remplit le même rôle d'instance d'appel en dernier ressort des décisions de la CTI, lorsqu'elle s'est prononcée sur les demandes d'autorisation des écoles privées désireuses de délivrer les diplômes d'ingénieur ou sur le retrait de ces mêmes autorisations.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté des modifications rédactionnelles à cet article.

III. - La position de votre commission

Sur le fond, le maintien de juridictions spécialisées aux compétences restreintes ne se justifie nullement. Il convient de rappeler que le régime en vigueur aujourd'hui remonte à la loi Falloux du 15 mars 1850, qui avait donné aux conseils académiques le pouvoir disciplinaire sur les enseignants et en appel au conseil supérieur. Le régime juridique général de la fonction publique s'étant étendu à l'éducation nationale, ne demeurent que des compétences résiduelles qui paraissent d'autant plus archaïques.

Il serait préférable de s'appuyer sur le droit commun en prévoyant une procédure administrative donnant lieu à des actes susceptibles de recours devant la juridiction administrative. Dans ce cas, il conviendrait de transférer certaines compétences supprimées à l'autorité académique, soumise au contrôle du juge administratif.

C'est au recteur que reviendrait la police administrative des établissements privés et ainsi la compétence de prononcer les différentes exclusions et interdictions qui relèvent aujourd'hui des CAEN. Le tribunal administratif serait compétent à la place du CSE pour recevoir les recours contre les sanctions individuelles ou les refus d'ouverture d'établissements privés.

Cette organisation aurait le mérite d'unifier le contentieux et d'accorder au justiciable de meilleures garanties de l'indépendance du juge et du respect des droits de la défense. Votre commission approuverait une rationalisation de ce type, si elle venait à être entreprise par le Gouvernement.

Sur la procédure, votre commission est réticente par principe au recours aux ordonnances. Le Gouvernement aurait pu préparer en amont la suppression des compétences contentieuses et disciplinaires du CSE et des CAEN et inscrire des dispositifs de substitution dans le projet de loi soumis au Parlement. La technicité du sujet et la nécessité d'une expertise minutieuse peuvent à la rigueur justifier le recours à l'article 38 de la Constitution. Votre commission ne s'y oppose pas dans le cas d'espèce.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 57 - Modalités de création et d'installation des écoles supérieures du professorat et de l'éducation

Cet article prévoit les dispositions transitoires permettant le passage des instituts universitaires de formation des maîtres aux écoles supérieures du professorat et de l'éducation.

Il est précisé que les ÉSPÉ sont créées et accréditées au 1 ^er septembre 2013. Jusqu'à la date de création des ÉSPÉ, les IUFM demeurent régis par les dispositions du code de l'éducation qui leur sont applicables, dans leur rédaction antérieure à la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.

L'article 57 fixe à « trois mois à compter de la date de la création de l'école » le délai dans lequel les conseils des ÉSPÉ sont « installés dans les conditions fixées par l'article L. 721-3 » du code de l'éducation, c'est-à-dire lorsque l'ensemble de leurs membres auront été désignés selon les modalités fixées par le décret prévu à l'article 51. Il précise, par ailleurs, qu'avant l'expiration de ce délai de trois mois, « les conseils siègent valablement sans les représentants des personnels, des personnes participant à des actions de formation organisées par l'école ainsi que celles qui en bénéficient ».

Selon les informations communiquées par le ministère de l'éducation nationale, il s'agit de permettre à un conseil incomplètement constitué de prendre certaines décisions importantes comme l'adoption d'un budget de fonctionnement provisoire, destiné à faire face aux premiers engagements, ainsi que les modalités de partenariat avec les unités de formation et de recherche (UFR) des universités et les écoles internes associées au fonctionnement de l'ÉSPÉ. Au demeurant, durant ces trois mois, aucune décision concernant les ressources humaines et les divers engagements pluriannuels ne seront adoptés dans l'urgence.

Pendant la phase transitoire de trois mois après la création de l'école et avant l'installation du conseil de l'école, la direction est assurée par un administrateur provisoire nommé par le recteur sur proposition du président de l'établissement public dont fait partie l'ÉSPÉ. Devrait être désignée comme administrateur provisoire une personnalité interne à l'établissement ayant vocation à devenir directeur, et pour laquelle le mandat provisoire servira en quelque sorte de période probatoire.

Enfin, l'article 57 aménage la durée de la première accréditation fixée par l'article 51 en prévoyant que lorsque la durée du contrat pluriannuel liant l'État à l'établissement de rattachement est inférieure à un an, l'accréditation est donnée jusqu'au terme du contrat suivant. Cette disposition évite aux ÉSPÉ d'avoir à engager, peu de temps après leur création, une nouvelle procédure de demande d'accréditation.

À l'initiative de son rapporteur, la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant que les agents exerçant leurs fonctions dans les IUFM sont appelés, à la date de dissolution des IUFM, à exercer dans les ÉSPÉ, dans le respect des dispositions statutaires qui leur sont applicables et sous réserve de leur accord.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 58 - Modalités d'application à Mayotte

I. - Le texte initial du projet de loi

De même que la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et la Réunion, Mayotte est une collectivité d'outre-mer régie par l'article 73 de la Constitution. Elle répond au principe d'identité législative, si bien que le droit métropolitain y est applicable de plein droit sauf mention expresse contraire et sans préjudice des adaptations qui peuvent y être apportées pour tenir compte des particularités locales.

Le I de l'article 58 dresse la liste des dispositions du projet de loi qui ne sont pas applicables à Mayotte. Sont ainsi exclues la préscolarisation des enfants de moins de trois ans, l'utilisation des locaux des lycées sous l'autorité du président de conseil régional et la transformation des IUFM en ÉSPÉ. Pour en comprendre les motifs, il convient de noter que :

- la scolarisation obligatoire des enfants de 6 ans y est déjà en soi un défi qu'il convient de relever pleinement avant d'envisager des mesures de préscolarisation ;

- il n'existe pas de conseil régional ;

- Mayotte ne dispose pas d'IUFM et dépend des ressources de la Réunion pour la formation des enseignants.

Le II de l'article 58 est censé, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures législatives nécessaires à l'extension et à l'adaptation à Mayotte des dispositions du présent texte qui n'y sont pas applicables. L'habilitation doit aussi servir à adapter le plan du code de l'éducation à la création du département de Mayotte.

La durée de l'habilitation est fixée à un an à compter de la promulgation de la loi. Un projet de loi de ratification devra être déposé avant six mois à compter de la publication de l'ordonnance, sous peine de caducité conformément au cadre constitutionnel.

II. - Le texte issu de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté des modifications purement rédactionnelles au présent article.

III. - La position de votre commission

Votre commission partage le constat dressé avec rigueur par ses collègues de la commission des Lois du Sénat dans un rapport sur la situation et l'évolution de Mayotte déposé en juillet 2012 :

« Parmi les points de fragilité du système éducatif à Mayotte, on relève la faiblesse des résultats scolaires. [...]

Il convient également de souligner le niveau d'illettrisme important chez les jeunes mahorais : 73 % des jeunes ont des difficultés de lecture contre 10 % au niveau national. Par ailleurs, la moitié des jeunes quittent le système scolaire sans aucune qualification. Plusieurs facteurs peuvent expliquer les retards scolaires enregistrés par les enfants scolarisés à Mayotte.

Tout d'abord, l'environnement familial des jeunes enfants scolarisés ne favorise pas l'apprentissage du français. 60 % de la population maîtrise mal le français. [...]

Ensuite, de nombreux enfants étrangers, de parents en situation irrégulière ou non, sont soumis à une évaluation de leur niveau scolaire avant leur admission éventuelle dans un établissement scolaire. [...]

Enfin, se pose la question des conditions de prise en charge des enfants suivant un enseignement dans les écoles coraniques, notamment en matière de méthodes pédagogiques. » ^{68 ( * )}

Les défis en matière d'accès à l'éducation sont redoutables. Ils appellent à la fois des adaptations par rapport au régime métropolitain et un accroissement des ressources consacrées à la scolarisation, alors que la croissance démographique demeure très forte. Les effectifs scolaires à Mayotte connaissent une forte progression. De 5 000 élèves en 1973, les effectifs sont passés à 82 000 élèves pour la rentrée 2011, dont 51 000 dans le premier degré. Chaque année, 1 500 élèves supplémentaires environ sont accueillis en primaire.

C'est pourquoi, au-delà des ordonnances nécessaires à l'adaptation du texte aux spécificités locales, votre commission souhaite qu'une attention toute particulière soit accordée au développement du système scolaire de Mayotte, dans la foulée de la transformation de cette collectivité en département.

Votre commission a approuvé cet article sans modification.

Article 59 - Modalités d'application à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et à Wallis et Futuna

I. - Le texte initial du projet de loi

L'article 59 du projet de loi est censé, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures législatives nécessaires à l'extension et à l'adaptation de la loi à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et aux îles Wallis et Futuna.

Le Gouvernement ignore ainsi la procédure spéciale prévue à l'article 74-1 de la Constitution.

II. - Le texte issu de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté des modifications purement rédactionnelles au présent article.

III. - La position de votre commission

Conformément aux lois organiques qui règlent leur statut, la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie sont pleinement compétentes en matière d'enseignement scolaire du premier et du second degré. L'État demeure en revanche compétent dans les îles Wallis et Futuna.

Si le Gouvernement souhaitait opérer des transferts de compétences à ces collectivités (par exemple en matière de carte des formations professionnelles à l'article 18 du projet de loi) ou même de clarifier des compétences transférées (comme les dépenses pédagogiques et la maintenance informatique aux articles 12, 13 et 14 du projet de loi), il lui faudrait recourir à une loi organique et non à une loi ordinaire.

Les compétences transférées aux collectivités d'outre-mer visées sont cristallisées dans les lois organiques adoptées pour leur organisation. Le Gouvernement ne peut donc pas toucher à leurs compétences, ni intervenir dans le champ des compétences transférées par ordonnances législatives. Dans ce cas, un recours aux ordonnances serait inopérant.

En outre, s'il s'agit de respecter la répartition des compétences actuelles et d'adapter les dispositions de la loi dans les domaines de compétences qui restent à la charge de l'État, alors le Gouvernement n'a nul besoin de solliciter une habilitation au titre de l'article 38 de la Constitution. En effet, l'article 74-1 de la Constitution lui confère une habilitation permanente dans les matières qui relèvent de la compétence de l'État pour étendre et adapter les dispositions de nature législative en vigueur en métropole à l'organisation particulière de la collectivité concernée. La seule limite à cette habilitation permanente est que la loi en cause ne doit pas avoir expressément exclu le recours à cette procédure. Dans ce cas, le Gouvernement sollicite une habilitation qu'il possède déjà et l'article 59 paraît superfétatoire

En vertu du principe de spécialité législative, dans les domaines de compétence demeurant à l'État, ne sont applicables que les dispositions législatives qui le mentionnent expressément. Si le Gouvernement souhaite procéder à l'application de son projet de loi dans les collectivités d'outre-mer à statut spécial, il peut d'ores-et-déjà indiquer les articles concernés, avant de prendre des ordonnances d'adaptation au titre de l'article 74-1.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 60 (nouveau) - Comité de suivi

I. - Le texte issu de l'Assemblée nationale

Le présent article additionnel adopté par l'Assemblée nationale vise à créer un comité de suivi chargé de suivre l'application de la loi. Comprenant notamment quatre députés et quatre sénateurs désignés par les commissions chargées de l'éducation, il doit transmettre chaque année au Parlement un rapport. Il est précisé qu'il s'attachera notamment à étudier la mise en place des ÉSPÉ, ainsi que les questions concernant les prérecrutements et l'évolution des concours de recrutement des enseignants. Un décret est chargé de l'instituer.

II. - La position de votre commission

La rédaction retenue paraît étrange puisqu'elle semble suggérer qu'il revient au décret de créer le comité de suivi, que le présent article du texte institue lui-même et assez précisément. Il ne devrait revenir au décret que la seule détermination des conditions d'application de l'article.

Sur le fond, votre commission s'est interrogée sur l'utilité du comité de suivi. De même que bon nombre de rapports demandés au Gouvernement ne sont jamais rendus, il n'est pas rare qu'une structure de ce type reste lettre morte et ne soit jamais activée.

Surtout, il faudra veiller à ne pas empiéter sur la compétence du Parlement qui s'exerce notamment grâce aux commissions d'application des lois. Le comité de suivi ne devra pas non plus interférer avec les travaux des inspections générales du ministère de l'éducation et du futur Conseil national d'évaluation du système éducatif que crée l'article 21 du texte.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

*

* *

Au cours de sa réunion du mardi 14 mai, la commission de la culture, de l'éducation et de la communication a adopté l'ensemble du projet de loi dans la rédaction issue de ses travaux.

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* ²³ Présentation au Comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques de l'Assemblée nationale sur l'évaluation de la médecine scolaire, 6 octobre 2011.

* ²⁴ Institut national de la prévention et de l'éducation pour la santé.

* ²⁵ B. Suchaut, « Le rôle de l'école maternelle dans les apprentissages et la scolarité des élèves », Conférence pour l'AGEEM, Bourges, 30 janvier 2008.

* ²⁶ A. Florin, Modes d'accueil pour la petite enfance - Qu'en dit la recherche internationale ?, Erès, 2007, p. 69.

* ²⁷ J. Bouët, Pour un accès de tous les jeunes à l'art et à la culture , Rapport présenté au nom du comité de la consultation sur l'éducation artistique et culturelle, janvier 2013, p. 13.

* ²⁸ IGEN, L'enseignement de l'histoire des arts dans le premier degré , note d'étude n° 2009-084, septembre 2009.

* ²⁹ Sur la situation de la France en matière d'usage des outils et des ressources numériques, se rapporter au développement de votre rapporteur dans l'exposé général du présent rapport.

* ³⁰ Se rapporter sur ce point à l'exposé général du présent rapport.

* ³¹ Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie, Le CCREFP : une instance de concertation et de coordination au coeur de la gouvernance régionale de l'emploi et de la formation professionnelle , Rapport, décembre 2012, p. 11.

* ³² La vie privée à l'heure des mémoires numériques, pour une confiance renforcée ente citoyens et société de l'information - M. Yves Détraigne et Mme Anne-Marie Escoffier - Rapport d'information n° 441 (2008-2009).

* ³³ Apprendre autrement à l'ère numérique - Rapport de la mission parlementaire de M. Jean-Michel Fourgous, député des Yvelines, sur l'innovation des pratiques pédagogiques par le numérique et la formation des enseignants - Février 2012.

* ³⁴ Sur la connaissance des ressources numériques par les enseignants, se reporter au commentaire de l'article 10 du projet de loi dans le présent rapport.

* ³⁵ Suivi de la mise en oeuvre du plan de développement des usages du numérique à l'école (DUNE) - Rapport de l'IGEN et de l'IGAENR - Juillet 2012.

* ³⁶ La diffusion des TIC dans la société française - CREDOC (2011).

* ³⁷ La vie privée à l'heure des mémoires numériques, pour une confiance renforcée ente citoyens et société de l'information - M. Yves Détraigne et Mme Anne-Marie Escoffier - Rapport d'information n° 441 (2008-2009).

* ³⁸ Suivi de la mise en oeuvre du plan de développement des usages du numérique à l'école (DUNE) - Rapport de l'IGEN et de l'IGAENR - Juillet 2012.

* ³⁹ B. Williams, Moral Luck , Cambridge University Press, 1981.

* ⁴⁰ C. Peacocke, The Realm of Reason , Clarendon Press, 2005.

* ⁴¹ J. Dancy, Ethics without Principles , Oxford University Press, 2006.

* ⁴² J.-P. Caille, « Scolarisation à deux ans et réussite de la carrière scolaire au début de l'école élémentaire », Éducations & formations , N° 60, juillet-septembre 2001, p. 8.

* ⁴³ IGEN - IGAENR, L'école maternelle , Rapport n° 2011-108, octobre 2011, pp. 125-126.

* ⁴⁴ Chiffre pour l'année 2010. Cf. Haut conseil de l'éducation, Le collège , Bilan des résultats de l'école 2010, p. 19.

* ⁴⁵ L'éducation aux médias : enjeux, état des lieux, perspectives - Catherine Becchetti-Bizot, Alain Brunet - Août 2007.

* ⁴⁶ Agenda de Paris, 12 recommandations pour l'éducation aux médias - UNESCO - Juin 2007.

* ⁴⁷ Chaire UNESCO « Former les enseignants au XXI ^e siècle », établie en 2012 à l'École normale supérieure de Lyon.

* ⁴⁸ Les nouveaux médias : des jeunes libérés ou abandonnés ? - Rapport d'information de M. David Assouline - N° 46 (2008-2009).

* ⁴⁹ Apprendre autrement à l'ère numérique - Rapport de la mission parlementaire de M. Jean-Michel Fourgous, député des Yvelines, sur l'innovation des pratiques pédagogiques par le numérique et la formation des enseignants - Février 2012.

* ⁵⁰ IGEN-IGAENR, La mise en oeuvre du livret personnel de compétences au collège , Rapport n° 2012-094, août 2012, p. 41.

* ⁵¹ DEPP, Résultats provisoires du baccalauréat - session de juin 2012, Note d'information 12.12, juillet 2012.

* ⁵² IGEN, Suivi de la rénovation de la voie professionnelle : la certification intermédiaire, Rapport n° 2012-053, p. 20.

* ⁵³ J.-P. Delahaye & G. Mamou (coord.), L'autonomie de l'établissement public local d'enseignement , Berger Levrault, mai 2011, p. 207-211.

* ⁵⁴ Ibid., p. 209.

* ⁵⁵ NAU Xavier, Avis du Conseil économique, social et environnemental sur l'avant-projet de loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République , janvier 2013.

* ⁵⁶ Ibidem

* ⁵⁷ Issu de la codification de l'article 15 de la loi n° 59-1557 du 31 décembre 1959 modifiée sur les rapports entre l'État et les établissements d'enseignement privés, dite « loi Debré ».

* ⁵⁸ Système européen de transfert et d'accumulation de crédits ( European Credits Transfer System ).

* ⁵⁹ Propos rapportés dans la dépêche n° 173254 de l'Agence d'informations spécialisées AEF.

* ⁶⁰ Loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités, dite « loi LRU ».

* ⁶¹ « Création des ÉSPÉ : sept académies ont besoin d'une aide appuyée des ministères (bilan à mi-parcours) », dépêche AEF n° 181093, 4 avril 2013.

* ⁶² « ÉSPÉ : Vincent Peillon prévoit « une dizaine de cas problématiques » », dépêche n° 182307, 30 avril 2013.

* ⁶³ Campagne d'évaluation 2008-2009 - vague D, contrat 2010-2013.

* ⁶⁴ Sont ainsi désormais exclues de l'application du droit d'auteur, dès lors que l'ensemble des conditions posées par le code sont remplies (compte tenu de l'approche in favorem auctoris privilégiée par le droit français, ces conditions sont d'interprétation stricte), la représentation et la reproduction d'une oeuvre dans les cas suivants : le cercle de famille ; les copies privées, à l'exclusion des logiciels et des bases de données électroniques ; les analyses et courtes citations dans le cadre d'un développement à but critique, pédagogique, scientifique ou d'information ;  les revues de presse ; la diffusion, à titre d'information, de certains discours diffusés au public ;  pour les oeuvres d'art graphique ou plastique, la figuration au catalogue d'une vente judiciaire aux enchères publiques ou l'utilisation dans un but d'information ; l'exception pédagogique ; la liberté de parodie, de pastiche et de caricature ; les actes nécessaires à l'accès au contenu d'une base de données, dès lors que l'utilisateur en a acquis la licence ; la reproduction provisoire, accessoire et transitoire ; l'exception en faveur des handicapés ; l'exception en faveur des bibliothèques, musées et services d'archives.

* ⁶⁵ Suivi de la mise en oeuvre du plan de développement des usages du numérique à l'école (DUNE) - Rapport de l'IGEN et de l'IGAENR - Juillet 2012.

* ⁶⁶ Apprendre autrement à l'ère numérique - Rapport de la mission parlementaire de M. Jean-Michel Fourgous, député des Yvelines, sur l'innovation des pratiques pédagogiques par le numérique et la formation des enseignants - Février 2012.

* ⁶⁷ Mission « Acte II de l'exception culturelle » - Contribution aux politiques culturelles à l'ère numérique - Pierre Lescure - 13 mai 2013.

* ⁶⁸ J.-P. Sueur, C. Cointat et F. Desplan, Mayotte : un nouveau département confronté à de lourds défis, Commission des lois du Sénat, Rapport n° 675 (2011-2012), 18 juillet 2012, p. 72.